APPRC/04/INF/5  |
| APPRC/04/INF/5 |
VINGT-SEPTIÈME CONFÉRENCE DE LA FAO POUR |
Beijing (Chine), 17 – 21 mai 2004 |
EXAMEN DES POLITIQUES ET RÉGLEMENTATIONS SEMENCIÈRES À LA LUMIÈRE DU TRAITÉ INTERNATIONAL SUR LES RPGAA ET DU PROTOCOLE DE CARTAGENA SUR LA PRÉVENTION DES RISQUES BIOTECHNOLOGIQUES |
IV. LES SYSTÈMES SEMENCIERS ET LA CONVENTION INTERNATIONALE POUR LA PROTECTION DES VÉGÉTAUX
VII. RECOMMANDATIONS ATTENDUES DE LA CONFÉRENCE RÉGIONALE POUR L'ASIE ET LE PACIFIQUE
1. La Région Asie-Pacifique abrite environ 55 pour cent de la population mondiale. La plupart des habitants de la Région dépendent de l'agriculture pour subvenir à leurs besoins. Près de 73 pour cent des ménages agricoles du monde vivent dans la Région, qui ne regroupe pourtant que 32 pour cent des terres agricoles de la planète. Selon les prévisions, le taux de croissance de la population asiatique devrait être de un pour cent par an,1 mais la superficie agricole totale de la Région devrait augmenter dans de très faibles proportions d'ici à 2030. Quand bien même le premier Objectif de développement de la Déclaration du millénaire (réduire de moitié d'ici à 2015 le nombre de personnes vivant en deçà du seuil de pauvreté absolue) serait atteint, on compterait malgré tout dans la seule Asie de l'Est quelque 700 millions d'individus vivant à peine au-dessus du seuil de pauvreté avec moins de 2 dollars par jour.2 Cette situation est due à l'insécurité alimentaire qui touche dans la Région près de 538 millions de personnes souffrant de sous-alimentation. À en juger par les prévisions les plus récentes, l'objectif du Sommet mondial de l'alimentation (réduire de moitié d'ici à 2015 le nombre absolu de personnes sous-alimentées) sera bien difficile à atteindre.
2. Dans la Région, l'accroissement de la productivité agricole, par unité de terre cultivée, des cultures d'importance alimentaire majeure est aujourd'hui compromis par la baisse des rendements agricoles, la très faible augmentation des terres agricoles disponibles, la forte migration urbaine et la dégradation des ressources naturelles. De plus, la superficie moyenne des exploitations familiales de la Région (à l'exclusion de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande) est comprise entre 0,9 hectare à peine au Népal et 3,8 hectares au Pakistan. En conséquence, il faudra faire appel à des technologies de plus en plus complexes et variées pour parvenir à égaler les résultats obtenus ces quarante dernières années dans le cadre de la révolution verte. L'application de méthodes comme la multiplication in vitro a eu un impact considérable sur la production de matériel de multiplication exempt de virus pour des espèces comme le taro, la banane ou la patate douce, en particulier dans les îles du Pacifique. La recherche agricole doit déboucher sur l'élaboration ou l'adaptation de technologies de pointe qui permettront d'exploiter le potentiel génétique de variétés améliorées spécifiquement adaptées aux conditions agroclimatiques et pédologiques de la Région et de concilier protection de l'environnement et accroissement de la productivité.
3. Il est indispensable de mettre en place des systèmes semenciers efficaces, garants de l'accès des agriculteurs, et en particulier de ceux qui sont sans ressources ou travaillent dans des environnements agricoles défavorables, à des semences de bonne qualité de nouvelles variétés améliorées qui répondront au mieux à leurs besoins. À l'échelon national, les systèmes semenciers doivent être suffisamment dynamiques pour s'adapter à la mondialisation croissante du contexte agricole, à un environnement toujours plus concurrentiel et aux nouvelles règles qui régissent les marchés agricoles. Outre les accords internationaux sur les échanges de produits agricoles et la circulation sans danger des semences, la formulation des politiques semencières nationales doit prendre en considération deux traités internationaux récemment conclus: le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la Convention sur la diversité biologique et le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (RPGAA). Le Protocole de Cartagena est entré en vigueur en septembre 2003, tandis que le Traité international sur les RPGAA, instrument exécutoire adopté par la Conférence de la FAO en 2001, entrera en vigueur à l'expiration d'un délai de 90 jours à compter de la date du dépôt du quarantième instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion. À ce jour, 33 États ont déjà déposé leurs instruments de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion au Traité, dont huit États de la région Asie-Pacifique,3 et tout porte à croire que le Traité pourra entrer en vigueur dès 2004.
