ERC/02/3





23ª CONFERENCIA REGIONAL DE LA FAO PARA EUROPA

NICOSIA, CHIPRE, 29-31 DE MAYO DE 2002

Tema 5 del programa

SEGUIMIENTO DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACIÓN


Cuadros

Cuadro 1: Desnutrición, pobreza e ingresos en los países con economías en 10
transición de la región europea
Cuadro 2: Agricultura y desnutrición en los países con economías en transición 13
Cuadro 3: Instituciones y desnutrición en los países con economías en transición 14
CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACIÓN:
CINCO AÑOS DESPUÉS

1. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), celebrada en noviembre de 1996, en la sede de la FAO en Roma, proporcionó un foro para debatir una de las cuestiones más importantes a las que se enfrentan los dirigentes del mundo en el nuevo milenio: la erradicación del hambre. En la Cumbre se aprobaron la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaría Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, y los Jefes de Estado o de Gobierno, o los representantes de alto rango, que asistieron a la Cumbre prometieron consagrar su voluntad política y su dedicación a “conseguir la seguridad alimentaría para todos y a realizar un esfuerzo constante para erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015”. A pesar de los compromisos contraídos, en 2000, cuatro años después de la Cumbre, era evidente que no se alcanzarían los objetivos del Plan de Acción. Con este motivo, se decidió convocar una reunión del más alto nivel político a fin de dar un nuevo impulso a la aplicación del Plan de Acción: la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA:cad).

2. En preparación de la CMA:cad se pidió a las conferencias regionales que abordaran sus dos temas paralelos, la movilización de la voluntad política para luchar contra el hambre y la movilización de recursos para el desarrollo agrícola y rural, y que presentaran al Comité de Seguridad Alimentaría Mundial sus opiniones sobre las medidas necesarias para conseguir los objetivos de la CMA. La finalidad de este documento es presentar material que tal vez sea útil para señalar a la Conferencia las dimensiones de la inseguridad alimentaría en la región europea y las medidas necesarias para conseguir los objetivos de la CMA. El documento se concentra en la situación respecto de la seguridad alimentaría en los países con economías en transición, ya que en la región europea son éstos los países más pobres y con mayores problemas de desnutrición. La evolución de los países con economías en transición que pertenecen a otras regiones de la FAO no se analiza aquí, ya que se supone que estos países se tratan en otras conferencias regionales. No obstante, se analizan las novedades en algunos países no miembros que se encuentran en la región europea (Belarús, Rusia y Ucrania), debido a su importancia con miras a resolver los problemas de inseguridad alimentaría en la región.

3. En el análisis que sigue se consideran los países con economías en transición como un grupo, pues se reconoce que estos países tienen muchos problemas en común. No obstante, como se demostrará, también hay una diversidad considerable en la región. La incidencia de la desnutrición en los países candidatos a la Unión Europea no es ni de lejos comparable a la que se registra en los países más pobres de la región del Cáucaso. Igualmente, hay una gran diversidad en las posibilidades de hacer frente a la desnutrición mediante políticas relativas a las zonas rurales. Además, existe diversidad respecto de las políticas aplicadas en la región que influyen en la seguridad alimentaría y de las instituciones de los países de la región y su capacidad para reaccionar ante los problemas. Todas estas fuentes de diversidad tienen repercusiones en lo tocante a las políticas más apropiadas en los países de la región para afrontar los problemas de seguridad alimentaría. La diversidad en la región también influye en las prioridades de la FAO para hacer frente a los problemas de seguridad alimentaría.

4. Las principales causas de la inseguridad alimentaría en la región europea son las siguientes:

  1. las catástrofes provocadas por el hombre (guerras y conflictos, con los consiguientes problemas de refugiados y personas desplazadas, en Armenia, Azerbaiyán, la ex-Yugoslavia, Georgia, Moldova y Rusia);
  2. la pobreza (principalmente en los países del Cáucaso y en algunos países balcánicos);
  3. las catástrofes naturales (sequía prolongada en determinadas zonas de Armenia, Azerbaiyán, Georgia y Moldova);
  4. instituciones estatales inadecuadas para garantizar la inocuidad de los alimentos desde la granja a la mesa. Las cuestiones estructurales están vinculadas a la reestructuración de las instituciones estatales a fin de proporcionar los bienes públicos necesarios para el funcionamiento de una economía de mercado, e incluyen las organizaciones estatales de inspección de plantas y animales para prevenir enfermedades transfronterizas, inspección estatal de inocuidad de los alimentos, etc.
  5. destrucción de las redes de seguridad social de la región.

