| Módulo 6 Medio ambiente y comercioT. Raney Dirección de Productos Básicos y Comercio |
El propósito de este módulo es el de examinar brevemente los temas medioambientales relacionados con el comercio internacional, principalmente en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Se pretende así colaborar con los países en desarrollo en el manejo de estos temas durante la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales.
6.1 Introducción
6.2 Principales disposiciones de los Acuerdos y las Decisiones Ministeriales del GATT/OMC respecto al comercio y el medio ambiente
6.3 Experiencias de los países en desarrollo y cuestiones no resueltas
6.4 Algunas cuestiones para los países en desarrollo
El Preámbulo del Acuerdo de Marrakech de 1994 por el que se establece la OMC declara que, en la esfera de la actividad comercial y económica, los Miembros deben tender a elevar los niveles de vida, lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva, y acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, "permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico...". En cambio, el correspondiente pasaje del primer Acuerdo del GATT (1947) aludía simplemente a la "utilización completa de los recursos mundiales...". Comparando estos dos pasajes se ve la importancia creciente de las preocupaciones ecológicas dentro del sistema mundial del comercio.
La OMC considera al comercio y el medio ambiente como objetivos complemen-tarios ...
La filosofía básica de la OMC respecto a la relación entre liberalización del comercio y protección del medio ambiente es que las dos son objetivos complementarios. Con políticas ambientales sólidas, un sistema de comercio libre, equitativo y no discriminatorio puede hacer un aporte de crucial importancia a los esfuerzos nacionales e internacionales para proteger y conservar mejor los recursos ambientales y promover el desarrollo sostenible. Este aporte es doble. Primero, un sistema de comercio más libre puede promover la asignación y utilización más eficaces de los recursos ambientales en los planos nacional y mundial, reduciendo las distorsiones que surgen de inapropiadas restricciones y subvenciones al comercio. Segundo, promoviendo el aumento de los ingresos, un sistema de comercio más libre puede contribuir a crear los recursos económicos necesarios para combatir lo que se conoce como "contaminación de la pobreza".1
Pese al consenso general dentro de la OMC sobre estos principios básicos, en torno a la cuestión del comercio agrícola y el medio ambiente existen numerosas controversias. Se reconoce en general que, en una economía de mercado que funciona bien, los precios registran la escasez relativa de los recursos y las preferencias de los consumidores (de acuerdo a sus ingresos) y sirven para asignar eficazmente los recursos entre usos competitivos. Sin embargo, el mercado sólo no puede llevar a una asignación óptima de los recursos, a menos que los costos y beneficios sociales así como privados se reflejen totalmente en los precios de los productos. A causa de sus vínculos estrechos con el medio ambiente, la producción agrícola crea "externalidades" positivas y negativas que a menudo no se reflejan en los precios de mercado. Los agricultores pueden pagar menos de los costos totales incurridos su producción si, por ejemplo, los desechos animales derivados de operaciones pecuarias intensivas causan daños ecológicos mayores a la sociedad en su conjunto que al productor individual. De forma análoga, los agricultores pueden recibir menos del valor total de los beneficios creados por sus actividades si, por ejemplo, los arrozales cultivados en terrazas producen beneficios ambientales tales como la defensa contra las inundaciones. Tales "fallas del mercado" pueden derivar en modalidades de producción inconvenientes, a menos que se aplique una combinación juiciosa de políticas económicas y ambientales para corregirlas.
... pero se mantiene el reto de balancear las políticas ambientales con el libre comercio
La identificación y determinación de las externalidades ambientales relacionadas con la agricultura y la formulación de políticas apropiadas para contrarrestarlas constituyen retos formidables. En la práctica, las políticas adoptadas para un objetivo pueden de por sí fomentar una asignación ineficiente de los recursos agrícolas, con consecuencias ambientales perjudiciales (por ejemplo, las subvenciones a los insumos destinados a promover la seguridad alimentaria pueden inducir una utilización excesiva de insumos subvencionados). Estas "fallas de política" internas pueden acarrear consecuencias negativas para otros países, ya sea perjudicando directamente el medio ambiente o distorsionando las señales dadas por los precios y causando una asignación ineficiente de los recursos en el plano mundial. Además, en el ámbito internacional, los países pueden conceder diferentes prioridades y valoraciones a las externalidades ambientales relacionadas con la producción agrícola, en función de factores tales como el nivel de su desarrollo económico, la estructura de su sistema agrícola y el papel de la agricultura en su sociedad. Dadas estas complejidades, el problema para la OMC es equilibrar las legítimas preocupaciones ambientales de los Miembros con los beneficios que se derivan de un sistema de comercio internacional libre, equitativo y no discriminatorio.
