| Módulo 11 Comercio internacional de
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El propósito de este módulo es el de examinar los temas específicos de la pesca y los productos pesqueros que puedan ser relevantes en las próximas negociaciones comerciales multilaterales. Se pretende igualmente examinar las actividades de asistencia técnica de la FAO en dichas materias, del pasado y actuales.
11.1 Introducción
11.2 Subvenciones al sector pesquero
11.3 Temas de comercio y medio ambiente
11.4 Solución de conflictos. Ejemplos que interesan a los productos de la pesca
11.5 Posturas de algunos de los principales socios, sobre varios temas
11.6 Asistencia técnica y fuentes de información
11.7 Observaciones finales
Anexo 1: Resumen y conclusiones sobre los instrumentos internacionales de medio ambiente y la industria pesquera
En el GATT los productos de la pesca son asimilados a los industriales ...
El Acuerdo sobre Agricultura no cubre a los productos pesqueros. Esto significa que el comercio de éstos está sujeto a las reglas generales de la OMC que se aplican a los productos no agrícolas, tales como los industriales. El comercio de productos pesqueros, a diferencia del de los agropecuarios, no es uno de los temas encomendados a las negociaciones multilaterales del comercio (NMC) iniciadas en 1999. Sin embargo, los conflictos que involucran a los productos pesqueros están en franco aumento y muchos de los aspectos relacionados, como las subvenciones al sector pesquero y sus vínculos con el medio ambiente, están siendo intensamente discutidos en foros internacionales como el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA). En vista de esto hay cierta expectativa en cuanto a que las próximas NMC puedan incluir el comercio de los productos pesqueros.
... podrían ser incluidos en las próximas negociaciones, debido a los crecientes problemas
Es casi innecesario destacar la importancia del comercio internacional de los productos de la pesca. Éstos constituyen la categoría de productos alimenticios con mayor participación en el comercio internacional. Al mismo tiempo, son una fuente principal de ingresos de divisas, especialmente para los países en desarrollo. Dichos países responden de alrededor del 50 por ciento de los productos pesqueros que se comercializan internacionalmente.
El propósito de este módulo es brindar antecedentes sobre temas específicos del comercio internacional de productos pesqueros en el nuevo contexto del comercio global. Comprende lo siguiente:
Las subvenciones están muy extendidas en el sector pesquero ...
Se han realizado diversos esfuerzos para calcular los subvenciones que se pagan al sector pesquero. Los resultados difieren ampliamente, dado lo difícil que es obtener informaciones razonablemente precisas y debido también a que existen distintas opiniones en cuanto a calificar como "subvenciones" a ciertas formas de financiación de los gobiernos. Las cifras del Banco Mundial y de la FAO indican que la magnitud es del orden de los EE.UU.$7 a 15 000 millones. A pesar del amplio intervalo y de la incertidumbre que ese cálculo implica, los números indican que las subvenciones son considerables, por lo que cabe esperar que tengan un efecto de distorsión sobre los costos de producción y la competitividad en el comercio internacional.
... con efectos adversos sobre el medio ambiente
Subvenciones de tal magnitud tienen también consecuencias sobre el medio ambiente. Existe la opinión generalizada de que estas subvenciones incentivan el exceso de capacidad de las flotas pesqueras, lo que a su vez ha llevado a la sobreexplotación, contribuyendo así en forma significativa al proceso de agotamiento de las reservas pesqueras mundiales (en base a la información de FAO, 70 de las 200 reservas se encuentran en estado precario, muestran rendimientos decrecientes y necesitan intervención en su ordenamiento). El Comité de Pesca de la FAO (COFI) aprobó un Plan Internacional de Acción para el Ordenamiento de la Capacidad Pesquera en febrero de 1999, con miras a ajustar la capacidad pesquera mundial a un nivel en que los recursos de la pesca puedan ser explotados de manera sostenible.
El asunto de las subvenciones en la pesca está siendo objeto de intensas discusiones en el Grupo de Trabajo de Pesca de la APEC (Cooperación Económica del Asia Pacífico) y en el Comité de Pesca de la OCDE. En el último caso, la discusión se ha centrado en algunos aspectos de las subvenciones y la producción, sin relación con el comercio. La Comisión para el Desarrollo Sostenible (CDS) ha discutido también las subvenciones y solicitó a la OMC que coopere con la FAO en el análisis ulterior del problema. La recopilación de información y el análisis del efecto de las subvenciones sobre el comercio internacional seguirán formando parte del plan de trabajo de la FAO y serán puestos a consideración del Subcomité de Comercio Pesquero del COFI.
