| Módulo 1 Historia de la elaboración del Acuerdo MSFR. Griffin Dirección de Producción y Protección Vegetal |
El propósito de este módulo es describir la evolución del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, partiendo de las anteriores negociaciones del GATT que llevaron a la Ronda Uruguay, y exponer la elaboración del Acuerdo MSF en el marco de las negociaciones de dicha Ronda.
1.1 Introducción
1.2 Disposiciones del GATT
1.3 MSF en la Ronda de Tokio
1.4 El Acuerdo MSF en la Ronda Uruguay
Este módulo describe los antecedentes del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (el Acuerdo MSF) en las anteriores negociaciones del GATT y examina la elaboración del Acuerdo durante las negociaciones de la Ronda Uruguay.
El artículo XX.b permitía medidas necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal
Desde su creación en 1948, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) ha disciplinado las medidas nacionales de inocuidad de los alimentos y protección de la salud de los animales y las plantas que afectan al comercio. El artículo I del GATT, la cláusula de la nación más favorecida, exigía un trato no discriminatorio para los productos importados de distintos proveedores extranjeros. De esta manera se estableció el principio de la no discriminación. El artículo III exigía que dichos productos se trataran de manera no menos favorable que los artículos de producción interna con respecto a cualquier ley o requisito que afectara sus ventas. Esto se conoce ahora como principio del trato nacional. Estas normas se aplicaban, por ejemplo, a los residuos de plaguicidas y a los límites de aditivos alimentarios, así como a las restricciones con propósitos de sanidad animal o vegetal.
Las normas del GATT también contenían una excepción (artículo XX.b), que en último término se convirtió en la base para el Acuerdo MSF. En el artículo XX.b se declaraba que los países podrían adoptar medidas para proteger la vida o la salud de las personas, los animales o las plantas siempre que no establecieran discriminaciones injustificables entre los países en que predominaran las mismas condiciones o que no estuvieran encaminadas a imponer una restricción encubierta al comercio. Esta disposición del GATT permitía a los gobiernos imponer a los productos importados prescripciones más restrictivas que las que requerían a los mismos bienes internos, si las medidas pretendían proteger la salud de personas, animales o plantas.
Desde 1948 se han celebrado ocho rondas de negociaciones comerciales en el marco del GATT. Las primeras se concentraron en la reducción de los aranceles. La Ronda de Tokio de negociaciones multilaterales del GATT, que comenzó en 1973 y duró hasta 1979, fue el primer intento serio del GATT de abordar los obstáculos no arancelarios al comercio, incluyendo el comercio agrícola. Las negociaciones tuvieron éxito y permitieron proseguir los esfuerzos del GATT tendientes a reducir progresivamente los aranceles. También se derivaron de ella una serie de acuerdos sobre obstáculos no arancelarios y un acuerdo sobre ciertas modificaciones y adiciones al sistema del GATT.
El Código de Normas de 1979 se aplicó sólo a los países que lo ratificaron
Un resultado importante de la Ronda de Tokio fue el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC de 1979 o "Código de Normas")1. Aunque este Acuerdo no se elaboró de manera específica con el fin de reglamentar las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), comprendía requisitos técnicos derivados de las medidas relativas a la inocuidad de los alimentos y la sanidad de los animales y las plantas, incluyendo los límites de residuos de plaguicidas, los requisitos de inspección y el etiquetado. Los gobiernos firmantes del Acuerdo OTC de 1979 acordaron utilizar las normas internacionales pertinentes (tales como las correspondientes a la inocuidad de los alimentos elaboradas por la Comisión del Codex Alimentarius) excepto cuando considerasen que esas normas no protegían adecuadamente la salud. Esto representó el punto de partida del principio de la armonización.
Los gobiernos que negociaron el Acuerdo OTC de 1979 estipularon también una disposición para la notificación de otros gobiernos, por conducto de la Secretaría del GATT, de cualquier reglamento técnico que no estuviera basado en normas internacionales, poniendo en marcha así lo que luego se convertiría en los procedimientos basados en el principio de la transparencia. El Acuerdo OTC de 1979 también contenía disposiciones para la solución de diferencias en el comercio derivadas del uso de restricciones relacionadas con la inocuidad de los alimentos y otras de carácter técnico. Debido a que el GATT no disponía de un mecanismo de ejecución para garantizar que los miembros cumplieran sus obligaciones en virtud de los acuerdos, el establecimiento de procedimientos de solución de diferencias que pudieran ser de interés para las MSF fortaleció de manera considerable el Acuerdo OTC.
Los temas MSF fueron incluidos en la agenda de la RU
Sin embargo, de la Ronda de Tokio no se derivó ningún acuerdo sobre las cuestiones fundamentales que afectan al comercio agrícola y en los años ochenta había interés y presión crecientes para ampliar las negociaciones a los efectos de incorporar los obstáculos no arancelarios y un acuerdo sobre la agricultura. La decisión de iniciar las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay se adoptó después de varios años de debate público, incluso en los gobiernos nacionales. La Declaración de Punta del Este, que puso en marcha la Ronda Uruguay en septiembre de 1986, pidió una mayor disciplina en tres esferas del sector agrícola: el acceso a los mercados; las subvenciones directas e indirectas, y las medidas sanitarias y fitosanitarias2. En relación con el último punto, los negociadores trataron de elaborar un sistema multilateral que permitiera simplificar y armonizar las MSF, así como eliminar todas las restricciones carentes de una base científica válida3.
