| Módulo 10 Comercio y seguridad alimentaria:
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El objetivo de este módulo es el de examinar las cuestiones de seguridad alimentaria en el marco del comercio internacional y, principalmente, del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC (AsA). Se pretende así colaborar a que los países en desarrollo conozcan los límites y las opciones del Acuerdo sobre la Agricultura para alcanzar la seguridad alimentaria.
10.1 Introducción
10.2 Seguridad alimentaria y comercio internacional
10.3 Opciones de políticas de seguridad alimentaria en el marco de la OMC
10.4 Algunas cuestiones para el futuro
?Hay que modificar los Acuerdos de la RU para ayudar a los países a alcanzar sus metas de seguridad alimentaria?
Los Acuerdos de la Ronda Uruguay (RU) ofrecen una gama de opciones de política a los países en desarrollo que persiguen objetivos de seguridad alimentaria. Entre esas opciones figuran las políticas encaminadas a proteger y sostener la producción interna, promover un consumo suficiente y estabilizar los mercados internos. Pese a la flexibilidad proporcionada por los Acuerdos de la RU, muchos países en desarrollo están preocupados porque algunas disposiciones podrían limitar la gama de políticas disponibles en materias de seguridad alimentaria. De ahí que sea fundamental aclarar las opciones con que cuentan y determinar los sectores en los que podría hacer falta una flexibilidad mayor.
Este módulo abarca los siguientes aspectos:
La inseguridad alimentaria aún está muy extendida
Pese a los significativos progresos realizados en la agricultura mundial en los últimos 40 años, persiste la inseguridad alimentaria en muchos países. La FAO estima que más de 800 millones de personas, equivalentes al 19 por ciento de la población mundial, padecen desnutrición crónica. Tras la constante disminución que se había registrado en los dos decenios anteriores, el número de las personas desnutridas ha aumentado ligeramente en los años noventa1. La cantidad mayor de personas desnutridas, en números absolutos, se registra en Asia, mientras que los números mayores en proporción a la población se encuentran en Africa, en el sur del Sahara.
La FAO define la seguridad alimentaria como una situación en la cual todas las personas tienen en todo momento acceso material y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias alimentarias para una vida activa y sana. Hay tres dimensiones implícitas en esta definición: disponibilidad, estabilidad, acceso. Una disponibilidad satisfactoria de alimentos significa que, como regla general, se dispone de suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades de consumo. La estabilidad se refiere a la reducción al mínimo de la probabilidad de que en años o campañas difíciles el consumo de alimentos descienda por debajo de las necesidades de consumo. El acceso señala a la atención el hecho de que, aun con suministros abundantes, muchas personas padecen hambre porque son pobres e incapaces de producir o comprar los alimentos que necesitan. Además, si se satisfacen las necesidades alimentarias explotando recursos naturales no renovables o degradando el medio ambiente, no hay garantía de seguridad alimentaria a plazo más largo.
La seguridad alimentaria puede definirse también a diferentes niveles: mundial, o nacional, regional o familiar. En último término, la seguridad alimentaria se refiere a cada individuo o familia, y el factor determinante principal es el poder adquisitivo de los mismos, o sea sus ingresos ajustados en función del costo de lo que pueden comprar con ellos. Análogamente, el poder adquisitivo nacional -la cantidad de divisas de que dispone un país para pagar las importaciones de alimentos, ajustadas en función del precio que debe pagar- es un factor determinante fundamental de la seguridad alimentaria nacional.
La liberalización comercial repercute en la seguridad alimentaria ...
El comercio internacional y las repercusiones que recibe de los acuerdos comerciales multilaterales tienen que ver con la seguridad alimentaria. La liberalización del comercio puede alterar no sólo los flujos comerciales entre los países sino también los ingresos de los productores de bienes y servicios así como el poder adquisitivo de los consumidores. Aunque hay cuestiones importantes relativas a la seguridad alimentaria familiar que pueden verse afectadas, directa o indirectamente, por el comercio y la liberalización comercial en la agricultura, el presente módulo se limita a tratar cuestiones relativas al nivel nacional e internacional.
Hay dos grandes opciones para alcanzar la seguridad alimentaria a nivel nacional: la autosuficiencia alimentaria o la autonomía alimentaria. La autosuficiencia alimentaria consiste en satisfacer las necesidades alimentarias, en lo posible, con suministros internos y reduciendo al mínimo la dependencia del comercio. La autonomía alimentaria, en cambio, tiene en cuenta las posibilidades del comercio internacional y consiste en mantener un cierto nivel de producción interna de alimentos y generar, además, la capacidad para importar de los mercados mundiales cuanto hace falta.
El comercio es el componente esencial de una estrategia de seguridad alimentaria basada en la autonomía. Contribuye a la seguridad alimentaria de varias maneras: aumentando los suministros internos para satisfacer las necesidades; reduciendo la variabilidad de los suministros, aunque no necesariamente la inestabilidad de los precios; favoreciendo el crecimiento económico; utilizando más eficazmente los recursos mundiales, y permitiendo que la producción mundial tenga lugar en las regiones más idóneas. Pero la dependencia del comercio puede comportar también riesgos, como los riesgos y la incertidumbre de la oferta y de los precios del mercado mundial.