4. Le présent document fait un bref tour d'horizon des systèmes semenciers existants, à la lumière du processus consultatif engagé dans le cadre d'une série d'ateliers d'experts sur les politiques semencières, les interventions d'urgence et de secours sous forme de semences et le Système des semences de qualité déclarée. On trouvera à l'annexe 1, pour information, les principales conclusions et recommandations tirées de ces ateliers d'experts.4 Le document revient par ailleurs sur l'impact que le Traité international sur les RPGAA, la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) et le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques sont susceptibles d'avoir sur les politiques et réglementations semencières nationales.
5. Les systèmes semenciers utilisés dans le secteur agricole de subsistance sont complexes et difficiles à décrire, dans la mesure où ils varient d'une culture à l'autre et parfois même d'une variété à l'autre, notamment lorsque les variétés locales et modernes ne sont pas gérées de la même manière.5 Ils sont généralement de dimension communautaire et reposent sur un « cycle » dynamique de pratiques ancrées dans les systèmes de production agricoles classiques. Les semences sont le plus souvent produites dans les exploitations, mais les agriculteurs peuvent aussi les obtenir par le biais de mécanismes divers (échange de semences ou achat sur les marchés semenciers locaux, par exemple), notamment lorsqu'ils manquent de plants et de semences ou veulent se procurer de nouvelles variétés. Dans les systèmes semenciers communautaires, le processus de sélection variétale, la production et l'échange des semences sont intégrés au système de production agricole et à l'organisation socio-économique des communautés agricoles.6 En d'autres termes, la production semencière locale ou communautaire s'opère hors de tout cadre normatif.
6. Les variétés produites dans les systèmes agricoles de marché doivent satisfaire aux normes de qualité en vigueur sur les marchés internationaux. Le marché mondial des semences représente quelque 30 milliards de dollars EU, et les échanges internationaux de semences sont passés de 1,4 milliard de dollars EU environ en 1985 à quelque 3,6 milliards en 1998.7 La Région Asie-Pacifique, qui produit et achète des quantités considérables de semences, occupe une place prépondérante sur le marché. La valeur totale du marché interne des semences est estimé à 6,9 milliards de dollars EU pour seulement sept des pays de la Région8 et représenterait, selon des estimations prudentes, 7,5 milliards de dollars EU pour l'ensemble de la Région.9 Toutefois, la dépendance des systèmes semenciers à l'égard d'infrastructures bien établies, leur vulnérabilité face au risque de perturbation et la gamme très réduite de semences agricoles disponibles en a limité les performances, notamment dans les pays en développement. Le système semencier communautaire est actuellement la principale source d'approvisionnement en semences, en particulier dans les pays en développement, et représente entre 80 pour cent et 90 pour cent du volume total des semences utilisées, tout particulièrement dans le cas des cultures autogames.10 Le système se heurte cependant à de nombreuses difficultés: accès limité aux variétés améliorées adaptées aux conditions locales, carences des infrastructures de multiplication des semences de qualité, absence de mécanismes appropriés de contrôle de la qualité et de gestion post-récolte, conditions de stockage médiocres. Tous ces obstacles doivent encore être éliminés dans bon nombre de pays. À l'heure actuelle, on manque d'informations sur la capacité de résistance et l'efficacité des systèmes semenciers communautaires.
Réglementation relative à la qualité des semences
7. Si les modalités techniques relatives à la préservation de la pureté génétique des semences, par le biais du processus de multiplication, et de leurs qualités techniques sont à peu de chose près les mêmes dans le monde entier, les législations existantes diffèrent en revanche d'un pays et d'une culture à l'autre. Dans la plupart des pays de la Région Asie-Pacifique, les lots de semences (à l'exception fréquente des semences potagères) doivent être « certifiés » conformes aux normes de qualité en vigueur par un organisme officiel. Les règles applicables à la certification des semences sont généralement définies dans une loi nationale sur les semences. On notera à cet égard que la tendance actuelle, tant au niveau national qu'international, consiste à confier à des sociétés privées ayant l'agrément des autorités nationales la réalisation des inspections sur le terrain, le prélèvement et l'analyse des échantillons de semences.11 Les normes relatives à la certification des semences sont également très diverses, bien qu'il existe des normes internationalement acceptées, comme les systèmes de semences de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), qui sont généralement appliqués dans le domaine du commerce international des semences. S'agissant de la production de semences aux niveaux national et local, d'autres approches internationales du contrôle de la qualité des semences ont été appliquées, comme les normes du Système des semences de qualité déclarée de la FAO, élaborées à la suite de la Conférence technique FAO/SIDA sur l'amélioration de la production des semences, tenue à Nairobi (Kenya) en 1981, à laquelle ont pris part 63 pays et 14 organisations internationales.12 Le Système des semences de qualité déclarée est utilisé principalement par les organisations non gouvernementales (ONG) et les agents des organismes de secours agricole. Il sert aussi dans certains pays au contrôle de la qualité des semences fourragères.