Un Acuerdo reglamenta las subvenciones a la pesca
Como el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) excluye el pescado y los productos de la pesca, sus disposiciones sobre la ayuda interna y las exportaciones no son aplicables a la pesca. Como productos no agrícolas, las subvenciones a la pesca están sujetas a las normas generales del GATT y el nuevo Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Una gran diferencia entre las disposiciones de los dos acuerdos es que, mientras el AsA permite las subvenciones a las exportaciones, si está reservado el derecho de utilizarlas en las Listas del país, dichas subvenciones están prohibidos en el Acuerdo sobre Subvenciones. Las normas sobre medidas de ayuda interna también difieren en parte, ya que el Acuerdo sobre Subvenciones tiene su propia definición de varias subvenciones.
Como se decía al inicio, el comercio de los productos de la pesca, a diferencia del de los agropecuarios, no es uno de los temas encomendados a las próximas negociaciones multilaterales del comercio (NMC). Sin embargo, algunos aspectos de aquel comercio se están volviendo cada vez más importantes y controvertidos, por ejemplo, las subvenciones y sus efectos ambientales, incluyendo el asunto de las especies en peligro. Por otro lado, los conflictos que involucran productos pesqueros están aumentando. Dadas estas razones, hay cierta expectativa en cuanto a que la próxima NMC incluya en su programa al pescado y los productos de la pesca. De hecho, en otros foros ya se han tomado iniciativas en esta área. Por ejemplo, los países miembros de la APEC han incorporado el pescado y los productos de la pesca en su iniciativa de Pronta Liberalización Sectorial Voluntaria, lo que indica que hay fuerte interés entre los países en tratar estos temas.
Pocos países en desarrollo tienen sub-venciones ...
Si bien todavía no se puede delinear un cuadro completo y claro de las subvenciones a la pesca en su conjunto, es interesante señalar que la estructura del sector pesquero de los países en desarrollo es distinta a la de la mayoría de los países de la OCDE. En los primeros las subvenciones no son algo muy común, la industria opera más bien en unidades de pequeña escala productiva y por lo tanto, el efecto de las subvenciones sobre la capacidad de producción y la sobrepesca es apenas visible, a diferencia de lo que ocurre en varios países desarrollados. Si el tema de las subvenciones formara parte de las NMC, los países en desarrollo podrían tener un argumento para lograr compensaciones en otras áreas, dado que no tienen mucho que perder en la categoría de subvenciones pesqueros. Los principales productores y exportadores pesqueros de los países en desarrollo tienen interés en apoyar una reducción de las subvenciones, ya que esto debería mejorar su posición competitiva en el mercado mundial.
... por lo tanto, un mayor rigor beneficiaría a los expor-tadores
En la medida en que la reducción de las subvenciones en los países que las utilizan lleva a disminuir la producción y las exportaciones hacia los países con deficiencia de pescado, los precios de los productos pesqueros podrían aumentar. Esto podría ser beneficioso para los países exportadores que no subvencionan.
Problemas de sobrepesca
Los aspectos medioambientales han surgido en forma repetida en los conflictos que involucran a productos pesqueros. En gran medida, los problemas tienen que ver con la condición no renovable del recurso pesquero, con varias especies capturadas que se consideran amenazadas. Las subvenciones están también relacionadas con el problema de la sobreexplotación pesquera, ya mencionado. De hecho, los vínculos entre las subvenciones y los efectos sobre el medio ambiente atrajeron una atención considerable del CCMA de la OMC.
Los asuntos de comercio internacional de productos pesqueros y medio ambiente, han sido y siguen siendo parte del programa de varias agencias internacionales y grupos intergubernamentales:
El Subcomité del COFI discutió los siguientes aspectos durante su Sexta Sesión de 1998:
Los debates en la OMC y de la OCDE se concentran principalmente en las subvenciones, mientras la Convención sobre Comercio Internacional de las Especies de Fauna y Flora Silvestres Amenazadas tiene como principal inquietud la condición biológica y de mercado de los animales y procura reglamentar o prohibir el comercio de animales o productos derivados de ellos, como forma de impedir su extinción. Entre los animales acuáticos que actualmente figuran en la lista del Apéndice 1 ó 2 de la Convención, figuran las ballenas y los esturiones. La condición biológica y de mercado de los tiburones se viene debatiendo desde 1994, originando varias actividades de la FAO y de los organismos pesqueros regionales que culminaron en la aprobación de un Plan Internacional de Acción para la Conservación y el Ordenamiento de los Tiburones, por parte del COFI, en febrero de 1999.