...mediante su influencia en la seguridad de los alimentos importados ...
El mercado mundial es una fuente indispensable de suministros alimentarios para muchos países en desarrollo, especialmente aquéllos en los que la producción se ve limitada por factores naturales y de otro tipo. Además, la dependencia del comercio por parte de esos países va en aumento. Por ejemplo, en el período 1970-90, su consumo de alimentos creció un 10 por ciento más que su producción. Expresadas en términos de cereales, las importaciones representaron alrededor del 14 por ciento del consumo de los países en desarrollo en 1994, en tanto que veinte años atrás eran menos del 10 por ciento.
En la medida en que esta creciente dependencia de las importaciones por parte de los países en desarrollo refleje una opción económica sostenible, representa un desarrollo normal y no hay razones a priori para preocuparse. El hecho de importar un producto significa por lo general que puede comprarse afuera a un precio menor al de su producción interna. Aunque puede haber razones específicas que induzcan a algunos países a tratar de alcanzar una considerable autosuficiencia alimentaria, por lo general tiene más sentido económico seguir una política más flexible de autonomía alimentaria. Se requieren, sin embargo, algunas condiciones importantes para servirse de este tipo de estrategia. La primera se refiere a la capacidad importadora, o sea la capacidad de los países en desarrollo de producir otros bienes y servicios y de asegurarse a través del comercio las divisas necesarias para importar alimentos. La segunda se refiere a la seguridad del mercado mundial, como fuente de suministros alimentarios a precios razonables. Además, es importante examinar cómo estas dos cosas pueden verse afectadas por la liberalización del comercio.
Por lo que se refiere a la capacidad para importar, todo parece indicar que los países en desarrollo han mantenido o mejorado su capacidad para financiar importaciones de alimentos con respecto a los últimos decenios. Aunque sus importaciones de alimentos han ido en aumento en términos absolutos, la proporción de los gastos relativos a las importaciones de alimentos con respecto a las importaciones totales se ha mantenido relativamente inalterada en la mayoría de los países en desarrollo y en algunos de ellos ha descendido considerablemente. En Asia meridional y sudoriental, la proporción de las importaciones de alimentos con respecto a las importaciones totales descendió de 16 a 6 por ciento entre 1970 y 1991; en América Latina, descendió ligeramente de 11 a 10 por ciento; en Asia occidental, de 14 a 12 por ciento; en Africa, en cambio, aumentó ligeramente de 14 a 15 por ciento. En general, pues, los países en desarrollo han logrado gastar menos en productos alimenticios y más, como consecuencia, en otros bienes y servicios.
Con respecto a los ingresos de exportación agrícola de los países en desarrollo, la situación relativa a los productos tradicionales no ha sido muy favorable en los últimos decenios. La relación de intercambio neta entre las exportaciones agrícolas tradicionales de los países en desarrollo y sus importaciones de manufacturas y petróleo crudo disminuyó en casi 50 por ciento entre 1979-81 y 1996-98. El mercado de exportación de productos agropecuarios, especialmente aquéllos que son de mayor interés para los países en desarrollo, ha cambiado considerablemente en los últimos años, independientemente de la RU. En efecto, la fuente principal de crecimiento de las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo son cada vez más los productos no tradicionales, los productos elaborados y la expansión hacia nuevos mercados. Por consiguiente, las oportunidades para estos países vendrán cada vez más del aprovechamiento de las posibilidades de diversificación: diversificación geográfica, es decir expansión hacia mercados de importación de crecimiento rápido; diversificación horizontal, es decir mayor diversidad de productos exportados, y diversificación vertical, es decir aumento del valor añadido de los productos exportados. Una condición importante para que los países en desarrollo se beneficien de tales oportunidades en materia de importación es lograr un acceso a los mercados. Con respecto a esto, los parámetros importantes son la progresividad arancelaria y el número creciente de reglamentos técnicos que afectan al comercio. En un análisis llevado a cabo por la FAO se indica que la progresividad arancelaria se ha reducido algo como consecuencia de la Ronda Uruguay (Lindland, 1997). Este cambio en la estructura arancelaria podría ofrecer a los países en desarrollo nuevas oportunidades para el crecimiento de las exportaciones, que por lo general no se reflejan en las evaluaciones basadas sólo en los productos tradicionales. Otro factor importante es la capacidad de los países en desarrollo de cumplir las normas relativas a la calidad y los requisitos MSF y OTC de los mercados importadores de los países desarrollados (tema incluido también en el programa de capacitación).
La segunda condición que hemos mencionado anteriormente es la seguridad de los mercados mundiales como fuente de suministros alimentarios a precios razonables. Un país que depende de las importaciones de alimentos podría tener que hacer frente a una incertidumbre adicional respecto a los suministros por razones que escapan a su control, aunque las tendencias de los mercados de cereales permiten pensar que estos riesgos han disminuido respecto al pasado.