5. En el presente documento se utiliza el porcentaje de población desnutrida como indicador de la inseguridad alimentaría con vistas a hacer comparaciones entre los países. Para medir la prevalencia de la desnutrición, la FAO se basa en la distribución del consumo de alimentos dentro de un país, a diferencia de los métodos normalmente utilizados para medir la pobreza, que se basan en la distribución del gasto en bienes fungibles. En los hogares de ingresos bajos existe una relación estrecha entre el consumo de alimentos y el gasto en bienes fungibles. Esto es coherente con la opinión ampliamente difundida de que las personas desnutridas se encuentran principalmente entre la población que sufre una pobreza extrema. En la región europea, como en tantas otras regiones del mundo, la pobreza está vinculada a la mayoría de las otras causas de la inseguridad alimentaría, como las instituciones estatales inadecuadas, la vulnerabilidad de la población a las catástrofes naturales y las catástrofes provocadas por el hombre.

6. En el último decenio se produjo un aumento de la pobreza en la región europea en general que afectó también a todos los países con economías en transición. No obstante, el grado de desnutrición, el grado de urbanización y la incidencia de la pobreza son muy distintos en estos países. La diversidad de la región y nuestra carencia de datos sólidos sobre las fuentes de desnutrición en ella dificultan en gran medida la recomendación de políticas generales para luchar contra la desnutrición en la región. En cambio, en las secciones siguientes se intenta determinar las subregiones en las que se ubican la mayoría de las personas desnutridas y, basándose en una descripción de los países con un alto índice de desnutrición, determinar las políticas para hacer frente a la desnutrición en el conjunto de la región.

A. POBREZA Y DESNUTRICIÓN EN LOS PAÍSES CON ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN DE LA REGIÓN EUROPEA EN COMPARACIÓN
CON EL RESTO DEL MUNDO

7. A principios del decenio de 1990, los países con economías en transición experimentaron una acusada caída del producto interno bruto (PIB) acompañada de un aumento de la tasa de pobreza. Según los datos del Banco Mundial, en el decenio de 1990 sólo se registraron aumentos de los índices absolutos de pobreza (porcentaje de la población que vive con 1 ó 2 dólares EE.UU. por día) en dos regiones del mundo: Europa oriental y Asia central, por un parte, y el África subsahariana1, por otra. El aumento de la pobreza observado en los países con economías en transición fue muy considerable en términos relativos. Entre 1987 y 1998 el porcentaje de la población que vivía con menos de 2 dólares EE.UU. por día aumentó del 3,6 al 20,7 por ciento. No obstante, el nivel de pobreza en esos países es todavía bastante bajo comparado con el de los países en desarrollo. La proporción de la población que vive con menos de 2 dólares EE.UU. por día en el África subsahariana y en Asia meridional, las dos zonas más pobres del mundo, es cuatro veces mayor que la de Europa oriental y Asia central.

8. Las estimaciones de la FAO sobre la desnutrición son coherentes con las tasas relativamente bajas de pobreza absoluta de la región en su conjunto2. A pesar de que la pobreza está aumentando en la región, la tasa de desnutrición no es alta comparada con los niveles de los países en desarrollo. Se estima que en 1997-99 la proporción de personas desnutridas en el conjunto de la región ascendía al 6 por ciento, frente a un nivel medio del 17 por ciento en todos los países en desarrollo. Los países en transición, como los de América Latina y el Caribe, son países de ingresos medios, en general. El PIB medio por habitante, expresado con arreglo a la paridad del poder adquisitivo (PPA), de los países con economías en transición ascendió a 6 170 dólares EE.UU. en 1999, frente a 6 817 dólares EE.UU. en América Latina y el Caribe, 1 600 dólares EE.UU. en el África subsahariana, 5 109 dólares EE.UU. en el Cercano Oriente y África del Norte y 2 115 dólares EE.UU. en Asia meridional3. Como es característico de los países de ingresos medios, las economías de los países en transición son relativamente poco agrícolas. El valor añadido que la agricultura aportó a la región en 1999 fue sólo el 10 por ciento. Este porcentaje es menor que la contribución de la agricultura al PIB de muchos países en desarrollo. La porción del PIB correspondiente a la agricultura en el África subsahariana fue del 15 por ciento en 1999, frente a un 27 por ciento en Asia meridional. Por lo que hace a la importancia de la agricultura en el PIB, los países en transición pueden compararse en mayor medida con América Latina, donde la contribución de la agricultura a la economía fue solamente del 8 por ciento en 19994.

B. DISTINTOS NIVELES DE POBREZA Y DESNUTRICIÓN EN LOS PAÍSES CON ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN EUROPEOS

9. Los países con economías en transición de la región europea muestran una gran diversidad en cuanto a las tasas de pobreza y la incidencia de la desnutrición. En algunos países de la región la situación relativa a la pobreza y la desnutrición es tan grave como en los países en desarrollo. En particular, Armenia y Azerbaiyán tienen unas tasas muy altas tanto de pobreza como de desnutrición. Albania, Bulgaria, Croacia, Georgia y Moldova también tienen unas tasas altas de desnutrición en comparación con el resto del mundo. Moldova se destaca como el país con la tasa más alta de pobreza absoluta en la región. A pesar de su tasa moderada de desnutrición (6 por ciento), la Federación de Rusia tiene el mayor número de personas desnutridas. Esto se debe sobre todo a que la Federación de Rusia es el país más grande de la región.