Este módulo cubre los siguientes aspectos:
Algunos artículos del GATT se refieren directamente a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, sobre todo los artículos I y III sobre la no discriminación. El principio del GATT sobre la no discriminación incide fundamentalmente en la formulación y aplicación de políticas ambientales por parte de los Miembros de la OMC. La no discriminación tiene dos componentes: la cláusula de la nación más favorecida (NMF) contenida en el Artículo I y la cláusula del tratamiento nacional contenida en el artículo III. En virtud de la cláusula NMF, los Miembros de la OMC están obligados a conceder a los productos de otros Miembros un trato no menos favorable que el reservado a los productos de cualquier otro país. Por consiguiente, ningún país dará ventajas comerciales especiales ni discriminará a otros países2. La cláusula sobre el tratamiento nacional significa que una vez que los productos han entrado en un mercado no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional. Con respecto a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, el principio de la no discriminación asegura que no se aprueben políticas nacionales de protección del medio ambiente con miras a discriminar arbitrariamente entre productos similares de origen extranjero o nacional, o entre productos similares importados de diferentes socios comerciales. Por consiguiente, el principio de no discriminación contribuye a evitar el recurso a políticas ambientales como restricciones encubiertas al comercio internacional3.
El artículo XX da a los Miembros el derecho a tomar medidas para proteger el medio ambiente ...
El derecho de los países a adoptar medidas para la protección del medio ambiente se establece en el artículo XX del GATT sobre Excepciones generales y en varias disposiciones de los Acuerdos de la OMC. La formulación básica de este derecho se encuentra en el artículo XX en que se establece que nada de lo estipulado en los Acuerdos de la OMC puede atentar contra el derecho de los países a adoptar y aplicar las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales4 y las medidas relativas a la conservación de los recursos naturales agotables5 a condición de que tales medidas no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los Miembros o una restricción encubierta al comercio internacional. Un componente fundamental de las condiciones en las que pueden aplicarse tales medidas es el principio de transparencia. A tal efecto, los Miembros deben garantizar que sus reglamentos sean diseminados de forma razonable, y sean explicados y justificados en función de las disposiciones pertinentes de la OMC.
Otras disposiciones de los acuerdos de la OMC prevén tipos de protección del medio ambiente más específicos. Dichas disposiciones difieren ligeramente en sus formulaciones precisas pero, en términos generales, están supeditadas a las siguientes condiciones:
... sujetas a ciertas condiciones
El AsA reconoce que los compromisos asumidos en el marco del programa de reforma deben tomar en consideración las preocupaciones no comerciales de los Miembros, entre ellas la necesidad de proteger el medio ambiente6. Además, el artículo 20 del AsA postula la prosecución del proceso de reforma teniendo en cuenta las preocupaciones no comerciales de los Miembros.7 Las disposiciones de los artículos 6, sobre Compromisos en materia de ayuda interna, y 7, sobre Disciplinas generales en materia de ayuda interna son los más pertinentes para la aplicación de estos compromisos.
Las disciplinas relativas a la ayuda interna a la agricultura tratan de cuantificar las políticas internas que distorsionan el comercio agrícola, utilizando la Medida global de la ayuda (MGA), y de reducir progresivamente el valor de la MGA. Algunos tipos de medidas de ayuda interna, expuestos en detalle en el Anexo 2 del AsA, fueron exceptuados de los compromisos de reducción porque se consideró que tenían pocos efectos de distorsión o ninguno (véase el Módulo II.1 sobre Ayudas internas). Algunos tipos de políticas relacionadas con la ordenación ambiental se incluyen en las políticas de la Caja Verde.8
Las medidas de la Caja Verde que figuran en el Anexo 2 deben estipularse mediante un programa gubernamental financiado con fondos públicos (incluyendo los ingresos fiscales sacrificados) y no deben tener el efecto de sostenimiento de los precios al productor. Hay cuatro tipos de excepciones de la Caja Verde relacionados directa o indirectamente con el medio ambiente:
Los gastos en programas ambientales están incluidos en las exenciones de la Caja Verde ...
... pero las disposiciones ambientales de otros Acuerdos OMC pueden tener mayor impacto sobre el comercio agrícola
El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) contiene en el artículo XIV una cláusula de Excepciones generales semejante a la del artículo XX del GATT examinada más arriba. Con respecto a las preocupaciones ambientales, los dos artículos son idénticos. El artículo XIV(b) del AGCS permite a los Miembros de la OMC adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, aunque sean incompatibles con el AGCS, a reserva de que no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable o una restricción encubierta del comercio internacional.
