C 2003/18

Conferencia

Índice

I. Introducción

II. Inversiones en agua

III. Inversiones en infraestructura

IV. Cuestiones estratégicas para debate

A. HACER QUE LAS INVERSIONES EN AGUA E INFRAESTRUCTURA EN EL MEDIO RURAL SEAN MÁS ATRAYENTES

B. AUMENTAR LA SOSTENIBILIDAD DE LAS INVERSIONES EN AGUA E INFRAESTRUCTURA EN EL MEDIO RURAL

I. Introducción

1. El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y los objetivos de desarrollo del Milenio imponen a los gobiernos la obligación de reducir el hambre a la mitad para 2015. La FAO informa de que los progresos en ese sentido son lentos y estima además que la producción mundial de alimentos tendrá que aumentar en un 60 por ciento para que sea posible satisfacer las necesidades alimentarias, hacer frente al crecimiento de la población y responder a los cambios de las dietas en los próximos tres decenios.

2. Los campesinos dependen de la agricultura para obtener alimentos y ganarse la vida. Hoy en día, la seguridad alimentaria depende del acceso a los recursos, así como de la utilización productiva de los mismos, y del acceso a los mercados, y seguirá dependiendo de ello en el futuro. Una agricultura sostenible y más intensiva puede mejorar la productividad de recursos que son escasos, especialmente del agua. La infraestructura y los servicios públicos, incluidas las comunicaciones, facilitan el acceso a los mercados, la elaboración de productos de valor añadido y la reducción de los costos de transacción.

3. En la segunda mitad del siglo XX, las importantes inversiones públicas y privadas en el sector agropecuario, incluidos los recursos hídricos, han dado como resultado un aumento de la productividad que ha contribuido a reducir la inseguridad alimentaria. Los nuevos aumentos de la productividad han de vincularse mejor a las oportunidades comerciales y las posibilidades de producir un valor añadido, si se pretende que el rendimiento de las inversiones en el sector agropecuario sea comparable al de otros sectores competidores.

4. Puesto que los países en desarrollo están experimentando una rápida urbanización, los costos de oportunidad de invertir en el sector agropecuario jamás han sido tan elevados. Es difícil justificar la agricultura desde un punto de vista económico, en especial en vista de la cada vez mayor competencia por las tierras y el agua en la periferia de las ciudades. Los sectores público y privado necesitan señales evidentes de que la inversión en agua e infraestructura para el sector agropecuario, especialmente en las zonas rurales de los países en desarrollo, son rentables y tendrán un impacto duradero en la seguridad alimentaria.

5. La finalidad del presente documento es analizar detalladamente cómo las inversiones en agua e infraestructura pueden contribuir a la seguridad alimentaria, y plantear una cuestión fundamental para debate: ¿qué puede hacerse para que esas inversiones, públicas y privadas, sean atrayentes y sostenibles?

II. Inversiones en agua

6. El aumento de la productividad del agua para usos agrícolas ha sido el resultado de la inversión estratégica en el desarrollo del riego y la ordenación de aguas, así como en cultivos y ganado más productivos, prácticas agropecuarias mejoradas y creación de capacidad. Sin embargo, en los dos últimos decenios, la estructura de la inversión internacional en el sector agropecuario ha cambiado. Si bien las inversiones totales han disminuido de modo acusado, incluso en el ámbito de la ordenación de aguas, se han asignado más recursos a la participación de los usuarios y al apoyo a las técnicas autóctonas y los conocimientos tradicionales sobre el aprovechamiento del agua. De resultas de todo ello, se han logrado sistemas de aprovechamiento de tierras más eficaces, al pasarse del desarrollo del riego en gran escala a iniciativas de alcance más reducido adaptadas a las condiciones locales y pensadas para las comunidades pobres. En cualquier caso, es la calidad de la inversión, y no sólo la cantidad, lo que resulta fundamental para superar las limitaciones a la productividad del agua y expandir los beneficios de las inversiones en la agricultura de regadío entre los necesitados.