10. Por lo que respecta a las tasas medias regionales de desnutrición, Europa oriental se encuentra en una situación ligeramente mejor que la del Cáucaso. Los países de Europa oriental tienen unas tasas de desnutrición iguales o inferiores al 5 por ciento, excepto Albania, Bulgaria y Croacia. Estos países también tienen unas tasas absolutas de pobreza relativamente bajas. El porcentaje de la población de estos países que vive con una cantidad igual o inferior a 2 dólares EE.UU. por día no llega al 8 por ciento, excepto en Albania. En el Cuadro 1 se presenta la situación respecto de la desnutrición en la región europea por países, así como el indicador de pobreza del Banco Mundial relativo al porcentaje de la población que vivía con menos de 2 dólares EE.UU. (en realidad, 2,15 dólares EE.UU.) por día y el PIB por habitante en 1999, a PPA. Los niveles de PPA del PIB indican el poder adquisitivo real de los ingresos en el país en relación con el dólar EE.UU., compensando una infravaloración o una sobrevaloración de la divisa. Es importante que el PIB se exprese con arreglo a la PPA, especialmente en esta región ya que en ella las divisas suelen estar infravaloradas. Por término medio, los países de la región tienen un PIB a PPA tres veces mayor que el PIB en dólares EE.UU. al tipo de cambio oficial.

Cuadro 1. Desnutrición, pobreza e ingresos en los países con economías en transición de la región europea




Año

(1)

(2)

(3)

(4)

Desnutrición

Porcentaje de la población con menos de

PIB a PPA
(dólares EE.UU. corrientes) por habitante

Millones

Porcentaje

2,15 dólares EE.UU.
por día

 

1997-99

1999

1999

Azerbaiyán

2,9

37

23,5

2 850

Armenia

1,3

35

43,5

2 215

Georgia

1,0

18

18,9

2 431

Croacia

0,7

15

0,2

7 387

Bulgaria

0,9

11

3,1

5 071

Albania

0,3

10

11,5

3 189

República de Moldova

0,4

10

55,4

2,037

Federación de Rusia

8,1

6

18,8

7 473

La ex República Yugoslava de Macedonia

0,1

5

6,7

4 651

Ucrania

2,6

5

3,0

3 458

Yugoslavia

0,5

5

   

Bosnia y Herzegovina

0,2

4

   

Estonia

0,1

4

2,1

8 355

Letonia

0,1

4

6,6

6 264

Lituania

0,1

3

3,1

6 656

Eslovaquia

0,1

2

2,6

10 591

Rumania

0, 3

1

6,8

6 041

Hungría

0,1

1

1,3

11 430

Belarús

0,1

1

1,0

6 876

República Checa

0,1

1

0,0

13 018

Polonia

0,3

1

1,2

8 450

Eslovenia

0,0

0

0,0

15 977

Los países en las celdas sombreadas no son miembros de la FAO.
Fuentes: FAO, El estado de la inseguridad alimentaría en el mundo, 2001; Banco Mundial, Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia (Washington, D.C., 1997: Banco Mundial); Banco Mundial, base de datos sobre los indicadores del desarrollo mundial, 2002.

11. El Cuadro 1 tiene una importancia determinante para la orientación regional de las actividades de la FAO en Europa. En los países en transición de la región europea que son Miembros de la FAO hay 9,5 millones de personas desnutridas. Casi el 60 por ciento de ellas vive en cuatro países: Armenia, Azerbaiyán, Georgia y Moldova. Otro tercio se encuentra en los países balcánicos. Poco menos del 10 por ciento de la población desnutrida se encuentra fuera de los Balcanes, el Cáucaso y Moldova. Por otra parte, en un país no miembro, la Federación de Rusia, el número de personas desnutridas es prácticamente igual al que hay en todos los países en transición de la región europea de la FAO.

C. AGRICULTURA Y DESNUTRICIÓN EN LA REGIÓN EUROPEA
DE LA FAO

12. A fin de formular o recomendar políticas para afrontar los problemas de la desnutrición, es importante saber si en los países en transición de la región europea el hambre es un problema principalmente rural o urbano. Los datos sobre la desnutrición en la región no permiten esclarecer esta cuestión básica directamente. Aunque los estudios del Banco Mundial realizados a finales del decenio de 1990 han mostrado que el riesgo de pobreza en las zonas rurales era ligeramente mayor que en las zonas urbanas, la desnutrición no se ajusta necesariamente al mismo modelo5. Desde hace mucho tiempo, la población rural de la región tiene acceso a una superficie de tierra suficiente para poder alimentarse. En los países en transición de la región europea de la FAO todos los gobiernos han privatizado las antiguas granjas estatales y colectivas, y el proceso de distribución de tierras se ha estructurado con miras a garantizar que todos los solicitantes de tierras reciban algún terreno mediante restitución, distribución o subastas. Incluso en la Federación de Rusia, donde las reformas incluyeron la privatización de las explotaciones agrícolas, pero no la distribución directa de las tierras o los bienes de las granjas socialistas, la desnutrición es un problema principalmente urbano6. Y ello a pesar de que los ingresos rurales en este país son, por término medio, muy inferiores a los de las zonas urbanas.