El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio reconoce que los países pueden aplicar reglamentos técnicos y normas necesarios para la protección de la salud y la vida de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales. El Acuerdo sobre los OTC se aplica a los productos agrícolas así como a los productos manufacturados, pero no abarca las medidas sanitarias y fitosanitarias, de las que se trata en el Acuerdo MSF. En términos generales, el Acuerdo OTC requiere que dichas medidas sean respaldadas científicamente y se apliquen de conformidad con los principios de no discriminación y transparencia13. En concreto, el Acuerdo OTC exige a los países que garanticen que se dé a los productos importados del territorio de cualquiera de los Miembros un trato no menos favorable que el otorgado a productos similares de origen nacional; que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos que tengan por objeto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional; y que los reglamentos técnicos no restrinjan el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo14.
El Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias establece el derecho de los miembros a adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, a condición de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los miembros o una restricción encubierta al comercio15. Tales medidas se aplicarán sólo en la medida en que sean necesarias para alcanzar el nivel adecuado de protección sanitaria y fitosanitaria y no deben mantenerse sin testimonios científicos suficientes. Los Miembros deben garantizar que sus medidas sanitarias y fitosanitarias se basan en testimonios científicos pertinentes, teniendo en cuenta una evaluación del riesgo y la relación costo-eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos16. El Acuerdo MSF trata de promover el principio de armonización17 de las normas sanitarias y fitosanitarias y afirma el principio de equivalencia18 de los distintos métodos si se demuestra que logran un nivel adecuado de protección. Los países se comprometen a prestar asistencia técnica a otros Miembros, especialmente países en desarrollo, para que se adapten a las medidas sanitarias y fitosanitarias y las cumplan. Al formular dichas medidas los países se comprometen además a tener en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo, particularmente los países menos adelantados, para que sigan manteniendo oportunidades para sus exportaciones.
El Acuerdo sobre los aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio permite a los países excluir de la patentabilidad las invenciones cuya explotación comercial deba impedirse para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales o para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al medio ambiente. Específicamente, los Miembros pueden excluir de la patentabilidad las plantas y los animales, excepto los microorganismos, y los procesos biológicos para la producción de plantas o animales, salvo los procesos microbiológicos19.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, que se aplica a las subvenciones que no son mencionadas específicamente en el ASA, define algunas subvenciones como "no recurribles" y las exime de las disciplinas establecidas en el marco del Acuerdo. En virtud del artículo 8 del Acuerdo sobre subvenciones no recurribles, se permiten las subvenciones gubernamentales a la industria en ciertas circunstancias para compensar los costos involucrados en el cumplimiento de nueva legislación o reglamentos ambientales.
Además de las disposiciones de los Acuerdos del GATT/OMC, que son jurídicamente vinculantes para los Miembros, durante la Ronda Uruguay se aprobaron dos decisiones ministeriales que tratan las cuestiones ambientales. Aunque las decisiones ministeriales no tienen fuerza de ley, sirven como expresión del consenso general de los Miembros.
Un Comité de la OMC es ahora el foro que considera los temas del comercio y el medio ambiente
La decisión ministerial sobre comercio y medio ambiente20 creó el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) con el propósito de que las políticas de comercio internacional y las políticas ambientales se apoyen mutuamente. El CCMA está abierto a la participación de todos los Miembros de la OMC. La Decisión afirma que "no debe haber, ni es necesario que haya, contradicción política entre la defensa y salvaguardia de un sistema multilateral de comercio abierto, no discriminatorio y equitativo, por una parte, y las medidas de protección del medio ambiente y la promoción de un desarrollo sostenible, por otro...." La Decisión limita la función de la OMC de coordinar las políticas en la esfera del comercio y el medio ambiente a "las políticas comerciales y los aspectos de las políticas ambientales relacionados con el comercio que pueden tener efectos comerciales significativos para sus miembros".
El CCMA recibió el mandato de establecer la relación existente entre las medidas comerciales y las medidas ambientales, evaluar los beneficios resultantes para el medio ambiente de la eliminación de las restricciones y distorsiones del comercio, y hacer recomendaciones oportunas sobre si era necesario modificar las disposiciones del sistema multilateral del comercio, para aumentar la interacción positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales y evitar las medidas comerciales proteccionistas. El mandato del CCMA incluye, entre otras cosas, las medidas comerciales adoptadas con fines ambientales, con inclusión de las relacionadas con acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente; las tasas e impuestos aplicados con fines ambientales; y los requisitos aplicados con fines ambientales a los productos, incluyendo las normas y reglamentos técnicos y las prescripciones en materia de envase y embalaje, etiquetado y reciclado. Además, el CCMA ha recibido el mandato de evaluar "el efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en lo relativo a los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados...."