En los mercados mundiales de cereales los importadores tienen ahora un mayor número de proveedores para elegir. Con todo, el riesgo respecto a la seguridad de los suministros no ha desaparecido. A veces, los países exportadores de alimentos han puesto restricciones o `embargos' a las exportaciones por una variedad de razones. Pero también en este punto la RU contiene algunos elementos positivos. El artículo 12 del AsA estipula que los países exportadores deben prestar debida consideración a los intereses en materia de seguridad alimentaria de los países importadores antes de examinar la posibilidad de imponer restricciones a las exportaciones. Existen también nuevas disposiciones que obligan a notificar con antelación las restricciones a las exportaciones. Aunque es evidente que con estas disposiciones no se elimina del todo el riesgo de las restricciones a las exportaciones, la transparencia mayor que existe en el mercado mundial podría ayudar.
Al examinar el aumento moderado previsto en los precios de los cereales como consecuencia del AsA, es importante recordar que la situación por lo general deprimida del mercado durante los años ochenta fue principalmente un síntoma de la confusión reinante en los mercados mundiales de alimentos. El nivel de la producción y, por ende, del comercio, especialmente en algunos de los países desarrollados, se vio fuertemente influido por las subvenciones oficiales. Aunque algunos países importadores se beneficiaron de los precios bajos, la situación no favorecía la seguridad alimentaria de la mayoría de los países en desarrollo. Fomentaba una dependencia continua de los productos alimenticios importados a precios artificialmente bajos que redundaban en perjuicio de muchos agricultores de países en desarrollo. En este sentido, el AsA ofrece algunos motivos de esperanza, aunque limitados. Muchos de los factores que se consideraban en el pasado responsables de la situación de confusión reinante en la agricultura mundial y que han perjudicado la seguridad alimentaria de los países en desarrollo están ahora sujetos a normas y disciplinas. Es probable que la disminución de las distorsiones en el mercado mundial como consecuencia de la RU impulse la producción en los países en desarrollo. Pero es importante que se dé a los agricultores de los países en desarrollo la oportunidad de responder a los incentivos del mercado. Muchos países en desarrollo han gravado la agricultura en el pasado, tanto a través de políticas sectoriales directas como, indirectamente, a través de políticas macroeconómicas sesgadas en contra del sector. Nada de lo estipulado en el AsA les impedirá continuar haciendo lo mismo en el futuro.
... la estabilidad de los precios de los alimentos importados ...
El segundo elemento de la seguridad alimentaria es la estabilidad de la oferta, y aquí también el comercio desempeña un papel importante. El comercio permite reducir las fluctuaciones del consumo y aligera a los países de una parte de la carga que representan las intervenciones costosas en materia de almacenamiento de existencias. Sin embargo, ni siquiera una dependencia total del comercio asegura la estabilidad de los precios internos. En efecto, algunos países temen que el resultado sea el contrario ya que un régimen comercial más libre expondría los mercados internos a la volubilidad del mercado mundial. Por lo tanto, aquí la consideración fundamental es si la variabilidad de los precios del mercado mundial disminuirá o aumentará como consecuencia de la liberalización del comercio y si la variabilidad actual de los precios internos es mayor o menor que la inestabilidad de los precios en el futuro.
La supresión de las restricciones cuantitativas y la reducción de los aranceles hacen suponer que la absorción de las crisis de producción será mucho más compartida, lo cual tendrá un efecto estabilizador en el mercado. Al mismo tiempo, la localización de la producción puede desplazarse algo desde los países con niveles relativamente altos de protección hacia aquéllos en los que la protección es relativamente baja. Si en estos últimos la producción es más inestable, la variabilidad global de la producción podría aumentar.
Otros factores que podrían ejercer una influencia quizás más importante son el nivel y la propiedad de las existencias. Una menor intervención del gobierno implica que las existencias públicas disminuirán y que las privadas podrían no aumentar lo suficiente como para colmar el déficit. En un trabajo realizado por la FAO se sugiere que el grado de sustitución de existencias públicas por existencias privadas probablemente será del orden del 40 por ciento. En consecuencia, es probable que en el futuro las existencias mundiales totales sean menores que en el pasado. Sin embargo, cabría suponer que, debido a que una proporción mayor de existencias estará en manos privadas, serán más sensibles a los cambios en los precios que lo que fueron en el pasado las existencias públicas.
Así pues, sobre la cuestión de la inestabilidad de los precios, hay cuatro factores a tener en cuenta: el efecto positivo de la arancelización; el efecto incierto del desplazamiento de ubicación de la producción; el efecto negativo de la disminución de los niveles totales de las existencias; y el efecto positivo del aumento de sensibilidad de las existencias remanentes. El efecto global de estos cuatro factores es una incógnita, aunque hay un consenso general respecto a que, a más largo plazo, cuando los mercados se ajusten al nuevo entorno comercial, los precios mundiales probablemente serán más estables que antes de la Ronda Uruguay. Durante el período de transición, sin embargo, puede que se experimente algún aumento de la inestabilidad.