7. A fin de abordar eficazmente las limitaciones a la productividad del agua, pueden determinarse tres niveles de intervención en materia de políticas e inversiones:

• En el plano de la explotación agrícola, las personas y las familias deben tener garantizado un acceso estable a la tierra y los recursos hídricos. Los derechos de uso del agua y los regímenes de tenencia de tierras flexibles permitirán lograr ventajas comparativas en la producción de cultivos alimenticios básicos y comerciales. Las iniciativas de esa índole deberían complementarse con la difusión de tecnología y buenas prácticas de control de aguas y un aumento de la productividad. El riego en pequeña escala ha demostrado tener efectos positivos en el desarrollo local y la reducción de la pobreza. En zonas áridas y semiáridas, las técnicas locales de recogida de aguas desempeñan un importante papel para estabilizar y mantener la producción agrícola.
• En el plano de los sistemas de riego, la modernización, incluida la rehabilitación y la transferencia de las responsabilidades de gestión a las comunidades, ofrece la posibilidad real de extraer el valor completo de los costos irrecuperables y reducir la presión sobre los fondos públicos. Las inversiones para mejorar y modernizar los sistemas de riego en gran escala pueden desempeñar un papel considerable con vistas a aumentar la producción de alimentos y mitigar la pobreza de una población cada vez mayor. En algunos casos, la creciente presión demográfica y la necesidad de atender las necesidades ligadas a la seguridad alimentaria exigen el fomento de nuevas fuentes de agua en el sector agropecuario.
• En el plano nacional, las políticas e inversiones públicas deben encaminarse a permitir el acceso de los productores agrícolas a la demanda del mercado local, ofreciendo un canal de comercialización de la producción adicional obtenida gracias a las inversiones en agua. La relación entre la agricultura y las políticas de fomento de aguas es crucial, y puede fortalecerse mediante inversiones en bienes públicos básicos como carreteras y sistemas de almacenamiento; en ese sentido, las inversiones privadas en gran escala deben desempeñar un papel destacado. Las importantes sinergias posibles entre las inversiones en agua y en infraestructura de otro tipo exigen un enfoque coordinado de las inversiones en las zonas rurales.

8. Es importante abordar estas tres esferas paralelamente y escalonar las inversiones, tanto públicas como privadas, a medida que crecen las necesidades y se amplía la base de recursos existente. No sólo se necesitará financiación pública para atender a las comunidades rurales más pobres, sino que también las funciones de habilitación de los gobiernos serán vitales para mantener los flujos de financiación privada de determinados agricultores, comunidades e inversores comerciales.

9. Las estimaciones preliminares indican que el nivel anual de inversiones requerido en el sector del riego y drenaje de los países en desarrollo hasta 2015 ronda los 21 000 millones de dólares EE.UU. Se precisan otros 17 000 millones de dólares EE.UU. al año para satisfacer las necesidades ligadas al abastecimiento de agua y el saneamiento en las zonas rurales.

III. Inversiones en infraestructura

10. Si bien numerosos países en desarrollo han realizado considerables inversiones en infraestructura durante el último decenio, en general la población rural sigue disponiendo de pocos servicios. En particular, un número significativo de países no ha logrado proporcionar la infraestructura necesaria para la creación de cadenas de suministro de productos alimenticios y agrícolas privadas, eficaces y competitivas. Como consecuencia de ello, los costos de transacción y los riesgos siguen siendo elevados y las políticas orientadas a aumentar los incentivos para una mayor producción agrícola con frecuencia han tenido pocos efectos positivos. Además, los servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento repercuten positivamente en los ingresos de las familias rurales gracias a una mejora de la salud y una reducción de las enfermedades, de modo que aumenta la productividad de la mano de obra y la capacidad de obtener ingresos.

11. Son tres los elementos principales que pueden influir en los mercados de productos alimenticios y agropecuarios y contribuir a su funcionamiento eficaz: marcos jurídicos apropiados e instituciones eficaces que apoyen un sistema de mercado, el cumplimiento de los contratos y los derechos de propiedad; marcos institucionales para supervisar y apoyar la aparición de mercados mediante actividades tales como la facilitación de información y extensión sobre los mercados; e infraestructura bien gestionada y mantenida, a fin de proporcionar redes de transportes y comunicaciones, servicios de manipulación poscosecha y de almacenamiento y mercados físicos.