Los países en desarrollo carecen de información para negociar eficazmente
En realidad, todos los temas en debate son importantes para los países en desarrollo, algunos más directamente que otros. Uno de los puntos clave para ellos es la sobreexplotación de los recursos pesqueros en sus propias aguas, a menudo sin su conocimiento. La actual disparidad de conocimientos entre los países desarrollados y los en vías de desarrollo podría entorpecer los debates entre las partes y dificultar las negociaciones hacia una solución de mutuo beneficio. En tal situación, la introducción de un marco reglamentario podría no ser ventajoso para los países en desarrollo, si el marco no refleja adecuadamente las características de sus pesquerías. Si bien la aplicación de normas con base científica es deseable en general para todos los países, la falta de acceso a documentación y análisis adecuados debilitaría la posición de los países en desarrollo al momento de una disputa formal.
Dificultades del MSF
Las dificultades que padecen muchos países con la aplicación de los acuerdos de la RU y de las extensiones de éstos, por ejemplo a los sistemas de garantía de la calidad y la inocuidad de los productos pesqueros, es una prueba de que esas desventajas existen. Si bien se reconoce a menudo en los foros internacionales, como el COFI, que los países en desarrollo necesitan asistencia y asesoramiento, su posición competitiva seguirá siendo débil mientras no lleguen al nivel tecnológico requerido.
Si el tema general de las próximas NMC va a ser la "sustentabilidad corriente" y se incluyen los productos pesqueros en el paquete de negociaciones, va a haber discusión de temas ambientales y es probable que se busquen acuerdos internacionales, lo cual podría mitigar los impactos negativos. En virtud de ello, será de gran importancia estar presentes y bien informados.
Es de imaginarse también, que los programas de eco-etiquetado van a ganar terreno en pesca y acuicultura. Éstos podrían desarrollarse en la esfera privada y bajo condiciones que podrían restringir la participación de los países en desarrollo.
Con respecto a los posibles avances en la CITES, puede presumirse que la participación de las ONG va a seguir siendo muy fuerte, y es igualmente probable que se examinen las condiciones biológicas y de mercado de nuevas especies acuáticas; sin embargo, el criterio de conformación de la lista de especies de uno de los apéndices podría ser modificado en un futuro próximo.
Ya antes de la OMC se dieron casos en que los productos básicos pesqueros fueron objeto de disputas, por ejemplo, de atunes con delfines y de camarones con tortugas. Los embargos comerciales y otros obstáculos fueron también intensamente debatidos en foros internacionales como el Subcomité de Comercio Pesquero del COFI (1990), que a su vez contribuyó a allanar el camino para desarrollar el Código de FAO de Conducta para la Pesca Responsable (1995). También ha habido disputas por el salmón entre Canadá y Estados Unidos y entre Canadá y Australia/Nueva Zelandia por otra cuestión relativa al salmón. Este último caso sigue sin resolverse.
El conflicto atún-delfines
Una gran causa de conflictos fueron las excepciones (a reglas generales del GATT, como los principios de la Nación Más Favorecida o de Tratamiento Nacional) estipuladas en el artículo XX del GATT de 1994. Las excepción más frecuentemente invocada ha sido sobre aspectos ambientales: el artículo XX(b), que permitía excepciones "necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal"; y el artículo XX(g) "relativo a la conservación de los recursos naturales no renovables, si tales medidas se hacen efectivas conjuntamente con las restricciones a la producción o el consumo internos".
El famoso conflicto "atún-delfines" puso de relieve muchos de estos argumentos. En este caso en particular, las leyes de los Estados Unidos restringieron de forma unilateral las importaciones de atún capturado con redes de cerco que también capturaran delfines, especialmente en países que pescaran en el océano Pacífico Tropical Oriental. Estos países, encabezados por México, cuestionaron la legislación de Estados Unidos, por considerarla discriminatoria entre Métodos de Producción y de Transformación (qué tipo de red) bajo el artículo III del principio de Tratamiento Nacional (que elaboran un producto "similar al atún" en todos los casos). Los ambientalistas argumentaron que el embargo de Estados Unidos era legítimo, en base a que era necesario proteger la vida animal (artículo XXb), que los delfines son un recurso natural no renovable (artículo XXg), y que el embargo se aplicaba de igual manera a los productores nacionales (artículos III y XX). Los paneles de disputas de la OMC finalmente concordaron con México y los otros demandantes, luego de entender que el embargo discriminaba indebidamente entre "productos similares" (artículo III) y, dado que era una medida comercial no tomada multilateralmente sino en forma unilateral por un gobierno, no calificaba como excepción del artículo XX.