La Decisión Ministerial sobre el comercio de servicios y el medio ambiente21 pidió además al CCMA que examinara la relación entre medio ambiente y comercio de servicios y que recomendara modificaciones al artículo XIV del AGCS sobre Excepciones generales, en caso de que fuese necesario para tener en cuenta las medidas ambientales.
Entre las muchas cuestiones que giran en torno al comercio agrícola y el medio ambiente, en el marco de la OMC, figuran las siguientes: i) los efectos del comercio internacional y de la liberalización del comercio en el medio ambiente; ii) las dificultades de los programas ambientales relacionadas con las excepciones de la Caja Verde; (iii) la relación entre los acuerdos sobre el medio ambiente y el sistema comercial internacional, y (iv) los problemas comerciales creados por la existencia de sistemas normativos nacionales heterogéneos y, más en general, por el temor de que los reglamentos comerciales basados en consideraciones ambientales puedan ser una forma de proteccionismo encubierto22.
Como ya se señaló, la liberalización del comercio agrícola y la protección del medio ambiente pueden ser objetivos complementarios, si se aplican políticas ambientales adecuadas. No obstante, algunos Miembros de la OMC han sostenido que la liberalización del sector agrícola podía tener consecuencias negativas para el medio ambiente si se trastornaban las pautas de producción ambientalmente "armónicas"23 o si la liberalización conducía a una carrera internacional "hacia abajo" en materia de reglamentaciones ambientales. En cambio, otros Miembros de la OMC han sostenido que la liberalización del mercado era un factor decisivo para corregir las prácticas de producción destructivas del medio ambiente y promover la adopción de políticas ambientales más rigurosas24. Algunos Miembros de la OMC deben realizar estudios acerca del impacto ambiental antes de participar en acuerdos comerciales internacionales y se ha propuesto que la OMC realizara análisis semejantes a propósito de futuros acuerdos.
La Caja Verde del AsA identifica las medidas de ayuda interna que están eximidas de los compromisos de reducción, entre las cuales una variedad de programas relacionados directa o indirectamente con la protección del medio ambiente25. Estas excepciones contemplan a todos los países pero muy pocos países en desarrollo las reclamaron expresamente en sus presentaciones iniciales sobre ayudas internas. En efecto, las presentaciones de la mayoría de los países declaran simplemente que sus ayudas internas están eximidas de los compromisos de reducción, sin especificar si la excepción se basa en la Caja Verde o en el trato especial y diferenciado. Por consiguiente, para la mayoría de los países en desarrollo no es posible determinar si están ejecutando programas que caen bajo las excepciones ambientales de la Caja Verde.
Los países en desarrollo hacen poco uso de las excepciones ambientales de la Caja Verde ...
De los 99 países en desarrollo (según la clasificación de la OMC) que presentaron cuadros básicos relativos a los compromisos en materia de ayuda interna, sólo 40 ofrecieron detalles suficientes como para realizar una evaluación de los tipos de ayuda interna prestada. De éstos, 36 aludieron a programas que podrían estar relacionados indirectamente con la protección del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastres, servicios de cuarentena y de inspección, y actividades de investigación conexas. Sólo 6 países en desarrollo aludieron a programas ambientales directos, siendo las más citadas las actividades de conservación de suelos. En cambio, de los 13 países desarrollados que presentaron cuadros básicos, 12 reclamaron las excepciones de la Caja Verde para programas relacionados indirectamente con el medio ambiente y 8 citaron programas ambientales directos26.
La disparidad que existe entre los países desarrollados y los países en desarrollo en cuanto a la utilización que hacen de las excepciones ambientales se debe a la mayor cantidad de recursos financieros que tienen los países desarrollados para programas ambientales y, tal vez, a la mayor prioridad que asignan a las preocupaciones ambientales. Es posible que también se deba a la falta de capacidad institucional de muchos países en desarrollo para la preparación de la documentación exigida por el AsA. Dado el gran número de países en desarrollo para los cuales no se dispone de cuadros complementarios, es posible que el presente análisis subestime la existencia en dichos países de programas ambientales compatibles con la Caja Verde. Ello no obstante, esta disparidad sirve de apoyo a los temores expresados por muchos países en desarrollo de que las excepciones ambientales al artículo 6 beneficien principalmente a los países desarrollados.