Libéralisation du commerce des semences
8. Ces dernières années, de nombreux pays d'Asie, dont la Chine et l'Inde, ont revu leurs politiques semencières dans le cadre d'un processus global de libéralisation économique et de modernisation du secteur agricole. L'objectif est de réduire la participation directe des pouvoirs publics à la production et à la commercialisation des semences et de mettre en place un cadre de politique générale plus favorable à l'émergence d'un secteur privé plus diversifié et plus actif, de sorte que la prestation de services coûteux ne soit plus à la charge du secteur public. Les changements qui s'opèrent actuellement dans l'industrie semencière mondiale pourraient aussi avoir des répercussions sur les systèmes semenciers nationaux et, de manière générale, sur le statut de la recherche axées sur le bien public, sans que l'on sache exactement quelles en seront les conséquences. L'abandon des politiques semencières réglementées au profit d'un système semencier commercial libéralisé ne sera pas nécessairement un processus linéaire. De plus, certains pays souhaiteront éventuellement ne déréglementer que certaines composantes des dispositifs semenciers nationaux, afin de préserver leurs intérêts nationaux.
9. L'évolution des politiques semencières qui résultera de la déréglementation et de la libéralisation du commerce des semences est un processus complexe qui suppose un certain temps d'adaptation. Les secteurs public et privé jouent à cet égard des rôles importants et complémentaires et doivent fournir l'ensemble des services liés à la mise au point de nouvelles variétés, à la production de semences, au contrôle de la qualité, à l'introduction de variétés et à la protection des consommateurs. Il importe tout particulièrement de renforcer les capacités humaines et institutionnelles en matière de droits de propriété intellectuelle. Les initiatives visant à faciliter la circulation des informations relatives à la propriété intellectuelle des technologies et produits semenciers, et plus particulièrement des technologies habilitantes et des produits d'importance majeure, doivent être encouragées. Pour être pleinement efficaces, les politiques semencières doivent tenir compte de la situation nationale aux plans technique, juridique et économique, du type de cultures considéré et du niveau de développement du système semencier national.13 Ce n'est qu'au prix d'une coopération et d'une coordination efficaces que les agriculteurs pourront se procurer des semences de qualité adaptées à leurs besoins et contribuer au développement agricole durable et au renforcement de la sécurité alimentaire.
10. La Conférences des Parties à la Convention sur la diversité biologique a adopté en janvier 2000 le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques dans le but de créer un cadre réglementaire international de prévention des risques biotechnologiques favorisant la circulation sans danger des organismes vivants modifiés qui résultent de l'utilisation des biotechnologies. L'objectif du Protocole, tel qu'énoncé à l'Article 1, se présente comme suit: « Conformément à l'approche de précaution consacrée par le Principe 15 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, l'objectif du présent Protocole est de contribuer à assurer un degré adéquat de protection pour le transfert, la manipulation et l'utilisation sans danger des organismes vivants modifiés résultant de la biotechnologie moderne qui peuvent avoir des effets défavorables sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique, compte tenu également des risques pour la santé humaine, en mettant plus précisément l'accent sur les mouvements transfrontières ».
11. Le Protocole de Cartagena fixe par ailleurs les conditions du mouvement entre les Parties des semences d'organismes vivants modifiés, comme l'indique l'Article 3 relatif aux définitions. Les pays qui ont ratifié le Protocole ou exportent des semences d'organismes vivants modifiés à destination de pays dans lesquels le Protocole est en vigueur devront désormais tenir compte des conditions énoncées dans ce nouvel instrument obligatoire, notamment en ce qui concerne les mesures législatives à prendre en vue de la mise en place d'un dispositif national de prévention des risques biotechnologiques, conformément aux dispositions du Protocole. Le Protocole de Cartagena prévoit par ailleurs la création d'un centre d'échange sur la prévention des risques biotechnologiques et le renforcement des capacités nationales, afin de faciliter l'échange d'information et de renforcer les ressources humaines et les capacités institutionnelles requises aux fins de la prévention des risques biotechnologiques.
12. À ce jour, douze pays, de la Région Asie-Pacifique ont ratifié le Protocole de Cartagena et onze autres pays l'ont signé.14 Le nombre de pays en passe de se doter de législations nationales sur la prévention des risques biotechnologiques a donc sensiblement augmenté dans la Région. Les mécanismes nationaux de prévention des risques biotechnologiques doivent être compatibles avec la mise en place de systèmes semenciers solides et efficaces et encourager les pays à se doter de tels systèmes. Pour garantir cette complémentarité, il importe que l'ensemble des parties concernées soient représentées au sein des instances nationales officielles chargées de prendre les décisions relatives à la prévention des risques biotechnologiques.