Sea que cambie o no la inestabilidad de los precios internacionales, el paso a un sistema sólo arancelario y, en algunos casos, la reducción de los aranceles significa que la economía interna tiende a estar más abierta a la evolución de los precios internacionales. Hay dos factores que determinan si el mercado interno es más o menos inestable después del cambio. Primero, la medida en que las "crisis" internas de producción y consumo han sido o no contrarrestados en el pasado mediante cambios en el volumen del comercio; y segundo, en qué medida las políticas anteriores a la reforma hacia un sistema "sólo arancelario" contribuyeron o no a aislar el mercado interno. En cuanto al primer punto, muchos países han controlado los volúmenes del comercio a través, por ejemplo, de licencias o de empresas para-estatales de mercadeo. Si bien en los Acuerdos de la OMC no existen disposiciones que requieran a los países liberalizar sus sistemas de mercadeo, es posible que el ajuste internacional nivele las fluctuaciones de precios internos más fácilmente o más efectivamente en el sistema surgido de la RU. Respecto al segundo, se puede presumir que el paso a métodos sólo arancelarios aumenta la transmisión de los cambios de los precios exteriores al mercado interno. Anteriormente, muchos gobiernos asignaban importancia a la estabilidad de los precios y recurrían a una variedad de políticas no arancelarias para lograrla (gravámenes variables, contingentes etc.). Sin embargo, como se señala más adelante, también pueden utilizarse los nuevos regímenes posteriores a la RU para estabilizar los precios. Por consiguiente, los dos factores que afectan a la estabilidad de los precios, derivada del paso a un sistema comercial más libre basado sólo en los aranceles, empujan en dos direcciones diferentes. Por lo tanto, no se puede decir a priori si la inestabilidad de los precios internos aumentará o no como consecuencia de la liberalización de los mercados.
En el caso en que la apertura a la inestabilidad de los precios mundiales resulte inaceptable, el AsA contiene algunas disposiciones que un país puede utilizar para protegerse. Tales disposiciones son: la cláusula de salvaguardias especiales del AsA, es decir la imposición, en ciertas condiciones, de aranceles adicionales; la variación del nivel de los aranceles aplicados ("escala móvil de aranceles" dentro del nivel consolidado máximo que el país ha comprometido); y en manera limitada a través del mantenimiento de reservas de seguridad alimentaria.
... y mejorando los ingresos de los hogares y su capacidad para comprar alimentos
El tercer elemento de la seguridad alimentaria es el acceso a los alimentos. El comercio internacional reviste una gran importancia en el acceso a los alimentos a través de sus efectos en el crecimiento económico, los ingresos y el empleo. Aunque supuestamente las políticas comerciales más libres contribuyen al crecimiento económico a largo plazo, el problema principal para la seguridad alimentaria es si el crecimiento económico llega a los pobres. Si los beneficios del crecimiento inducido por el comercio se concentran principalmente en los que están mejor, la seguridad alimentaria puede empeorar para muchas familias, pese a índices globales más altos de crecimiento económico. Sin embargo, hay indicios de que en muchos países en desarrollo las industrias de exportación tienen mayor intensidad de uso de mano de obra que las de sustitución de importaciones y por consiguiente el empleo tiende a crecer en las economías orientadas hacia afuera.
Resulta claro que la situación difiere de un país a otro y que no se puede generalizar. En conjunto, los vínculos entre comercio, crecimiento, empleo y pobreza no están bien definidos, ya que cada una de estas variables está influida por otros factores. El efecto del comercio en la seguridad alimentaria familiar forma parte de la cuestión más amplia del impacto de la modernización y transformación agrícolas en el bienestar y la distribución. El comercio ofrece nuevas oportunidades para la especialización y el intercambio, pero las ventajas que sacan de ello las familias pobres dependen de su acceso a los recursos y del apoyo que reciben del Estado. Los problemas que limitan los beneficios que los hogares pobres obtienen del comercio se deben a menudo más al sesgo de las políticas y a problemas institucionales que al comercio como tal.
En los países en desarrollo, las posibilidades exportadoras son normalmente mayores para los cultivos comerciales no alimenticios. El aumento de las oportunidades comerciales puede, por lo tanto, inducir la substitución de alimentos por productos no alimenticios. Esto puede ser positivo para la seguridad alimentaria de los productores, si pueden comprar alimentos en los mercados locales a precios razonables. La seguridad alimentaria podría sin embargo deteriorarse si ineficiencias en el sistema de mercadeo agrícola determinan altos precios de los alimentos. Existen diversos ejemplos que demuestran que el desarrollo de los cultivos comerciales de exportación puede también dar lugar a un aumento de la producción de alimentos, debido al mejoramiento general del aprovisionamiento de servicios e insumos a la agricultura y a los efectos residuales sobre los cultivos alimenticios de los fertilizantes utilizados en los cultivos comerciales de exportación.
