| Módulo 11 El análisis del riesgo y la CIPFR. Griffin Dirección de Producción y Protección Vegetal |
Presentar un panorama y una introducción del concepto y la práctica del análisis del riesgo fitosanitario, tal como ha sido elaborado y se describe en la actualidad en la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF).
11.1 Introducción
11.2 Relaciones entre el Acuerdo MFS y la CIPF en el análisis del riesgo
11.3 Evaluación del riesgo - Análisis del riesgo - Análisis del Riesgo de Plagas (ARP)
11.4 El ARP y el proceso para el establecimiento de medidas fitosanitarias
11.5 Adopción de decisiones
11.6 Recursos y cooperación
11.7 Vinculaciones
11.8 Ventajas del ARP
11.9 Conclusión
La evaluación del riesgo es necesaria para las medidas fitosanitarias
Un principio fundamental del Acuerdo MSF es que las medidas para la protección de la salud o la vida de plantas, animales o personas se basan en normas internacionales o en una evaluación del riesgo, teniendo en cuenta principios y pruebas de carácter científico. Esto figura en el artículo 2 (Derechos y obligaciones básicos) y es el tema del artículo 5 (Evaluación del riesgo y determinación del nivel apropiado de protección sanitaria o fitosanitaria). El concepto también tiene vinculaciones estrechas con otros principios y términos del Acuerdo MSF, así como de la CIPF y normas conexas.
El artículo 5.1 del Acuerdo MSF señala que los Miembros de la OMC se asegurarán que sus medidas fitosanitarias se basen en una evaluación del riesgo. El Acuerdo define la evaluación del riesgo como:
Evaluación de la probabilidad de entrada, radicación o propagación de plagas o enfermedades en el territorio de un Miembro importador según las medidas sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse, así como de las posibles secuencias biológicas y económicas conexas; o evaluación de los posibles efectos perjudiciales para la salud de las personas y de los animales de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios, las bebidas o los piensos. (Anexo A)
La CIPF utiliza una terminología ligeramente distinta en el nuevo texto revisado y las normas conexas para reflejar el mismo concepto y obligaciones. En el artículo II (Términos utilizados) del nuevo texto revisado aparecen dos términos particularmente importantes:
Técnicamente justificado: justificado sobre la base de conclusiones alcanzadas mediante un apropiado análisis del riesgo de plagas o, cuando proceda, otro examen y evaluación comparable de la información científica disponible.
Análisis del riesgo de plagas: proceso de evaluación de los testimonios biológicos, científicos y económicos para determinar si una determinada plaga debería ser reglamentada y la intensidad de cualesquiera medidas sanitarias que han de adoptarse para combatirla.
Tanto el Acuerdo MSF como la CIPF ponen de relieve el proceso sistemático de recopilación, evaluación y documentación de información científica y de otra índole como la base para las medidas fitosanitarias que afectan al comercio. Esto lleva consigo la consideración de los aspectos económicos además de los biológicos del riesgo de plagas para la salud de los animales y las personas. Sin embargo, hay que señalar que en el Acuerdo MSF no se indica que haya que tener en cuenta directamente factores económicos en las evaluaciones del riesgo para la salud humana.
Las normas incorporan evaluaciones del riesgo aprobadas internacional-mente
El Acuerdo MSF indica que no se requiere una evaluación del riesgo cuando las medidas estén basadas en normas internacionales. Esto se debe a que ya se ha llegado a un acuerdo internacional sobre la base del riesgo para la norma. Sin embargo, las desviaciones de las normas deben justificarse mediante una evaluación del riesgo (artículo 3). Será posible adoptar medidas provisionales sin la ventaja de una norma o un análisis completo del riesgo y esas medidas pueden desviarse de las normas; pero deben tener una base científica razonable y se las ha de examinar utilizando una evaluación del riesgo cuando se disponga de información más completa (artículo 5.7). Además, la jurisprudencia sobre las diferencias relativas a medidas sanitarias y fitosanitarias indica que los gobiernos tienen la obligación de buscar activamente la información necesaria para completar una evaluación del riesgo en relación con medidas provisionales.
Las normas también asientan buenas prácticas de evaluación del riesgo
Estos requisitos del Acuerdo MSF crean una relación directa entre la evaluación del riesgo y las normas internacionales que establecen las organizaciones internacionales competentes. Parte de esta relación corresponde a la presencia o ausencia de normas. Cuando no existen normas o se consideran inadecuadas se necesita una evaluación del riesgo para justificar las medidas. Otra parte de la relación se refiere a las normas elaboradas para realizar evaluaciones del riesgo. En ambos casos, las organizaciones encargadas de fijar normas desempeñan una función destacada en suministrar a los gobiernos los medios para justificar las medidas sanitarias y fitosanitarias.