13. Dans la Région, la FAO, en coordination avec le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et les autres intervenants concernés, ne cesse d'accumuler de l'expérience dans le domaine de l'élaboration des mécanismes nationaux de prévention des risques biotechnologiques et aide les pays à renforcer leurs capacités institutionnelles et techniques. L'Organisation fournit aussi aux pays qui en font la demande une assistance technique et juridique en la matière. Les activités qu'elle a entreprises récemment dans ce domaine se présentent comme suit:
14. La Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) est un accord multilatéral à caractère technique dont le Secrétariat est basé à la FAO. La Convention vise à faciliter la circulation transfrontière sans danger de plantes et de produits végétaux exempts de maladies, notamment les semences. En 1997, la CIPV a été révisée et mise en conformité avec l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) de l'Organisation mondiale du commerce.
15. Trois des grands domaines d'activité prévus à la Convention touchent au commerce des semences:
16. Comme indiqué précédemment, les systèmes semenciers, lorsqu'ils fonctionnent de manière efficace, contribuent fortement à l'accroissement des disponibilités en semences de bonne qualité de nombreuses variétés, à la préservation de la biodiversité agricole et à l'amélioration de la productivité. Les systèmes semenciers mis en place à l'échelle locale constituent le centre de gravité des activités de gestion à la ferme des RPGAA, puisque la conservation des RPGAA et l'évolution des variétés agricoles s'opèrent dans le cadre des systèmes de production agricole. Les systèmes agricoles, dont la production semencière est une composante spécialisée à caractère commercial, tirent parti des ressources génétiques, et les technologies tant modernes que traditionnelles jouent un rôle fondamental dans la mise au point de nouvelles variétés.
17. Le Plan d'action mondial pour la préservation et l'utilisation durable des RPGAA apprécie à sa juste valeur l'importance prioritaire du renforcement des systèmes semenciers et de leur contribution potentielle aux objectifs visés. Dans la Déclaration de Leipzig, les 150 pays qui ont adopté le Plan d'action lors de la Conférence technique internationale de la FAO sur les ressources phytogénétiques tenue à Leipzig en 1996, et dont font partie la majorité des pays de la Région Asie, ont souligné qu'il était impératif d'établir un lien entre la conservation des RPGAA et l'utilisation qui en est faite et de faciliter l'accès tant aux ressources qu'aux technologies génétiques, aux fins des objectifs du Plan d'action mondial.15 Des recommandations spécifiques ont été formulées en ce sens au titre des activités prioritaires 13 (Soutenir la production et la distribution de semences) et 3 (Aider les agriculteurs victimes de catastrophes à restaurer les systèmes agricoles) du Plan d'action. D'autres activités prioritaires prévues au Plan d'action ont une forte incidence sur la mise en place des systèmes semenciers, et en particulier:
18. L'Article 5 du Traité porte sur la conservation, la prospection, la collecte, la caractérisation, l'évaluation et la documentation des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. L'Article 6 traite de l'utilisation durable de ces ressources et dispose en particulier que « les Parties contractantes élaborent et maintiennent des politiques et des dispositions juridiques appropriées pour promouvoir l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. L'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture peut comporter notamment les mesures suivantes: […] surveiller et, selon qu'il convient, ajuster les stratégies de sélection et les réglementations concernant la mise en vente des variétés et la distribution des semences. »
19. Avec l'adoption par la Conférence de la FAO de 2001 du Traité international sur les RPGAA, qui a force obligatoire, le Plan d'action mondial a acquis une nouvelle dimension en devenant un instrument de la réalisation des objectifs du Traité. L'Article 14 du Traité international souligne à cet égard que « le Plan d'action mondial à évolution continue pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture est d'importance pour le présent Traité » et que « les Parties contractantes devraient en promouvoir la bonne mise en œuvre, notamment au moyen d'actions nationales et, selon qu'il convient, par la coopération internationale de façon à fournir un cadre cohérent, en particulier pour le renforcement des capacités, le transfert de technologies et l'échange d'informations […] ».