El conflicto camarón-tortugas
La también ardua disputa "camarón-tortugas" -en la que Malasia y otros países protestaron ante el embargo que les impuso Estados Unidos a su camarón, presuntamente por ser capturado por barcos que no hacían uso de los dispositivos excluidores de tortugas- llegó un tanto más lejos. En este caso, el Grupo de Apelaciones de la OMC admitió que podía aplicarse la excepción del artículo XX(g), interpretando formalmente la ley del GATT de 1947 sobre los recursos naturales no renovables, para incluir a los recursos vivientes y citando varios Acuerdos Multilaterales sobre Medioambiente (AMM), entre ellos, la Ley de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas, para demostrar que existe actualmente un consenso internacional que favorece la protección ambiental de la biodiversidad. No obstante, el Grupo de Apelaciones objetó el embargo de Estados Unidos argumentando que aplica la medida de un modo discriminatorio y que obliga a otros países a adoptar como respuesta una medida puntual -el dispositivo que excluye tortugas- en lugar de establecer una norma a la cual los otros países puedan responder con mayor flexibilidad y con medidas menos restrictivas del comercio. "No es aceptable", decía el fallo de la apelación, "que un miembro de la OMC utilice un embargo económico para exigirle a otros miembros que adopte esencialmente el mismo programa regulatorio, para lograr una determinada meta de política, como el que rige en el territorio del país miembro, sin tomar en cuenta la diferencia de condiciones que pueda darse en los territorios de aquellos otros miembros". Más aun, citando el Programa 21, la Convención de Diversidad Biológica y otros AMM, el grupo de apelación observó que Estados Unidos había omitido la instancia de negociación de acuerdos bilaterales o multilaterales para proteger y conservar las tortugas marinas, previo a la imposición del embargo unilateral.
A continuación, se exponen breves síntesis de algunos conflictos recientes, a modo de ilustración de la gama de temas involucrados1.
Estados Unidos - Prohibición a la importación de algunos camarones y productos de camarón, protestas de India, Malasia, Pakistán y Tailandia (WT/DS58). Esta solicitud, fechada 8 de octubre de 1996, refiere a una protesta planteada conjuntamente por India, Malasia, Pakistán y Tailandia ante un embargo a las importaciones de camarón y productos camaroneros provenientes de estos países por parte de los Estados Unidos, bajo el artículo 609 de la Ley Pública 101-162 de los Estados Unidos. Se alega violación a los artículos I, XI y XIII del GATT 1994, así como anulación y daño de los beneficios. El Panel halló que el embargo a las importaciones de camarón y productos de camarón que aplicaba Estados Unidos era incompatible con el artículo XI:1 del GATT 1994, y que no podía justificarse bajo el artículo XX del GATT 1994. El Grupo de Apelaciones revirtió el fallo del Panel en cuanto a que la medida de Estados Unidos en el punto no se enmarcaba dentro de las medidas que se permiten al amparo del artículo XX del GATT 1994, pero concluyó que la medida de Estados Unidos, si bien calificaba para la justificación provisoria bajo el artículo XX(g), omitió el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo XX. Las partes en pugna anunciaron que convinieron un período de ejecución de 13 meses a partir de la fecha de aprobación de los informes del Grupo de Apelaciones y del Panel (que expiraba el 6 de diciembre de 1999).
Australia - Medidas que afectan la importación de salmón, protestas de Canadá (WT/DS18). Esta solicitud de consulta, fechada 5 de octubre de 1995, fue respecto a una prohibición de Australia a la importación de salmón proveniente de Canadá, basándose en una reglamentación de cuarentena. Canadá alega que la prohibición era incompatible con los artículos XI y XIII del GATT y también incompatible con el Acuerdo Sanitario y Fitosanitario. El Panel halló que las medidas australianas que provocaron la protesta eran incompatibles con los artículos 2.2, 2.3, 5.1, 5.5 y 5.6 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, y también que dañaban o anulaban los beneficios que le correspondían a Canadá bajo el Acuerdo Sanitario y Fitosanitario. El Grupo de Apelaciones revirtió el razonamiento del Panel con respecto a los artículos 5.1 y 2.2 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, pero sin embargo encontró que la actuación de Australia había sido incompatible con los artículos 5.1 y 2.2 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario; amplió el fallo del Panel de que Australia había actuado en forma incompatible con los artículos 5.5 y 2.3 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario; revirtió el fallo del Panel de que Australia había actuado de un modo que era incompatible con el artículo 5.6 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, pero que no tenía posibilidades de llegar a una conclusión sobre si la medida de Australia era incompatible con el artículo 5.6 debido a la insuficiencia de hechos concretos a disposición del Panel.