13. Examinando la información relacionada con la agricultura así como el indicador de desnutrición, pueden determinarse las características de los países con niveles altos de desnutrición. En el Cuadro 2 se muestra una serie de indicadores agrícolas y el porcentaje de la población desnutrida. En la cuarta columna del Cuadro 2 se indica que la desnutrición de la población en los países con economías en transición no parece estar relacionada con la distribución de la población entre zonas rurales y urbanas. Tanto los países con altos niveles de desnutrición como aquéllos en los que estos niveles son bajos tienen poblaciones rurales numerosas. Esto parece indicar que la desnutrición no está necesariamente ligada al carácter predominantemente urbano o rural del país. No obstante, la proporción de la población desnutrida parece aumentar paralelamente a la proporción de la fuerza de trabajo que se dedica a la agricultura y a la proporción del PIB correspondiente a la agricultura (columnas 2 y 3). Si se acepta el supuesto de que Armenia y Georgia tienen una fuerza de trabajo similar a la de Azerbaiyán, casi todos los países en los que la proporción de la población desnutrida suupera el 10 por ciento parecen tener un porcentaje relativamente alto de la fuerza de trabajo empleado en la agricultura. La única excepción de la región es Croacia. En estos países en los que la proporción de la población desnutrida supera el 10 por ciento y en los que la fuerza de trabajo agrícola representa un porcentaje alto del total se concentra el 72 por ciento de toda la población desnutrida de la región europea de la FAO (los tres países del Cáucaso, Albania, Bulgaria y Moldova). Aunque en estos países la desnutrición no parece ser un fenómeno predominantemente rural, debido a la gran proporción del PIB que corresponde a la agricultura, el crecimiento de ésta puede tener un efecto considerable en el PIB global, y por consiguiente puede ser bastante importante para reducir la pobreza y la desnutrición.

Cuadro 2: Agricultura y desnutrición en los países con economías en transición


Año

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Población desnutrida
(porcentaje)

Fuerza de trabajo agrícola (porcentaje)

Valor añadido en la agricultura (porcentaje del PIB)

Población rural (porcentaje del total)

Porcentaje de tierras de cultivo de regadío

1997-99

1998

1999

2000

1998

Azerbaiyán

37

29

23

43

75

Armenia

35

43

29

30

51

Georgia

18

52

36

39

44

Croacia

15

17

9

42

0

Bulgaria

11

26

15

30

18

Albania

10

 

53

58

49

Moldova

10

46

25

 

14

Federación de Rusia

6

 

7

22

4

La ex República Yugoslava de Macedonia,

5

 

12

38

9

Ucrania

5

26

13

32

7

Yugoslavia

5

       

Bosnia y Herzegovina

4

 

15

57

0

Estonia

4

10

6

31

0

Letonia

4

19

4

31

1

Lituania

3

19

9

32

0

Eslovaquia

2

8

4

43

11

Rumania

1

40

16

44

29

Hungría

1

8

6

 

4

Belarús

1

 

13

 

2

República Checa

1

 

4

25

1

Polonia

1

19

3

34

1

Eslovenia

0

12

4

50

1

Notas: En la columna 2, la cifra de Armenia se refiere a 2000. En la columna 3, la cifra de Hungría se refiere a 1998. Los países en las celdas sombreadas no son miembros de la FAO.
Fuentes: Columna 1, FAO. El estado de la inseguridad alimentaría en el mundo, 2001; Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2001. La fuente de los datos sobre Armenia y Georgia indicados en la columna 2 es: Interstate Statistical Committee of the Commonwealth of Independent States. 2001. Ten years of the Commonwealth of Independent States (1991-2000). La cifra correspondiente a Azerbaiyán proveniente de esta fuente respecto de la columna 2 en 2000 es el 41 por ciento.

14. En resumen, la agricultura es bastante importante y la desnutrición afecta a un porcentaje alto de la población en los tres países del Cáucaso, Albania, Bulgaria y Moldova. En estos países, el desarrollo del sector agrícola privado y el desarrollo no agrícola en las zonas rurales tendrían un efecto considerable en el crecimiento económico global y, por ende, en la reducción del número de personas desnutridas. Al respecto, las políticas agrícolas sectoriales pueden desempeñar una función útil para reducir el número de personas desnutridas. La aparente falta de correlación entre los demás indicadores relacionados con la agricultura y la proporción de personas desnutridas en la región demuestra la complejidad del problema de la desnutrición en la región. El porcentaje de la población desnutrida en los países con economías en transición no varía con arreglo a las medidas de formación de capital en la agricultura, tales como el porcentaje de inversión extranjera directa en la agricultura o la asistencia directa a la agricultura. Tampoco parece variar en función del valor añadido de los productos agrícolas por persona empleada en la agricultura. La proporción de población desnutrida tampoco guarda correlación con los índices del Banco Mundial relativos al progreso de la reforma agrícola en los países en transición.