20. La Commission des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, qui est chargée du suivi de l'exécution du Plan d'action mondial, a examiné à sa neuvième session ordinaire, tenue en 2002, un rapport présenté par les pays sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du Plan d'action. De manière générale, les activités entreprises dans la zone d'activité prioritaire sur les semences ont été peu nombreuses. Les pays insistent toutefois dans le rapport sur l'importance prioritaire qu'ils attachent à la mise en œuvre de ces activités, en particulier en ce qui concerne les activités prioritaires 13 (Soutenir la production et la distribution de semences) et 3 (Aider les agriculteurs victimes de catastrophes à restaurer les systèmes agricoles).16
21. La Commission a par ailleurs décidé que le groupe de travail technique intergouvernemental sur les ressources phytogénétiques examinerait à sa deuxième réunion (5-7 novembre 2003) des questions touchant à la promotion de l'utilisation des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture par le biais du renforcement des mesures de conservation du matériel génétique, de la sélection végétale et des systèmes semenciers. En prévision de cette réunion, et dans le cadre du processus consultatif précité, la FAO a organisé en mai 2003 une série d'ateliers techniques sur les politiques semencières, les interventions d'urgence et de secours sous forme de semences et le Système des semences de qualité déclarée. Le Groupe technique intergouvernemental a examiné par la suite un document présentant les principales conclusions et recommandations tirées de ces ateliers17 et s’est félicité des initiatives engagées par la FAO dans le domaine des interventions d’urgence et de secours agricole. Le groupe a recommandé que le document soit révisé « afin d’y intégrer des renseignements sur l’impact des systèmes semenciers sur la conservation et l’utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture et les incidences de l’entrée en vigueur du Protocole de Cartagena sur les systèmes semenciers ».18 Le Groupe technique intergouvernemental a également fait observer que le document devait être assorti de recommandations spécifiques sur les mesures que la FAO doit prendre pour renforcer les systèmes semenciers, en veillant cependant à ce que ses activités ne fassent pas double emploi avec celles des autres organisations compétentes. Les recommandations du Groupe technique intergouvernemental ont été prises en compte dans l’établissement du présent document.
22. Les systèmes semenciers sont dynamiques et complexes et doivent être appréhendés en étroite corrélation avec la conservation et l'utilisation des RPGAA, en particulier au niveau des exploitations. Les faits récemment intervenus sur la scène internationale, et notamment l'entrée en vigueur du Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques, la révision de la CIPV et l'entrée en vigueur imminente du Traité international sur les RPGAA, sont désormais pris en considération par les pays dans l'élaboration de leurs politiques et réglementations semencières nationales, comme indiqué aux sections III à VI du présent document.
Les pays souhaiteront éventuellement faire appel à la FAO dans les domaines suivants:
Conclusions générales
La formulation des politiques semencières nationales doit s'inscrire dans le cadre d'ensemble de l'élaboration des politiques agricoles. Il convient dans le même temps de veiller à ce qu'elles fonctionnent en synergie, et soient compatibles, avec les politiques mises en œuvre aux échelons national, régional et international dans les domaines commercial et socio-économique.
Les politiques semencières doivent contribuer à élargir l'accès à des semences sûres et de bonne qualité d'une large gamme de variétés et de plantes cultivées adaptées au contexte agricole considéré, l'objectif étant d'accroître durablement la productivité agricole. D'autres mesures peuvent s'avérer nécessaires pour atteindre ces objectifs.
Rôle des secteurs public et privés dans les systèmes semenciers
Les secteurs public et privé ont des fonctions dynamiques et complémentaires dans les systèmes semenciers. L'élaboration des politiques et réglementations semencières incombe aux pouvoirs publics. La certification des semences peut relever du secteur public ou être confiée à des entités privées dûment agréées. Le secteur public peut également être amené à intervenir dans le domaine du renforcement des capacités des agriculteurs, aux fins notamment de la production semencière à petite échelle, ou dans le cadre des programmes d'obtention de semences sélectionnées adaptées aux zones marginales de faible intérêt économique, en particulier en l'absence d'autres forces du marché susceptibles d'assumer ce rôle.
Les différentes hypothèses envisageables appellent des modèles différents. S'agissant de la formulation des politiques semencières, il appartient à chaque pays d'identifier les différents partenaires les mieux à même de remplir les fonctions spécifiques que suppose la mise en place d'un système semencier efficace. Cette répartition des tâches peut varier d'un pays à l'autre, en fonction du contexte et des besoins nationaux, mais aussi d'une espèce à l'autre. Dans tous les cas de figure, il convient d'encourager la participation des organisations d'agriculteurs et du secteur privé.
Les pays qui ont entrepris de libéraliser et de privatiser leurs systèmes semenciers doivent planifier leurs objectifs dans le long terme. Le processus doit faire intervenir l'ensemble des acteurs concernés et être assorti de périodes de transition et de calendriers appropriés, de sorte que les différents partenaires intéressés aient le temps de s'adapter à l'évolution des systèmes. Le renforcement des capacités et l'échange d'information influeront de manière déterminante sur le bon déroulement du processus.
L'établissement de partenariats efficaces entre les secteurs public et privé suppose des objectifs communs.
Ces partenariats doivent reposer sur la complémentarité d'interventions visant un objectif commun et exclure toute forme de compétition.
a) Complémentarité des systèmes semenciers/interactions avec les RPGAA
Les politiques semencières doivent encourager la concurrence loyale et faciliter la collaboration entre les systèmes semenciers, tout en s'attachant à promouvoir la diversification des produits vendus sur les marchés semenciers, afin d'élargir la gamme proposée aux agriculteurs. La diversification et le fonctionnement efficace des marchés sont des conditions essentielles au développement des marchés semenciers et à l'accès des agriculteurs à des semences de bonne qualité d'un large éventail de plantes et de variétés agricoles. La coordination des interventions – notamment en ce qui concerne la formulation de politiques adaptées, le développement des infrastructures et la diffusion d'information commerciales – peut concourir à la réalisation de cet objectif. Les politiques semencières doivent aussi encourager la préservation de la biodiversité agricole.