Al comienzo de la Ronda, algunos negociadores propusieron una labor de armonización amplia, basada en los conocimientos técnicos de las organizaciones internacionales. Se hicieron llamamientos para que todas las normas se basaran en pruebas científicas. Algunos propusieron que la tarea básica de justificación de las medidas sanitarias y fitosanitarias recayera en el país importador. Esto fue subrayado por otros, que respaldaron los esfuerzos de armonización basados en el trabajo de las organizaciones internacionales y que pidieron también que se introdujeran mejoras en los procedimientos de notificación y consulta y de solución de diferencias, así como concesiones especiales para los países en desarrollo. Éstos defendieron con firmeza la eliminación de las medidas sanitarias y fitosanitarias que actuaban como obstáculos no arancelarios al comercio. Apoyaron la armonización internacional de las medidas sanitarias y fitosanitarias para impedir a los países desarrollados imponer normas estrictas de manera arbitraria.
En diciembre de 1998, en el Balance de mitad de período de la Ronda Uruguay, se convino que las prioridades en el sector de las MSF eran las siguientes: armonización internacional basada en normas elaboradas por las organizaciones internacionales; preparación de un proceso eficaz de notificación de las reglamentaciones nacionales; establecimiento de un sistema para la solución bilateral de diferencias; mejora del proceso de solución de diferencias; disposiciones relativas a la base científica de las medidas.
Proyecto de texto del Grupo de Trabajo
El Grupo de Trabajo de las Reglamentaciones Sanitarias y Fitosanitarias, que se formó en 19884, preparó un proyecto de texto en noviembre de 1990. Las partes llegaron a un consenso sobre los puntos siguientes: las medidas sanitarias y fitosanitarias no deberían representar obstáculos encubiertos al comercio; deberían armonizarse a partir de principios científicos generalmente aceptados; debería prestarse especial atención a los países en desarrollo; debería garantizarse la transparencia al establecer los reglamentos y solucionar las diferencias, y debería crearse un comité internacional que se ocupara de las consultas relativas a las normas.
Cuestiones pendientes
Quedaban pendientes varios aspectos. No se llegó a un acuerdo sobre si los países podían aplicar medidas internas más estrictas que las normas internacionales y en qué circunstancias; si deberían incluirse aspectos económicos o preocupaciones de los consumidores en el proceso de evaluación del riesgo, y no se llegó a un acuerdo sobre la cuestión de la inspección y la aprobación. Sin embargo, a pesar de estos importantes problemas, los progresos de las negociaciones de la Ronda Uruguay en lo relativo a las MSF fueron superiores a los de otros muchos acuerdos relacionados con la agricultura.
El Texto de Dunkel
Debido en gran medida al punto muerto de las negociaciones sobre la agricultura, la Ronda, que se suponía tenía que haber terminado en diciembre de 1990, fue aplazada en diciembre de 1991. A continuación, el entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, publicó el llamado "Texto de Dunkel". El objeto del texto revisado era acercar las conversaciones a un acuerdo final. El proyecto incorporaba las propuestas sobre las cuestiones relativas a las MSF y seguía muy de cerca el proyecto de texto preparado por el Grupo de Trabajo en noviembre de 1990. Sin embargo, Dunkel añadió disposiciones para hacer más estrictas las reglamentaciones nacionales y excluyó los aspectos económicos en el marco de la evaluación del riesgo para la inocuidad de los alimentos. Durante los dos años siguientes todas las negociaciones de la RU estuvieron al borde del fracaso. Esto se debió en gran parte a las diferencias entre los Estados Unidos y la Unión Europea, incluso en cuestiones del proyecto de Acuerdo MSF. En noviembre de 1992, los Estados Unidos y la Unión Europea solucionaron la mayor parte de sus diferencias en lo que recibió el nombre de "Acuerdo de Blair House". En julio de 1993 se reanudaron las negociaciones pero no se llegó a la solución final de todos los problemas hasta el 15 de diciembre de 1993.
El 15 de abril de 1994 los Ministros de la mayoría de los 125 gobiernos participantes en la RU se reunieron en Marrakech, Marruecos, para firmar el acuerdo por el que se concluía la Ronda Uruguay. El texto final del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias aprobado al final de la RU se basaba fundamentalmente en el texto de Dunkel y cumplía los objetivos generales establecidos al respecto en la Declaración de Punta del Este.
Entrada en vigor
El Acuerdo MSF entró en vigor para la mayoría de los Miembros de la OMC el 1º de junio de 1995. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acuerdo MSF, se permitió a los países menos adelantados Miembros aplazar cinco años su aplicación.
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1 El Acuerdo OTC de 1979 entró en vigor para los Miembros del GATT ratificantes el 1 de enero de 1980. Lo sustituyó el Acuerdo OTC de la OMC de 1995, que es aplicable a todos los Miembros de la OMC.
2 El texto de la Declaración Ministerial de Punta del Este senala, con respecto a la agricultura, que "Las negociaciones tendrán por finalidad lograr una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios y someter todas las medidas que afecten al acceso de las importaciones y a la competencia de las exportaciones a normas y disciplinas del GATT reforzadas y de un funcionamiento más eficaz, tomando en cuenta los principios generales por los que se regirán las negociaciones, mediante: ... iii) una reducción al mínimo de los efectos desfavorables que pueden tener en el comercio de productos agropecuarios las reglamentaciones y barreras sanitarias y fitosanitarias, tomando en consideración los acuerdos internacionales pertinentes".
3 Las negociaciones sobre las MSF estuvieron dirigidas por Argentina, Australia, Canadá, CE, Estados Unidos, Japón, Nueva Zelandia y Tailandia.
4 Los Estados Unidos pidieron al Grupo de Negociación sobre Agricultura que estableciera un grupo de trabajo para ocuparse de las medidas sanitarias y fitosanitarias no apropiadas para negociaciones multilaterales debido a sus aspectos técnicos. Según los Estados Unidos, los resultados del grupo de trabajo podrían incorporarse luego a un proyecto de texto general preparado por el grupo sobre la agricultura.