D. INSTITUCIONES Y DESNUTRICIÓN EN LA REGIÓN EUROPEA
DE LA FAO

Cuadro 3. Instituciones y desnutrición en los países con economías en transición







Año

(1)

(2)

Población desnutrida (porcentaje)

Crédito al sector privado (porcentaje del PIB)

1997-99

1999

Azerbaiyán

37

3

Armenia

35

9

Georgia

18

8

Croacia

15

37

Bulgaria

11

15

Albania

10

4

Moldova

10

12

Federación de Rusia

6

11

La ex República Yugoslava de Macedonia

5

22

Ucrania

5

9

Yugoslavia

5

 

Bosnia y Herzegovina

4

 

Estonia

4

26

Letonia

4

17

Lituania

3

13

Eslovaquia

2

37

Rumania

1

8

Hungría

1

25

Belarús

1

10

República Checa

1

57

Polonia

1

24

Eslovenia

0

36

Los países en las celdas sombreadas no son miembros de la FAO.
Fuentes: FAO. El estado de la inseguridad alimentaría en el mundo, 2001; Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2001.

15. Una de las características fundamentales de la pobreza y la desnutrición es que los medios políticos y económicos para hacerles frente suelen ser tanto más escasos o menos eficaces cuanto mayor es el problema del país respectivo. En la columna 2 del Cuadro 3 se indica el desarrollo del sistema de financiación de empresas privadas. El crédito al sector privado se refiere a los recursos financieros proporcionados al sector privado, mediante préstamos, compra de títulos de interés fijo y créditos comerciales y otras cuentas por cobrar, que dan lugar a una reclamación de reembolso. En algunos países estas reclamaciones incluyen el crédito a empresas públicas. La investigación ha demostrado que la capacidad institucional estatal también plantea problemas graves. La reestructuración de las instituciones estatales con miras a prestar mejores servicios a la agricultura privada mediante la provisión de bienes públicos ha sido lenta y difícil en los países con economías en transición.

16. El Cuadro 3 indica que en los países en los que hay una mayor prevalencia del hambre, la capacidad de las instituciones financieras para asistir en el desarrollo es muy limitada. La única excepción a esta regla parece ser Croacia. Lamentablemente, la debilidad de las instituciones encargadas de asistir en el desarrollo suele ir acompañada de una incapacidad para mejorar la situación.

17. La Declaración de Roma y el Plan de Acción de la CMA sitúan la seguridad alimentaría en un contexto amplio. Se reconoce el carácter multifacético de la seguridad alimentaría, haciendo hincapié en la vinculación con la erradicación de la pobreza, la paz, el uso sostenible de los recursos naturales, el comercio equitativo y la prevención de las catástrofes naturales y las emergencias provocadas por el hombre. Teniendo en cuenta las características específicas de la desnutrición en la región europea, estos compromisos parecen desembocar en una serie de cuestiones normativas fundamentales, todas las cuales están interrelacionadas y pueden tener un efecto considerable en la mitigación de la desnutrición. La siguiente lista no pretende ser exhaustiva, pero abarca probablemente las cuestiones principales.

A. LA FUNCIÓN FUNDAMENTAL DE LA TIERRA

18. Todos los países con economías en transición de la región europea de la FAO con grandes sectores agrícolas ya han tomado medidas para descolectivizar la agricultura. El desarrollo agrícola depende actualmente de la formación de una clase próspera de granjas comerciales con tierras y recursos suficientes para producir bienes competitivos destinados al comercio interno y a la exportación. La experiencia de otros países desarrollados parece avalar una determinada escala (más bien amplia) por lo que se refiere al tamaño de las explotaciones agrícolas indicado para una agricultura comercial moderna y competitiva. Las “micro” granjas con una superficie inferior a 0,5 ha producen principalmente para el autoabastecimiento, y por lo tanto no forman parte de la agricultura comercial. Las granjas grandes de tipo socialista no han sido sostenibles en los países occidentales. Entre estos dos extremos se encuentra lo que podría llamarse la granja “de clase media”, ni “microgranja” ni mastodonte de estilo socialista. El gobierno puede asistir en el desarrollo de una agricultura viable desempeñando un papel dinámico para facilitar el funcionamiento de los mercados de bienes raíces, el registro de parcelas de tierra o la aclaración de los derechos de propiedad de tierras a fin de permitir que la competencia provoque cambios en el sistema agrícola, como el abandono de las granjas individuales y colectivas que no sean competitivas.

19. La concentración parcelaria después de la privatización de explotaciones agrícolas es un factor importante para la mejora de la seguridad alimentaría, especialmente en los países mencionados más arriba con grandes sectores agrícolas y grandes problemas de desnutrición. La concentración parcelaria es necesaria en esta región ya que los terrenos que se cedieron o vendieron a los agricultores en el proceso de privatización de la tierra estaban fragmentados en numerosas parcelas de tierras dispersas. Esto ha ocasionado a los agricultores de la región unos gastos altos de transacción y de otro tipo atribuibles directamente a la distribución de las tierras. De hecho, la concentración parcelaria es importante en la mayoría de los países de la región, pero especialmente en aquéllos en los que la inseguridad alimentaría es mayor. Es previsible que en los próximos años la concentración parcelaria se convierta en una cuestión política fundamental en los países de la región.