... de modo que se debería discutir si una interpretación flexible de las mismas es de su interés
Hay varios posibles problemas en las excepciones de la Caja Verde para programas ambientales. El primero se refiere al término "ambiental", que no se define en el AsA, y puede por consiguiente inducir a confusión sobre lo que se consideran excepciones ambientales válidas del artículo 6. Se acepta comúnmente, por ejemplo, que un pago ambiental que contribuye a impedir la erosión del suelo retirando de la producción las tierras frágiles se consideraría una excepción válida. Pero no está claro si un pago que contribuye a preservar la belleza de un paisaje agrícola tradicional se considerará una excepción ambiental válida. No está resuelto si las excepciones ambientales de la Caja Verde permiten proteger tales ambientes agrícolas rurales y los ambientes puramente naturales.
Una preocupación respecto al conjunto de las políticas de la Caja Verde es cómo evaluar y vigilar su aplicación para garantizar que no tengan más que un efecto mínimo en la producción y el comercio. El concepto de "efecto mínimo" no está definido en el AsA. Las subvenciones de cualquier tipo, incluidas las otorgadas para fines ambientales, pueden ofrecer ventajas a los productores nacionales y tener algún efecto en el comercio, al menos a largo plazo. Por consiguiente, se trata de saber en qué medida y condiciones se pueden permitir las subvenciones ambientales y cómo puede evaluarse su utilización con vistas a limitar los efectos negativos en el comercio y el medio ambiente.
La OMC ve los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (MEA) como el medio preferido para manejar las cuestiones ambientales transfronterizas, tanto al nivel regional como mundial, porque las soluciones unilaterales corren el riesgo de incurrir en discriminaciones arbitrarias y proteccionismo encubierto. La OMC sostiene que las medidas comerciales no son el instrumento de política más eficaz a ser utilizado en los MEA, aunque en ciertos casos pueden jugar un papel importante, particularmente cuando el comercio está vinculado directamente al problema ambiental.
Las disposi-ciones de los MEA pueden entrar en conflicto con los compro-misos de la OMC
Pueden surgir diferencias sobre la coherencia de la OMC cuando un MEA exige a sus signatarios que apliquen medidas comerciales contra los no signatarios por no cumplir con el MEA. Si algunos, pero no todos los Miembros de la OMC, son signatarios del MEA y las medidas comerciales exigidas por éste no se justifican en el marco de la OMC, tales medidas violarían el principio de no discriminación y serían recurribles en el marco del proceso de solución de diferencias.
De los aproximadamente 200 MEA actualmente en vigor, alrededor de 20 contienen disposiciones comerciales, entre ellos el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el Convenio de Basilea sobre el control del movimiento de los desechos peligrosos y la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas (CITES). Hasta ahora no se han presentado dentro de la OMC querellas jurídicas sobre disposiciones comerciales aplicadas en virtud de un MEA. En la OMC se han cuestionado y anulado sanciones comerciales impuestas unilateralmente a raíz de problemas ambientales y es posible que se produzcan fricciones relacionadas con las disposiciones comerciales de algunos MEA.
Un conjunto de preocupaciones se relaciona con la función de la OMC en lo que se refiere a "dictar" los términos y las condiciones que pueden negociarse en los MEA. Según esta opinión, algunos problemas ambientales son tan importantes y los riesgos relacionados con la inacción o la acción unilateral tan graves que la OMC no debería limitar las posibilidades de los negociadores de buscar soluciones multilaterales, incluido el recurso a medidas comerciales incompatibles con los principios de la OMC. Según otras opiniones, la OMC ya ofrece un margen suficiente para la protección del medio ambiente, y no debería permitirse a las partes de los MEA hacer caso omiso del equilibrio actual entre derechos y obligaciones en la OMC. A este respecto, la Secretaría de la OMC ha sostenido que "este asunto no puede tomarse a la ligera, ya que las obligaciones en cuestión son las de la no discriminación, que es la piedra angular del sistema jurídico de la OMC y el medio principal para proteger los derechos de los miembros más débiles y más pobres del sistema comercial multilateral"27.
Normas rigurosas en mercados de exportación pueden limitar el acceso ...