En conclusión, se puede decir que si existen políticas internas encaminadas a distribuir las ganancias y/o compensar a los perdedores, entonces la liberalización del comercio puede desempeñar un papel importante para mejorar el acceso a los alimentos, aun cuando puedan haber problemas con el ajuste al nuevo régimen comercial. Las dificultades con que pueden tropezar los países durante el proceso de reforma han sido reconocidas en la RU y se ha dado a los países en desarrollo un trato especial y diferenciado, principalmente en la forma de períodos más largos para efectuar los ajustes y de compromisos de reducción más bajos. El Acta Final reconoce también que durante el proceso de reforma los países importadores de productos alimenticios podrían experimentar efectos negativos sobre la disponibilidad de suministros de alimentos básicos en términos y condiciones razonables. La Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios representa un compromiso a adoptar medidas conducentes a la mitigación de tales efectos.
El AsA afecta las políticas de seguridad alimentaria de los países en desarrollo
Los compromisos específicos contraídos por los países en el marco del AsA tienen consecuencias sobre la gama de políticas que pueden aplicar en el futuro. Desde el punto de vista de los países en desarrollo es importante identificar aquellas disposiciones que les permiten una mayor flexibilidad en la aplicación de las políticas de seguridad alimentaria así como aquéllas que limitan sus opciones y podrían requerir algunos ajustes en el futuro. En la presente sección se estudian las opciones que se presentan en los tres sectores principales de intervención en materia de política interna, a saber, la producción, el consumo y la estabilidad del mercado. Cada una de estas cuestiones se estudia más a fondo en otros módulos; aquí se tratarán sólo en función de la seguridad alimentaria.
Las medidas en frontera están ahora limitadas ...
En general, para que un país apoye la producción interna como parte de una estrategia de seguridad alimentaria existen dos opciones de políticas: las medidas en frontera, es decir a través de aranceles, dentro del arancel máximo comprometido a la OMC; y las medidas de ayuda interna, es decir mediante apoyos a los productores vía los precios u otros mecanismos, también en este caso dentro de los límites de los compromisos contraídos con la OMC.
Apoyo a través de los aranceles. Muchos países en desarrollo aplican tasas consolidadas relativamente altas a los productos alimenticios básicos. Aunque la opción de aplicar aranceles hasta los niveles consolidados es compatible con los compromisos de la OMC, en la práctica tal política podría tener sus limitaciones especialmente para los países en desarrollo, muchos de los cuales son importadores de alimentos. Un aumento de los aranceles implica no sólo un aumento de los precios a los productores internos sino también de los precios pagados por los consumidores, lo que para muchos países en desarrollo con numerosos hogares pobres podría no ser una opción viable. Existen, sin embargo, algunos remedios posibles a este dilema, por ejemplo que los ingresos aduaneros recabados de los aranceles se utilicen para beneficiar a las familias aquejadas de inseguridad alimentaria, permitiendo al mismo tiempo a los productores beneficiarse del aumento de los precios internos (véase infra). Esta opción requiere una buena capacidad administrativa, para identificar a las familias necesitadas (a los efectos de reducir al mínimo las filtraciones), e infraestructura para realizar de forma eficaz las transferencias de recursos a las mismas.
... lo mismo que otros apoyos de mercado ...
Ayuda interna. Todos los países cuentan con una variedad de opciones para prestar apoyo interno a los productores agrícolas. Ellas incluyen algunas políticas que distorsionan la producción, tanto referidas como no referidas a productos específicos. La ayuda referida a productos específicos incluye normalmente la compra por parte del Estado a precios administrativos garantizados por encima de los niveles de paridad. La ayuda no referida a productos específicos incluye normalmente las subvenciones al crédito e insumos tales como fertilizantes, riego, semillas etc., destinadas a reducir el costo de producción pero no orientadas a productos específicos. Ambos tipos de ayuda están disciplinados por la Medida Global de Ayuda (MGA) y están a disposición de los países que han pedido tal ayuda en sus listas para el período de base. Si no lo han hecho, el límite superior para los países en desarrollo que se aplica a cada uno de estos dos tipos de ayuda es el 10 por ciento de minimis (es decir, tal ayuda no puede superar el 10 por ciento del valor en fincas de la producción agrícola).
... pero las medidas de la Caja Verde proporcionan alguna flexibilidad
Todos los países pueden también apoyar a los productores internos a través de las medidas de la Caja Verde, o sea con políticas que se considera no tienen efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción o, a lo sumo, los tienen en grado mínimo. Éstas incluyen, entre otras cosas, los servicios generales a la agricultura, tales como la investigación, la lucha contra plagas y enfermedades, etc.; y los pagos directos a los productores, tales como la ayuda a los ingresos desconectada, los programas de seguros y de redes de seguridad de los ingresos, etc. En la Caja Verde se incluyen también las reservas de seguridad alimentaria y los programas de ayuda alimentaria interna, que se estudian más adelante. Por último, los países en desarrollo también tienen acceso a una categoría especial de políticas de ayuda a la producción en el marco del Trato Especial y Diferenciado (TED), a saber: las subvenciones a las inversiones, de disponibilidad general, las subvenciones a los insumos agrícolas, de disponibilidad general para los productores de ingresos bajos o pobres en recursos, así como la ayuda dada a los productores para estimular la diversificación con objeto de abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos.