20. Una tercera cuestión relacionada con la tierra es el riego. La mayoría de los países con altos índices de desnutrición tienen una gran proporción de tierras de cultivo de regadío. Esta relación aparente tiene repercusiones importantes en las políticas de la región. Implica que para remediar los problemas de desnutrición, tanto la FAO como los mismos países tendrán que hacer frente al problema de la reestructuración de los sistemas de riego, a fin de que puedan utilizarse en la agricultura privada. En estos países, predominaban antes las explotaciones agrícolas colectivas y estatales de gran tamaño, por lo que los sistemas de riego estaban estructurados para su uso en este tipo de granjas. La reorientación de los sistemas de riego entraña no sólo su reconstrucción, sino también la creación de nuevas instituciones, como las asociaciones de regantes, a fin de financiar los sistemas de riego

B. MITIGACIóN DE LA POBREZA

21. El hecho de que los países con los niveles más altos de desnutrición (los tres países del Cáucaso, Albania, Bulgaria y Moldova) tengan grandes sectores agrícolas indica que el crecimiento de la agricultura y la economía no agrícola en las zonas rurales pueden contribuir considerablemente al crecimiento del PIB y por lo tanto a la reducción de la pobreza. En estos países se puede hacer frente a la pobreza mediante políticas de desarrollo rural tendentes a crear oportunidades de empleo no agrícola para los campesinos. Las políticas y los programas de apoyo a la concentración parcelaria, así como los programas de reestructuración de sistemas de riego y creación de asociaciones de regantes, también pueden contribuir a la reducción de la pobreza en el campo.

22. La pobreza no puede tratarse como un fenómeno sectorial, aunque sea más severa en las zonas rurales. La mitigación de la pobreza requiere un crecimiento económico a largo plazo y paz. No es casualidad que los países de la región implicados en conflictos (los países del Cáucaso, la antigua Yugoslavia y Moldova) hayan experimentado los descensos más pronunciados del crecimiento económico. El crecimiento económico a largo plazo puede conseguirse mediante la aplicación de políticas destinadas a asegurar la estabilidad macroeconómica y a estimular la inversión privada, tanto nacional como extranjera. Otras políticas importantes para el crecimiento económico de la región son la privatización y la reestructuración de las instituciones estatales a fin de que desempeñen funciones reglamentarias y públicas satisfactorias. Los gobiernos de los países en transición, incluidos los de Europa oriental, siguen desempeñando unas funciones en la economía más amplias que los gobiernos de los países de Europa occidental. Por consiguiente, la reducción ulterior de la función del Estado en la propiedad y la gestión de empresas puede contribuir a que el crecimiento económico siga aumentando. No obstante, la liberalización no equivale a que el Estado deje de intervenir en la economía por completo. Los gobiernos de la región también tienen que encargarse de las tareas de reglamentación y suministro de bienes públicos para apoyar el desarrollo de una economía de mercado.

C. CONFLICTOS Y EMERGENCIAS

23. Como se ha señalado más arriba, las emergencias, tanto las provocadas por el hombre como las naturales, han sido algunas de las principales causas de la inseguridad alimentaría en la región. El gran problema de seguridad alimentaría causado por el conflicto de Nagorno-Karabaj entre Armenia y Azerbaiyán (1988-94) provocó aproximadamente 1 millón de refugiados y desplazados internos. Los conflictos en Osetia del Norte y del Sur(Rusia y Georgia), Ingushetia (Rusia), Abjazia (Georgia), Chechenia (Rusia), la región de Transdniéster de Moldova, así como la serie de conflictos ocurridos en la antigua Yugoslavia, han creado ingentes problemas de refugiados y desplazados internos.

24. Las amenazas a la seguridad alimentaría en la región europea no sólo han provenido de las emergencias provocadas por el hombre, sino también de las catástrofes naturales. En los dos últimos años, la sequía persistente en Armenia, Georgia y Moldova, las inundaciones en Bosnia y Herzegovina, así como la vulnerabilidad a las catástrofes naturales debida a emergencias provocadas por conflictos han causado situaciones de inseguridad alimentaría grave en determinadas regiones de Europa.

D. TRANSFERENCIA DE TECNOLOGíA E INVERSIóN EXTRANJERA

25. La inversión y la propiedad extranjeras en el sector de la elaboración de alimentos ha sido un factor importante para la reestructuración de la producción alimentaria en muchos países de la región siguiendo las pautas de la economía de mercado. En Eslovaquia, los Estados bálticos, la Federación de Rusia, Hungría, Polonia, la República Checa y Ucrania la inversión y la propiedad extranjeras han introducido las nuevas tecnologías y han creado oportunidades de exportación para la industria alimentaría, lo que a su vez ha tenido un efecto considerable en la organización de la producción y las oportunidades de ingresos de la agricultura primaria.