Los reglamentos técnicos y las normas sobre productos -incluso los que se aplican para fines ambientales- están sujetos a las normas y disciplinas de los Acuerdos OTC y MSF. Como se afirmó anteriormente, los países pueden establecer reglamentaciones ambientales y normas sobre productos más estrictas que las dispuestas en las normas internacionales pertinentes si se justifican científicamente y no son discriminatorias ni innecesariamente restrictivas del comercio. En el marco del acuerdo sobre OTC se habían notificado más de 350 normas ambientales nacionales, y unas 1000 normas técnicas en el marco del acuerdo sobre MSF (hasta 1998). Entre éstas figuran las medidas nacionales adoptadas para cumplir algunos MEA, tales como el Protocolo de Montreal y la CITES; las prohibiciones de importación de productos o procesos perjudiciales al medio ambiente; las normas y reglamentaciones sobre la contaminación del aire y del agua y la contaminación sonora; las medidas relativas a la conservación de energía y suelos, las exigencias de reciclaje, las normas de sanidad agropecuaria, etc. Hay varias cuestiones de interés para los países en desarrollo en este sector.
... sea a través de costos de cumplimiento más elevados ...
Costos de cumplimiento. Los costos del cumplimiento de las normas OTC y MSF que se aplican en los mercados de exportación es una cuestión de interés para los países en desarrollo, porque pueden ser más altos que los de los países desarrollados, con lo que quedarían en una situación de desventaja competitiva. Los costos del cumplimiento de las normas que se aplican en los mercados de exportación reflejarán en qué medida dichas normas difieren de las que rigen en el mercado de los abastecedores. A causa de que los países en desarrollo suelen aplicar normas técnicas menos rigurosas que los países desarrollados, tendrán que hacer frente a costos de cumplimiento más altos al satisfacer las normas aplicadas en los mercados de exportación de los países desarrollados, aun cuando tales normas sean estrictamente no discriminatorias28. Algunas investigaciones han demostrado que las normas ambientales pueden ser instrumentos eficaces de política estratégica porque pueden establecerse de tal manera que al productor de bajo costo le conviene no cumplirlas, lo que permite al productor de alto costo monopolizar el sector normalizado del mercado29. Así pues, es importante que los responsables de las políticas consideren cuánto margen debería haber para la imposición de normas determinadas unilateralmente -que, aun no siendo discriminatorias, podrían repercutir negativamente en los socios comerciales- en vez de normas negociadas internacionalmente.
Métodos de producción y elaboración. Una cuestión que ha surgido en la OMC es en qué medida se pueden imponer restricciones comerciales contra ciertos métodos empleados para producir bienes, los así llamados métodos de producción y elaboración "no relacionados" (MPE); o sea, contra métodos que pueden generar externalidades negativas pero sin afectar la calidad o inocuidad del producto final30. Así, un reglamento sobre el uso o la eliminación de un contaminante liberado durante el proceso de producción pero que no afecta al producto mismo (tales como los reglamentos sobre el tratamiento de los desechos animales) sería un requisito MPE no relacionado. La OMC permite que los países adopten medidas comerciales que establezcan "las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados,"31 pero los MPE no relacionados con el producto final no están contemplados explícitamente en los Acuerdos de la OMC32.
... mediante la extensión a métodos de producción ...
Con respecto a los MPE no relacionados con el producto final, el problema principal en materia de política comercial surge cuando un país importador desea imponer exigencias de MPE no relacionados a un proceso de producción que tiene lugar fuera de su jurisdicción. Algunos países pueden desear imponer exigencias MPE a productores extranjeros, ya sea para "lograr reglas de juego uniformes" en favor de sus productores nacionales, o bien porque consideran que es la política "correcta" que se debe seguir por razones ambientales. La cuestión principal, desde la perspectiva de la OMC, es si un Miembro puede recurrir a medidas comerciales para imponer a otros sus preferencias o exigencias ecológicas33.
Algunos países han sugerido que las medidas comerciales debían utilizarse para imponer exigencias MPE no relacionadas, particularmente en los casos en los que la externalidad de la producción en cuestión tiene efectos ambientales transfronterizos o mundiales34. En tales casos puede ser conveniente buscar una armonización internacional o un reconocimiento mutuo de las normas nacionales, pero puede ser que no siempre la armonización sea posible o conveniente. Algunos observadores ven el sistema de reglamentación del medio ambiente de un país como una parte integrante de su ventaja comparativa y, por consiguiente, consideran inconveniente la armonización, particularmente cuando no hay efectos transfronterizos asociados a los MPE35.