Australia - Medidas que afectan la importación de salmónidos, protestas de los Estados Unidos (WT/DS21). Esta solicitud de consulta, fechada 17 de noviembre de 1995, era igualmente en relación a la reglamentación que la solicitud WT/DS 18 alegaba estaba en violación de los Acuerdos de la OMC, respecto de la cual ya se había constituido un Panel.
Estados Unidos - Investigación sobre aranceles compensatorios a las importaciones de salmón de Chile, protesta de Chile (WT/DS97/1). Esta solicitud, fechada 5 de agosto de 1997, era respecto a una investigación sobre aranceles compensatorios iniciada por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos en contra de las importaciones de salmón de Chile. Chile planteaba que la decisión de dar inicio a una investigación había sido tomada con insuficientes evidencias de perjuicio, en violación del artículo 11.2 y 11.3. Chile planteaba también una violación del artículo 11.4, en relación a la condición de representatividad de los productores de filetes de salmón.
Ideas fundamentales con respecto a las negociaciones de pesca en la OMC. Los recursos pesqueros son recursos naturales no renovables que pueden agotarse sin un adecuado ordenamiento. Por lo tanto, se necesita establecer normas de comercio que contribuyan a la conservación y al uso sostenible de dichos recursos. Para ello, es también necesario contar con un marco legal para la próxima negociación, dentro del cual se pueda considerar debidamente la conservación y el uso sostenible de los recursos de la pesca.
Subraya los lazos entre comercio pesquero y conservación
Conservación de los recursos pesqueros. Considerando que muchas de las reservas pesqueras se encuentran sobre-explotadas y que se comercializa un 40 por ciento de los productos pesqueros del mundo, el comercio de los productos pesqueros debería complementar o fortalecer las medidas de conservación, o al menos, no perturbar los esfuerzos de conservación. Si continúa la liberalización comercial sin adecuadas medidas de conservación de la pesca es probable que la explotación no regulada de las reservas pesqueras y el subsiguiente comercio de los productos se conviertan en la causa de agotamiento de esas reservas. Japón, particularmente, por ser el mayor importador de pescado y responsable del 30 por ciento del comercio pesquero mundial, necesita tener presente este aspecto. En la actualidad, los esquemas internacionales de conservación de las pesquerías, tales como la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico, están tomando medidas restrictivas del comercio con propósitos de conservación. Del mismo modo, algunos países están tomando medidas comerciales unilaterales por razones similares.
La seguridad alimentaria y la multifuncionalidad de la pesca. Para poder estabilizar la oferta de productos pesqueros mundiales, cada nación debería hacerse responsable del uso racional de los recursos pesqueros en su zona de 200 millas y por lo tanto proveer de manera estable productos pesqueros a sus habitantes. A este punto también debería prestársele debida atención en el momento de formularse las normas al comercio pesquero. Asimismo, debería tomarse en cuenta el aspecto multifuncional de la pesca, como por ejemplo el mantenimiento de las comunidades aisladas.
El acceso a los mercados. Cuando se discutan medidas relativas al comercio internacional, incluyendo los aranceles, se debería considerar varios aspectos, por ejemplo: en qué medida cada nación es responsable del uso racional de sus recursos pesqueros; cómo asegurar un suministro estable de productos pesqueros, y cuáles son las múltiples funciones de la pesca en cada país. Los niveles arancelarios sobre los productos pesqueros en Japón fueron rebajados al 4,1 por ciento en promedio, como resultado de sucesivas negociaciones en el pasado. La rebaja de aranceles a los productos pesqueros no estaría justificada si incentiva la operación ilegal de barcos pesqueros (como los que se encuentran bajo bandera de conveniencia), lo cual desconoce las medidas internacionales de conservación causando sobreexplotación de los recursos pesqueros2.
Preocupada por las subvencio-nes
Subvenciones a la pesca, comercio, desarrollo y medio ambiente. "El pescado y los productos pesqueros son los productos alimenticios más internacionalizados. Anualmente, se comercializa entre un 35 y un 40 por ciento de la producción pesquera, llegándose a valores cercanos a los EE.UU.$50 000 millones. Los países en desarrollo aportan actualmente la mitad de este intercambio y en 1996 obtuvieron un excedente neto (valor de las exportaciones menos el importaciones) del orden de los EE.UU.$17 000 millones"3. El hecho de que el pescado sea un producto básico tan intensamente comerciado determina que la naturaleza y escala de las subvenciones en este sector presentan varios puntos de importancia para el sistema multilateral de comercio. En especial:
Subrayan los lazos entre sub-venciones y medio ambiente
Los Estados Unidos llevaron a la reunión ministerial de la OMC en Seattle el mensaje de que los asuntos ambientales deberían considerarse durante la próxima ronda de comercio. En tal sentido, el representante de Estados Unidos expuso algunas pautas generales de lo que su país desearía que se debatiese en la próxima ronda:
El asunto de las subvenciones al sector pesquero ha sido motivo de atención por parte del Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) de la OMC en los últimos años. Este tema fue considerado con bastante detalle en varias reuniones del Comité en 1997. En 1998 la Secretaría preparó, a solicitud del Comité, un estudio detallado que describe las normas pertinentes de la OMC y ofrece un panorama general de las subvenciones a la industria pesquera notificadas bajo el artículo 25 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Las subvenciones a la industria pesquera siguen siendo un tema de particular relevancia para el futuro trabajo del CCMA.