26. La inestabilidad política y económica de las regiones de los Balcanes y el Cáucaso, el aumento de los ingresos y un entorno más propicio a la inversión extranjera en los países en transición de Europa central, así como los problemas que planteó la privatización de la industria de elaboración de alimentos, han limitado la inversión extranjera en la agroindustria de los países de los Balcanes y del Cáucaso. Sin embargo, esta región ha exportado tradicionalmente de grandes cantidades de alimentos a la Federación de Rusia, Ucrania y otros países de la antigua Unión Soviética, y los países del Cáucaso se encuentran bien situados para exportar al Cercano Oriente y a Asia central. La estabilidad política, la creación de un entorno favorable y la mayor apertura de estos países al comercio deberían crear nuevas oportunidades para el fomento de la agricultura.

E. LA REESTRUCTURACIóN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES PARA PROPORCIONAR BIENES PúBLICOS

27. La profunda liberalización de las antiguas economías socialistas dio lugar a unos niveles admirables de crecimiento económico durante varios años en muchos de los países de la región. Al mismo tiempo, la liberalización provocó dos problemas importantes con consecuencias para la seguridad alimentaría. En primer lugar, la liberalización fue acompañada de un aumento sin precedentes de la pobreza en la región. En segundo lugar, la liberalización creó la necesidad de reestructurar las instituciones estatales para que pudieran hacer frente a los problemas de reglamentación y suministro de bienes públicos en la economía. Para que las economías de mercado funcionen correctamente son precisos un sistema judicial fiable para solucionar los litigios contractuales, restricciones presupuestarias severas y una legislación sobre quiebra que sea justa y clara. Asimismo, el buen funcionamiento del mercado de tierras exige una legislación clara sobre los derechos de propiedad. Estos apoyos institucionales reducen los riesgos que plantea la economía de mercado y, por lo tanto, los costos operativos de los empresarios, los inversores y las instituciones financieras. La reducción de los riesgos y los costos puede redundar en un aumento del crecimiento económico.

28. La capacidad del Estado para llevar a cabo estas tareas destinadas a reducir los riesgos depende en gran medida de la calidad de las instituciones estatales del país. En el Cuadro 3, se observa que las instituciones financieras de los países más vulnerables a la desnutrición y la pobreza parecen ser las menos adecuadas para suministrar bienes públicos. La mejor manera de superar las limitaciones de un sector financiero subdesarrollado es crear una economía competitiva orientada hacia el comercio, mediante la inversión, unas políticas favorables y una función clara de los ministerios gubernamentales como proveedores de bienes públicos.

F. MUNDIALIZACIóN Y COMERCIO

29. La tasa de población desnutrida de los países con economías en transición es inversamente proporcional al porcentaje del PIB que corresponde al comercio (la suma de las importaciones y las exportaciones). Dicho de otro modo, los países con las mayores tasas de desnutrición son también los menos orientados al comercio. Por ejemplo, en Azerbaiyán el comercio representaba sólo el 9 por ciento del PIB en 1999, mientras que en Estonia era el 59 por ciento, en Eslovaquia el 38 por ciento y en Eslovenia el 58 por ciento7.

30. El aislamiento económico relativo de los países más afectados por la inseguridad alimentaría puede interpretarse como otro síntoma de una pobreza que tiende a perpetuarse en estos países o como una oportunidad para el crecimiento económico. Está ampliamente demostrado que los países en desarrollo que han conseguido aumentar su crecimiento económico y aliviar la pobreza están más abiertos al comercio. Por consiguiente, la apertura de las economías de los países del Cáucaso es un posible medio para aumentar el crecimiento y disminuir la pobreza.

G. INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS

31. Los sistemas e instituciones encargados de la calidad e inocuidad de los alimentos en muchos países en transición adolecen de una serie de insuficiencias que hacen a dichos países vulnerables en este ámbito. Estas insuficiencias abarcan todos los elementos básicos de un sistema nacional de control de alimentos eficaz, como: la infraestructura básica; las estrategias y políticas nacionales en materia de calidad e inocuidad de alimentos, es decir, la legislación alimentaría; los servicios de inspección de alimentos; los laboratorios de control de alimentos; la participación efectiva en las actividades de las organizaciones internacionales que se ocupan del establecimiento de normas y de cuestiones relativas al comercio; la aplicación de sistemas de garantía de calidad e inocuidad en toda la cadena alimentaría; la cooperación entre los organismos nacionales y subnacionales; y los conocimientos especializados científicos y técnicos. La garantía de la inocuidad de los alimentos constituye una función importante que el Estado debe desempeñar para velar por la seguridad alimentaría de la población. Lamentablemente, los países en los que las instituciones encargadas de garantizar la inocuidad de los alimentos son más deficientes, son precisamente los que más las necesitan, por tener los niveles más altos de pobreza e inseguridad alimentaría.