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Dos diferencias comerciales ilustran la importancia de la cuestión de los MPE no relacionados. El caso del "atún-delfín", tratado en el marco del antiguo procedimiento de solución de diferencias del GATT, suscitó una diferencia con respecto a la prohibición impuesta por los Estados Unidos a la importación del atún capturado con redes de cerco de jareta en el Océano Pacífico oriental. Allí los delfines y el atún suelen estar juntos, y las redes de cerco de jareta pueden capturar tanto los delfines como el atún. La Ley de Protección de los Mamíferos Marinos de los Estados Unidos establece normas de protección del delfín para la flota pesquera americana y exige a los países que exportan atún a los Estados Unidos que observen las normas de protección del delfín establecidas en dicha ley o enfrenten una prohibición de las importaciones. Los Estados Unidos sostenían que la prohibición era necesaria y se justificaba en el artículo XX (b y g) del GATT, que permite el recurso a medidas comerciales para proteger la sanidad animal y los recursos naturales agotables. En 1991, México y otros países cuestionaron la legislación de los Estados Unidos. El grupo especial encargado de examinar la diferencia estableció que los Estados Unidos no podían prohibir las importaciones de productos del atún procedentes de México por el solo hecho de que las reglamentaciones mexicanas relativas a la producción del atún no se avenían a las reglamentaciones de los Estados Unidos. El grupo estableció también que los Estados Unidos podían exigir un etiquetado de los productos del atún ("dolphin safe") porque el etiquetado se aplicaría por igual al atún importado y al atún nacional. Más recientemente, el caso de la "tortuga-camarón" involucró las reglamentaciones de los Estados Unidos destinadas a la protección de diversas especies amenazadas de tortugas marinas. Las reglamentaciones de los Estados Unidos exigen que todos los buques nacionales de pesca del camarón utilicen dispositivos que excluyan a la tortuga, donde existe la probabilidad de que la captura del camarón pueda constituir una amenaza para las tortugas marinas. En 1991, los Estados Unidos prohibieron la importación de camarón procedente de las naciones exportadoras que no obtenían la certificación de los Estados Unidos con respecto a sus métodos de captura. En sustancia, esta certificación exigía que los buques comerciales utilizaran dispositivos comparables a los utilizados en los Estados Unidos, con excepción de la pesca artesanal. La prohibición fue cuestionada por Malasia, India, Pakistán y Tailandia, que alegaron que la prohibición violaba las normas de la OMC y no podía justificarse en virtud de las Excepciones generales señaladas en el artículo XX del GATT de 1994. El informe final sobre la apelación presentado al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC declaró que la prohibición de los Estados Unidos entraba en el ámbito de las medidas permitidas en el marco del artículo XX y podía justificarse provisionalmente en virtud del inciso g) de dicho artículo sobre protección de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, el informe destacó que la medida de los Estados Unidos no satisfacía las exigencias del preámbulo del artículo XX36 y, por lo tanto, no podía justificarse. |
... o mediante discriminación en el mercadeo
Etiquetado ecológico. Un problema conexo es el del etiquetado ecológico, por el que se utilizan etiquetas especiales para indicar que un producto se ajusta a determinadas normas ambientales. Algunos sistemas de etiquetado ecológico son utilizados por gobiernos nacionales o grupos regionales, tales como "Japanese Eco-Mark", "Canadian Environmental Choice" y "Nordic Swan", mientras que otros son utilizados por grupos de consumidores, asociaciones industriales u otros grupos no gubernamentales. Lo que interesa principalmente a los países en desarrollo es si tales sistemas incorporan los MPE no relacionados y si observan plenamente los principios de no discriminación y transparencia de la OMC.
Para que representen una ventaja comercial, los requisitos de etiquetado deben ser más rigurosos que las normas aplicadas normalmente para el producto en cuestión. Sin embargo, una vez que un producto marcado con etiqueta ecológica obtiene la aceptación amplia de los consumidores en un determinado mercado (con una participación en el mercado estimada en un 30 por ciento), el requisito de etiqueta ecológica puede transformarse de facto en una norma para el producto37. Si tales requisitos no se conforman a los principios de la OMC, pueden funcionar como medidas comerciales discriminatorias.
El análisis anterior abarca los temas principales que se debaten actualmente a propósito del medio ambiente y la OMC. Para los países en desarrollo, las cuestiones principales que podrían plantearse en la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales son las siguientes:
FAO. 1999. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los países en desarrollo. Manual de capacitación, por S. Healy, R. Pearce y M. Stockbridge. Materiales de Capacitación para la Planificación Agrícola 41, Roma.
FAO. 1995. "The Measurement of the Impact of Environmental Regulations on Trade", CCC:95/15. Rome.
GATT. 1994. Los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales: Los textos jurídicos, Ginebra, Secretaría del GATT.