12. En cuanto a la infraestructura se refiere, pueden determinarse tres niveles de actividades complementarias:

• A nivel macroeconómico, debería procurarse asegurar la infraestructura básica de transportes y comunicaciones. Una mayor densidad de carreteras y un mejor acceso a éstas pueden reducir los costos de transacción relativos tanto a los insumos como a los productos. Cuando a eso se une la electrificación rural, a menudo se da un incremento del cultivo de variedades mejoradas de plantas, una mayor utilización de fertilizantes y una ampliación de las superficies en regadío o sujetas a la ordenación de las aguas. Los servicios de transportes y telecomunicaciones posibilitan la comunicación y el flujo de información entre los centros rurales y urbanos. Ello no sólo conecta a los agricultores con los mercados, sino que también facilita los flujos de información procedentes de los agentes de extensión o destinados a ellos.
• A nivel intermedio, el establecimiento de mercados físicos seguros y bien organizados, mayoristas y al por menor, es importante para facilitar el comercio nacional y de exportación. En las zonas rurales, los mercados no sólo proporcionan un lugar apropiado para que los agricultores puedan reunirse con los comerciantes y consumidores, sino que además sirven de centro de las actividades de la comunidad. No obstante, los intentos de mejorar la infraestructura de los mercados a menudo han sido decepcionantes debido a que no se ha consultado adecuadamente a los usuarios.
• A nivel microeconómico, las inversiones en infraestructura de manipulación poscosecha, almacenamiento y elaboración pueden asimismo estimular el sector no agrícola y fomentar la creación de pequeñas empresas. Esto puede representar una fuente considerable de empleo y, por ello, de ingresos para las personas pobres de las zonas rurales.

13. Las inversiones adicionales en servicios de infraestructura mejorados que se requieren para cumplir el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ascienden a 7 800 millones de dólares EE.UU. anuales, en precios de 2002. Esta cantidad incluye la construcción de nuevas carreteras rurales (5 200 millones de dólares EE.UU.) y de infraestructura de mercado (850 millones de dólares EE.UU.), así como su mantenimiento y rehabilitación (1 300 millones y 31 millones de dólares EE.UU., respectivamente). Otros 200 millones de dólares EE.UU. sufragarían el costo de las actividades de creación de capacidad, asistencia para las políticas, fortalecimiento de instituciones y mejora de la sanidad vegetal y animal.

IV. Cuestiones estratégicas para debate

A. HACER QUE LAS INVERSIONES EN AGUA E INFRAESTRUCTURA EN EL MEDIO RURAL SEAN MÁS ATRAYENTES

14. La competencia por los escasos recursos públicos destinados a inversiones entre las zonas rurales fuertemente necesitadas de servicios, y las exigencias de las zonas urbanas y el sector industrial, a menudo provocan una disminución de las inversiones en la agricultura y el sector rural y hacen que no se disponga de fondos suficientes para gestionar y mantener los planes y la infraestructura de ordenación de aguas. Si bien el descenso de la contribución de la agricultura al Productos interno bruto (PIB) es una parte inevitable del proceso de desarrollo, es vital que el ritmo del desarrollo económico y social del sector rural coincida con el del resto de la economía. Es necesario aprovechar los efectos multiplicadores y beneficios sociales como rendimiento positivo de las inversiones rurales.

15. El proceso de inversión se complica todavía más debido a la necesidad de ocuparse de los recursos hídricos y la infraestructura en distintos niveles:

• A nivel microeconómico, la búsqueda de soluciones relativas al riego, la recogida de aguas, las carreteras rurales, las empresas y el desarrollo de infraestructura de otro tipo que se adapten a las condiciones locales sugiere que habría que dar prioridad a las tecnologías en pequeña escala y basadas en la mano de obra, siempre que sea posible.
• A nivel intermedio, las inversiones públicas deberían basarse en la modernización de la infraestructura existente, la mejora del abastecimiento de agua, la importancia prioritaria de carreteras y comunicaciones que mejoren los enlaces con los mercados, y la creación de un entorno favorable en el que las inversiones del sector público puedan crecer.
• A nivel macroeconómico, los países deberían garantizar un entorno favorable para lograr el mayor rendimiento posible de las inversiones necesarias en el sector agropecuario. Esto significa procurar establecer asociaciones con el sector privado y ofrecer un marco favorable en materia de política económica que optimice el rendimiento de las inversiones necesarias. Las políticas (con inclusión de la tarificación del agua) que fomentan la eficiencia técnica y económica del aprovechamiento del agua revisten especial importancia en los países en que la competencia por los recursos hídricos escasos es mayor.