Las políticas relacionadas con el consumo de alimentos no están afectadas ...
En general, el AsA es relativamente permisivo con respecto a las políticas dirigidas a sostener a los consumidores. Esto es fácil de entender porque se trata de un apoyo que, aunque distorsiona el mercado (por lo general lleva a un aumento del consumo global de alimentos), intensifica el comercio y, por consiguiente, no incide en los intereses exportadores de los socios comerciales. La disposición principal del AsA relativa al apoyo a los consumidores se incluye bajo la categoría "ayuda alimentaria interna" de la Caja Verde, y estipula que el derecho a recibir la ayuda alimentaria estará sujeto a criterios claramente definidos relativos a los objetivos en materia de nutrición. Sin embargo, esta prescripción general contiene una excepción importante para los países en desarrollo, a los que se permite el suministro de productos alimenticios a precios subvencionados "con objeto de satisfacer regularmente a precios razonables las necesidades alimentarias de sectores pobres de la población urbana y rural de los países en desarrollo". Esto es importante para los países que suministran regularmente alimentos subvencionados en puestos de venta a precios razonables. Los gastos (o ingresos sacrificados) contraídos en relación con el apoyo a los consumidores no están sujetos a los compromisos de reducción.
... mientras subsisten las posibilidades de perseguir la estabiliza-ción de los precios
En general, una apertura mayor al comercio contribuiría a la estabilidad de los precios del mercado mundial, especialmente cuando todos los países liberalizan. Ahora bien, como ya se explicó, hay varios factores que afectan la estabilidad del mercado y, por lo menos a corto plazo hasta que los mercados se ajusten al nuevo régimen comercial, la inestabilidad podría aumentar. Existen, sin embargo, algunas medidas compatibles con la OMC que un país podría aplicar para mitigar los efectos de la inestabilidad del mercado en la seguridad alimentaria.
Reservas de ayuda alimentaria. La utilización de reservas de seguridad alimentaria como un instrumento de estabilización debe formar parte integrante de un programa de seguridad alimentaria, establecido en la legislación nacional y con disposiciones específicas relativas a las condiciones en que se adquieren y entregan dichas reservas. En la práctica, estas disposiciones se han aplicado con cierta flexibilidad. Muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, han declarado sus operaciones de constitución de existencias en el marco de la Caja Verde y, por consiguiente, exentas de las limitaciones de la MGA, lo que hasta ahora no les ha acarreado problemas serios con sus socios de la OMC. Para que sea eficaz, esto tiene que combinarse con otras medidas aplicadas en la frontera.
Salvaguardias. La cláusula de salvaguardias especiales (SGE) del AsA y las salvaguardias generales de la OMC2 permiten a los países imponer aranceles adicionales en circunstancias específicas. Sin embargo, a causa de que la cláusula SGE estaba reservada a los productos sujetos a la arancelización, sólo un número pequeño de países en desarrollo ha recurrido a ella, ya que sólo unos pocos utilizaron la fórmula de arancelización para consolidar sus aranceles. Además, la aplicación de estas medidas o remedios, incluso de forma provisional, está sujeta a una serie de disposiciones de procedimiento, por lo cual han sido de poca utilidad para los países en desarrollo (véase el Módulo II-5 sobre salvaguardias).
Aranceles. Los países pueden adoptar una escala móvil de aranceles inversamente proporcional al nivel de los precios de importación, sin aumentar los derechos de aduana más allá del tipo consolidado. Los países que tienen aranceles consolidados bastante altos pueden contrarrestar las variaciones de los precios de importación reduciendo los aranceles cuando suben los precios y aumentándolos cuando bajan. En la práctica, esto puede lograrse aplicando una política de "banda de precios", por la que los aranceles de importación se ajustan sólo cuando los precios de importación se salen de una banda de precios mínimos y máximos. El punto importante de esta política, siempre y cuando la banda de precios no sea demasiado estrecha, es que el incentivo del precio mundial no se anula completamente al compensar los cambios arancelarios y los precios internos pueden fluctuar razonablemente en función de los precios mundiales3.
Prohibiciones a la exportación. Otra de las disposiciones del AsA relativa a la estabilidad del mercado se refiere a las prohibiciones a la exportación. En períodos de fuerte aumento de los precios mundiales o de la demanda de un país vecino, el artículo 12 del AsA permite a un país establecer restricciones a las exportaciones a condición de que tome en consideración la seguridad alimentaria de los otros países (importadores). Por último, los países pueden examinar la posibilidad de utilizar instrumentos para la gestión del riesgo que mitiguen los efectos de la variabilidad de los precios. Instrumentos basados en el mercado, tales como los contratos y opciones de precios a plazo y de futuros, son totalmente compatibles con la OMC.