El problema de la sobre-explotación pesquera fue sometido a un cuidadoso examen en varios foros internacionales, entre ellos FAO, OCDE, UNEP, UNCTAD y APEC. La Declaración de Roma aprobada por el Encuentro de Ministros de FAO en marzo de 1999 subrayó el problema de que un número tan alto de los principales recursos pesqueros del mundo estuviera sometidos a la sobre-explotación pesquera, a las prácticas pesqueras destructivas y derrochadoras y al exceso de capacidad, que dan como resultado bajos rendimientos y un menor retorno económico. Hubo un extenso debate en 1999 en la Comisión de Desarrollo Sostenible sobre el tema específico de las subvenciones a las industrias pesqueras. La Reunión Ministerial de la OCDE de París de mayo de 1999 hizo un llamado a realizar un examen más profundo del impacto de las transferencias financieras gubernamentales sobre la sustentabilidad de los recursos pesqueros, incluyendo la sobreexplotación.5
Los productos de la pesca contribuyen de manera importante al suministro de proteínas animales en los países en desarrollo, lo mismo que al nivel de sus exportaciones. Para llevar este último aporte al máximo es esencial tener conocimientos de y contactos con los mercados más rentables, y aprovechar todas las posibles oportunidades de aumentar el valor agregado mediante el procesamiento de los productos básicos. Para ello resultan esenciales la información y el "know-how" técnico.
Actividades de la FAO
Con el fin de asistir a los países en desarrollo a expandir su participación en los mercados internacionales de pescado y productos de la pesca y en el mejoramiento de su competitividad en esas plazas, la FAO creó en 1976 un sistema de apoyo al comercio pesquero. Fue discutido y fuertemente respaldado por la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenamiento y Desarrollo Pesquero de 1984, y consiste actualmente en:
En los últimos años se desarrolló un componente a través del cual los países en desarrollo pueden obtener información y asistencia técnica directa sobre garantías de la calidad inocuidad de los productos pesqueros. Este componente responde a los cambios ocurridos en los reglamentos de importación y las exigencias de calidad de los mercados importadores en los principales países desarrollados. Estas actividades serán cada vez más importantes. En el Módulo III.14 Control alimentario: el pescado como alimento, se brindan más detalles sobre estos temas.
Preparando las próximas negociaciones
La experiencia demuestra que las delegaciones de los países en desarrollo en las NCM tienen limitados conocimientos sobre pesca y, a su vez, los expertos o altos funcionarios pesqueros se enteran demasiado tarde de las implicaciones que las normativas internacionales recientemente aprobadas tienen para sus países. Por lo tanto, establecer un intercambio de experiencias y conocimientos a nivel nacional resulta un requisito ineludible. La viabilidad de un proceso similar a nivel regional, dependerá de la disposición de los países a compartir sus posiciones con otros. Muchos veces existe renuencia a revelar anticipadamente los detalles de una posición negociadora, ya que esto podría debilitarla.
Sin embargo, en una actitud más positiva, los países deberían reconocer que existen foros de gran utilidad donde se pueden discutir temas técnicos de comercio pesquero internacional, en los cuales los países pueden influir sobre el programa y la profundidad del análisis. Uno de esos foros es el Subcomité del COFI sobre Comercio Pesquero, cuya Séptima Sesión se reunió en Bremen, Alemania, del 22 al 25 de marzo del 2000. Se podrían preparar valiosas contribuciones para las posiciones regionales, utilizando para ello a las organizaciones regionales de mercado pesquero INFOFISH, INFOPÊCHE, INFOPESCA, INFOSAMAK e EASTFISH.
Como las consideraciones ambientales podrían tener un importante papel en la próxima ronda, se reproduce en el Anexo 1 un fragmento del Resumen y las Conclusiones de Los instrumentos internacionales de medio ambiente y la industria pesquera de Tsamenyi y McIlgorm, que es en sí mismo un excelente resumen de los principales temas en esta área.