Mattoo, A. 1996. Discriminatory Consequences of Non-Discriminatory Standards, World Trade Organization, No. TISD-96-001, Geneva.
OECD. 1998. Trade Measures in Multilateral Environmental Agreements: Synthesis Report of Three Case Studies, COM/ENV/TD(98)127/Final, Paris.
OECD. 1997. Eco-labelling: Actual Effects of Selected Programmes, OCDE/GD(97) 105, Paris.
OECD. 1997. Processes and Production Methods (PPMs): Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures, OCDE/GD(97) 137, Paris.
South Centre. 1998. The WTO Multilateral Trade Agenda and the South, Geneva.
WCED. 1987. Our Common Future, Oxford, Oxford University Press.
WTO. 1999. Environmental Effects of Trade Liberalization on Agriculture, Committe on Trade and Environment, Submission by Japan, WT/CTE/W/107, 15 February 1999, Geneva.
WTO. Supporting Tables Relating to Commitments on Agricultural Products in Part IV of the Schedules, G/AG/AGST/ATG.
WWF-World Wide Fund for Nature. 1998. Building Sustainable Trade: for People and the Environment.
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1 OMC (1997). "Environmental Benefits of Removing Trade Restrictions and Distortions", Comité de Comercio y Medio Ambiente, WT/CTE/W/67.
2 Entre las excepciones importantes al principio de NMF se cuentan, entre otras, el otorgamiento de un acceso preferencial a los mercados a los países en desarrollo (artículos XXXVI y XXXVII del GATT) y la creación de uniones aduaneras y de zonas de libre comercio (artículo XXIV del GATT).
3 OMC (1999). "Summary of the History of the Trade and Environment Debate in the WTO", División de Comercio y Medio Ambiente.
4 GATT (1994). Artículo XX, Preámbulo y párrafo b).
5 GATT (1994). Artículo XX, Preámbulo y párrafo g).
7 AsA, artículo 20, párrafo c).
8 Las políticas de la Caja Verde son las que están excluidas de los cálculos de la MGA y de los compromisos de reducción. En este contexto, el término "verde" no se refiere a las cuestiones ambientales, si bien en la Caja Verde se incluyen algunas políticas ambientales.
9 AsA, Anexo 2, párrafo 2 (a, b, e y g).
13 Acuerdo sobre OTC, Preámbulo.
14 Acuerdo sobre OTC, artículo 2.
19 Acuerdo ADPIC, Sección 5, artículo 27.
22 FAO (1995). "La determinación del impacto de la reglamentación del medio ambiente en el comercio", CCP: 95/15. Roma.
23 Véase, por ejemplo, OMC (1999). "Efectos de la liberalización del comercio en la agricultura", Comité de comercio y medio ambiente, presentado por Japón, WT/CTE/W/107; y "Efectos ambientales de la liberalización del comercio en el sector agrícola", presentado por Noruega, WT/CTE/W/100.
24 Véase, por ejemplo, OMC (1999). "El sector agrícola: beneficios ambientales de la liberación del comercio" presentado por Brasil, WT/CTE/W/109; y "Liberalización del comercio y medio ambiente: Un programa positivo para la reforma del comercio", presentado por Australia, WT/CTE/W/105.
25 El artículo 6, el Anexo 2, párr. 2 (a, b, e y g), 8 y 13 prevén excepciones para los programas indirectamente relacionados con la protección del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastre, la lucha contra las plagas y las enfermedades, y la investigación conexa. El Anexo 2, párr. 12 las prevé para programas ambientales directos.
26 Cuadros complementarios relativos a los compromisos en materia de productos agrícolas que figuran en la Parte IV de las listas. G/AG/AGST/1-4.
28 Henson, S. y Loader, R. (1998). "Impact of sanitary and phytosanitary standards on developing countries and the role of the SPS Agreement," Centre for Food Economics Research, University of Reading.
30 South Centre. 1998. "The WTO Multilateral Trade Agenda and the South".
31 Acuerdo OTC, Anexo 1, párrafo 1.
32 Excepto los productos fabricados en las prisiones, que pueden regirse en base al artículo XX (e) del GATT.
33 OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.
34 Los Negociadores del Protocolo de Montreal trataron de restringir la importación de los productos que se producen con sustancias CFC sujetas a fiscalización pero que no las contienen, pero la idea fue rechazada.
35 OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.
36 El Preámbulo del artículo XX establece que esas medidas no deben ser "aplicadas en forma que constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional...."
37 OCDE. "Eco-labelling: Actual Effects of Selected Programmes," OCDE/GD/(97) 105.