De lo antedicho, es en general evidente que en el AsA hay una considerable flexibilidad. Los países en desarrollo tienen a su disposición una variedad de opciones que les permiten aplicar políticas en apoyo de los productores y consumidores sin violar sus obligaciones con la OMC. Ahora bien, independientemente de sus obligaciones con la OMC, existe siempre el dilema de cómo conciliar los intereses de los productores y de los consumidores en las políticas agrícolas y alimentarias internas cuando el objetivo primordial es la seguridad alimentaria. En la mayoría de los casos, esto requerirá una combinación juiciosa de los instrumentos compatibles con la OMC, representados gráficamente para los países en desarrollo en el Gráfico 1.
En términos generales, el precio de equilibrio del mercado interno estará determinado por el precio del mercado mundial más un arancel aplicado dentro del nivel máximo consolidado que se ha comprometido. Para la mayoría de los países importadores, es probable que durante los años de precios normales los aranceles aplicados sean inferiores a los límites arancelarios máximos, con alguna variación respecto a ese nivel durante los años de precios mundiales altos o bajos. Sin embargo, la exclusiva dependencia de los aranceles podría ser un instrumento ineficaz para alcanzar todos los objetivos de las políticas agrícolas y alimentarias nacionales, por lo que podrían hacer falta otros instrumentos complementarios. Por ejemplo, los precios recibidos efectivamente por los agricultores pueden mantenerse por encima de los niveles de paridad de importación a través de transferencias compatibles con la OMC, examinadas anteriormente y en otros módulos, así como de la ayuda referida y no referida a productos específicos (hasta los límites de la MGA y de minimis), el TED y las políticas de la Caja Verde. Análogamente, si el precio del mercado interno se considera demasiado alto para un sector de la población, pueden realizarse intervenciones dirigidas para que los precios pagados efectivamente por las familias beneficiarias se mantengan en niveles que estén a su alcance. El recurso a tales intervenciones dirigidas así como a otras transferencias de ingresos generales permite a los países poner en práctica políticas de consumo sin perjudicar los incentivos a la producción.
Los países en desarrollo necesitan flexibilidad para perseguir sus políticas de seguridad alimentaria
El artículo 20 del AsA compromete a los países a colaborar hacia el objetivo de reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la protección en el sector de la agricultura. Dicho artículo contiene el compromiso de proseguir el proceso de reformas de la agricultura a partir de 1999, teniendo en cuenta las preocupaciones comerciales y no comerciales relacionadas con el cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco del AsA. La definición de "preocupaciones no comerciales" dada en el preámbulo del AsA incluye la seguridad alimentaria y la necesidad de proteger el medio ambiente. No se ofrecen otros pormenores, por ejemplo, acerca de la definición de estos términos o cómo abordar dichas preocupaciones. Éste y otros asuntos, tales como la viabilidad de las comunidades campesinas y los medios de vida, se están debatiendo crecientemente en diferentes foros del ámbito del comercio internacional bajo el epígrafe de "multifuncionalidad" de la agricultura. Se considera que las diversas funciones de la agricultura son factores externos positivos y bienes públicos, producidos conjuntamente con los alimentos y las fibras; de ahí que se sostenga que la agricultura merece más apoyo y protección por concepto de pagos adicionales a esos servicios.
Aunque todas estas otras funciones revisten una importancia evidente, para la mayoría de los países en desarrollo la seguridad alimentaria es la función fundamental de la agricultura. Es importante señalar que estos países pueden conseguir sus objetivos de seguridad alimentaria en el ámbito del AsA sin necesidad de recurrir al concepto más amplio de la multifuncionalidad. Para ello, es necesario identificar las disposiciones del AsA que puedan requerir un fortalecimiento durante el proceso de reforma para que los países en desarrollo puedan contar con una flexibilidad mayor en la aplicación de las políticas de seguridad alimentaria. A continuación se presentan algunas sugerencias relacionadas especialmente con cuestiones importantes para la seguridad alimentaria, teniendo presentes los tres bloques principales del AsA, es decir el acceso a los mercados, la ayuda interna y las subvenciones a la exportación.
Un mayor acceso a los mercados ayudará ...
Los obstáculos que aún subsisten al acceso a los mercados para las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo limitan su capacidad para llevar a cabo una estrategia de seguridad alimentaria basada en la autonomía aprovechando las ventajas del comercio internacional. Pese a los progresos realizados en la RU, quedan todavía algunos problemas que asumen la forma de aranceles prohibitivos, progresividad arancelaria y dispersión arancelaria. En algunos casos, se siguen aplicando medidas no arancelarias que fueron prohibidas por el AsA, tales como el régimen de precios mínimos de importación para algunos productos. Estos obstáculos que todavía subsisten constituyen un problema grave ya que afectan a los principales sectores en crecimiento del comercio agrícola, a saber los mercados de productos elaborados y de nichos de calidad superior. Algunos resultados deseables en esta esfera podrían ser, entre otros:
Los países en desarrollo deben tener en cuenta que las fórmulas de reducción de aranceles se aplicarán por igual a sus propios aranceles como a los de sus principales mercados de exportación, salvo los TED que puedan ser acordados.