Los efectos de los instrumentos ambientales internacionales
Se resumen en esta sección las repercusiones de los instrumentos ambientales internacionales. Hemos clasificado las implicaciones por orden de frecuencia de aparición en los instrumentos obligatorios y voluntarios.
En los instrumentos ambientales obligatorios, los objetivos que se mencionan más frecuentemente, son los siguientes:
| I | (i) | conservación y óptima utilización |
| (ii) | conservación de las áreas como herramienta de ordenamiento | |
| (iii) | especies amenazadas y prohibición de capturas (aunque sólo dos convenciones tienen listas formales) | |
| (iv) | rehabilitación/restauración de especies/reservas | |
| Los siguientes aspectos aparecen con menor frecuencia en los instrumentos obligatorios: | ||
| II | (v) | problemas de captura de fauna acompañante |
| (vi) | prohibición de métodos de pesca | |
| (vii) | asuntos de comercio | |
| Finalmente, el enfoque cautelar relativamente nuevo ha tenido repercusiones sobre algunos de los nuevos instrumentos obligatorios: | ||
| III | (viii) | enfoque cautelar |
| En los instrumentos voluntarios, los aspectos que se mencionan más frecuentemente, son los siguientes: | ||
| I | (i) | cierre de áreas |
| (ii) | capturas incidentales/fauna acompañante | |
| (iii) | protección de especies amenazadas | |
| (iv) | restauración de especies amenazadas | |
| (v) | prohibición de artes de pesca | |
| Los siguientes son mencionados con menor frecuencia, pero no por ello son menos importantes: | ||
| II | (vi) | planes de ordenamiento exigidos |
| (vii) | enfoque cautelar | |
La magnitud de las advertencias también se pone de manifiesto en los Cuadros A1, A2 y A3 del Apéndice B. Los Cuadros analizan las advertencias y las oportunidades para la industria pesquera por sector (A1), por área (A2), por métodos de pesca (A2), y por grupos de especies (A3). Las advertencias varían, según fueron anteriormente identificadas: fauna acompañante, especies amenazadas, cierre de áreas, y limitaciones sobre los métodos de pesca.
Conclusiones del estudio
El estudio confirma que los instrumentos ambientales internacionales que afectan a la pesca se pueden dividir en dos categorías: obligatorios, y no-obligatorios pero que tienen sin embargo fuerza política. Las iniciativas de las ONG también están teniendo influencia en la esfera internacional, lo mismo que los avances en las relaciones entre el comercio pesquero y sus aspectos ambientales.
Los instrumentos obligatorios pueden aun subdividirse entre los que abordan directamente a la pesca, y otros de aplicación general, con implicaciones directas para la industria pesquera. Estos últimos plantean advertencias más graves a la industria pesquera, ya que fueron inicialmente concebidos para tratar más bien con los problemas terrestres (CITES, Convención de Bonn, Biodiversidad, y Herencia Mundial), y están expuestos a diferentes interpretaciones en cuanto a su aplicación al medio ambiente marino. El seguimiento y la participación en todas las políticas nacionales que ejecutan instrumentos no específicos a la pesca, irá en beneficio de la propia industria.
Desde 1995 se han venido desarrollando varios de los instrumentos, a partir de borradores; y algunos de ellos incluso se han puesto en vigencia. Las repercusiones de los instrumentos todavía están haciéndose notar. La ejecución de los acuerdos en la industria y el ordenamiento pesquero está avanzando.
De la visión en conjunto de los instrumentos, los objetivos comunes de "conservación" y "óptima utilización" de los recursos, que figuran en muchos de los instrumentos obligatorios, están siendo ahora refinados con puntos más específicos en la segunda ola de los instrumentos no-obligatorios. Estos nuevos instrumentos tienden a ser más específicos hacia los problemas, por ejemplo, la protección de las especies, la restauración, la prohibición de artes específicas, la reducción al mínimo de las capturas incidentales y las acciones específicas en los planes de ordenamiento. La tendencia principal de los instrumentos, es el cambio desde los objetivos generales de los actuales acuerdos obligatorios, hacia limitaciones y métodos de ordenamiento más específicos en los sucesivos instrumentos no-obligatorios. Esto requiere también que los procesos de ordenamiento del comercio y de la pesca sean más transparentes y más responsables desde el punto de vista ambiental.