Pour renforcer les liens entre les différents systèmes semenciers existants, il importe de définir des règles appropriées, garantes de la « santé du système semencier » et de nature à favoriser en particulier la concurrence loyale et l'assouplissement des procédures de distribution des variétés, de sorte que les systèmes semenciers puissent coexister à l'échelon local pour des cultures spécifiques.
Les interventions de secours sous forme de semences (distribution de bons d'achat de semences, foires aux semences, constitution de stocks de semences de sécurité à l'échelle communautaire, entre autres exemples) se sont révélées particulièrement utiles et ont notamment contribué, dans de nombreux pays frappés par des catastrophes, à l'amélioration de l'accès aux semences et à la remise en état des circuits d'approvisionnement en semences. On pourrait donc envisager d'élargir la portée de ces interventions en cas d'urgence agricole, de manière à disposer d'un mécanisme supplémentaire pour promouvoir le développement du marché des semences, sans pour autant risquer de bouleverser les dispositifs en place ou les structures socioéconomiques. Les stratégies de secours sous forme de semences font l'objet d'un examen plus approfondi à la section B ci-après.
b) Amélioration des règles et réglementations semencières
La formulation et la révision des législations semencières nationales doivent s'inscrire dans un cadre de politique générale qui tient compte des besoins locaux, nationaux et internationaux du pays. Il convient à cette fin d'envisager la mise en place de marchés semenciers à forte diversité, de systèmes de contrôle de bonne qualité et de législations sur les droits de propriété intellectuelle.
Les pays, et en particulier les pays en développement, ont parfois du mal à appliquer leurs législations nationales. Si le renforcement des capacités nationales doit être envisagé lors de l'actualisation et de la formulation des politiques semencières, les démarches régionales peuvent dans l'intervalle contribuer à combler ces carences.
Il existe divers modèles d'introduction de variétés, qui correspondent à des degrés différents d'intervention du secteur public. Les différents acteurs concernés, tous systèmes confondus, doivent tous être associés à l'élaboration des réglementations mises en œuvre dans ce domaine, de manière à garantir l'indépendance des organismes compétents, à chacune des étapes du processus réglementaire.
c) Compatibilité des cadres réglementaires semenciers
La circulation simplifiée des semences d'un pays à l'autre suppose l'adoption d'approches réglementaires communes. Cela étant, il faut aussi veiller à la compatibilité des différentes lois nationales relatives à divers aspects des systèmes d'approvisionnement en semences, aux fins des objectifs énoncés dans les politiques nationales.
Il convient d'accorder une attention particulière à l'harmonisation des mesures phytosanitaires relevant de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) et de l'Accord de l'OMC sur les normes sanitaires et phytosanitaires, ainsi qu'aux mécanismes de distribution des variétés agricoles. Cela étant, d'autres aspects, comme la certification des semences et les prescriptions douanières, appellent aussi une attention spécifique.
La solution la plus pratique consiste à harmoniser les spécifications techniques et les procédures en vigueur et à veiller à la compatibilité des réglementations semencières, par le biais notamment d'une reconnaissance mutuelle, en particulier à l'échelon régional.
Les critères susceptibles d'être pris en considération dans la mise en œuvre d'approches régionales concernent notamment les zones de libre échange, l'existence de réseaux performants de scientifiques et de chercheurs, les similitudes agroécologiques entre les pays et les avantages que les pays peuvent mutuellement tirer de leur participation au processus d'harmonisation régionale.
Les associations semencières peuvent apporter une contribution importante aux efforts visant à promouvoir la compatibilité des règles et réglementations semencières et à faciliter le dialogue entre les différents partenaires nationaux et régionaux concernés, a fortiori si une industrie semencière est déjà implantée à l'échelle nationale.
d) Recommandations à l'intention de la FAO
La FAO peut aider au recensement des différentes solutions envisageables en matière de partenariats public/privé dans le secteur semencier.
La FAO peut aussi contribuer à promouvoir l'utilisation de méthodes participatives d'élaboration des cadres réglementaires semenciers et aider les pays à adapter leurs réglementations à leurs besoins et aux capacités locales, conformément à leurs politiques semencières. L'Organisation doit aussi participer à la collecte d'informations sur les modèles réglementaires en vigueur dans certains pays, de manière à élargir l'éventail des options qui s'offrent aux pays.