... como también una mayor amplitud de la cláusula de salvaguardia especial ...
Dado que muchos países en desarrollo son importadores netos de productos alimenticios con respecto a los cuales los mercados siguen sujetos a una distorsión considerable, la cláusula de salvaguardia especial (SGE) puede ser de importancia, especialmente para los países en desarrollo que han comprometido aranceles bajos consolidados. Ahora bien, el acceso a las SGE no es universal (tanto respecto a los productos como a los países) y la mayoría de los países en desarrollo no tiene acceso a ellas, ya que estaban vinculadas con el proceso de arancelización. Algunos resultados convenientes en esta esfera podrían ser, entre otros:
... exenciones más generosas en la Caja Verde ...
Muchos países en desarrollo no calcularon sistemáticamente sus MGA y establecieron un nivel cero que podría impedirles en el futuro la aplicación de algunas políticas de ayuda. También hay algunos problemas relacionados con la definición de "producción con derecho" en los cálculos de la MGA y el trato de la MGA negativa, así como algunos errores en el método utilizado (por ejemplo, el período de base, la base cambiaria, etc.). Algunos resultados convenientes en esta esfera podrían ser, entre otros:
Dentro de la categoría de la Caja Verde, algunas cuestiones de interés para los países en desarrollo se relacionan con la definición de las políticas que tienen derecho a estar incluidas en ella y, en particular, el significado de "efecto mínimo en la producción y el comercio". No todas las medidas clasificadas actualmente en la Caja Verde son neutrales respecto a la producción y el comercio y, más importante aún, no incluyen algunas políticas que pueden aplicarse fácilmente en los países en desarrollo que por lo general cuentan con poca capacidad administrativa. Algunos resultados convenientes en esta esfera podrían ser, entre otros, reclasificar las medidas exentas y crear una categoría específica de ayuda que abarque las legítimas preocupaciones de los países en desarrollo en materia de seguridad alimentaria.
... y normas más estrictas respecto a subvenciones y limitaciones a la exportación
La dependencia alimentaria puede también ser estimulada por prácticas comerciales desleales, como el dumping o las excesivas subvenciones a la exportación por parte de los socios comerciales, que abastecen al mercado interno de alimentos baratos frente a los cuales los productores internos no pueden competir. Las normas relativas a la competencia de las exportaciones fueron consideradas las más vinculantes de todos los compromisos del AsA, aunque no lo han sido durante 1995-97 en vista de los altos precios mundiales. Sin embargo, el potencial para subvencionar las exportaciones sigue siendo alto, especialmente en algunos países desarrollados. Hay preocupación por la elusión de las normas, con detrimento de la capacidad de muchos países en desarrollo para competir en los mercados de exportación. Algunos resultados convenientes en esta esfera podrían ser, entre otros:
FAO. 1998. El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación. Roma
FAO. 1997. The Food Situation in the Least-Developed Countries (LDCs) and the Net Food-importing Developing Countries (NFIDCs), Rome.
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Konandreas, P. & Greenfield, J. 1998. Policy options for developing countries to support food security in the post-Uruguay Round period. Canadian Journal of Development Studies, Volume 6, Special Issue.
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2 Acuerdo sobre Salvaguardias, el Acuerdo sobre Subvenciones y medidas compensatorias, artículos VI sobre Antidumping y derechos compensatorios; XII sobre Restricciones para salvaguardar la balanza de pagos; XVI sobre Subvenciones; XVIII sobre Ayuda del Estado al desarrollo económico; XIX sobre Medidas de urgencia sobre importaciones de determinados productos; XX sobre Excepciones generales; y XXI sobre Excepciones relativas a la seguridad.
3 La regularidad de una política de "banda de precios" no es del todo clara. Por un lado, los países que la aplican podrían aducir que mientras sus aranceles de importación se mantengan dentro de sus niveles consolidados comprometidos, son compatibles con el AsA. Por otra parte, la nota correspondiente al artículo 4.2 del AsA prohíbe "los gravámenes variables a la importación" y las medidas similares aplicadas en la frontera que no sean "derechos de aduana propiamente dichos". El problema es si el mecanismo de la banda de precios se considera un "derecho de aduana propiamente dicho", en cuyo caso es regular para la OMC, o si entra bajo la categoría de "gravámenes variables a la importación", y en tal caso no lo es. Sólo un examen oficial de este asunto, por ejemplo a través de los procedimientos de solución de diferencias, podría dar una interpretación definitiva. En la práctica, sin embargo, es probable que una impugnación formal de las bandas de precios ante la OMC dependa de la previsibilidad y transparencia de su aplicación.