El análisis muestra que los principales problemas para la industria son los siguientes:
i. la interpretación de los términos "conservación y óptima utilización", que desde hace algún tiempo están por todas partes. Otros objetivos más específicos y que pueden medirse mejor, están reemplazando a aquellos objetivos genéricos;
ii. la conservación de las áreas tiene gran trascendencia para el acceso de los barcos, a través de la formación de parques marinos y la reestructuración de la pesca para lograr la sustentabilidad;
iii. la protección y restauración de especies amenazadas, tiene que ver con el cierre de áreas, prohibición de métodos de pesca, y legislación sobre fauna acompañante;
iv. se requiere más detalle en el proceso del plan de ordenamiento, por ejemplo, con puntos de referencia, indicadores de desempeño y enfoque cautelar;
v. hay una tendencia creciente de los instrumentos no-obligatorios hacia un cambio en el "peso de las prueba". De esta manera la industria pesquera podría tener que probar que las prácticas pesqueras no resultan perjudiciales al medio ambiente, en lugar de que los gobiernos tengan que demostrar que sí lo son;
vi. el desarrollo pesquero y la adhesión a los Códigos de Conducta, deben ser vistos como siguiendo las iniciativas internacionales;
vii. mayores evidencias con respecto al desempeño y al logro de los objetivos del ordenamiento, por ejemplo, respecto a los puntos de referencia y el cumplimiento del enfoque cautelar; y
viii. una ampliación de la cantidad de agencias involucradas en los aspectos del ordenamiento pesquero. Los problemas se están volviendo cada vez más genéricos e involucran cada vez más agencias, por ejemplo, las Zonas Costeras y las Áreas Marinas Protegidas.
Todos los puntos mencionados se pueden clasificar como cambios para la industria pesquera. Los beneficios de largo plazo deberían afluir a la industria en forma de capturas mayores y más sostenibles.
La aplicación con mayor severidad de las obligaciones ambientales en el ordenamiento pesquero será gradual, aunque la diversidad de los problemas hace que el plazo para la aplicación de las políticas sea incierto. El poder político y moral de los instrumentos no-obligatorios es impredecible. Muchos de estos instrumentos se vuelven obligatorios en un momento dado. Algunos elementos de los instrumentos no obligatorios, tales como el principio de precaución y las disposiciones sobre especies amenazadas, ya fueron incluidos en la legislación nacional de Australia (por ejemplo, el principio de precaución en la legislación pesquera del NSW, enmendada por la legislación de 1997 de AFMA, y la declaración de especies amenazadas bajo el Endangered Species Act nacional, de 1992).
Es poco probable que los instrumentos comerciales sean empleados como sanciones al incumplimiento de temas ambientales como la fauna acompañante, los métodos de pesca o las especies amenazadas. La amenaza comercial puede reducirse si se abordan estos temas a través del ordenamiento pesquero y de estrategias relativas a la fauna acompañante.
Las sanciones comerciales bajo la forma de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y de residuos alimenticios, podría afectar a casi todas las especies, bajo la modalidad de barreras no arancelarias. El eco-etiquetado y las exigencias HACCP podrían tener también ramificaciones para la industria alimentaria. La industria deberá también estar al tanto del conflicto latente entre la OMC y la protección del medio ambiente marino bajo instrumentos ambientales internacionales, y de cómo esta área cambia como consecuencia de importantes pleitos ya ocurridos.
Los beneficios u oportunidades que podrían visualizarse en el corto plazo provendrán de la conformidad a los instrumentos ambientales, y de las ventajas que puedan obtenerse de los consumidores. Esto podría requerir un estudio en profundidad de los nichos de mercado disponibles para productos de alta calidad por su condición de "favorables al medio ambiente".
Se sabe que habrá beneficios a largo plazo por conservar un medio ambiente limpio, pero podrían obtenerse mayores retornos a corto plazo si se satisficieran las preferencias de eco-etiquetado de los consumidores exigentes, probablemente en mercados extranjeros. El jurado sigue estando fuera de este problema. Otras oportunidades para la industria podrían estar en conseguir que las autoridades locales respalden las normas que limitan la contaminación de las zonas costeras. Esto protegerá al bien más importante que el pescador tiene a largo plazo: el medio ambiente marino.
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1 Fueron tomados del sitio Web de la OMC (http://www.wto.org).
2 Fuente: Japan Fisheries Agency.
3 FAO. 1999. Estado de la Pesca y la Acuicultura Mundial.
4 Steeblik y Munro. 1998. Current International Work on Subsidies in Fisheries: A Survey.
5 Fuente: WT/CTE/W/IZI, sumisión de Nueva Zelandia al Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de la OMC.
6 Tsamenyi, M. & McIlgorm, A. 1999. International environmental instruments and the fishing industry en The report of the FRDC (Fisheries Research and Development Corporation) Project 97/149, p. 70. Hurtsville (Australia), Dominion Consulting Pty Ltd.