Pour contribuer au bon déroulement de la phase transitoire de mise en œuvre des politiques semencières, la FAO pourrait prendre part à la collecte et à l'échange d'informations sur les expériences des pays, et en particulier sur les pratiques optimales et les études nationales représentatives du processus de transition qu'ont traversé certains pays en développement.
La FAO peut jouer un rôle clé en tant que lieu d'échange et de débat sur les mesures à prendre pour harmoniser les réglementations semencières, faciliter la circulation des semences d'un pays à l'autre et renforcer la volonté politique des pays, tout en garantissant l'utilisation d'approches participatives. La FAO peut à cette fin rassembler et diffuser les études nationales existantes. Les travaux des centres du GCRAI, des universités et des SNRA peuvent aussi faciliter ce processus, notamment en ce qui concerne les analyses coûts-avantages et le renforcement des capacités institutionnelles nationales.
Le mécanisme de suivi de l'exécution du Plan d'action mondial pourrait s'avérer particulièrement utile à la collecte, auprès d'un large éventail de partenaires nationaux, des informations requises, et en particulier de données concrètes supplémentaires sur le fonctionnement des systèmes semenciers existants, ce qui pourrait présenter un intérêt particulier du point de vue de la préparation du deuxième rapport sur l'état des RPGAA dans le monde. Ces informations pourront de surcroît être diffusées par le biais du Système mondial d'information dont l'Article 17 du Traité mondial sur les RPGAA prévoit la création, ou du Système mondial d'information et d'alerte rapide sur les ressources phytogénétiques (WIEWS).
Conclusions générales
1. Les activités de secours sous forme de semences ont pour objectif principal de renforcer la sécurité alimentaire et les moyens d'existence des populations en garantissant l'accès des agriculteurs, et tout particulièrement des plus vulnérables d'entre eux, à des semences (matériel végétal) de qualité satisfaisante. Cela ne veut pas dire pour autant que les semences doivent nécessairement être fournies par des sources extérieures. Il s'agit plutôt de faciliter l'accès des agriculteurs aux semences, dans le cadre d'opérations de distribution directe ou par d'autres moyens. Les activités de secours agricole doivent aussi être appréhendées en partie dans le contexte global des actions de renforcement de la sécurité alimentaire et des moyens d'existence.
2. Les activités de secours sous forme de semences doivent: a) répondre aux besoins immédiats des agriculteurs en matière d'accès à du matériel végétal; b) contribuer aux efforts à long terme de relèvement, de remise en état et d'amélioration des systèmes agricoles. En appuyant la production vivrière, les actions de secours doivent aussi permettre de réduire la dépendance systématique des populations à l'égard de l'aide alimentaire.
3. Ces objectifs s'inscrivent dans le cadre d'ensemble des activités de renforcement de la sécurité alimentaire et des moyens d'existence et cadrent avec l'Objectif stratégique A3 de la FAO (Plans d'intervention et action efficace et durable en cas de crise alimentaire ou agricole). Des recommandations spécifiques visant les mêmes objectifs ont été formulées au titre de l'activité prioritaire 3 du Plan d'action mondial (Aider les agriculteurs victimes de catastrophes à restaurer les systèmes agricoles).
4. L'objectif principal et les principes directeurs des interventions de secours sous forme de semences peuvent se résumer comme suit:
5. Les principes énoncés ci-dessus ont été approuvés par le groupe de coordination pour les situations d'urgence de la FAO et revêtent des incidences non négligeables pour l'Organisation du point de vue de la préparation des documents de projet, notamment en matière d'évaluation des besoins. À cet égard, les directives applicables à l'évaluation des besoins et le module relatif aux interventions de secours sous forme de semences, qui sont en cours d'élaboration, devraient être utiles aux agents chargés de la formulation des projets.
a) Recommandations à l'intention de la FAO
6. Si elle n'assure pas directement l'exécution des projets d'aide alimentaire, la FAO réalise en revanche des évaluations des disponibilités alimentaires, en collaboration avec le PAM. L'Organisation fournit par ailleurs des semences dans le cadre de programmes de secours agricole et d'autres interventions visant à accroître la productivité agricole, bien que ses capacités à évaluer les besoins en la matière soient limitées. Il a été proposé à cet égard d'élargir la portée du SMIAR et du SICIAV afin d'y intégrer l'évaluation des besoins liés à la sécurité alimentaire et d'autres aspects de la productivité agricole. Les banques de gènes ex situ peuvent également contribuer dans des proportions importantes à l'amélioration des approvisionnements en semences de cultures détruites à la suite de catastrophes. Enfin, il convient d'établir des passerelles entre les informations sur les semences diffusées par le biais du Système mondial d'information et d'alerte rapide sur les ressources phytogénétiques et le SMIAR.
7. Il faut porter une plus grande attention à la question de la gestion des informations relatives aux opérations de secours d'urgence de la FAO afin de faciliter le processus d'apprentissage par la pratique. L'évaluation des besoins et la conception des interventions de secours d'urgence doivent s'appuyer sur une approche interdisciplinaire et mettre davantage à profit les données et l'expérience dont disposent les divers départements de la FAO et d'autres organisations.