16. Las cuestiones para debate incluyen:

• Políticas e incentivos para fomentar y atraer las inversiones en agua e infraestructura en las zonas rurales.
• Evaluación e indicación explícita de los beneficios más generales que pueden derivarse de inversiones de esa índole.

B. AUMENTAR LA SOSTENIBILIDAD DE LAS INVERSIONES EN AGUA E INFRAESTRUCTURA EN EL MEDIO RURAL

17. La sostenibilidad de las inversiones en infraestructura puede examinarse desde tres puntos de vista. Desde una perspectiva económica, el rendimiento debería garantizar que el activo productivo se explote y se mantenga. Desde un punto de vista social, debe resultar evidente que los beneficios previstos contribuirán a la creación de unas condiciones de vida apropiadas. El diseño de la inversión debería también considerar la explotación sostenible de los recursos naturales y la mitigación de los efectos negativos sobre el medio ambiente.

18. En las partes del mundo con economías de mercado florecientes, hay margen para establecer diversos tipos de asociación entre el sector público y el privado en materia de inversiones en infraestructura, que posibilitan la creación de mecanismos para la recuperación de los costos de capital y la generación de ingresos para financiar el mantenimiento. Los incentivos fiscales y un marco político y normativo estable ayudarán a atraer las inversiones privadas nacionales y extranjeras. Sin embargo, en numerosas otras partes del mundo en desarrollo, especialmente en África, el suministro de la infraestructura básica en todos los niveles posiblemente seguirá siendo una inversión pública. En este caso, la sostenibilidad puede aumentarse no sólo velando por la rentabilidad de la inversión, sino también mediante la creación de asociaciones con la población rural beneficiaria, así como de un sentimiento de propiedad, de modo que pueda delegarse la gestión y el mantenimiento de la infraestructura.

19. Los gobiernos ya no pueden realizar inversiones en el riego o la infraestructura con la esperanza de que los pequeños agricultores respondan mediante un aumento de la producción, a no ser que haya razones suficientes para pensar que la producción resultante podrá comercializarse. En los últimos años, ha habido una tendencia hacia una mayor concentración e integración vertical del sector alimentario, una importancia creciente de los supermercados en los sectores de productos agropecuarios frescos y elaborados en muchos lugares y un interés cada vez mayor en la inocuidad y calidad de los alimentos. Los pequeños agricultores de los países en desarrollo, por sí mismos, no están preparados para ajustarse a este nuevo marco comercial.

20. Habrá que abordar la cuestión de la gestión de la cadena de suministro en su totalidad y probablemente en el futuro habrá que realizar inversiones públicas para apoyar las inversiones privadas paralelas, por ejemplo, en la agricultura contractual que pone a los agricultores en relación con los diversos servicios necesarios para abastecer a los mercados modernos. Sin embargo, la sostenibilidad social significa que deben hacerse inversiones conexas en los ámbitos de la educación, la sanidad y otros servicios sociales.

21. En muchos casos, los regímenes de tenencia de tierras y los derechos de uso del agua han pasado a ser disfuncionales, no tienen sentido desde un punto de vista económico y limitan las inversiones. Las cuestiones relativas a la tenencia de tierras y a los derechos sobre el agua deben abordarse de manera coordinada si se pretende lograr un rendimiento óptimo de las inversiones en riego y un nivel adecuado de inversión por parte de los agricultores. Asimismo, la sostenibilidad ambiental de las inversiones rurales está inextricablemente unida al desarrollo económico y social de las comunidades beneficiarias. La propiedad genuina por parte de las comunidades constituye el camino más eficaz hacia la sostenibilidad ambiental. Sin ellas, peligra la sostenibilidad económica, social y ambiental general de la inversión en infraestructura hídrica.

22. Entre las cuestiones para debate cabe mencionar las siguientes:

• Consideración de los beneficios económicos, sociales y ambientales en las decisiones sobre inversiones para asegurar un impacto sostenible.
• Definición del alcance de la inversión pública y vinculación de ésta a las asociaciones entre los sectores público y privado.
• Evolución de la función de la agricultura en la cadena de producción y repercusiones en las inversiones en infraestructura.