A. AVANCES DE LOS PAíSES EN LA REDUCCIóN DE LA DESNUTRICIóN

32. La FAO intenta medir los avances de los países miembros en la reducción de la desnutrición. No obstante, no ha sido posible establecer las cifras relativas a la desnutrición en la mayoría de los países en transición en el período base determinado para los objetivos de la CMA de 1996. De hecho, sólo se dispone de datos sobre la desnutrición relativos a dos años (1996/98 y 1997/99). Por consiguiente, no es posible medir directamente los avances de estos países en la reducción de la inseguridad alimentaría.

33. A falta de dicho indicador directo del progreso en la mitigación de la desnutrición, un indicador que podría utilizarse con este fin en estos países es el crecimiento económico global, y respecto de los países en los que la agricultura es importante, el crecimiento agrícola. Sobre la base de estos dos indicadores, entre 1993 y 2001 los países de la región con mayores problemas de desnutrición obtuvieron unos resultados bastante buenos, en comparación con los demás países de la región. Albania, Armenia, Azerbaiyán, Croacia, Georgia registraron tanto un crecimiento global como un crecimiento de la agricultura positivos, a pesar de los problemas de fragmentación de las parcelas a que dio lugar la reforma agraria. En cambio, se registraron unos resultados mucho menos satisfactorios en Bulgaria y Moldova, en donde tanto el crecimiento global como el agrícola fueron negativos entre 1993 y 2001.

34. Otros países que registraron un crecimiento positivo del PIB y de la producción agrícola en estos años fueron Eslovenia, la ex República Yugoslava de Macedonia, Hungría y Rumania. A pesar de que recientemente se ha registrado una tendencia positiva, el crecimiento del PIB y de la producción agrícola de Rusia y Ucrania fue negativo entre 1993 y 2001. Los demás países de la región registraron un crecimiento del PIB positivo pero un crecimiento negativo de la producción agrícola durante el mismo período.

35. Para hacer frente a la desnutrición en la región europea de la FAO es preciso determinar la fuente del problema y elaborar políticas para atajarla, así como hallar los medios políticos para resolverlo. Se ha observado que en los países en los que la desnutrición es más grave, las instituciones estatales también son las menos aptas para hacer frente a estos problemas mediante una reglamentación económica fiable y profesional y para proporcionar los bienes públicos necesarios, como un sistema judicial fiable para solucionar los litigios contractuales, una legislación clara sobre los derechos de propiedad, etc. Por otra parte, se ha observado que los países más pobres se encuentran entre los países con tasas de crecimiento (del PBI y de la agricultura) más altas. Hoy en día los dirigentes políticos pueden hacer frente a la desnutrición causada por la pobreza creando una economía competitiva y orientada al comercio, mediante la inversión, unas políticas favorables y una función clara de los ministerios gubernamentales como proveedores de bienes públicos. Unidas a una paz duradera, dichas políticas pueden impulsar el crecimiento tanto del PIB como de la agricultura para combatir la desnutrición en el campo y en las zonas urbanas.

36. La movilización de recursos para afrontar los problemas de la inseguridad alimentaría en la región requiere sobre todo la creación de un entorno favorable a la agricultura privada y el desarrollo rural en los países en los que la agricultura es importante (los países del Cáucaso, Albania, Bulgaria y Moldova). Además, los gobiernos de estos países pueden ayudar financiando la extensión agrícola, elaborando políticas realistas de desarrollo de las zonas rurales para hacer frente a la pobreza en esas zonas y fomentando una mayor apertura de sus países al comercio mundial.

37. La FAO puede ayudar organizando y proporcionando asistencia técnica en relación con algunas de las medidas necesarias para aumentar la seguridad alimentaria en los países más pobres de la región. No obstante, la movilización de recursos para promover la seguridad alimentaría es tarea que compete fundamentalmente a los gobiernos mismos de los distintos países. Los países más privilegiados de la región europea también pueden ayudar contribuyendo a los esfuerzos anteriormente descritos. Entre las actividades más importantes para los países más pobres de la región cabe señalar los proyectos de reestructuración de los sistemas de riego, los proyectos de creación de capacidad en el ámbito de la inocuidad alimentaría y la reglamentación y los proyectos relacionados con la concentración parcelaria.

1 Banco Mundial. 2001. Poverty Trends and Voices of the Poor (Washington, D.C.: Banco Mundial).

2 FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2000, 2001.

3 Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial 2000.

4 Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial 2000.

5 Banco Mundial. 2000. Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia (Washington, D.C.: Banco Mundial). Armenia, la República Checa y Ucrania constituyen excepciones a esta generalización. No se dispone de datos sobre Eslovaquia, Eslovenia o Uzbekistán.

6 Sedik, D.,S. Sotnikov y D. Wiesmann. 2002. “The State of Food Security and Prospects for Improvement in the Russian Federation”, proyecto de informe técnico inédito preparado en relación con el proyecto de asistencia técnica financiado por el Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID): OSRO/USR/901/UK.

7 Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2001.