8. Les procédures administratives, et notamment celles concernant la passation des marchés, doivent être révisées afin de faciliter les opérations d'urgence et l'application de méthodes innovantes.
9. La FAO doit encourager ses partenaires à porter une plus grande attention à la préparation de leurs interventions, notamment en ce qui concerne l'élaboration de modèles de systèmes semenciers ou l'évaluation des besoins de base en matière de sécurité semencière des pays exposés au risque de catastrophes. L'Organisation doit par ailleurs déterminer les moyens de transposer à une plus grande échelle les interventions axées, entre autres, sur l'organisation de foires semencières et la distribution de bons d'achat, en s'appuyant sur l'expérience qu'elle a accumulée en la matière dans le cadre des écoles pratiques d'agriculteurs.
10. Selon les participants à l'atelier, les possibilités de renforcement des partenariats entre la FAO et d'autres organisations sont nombreuses. La FAO doit œuvrer à l'exécution des projets en collaboration plus étroite avec les ONG et les institutions locales, et encourager l'apprentissage mutuel par la pratique entre les ONG et l'Organisation. Le rôle des ONG mérite par ailleurs d'être plus largement reconnu.
Conclusions générales
1. Les experts techniques estiment que, pour mettre à profit les avancées techniques les plus récentes, tout en poursuivant son action dans le domaine des semences de qualité déclarée, la FAO doit tenir compte des considérations ci-dessous:
a) Recommandations à l'intention de la FAO
2. La FAO doit arrêter la version révisée du document relatif à la qualité déclarée des semences en y intégrant de nouvelles plantes agricoles ainsi que les normes semencières révisées.
3. La FAO doit prendre des mesures appropriées en vue de promouvoir l'utilisation à l'échelle mondiale du Système de qualité déclarée des semences, en particulier dans les pays en développement qui ne se sont pas encore dotés d'un système de contrôle de la qualité des semences.
4. Le Système de qualité déclarée des semences doit être appliquée aussi largement que possible par le biais d'outils divers comme Internet.
5. La FAO doit organiser une autre consultation d'experts en vue de la réalisation d'un manuel sur la mise en place d'un système de contrôle de la qualité des semences de cultures clonales (asexuées).
1 Farming Systems and Poverty. Improving farmers' livelihoods in a changing world. J. Dixon, A. Gulliver et D. Gibbon. FAO et Banque mondiale. 2001.
2 Progress and prospects for Achieving the Millennium Development Goals in East Asia. J. Kassum. Banque mondiale, cinquième réunion Asie-Europe des ministres des Finances, juillet 2003, Indonésie.
3 À la date de rédaction du présent document, le Bangladesh, le Bhoutan, le Cambodge, la République populaire démocratique de Corée, l'Inde, la Malaisie, et le Myanmar avaient déjà déposé leurs instruments de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.
4 Les ateliers d'experts sur les politiques semencières, les interventions d'urgence et de secours sous forme de semences et le Système des semences de qualité déclarée ont été organisés dans le cadre du processus consultatif mondial. Il s'agissait de dégager des éléments de discussion fondés, conformément à la demande formulée par la Commission des RPGAA à sa dernière session ordinaire, tenue en 2002, et par son Groupe de travail technique intergouvernemental sur les RPGAA.
5 Diversity, local and formal seed supply, dans Encouraging Biodiversity, 2000, IT Pub. C, Almekinders et W. Deboef. pp 219-252.
6 Local seed systems and their importance for an improved seed supply in developing countries. Almekinders, C. et al. (1994).
7 http://www.worldseed.org/statistics.html
8 Fédération internationale du commerce des semences, 2003, The World Seed Trade.
9 Asian Seed & Planting Materials Volume 10 No. 4 juillet/août 2003. page 7.
10 Asian Seed & Planting Materials Volume 10 No. 4 juillet/août 2003. page 7.
11 Seeds for Mankind: Plant Breeding, Seed and Sustainable Agriculture, Fédération internationale du commerce de semences. 2002.
12 Voir les documents AGP/SIDP/81/76, AGP/SIDP/87/6, ainsi que le rapport de la consultation d'experts sur le Système des semences de qualité déclarée, 1989.
13 Voir la note 4 ci-avant.
14 http://www.biodiv.org/biosafety/signinglist.aspx?sts=rtf&ord=dt
15 Déclaration de Leipzig sur la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. 1996. Paragraphes 6 et 7.
16 CGRFA-9/02/6, paragraphe 41.
17 CGRFA/WG-PGR-2/03/3 Renforcer les systèmes semenciers
18 CGRFA/WG-PGR-2/03/Projet de rapport, paragraphe 30.