En el Acuerdo MSF se reconoce a la CIPF como el punto de referencia para las normas fitosanitarias. Aunque tiene ante sí un ambicioso programa de elaboración de normas para satisfacer las expectativas del Acuerdo MSF, la CIPF apenas cuenta con un breve historial de fijación de normas. Hasta el momento, la mayor parte del esfuerzo dedicado a las normas se ha concentrado en el establecimiento de una base de normas de concepto, a partir de la cual puedan elaborarse más adelante normas más específicas. Sin embargo, en esta fase inicial de fijación de normas fitosanitarias no hay todavía normas específicas que puedan formar la base de medidas sustitutivas de la evaluación del riesgo. Por consiguiente, por lo que se refiere a las medidas fitosanitarias, los gobiernos Miembros de la OMC deben basar sus decisiones en evaluaciones del riesgo. Esto significa que el proceso utilizado para la evaluación del riesgo fitosanitario adquiere una importancia extraordinaria para todos los países.
Directrices CIPF ARP
Una característica importante de la relación entre la CIPF y el Acuerdo MSF se refiere a la base científica de las medidas. Una vez reconocido el interés de esta vinculación, los gobiernos adherentes a la CIPF han fomentado la elaboración de normas para el análisis del riesgo con carácter prioritario. En 1995, la CIPF aprobó las Directrices para el análisis del riesgo de plagas (NIMF nº2), que actualmente sirve como principal referencia conceptual y de procedimiento para los análisis del riesgo fitosanitario. Esta norma proporciona los antecedentes básicos con respecto a la aplicación del concepto de análisis del riesgo con fines fitosanitarios y bosqueja un proceso en tres etapas para realizar el análisis del riesgo. Las organizaciones nacionales de protección fitosanitaria de todo el mundo utilizan ahora ampliamente la NIMF nº2 como referencia para el análisis del riesgo fitosanitario.
Normas específicas de la CIPF para plagas cuarentenarias
Inmediatamente después de establecer la NIMF nº2, la CIPF comenzó a elaborar normas detalladas orientadas expresamente al análisis del riesgo de las plagas cuarentenarias y las plagas no cuarentenarias reglamentadas, concediéndose la máxima prioridad a la primera. Este trabajo ha avanzado a lo largo de varios años, con una importante contribución de expertos. Está casi concluido un proyecto de norma con el título de Análisis del riesgo de plagas (ARP) para las plagas cuarentenarias. La norma contiene orientaciones mucho más detalladas que la NIMF nº2 y será extraordinariamente útil para los países en desarrollo que, con frecuencia, expresan preocupación por el hecho de carecer de recursos para elaborar sus propios procedimientos detallados.
La evaluación del riesgo es uno de los dos pasos del análisis del riesgo...
El término utilizado en la CIPF para identificar el análisis del riesgo con fines fitosanitarios es "Análisis del riesgo de plagas" o ARP. El Acuerdo MSF no se refiere al ARP o al análisis del riesgo, sino que utiliza el término "evaluación del riesgo". El término "evaluación del riesgo" se utiliza en la CIPF y en las organizaciones de fijación de normas identificadas en el Acuerdo MSF (OIE y Codex) para describir un proceso contenido en el análisis del riesgo, es decir, la caracterización de los riesgos basándose en una evaluación de las pruebas para estimar la probabilidad y las consecuencias de una manifestación adversa. En el caso de la protección fitosanitaria, la "manifestación adversa" suele ser la introducción o propagación de una plaga perjudicial.
...el otro es la gestión del riesgo
La evaluación del riesgo es un elemento fundamental del análisis del riesgo tal como se describe en la CIPF, la OIE1 y el Codex para la evaluación de los riesgos asociados con la protección de la salud de las plantas, los animales y las personas, respectivamente. El otro elemento fundamental que es común al análisis del riesgo para las tres disciplinas es la "gestión del riesgo". A este respecto, la gestión del riesgo se refiere al proceso analítico utilizado para identificar las opciones en cuanto a la atenuación del riesgo y evaluar su eficacia, viabilidad y repercusiones, con el objeto de decidir o recomendar el medio más apropiado para atenuar los riesgos que se demuestren que son inaceptables como consecuencia de la evaluación del riesgo. El Acuerdo MSF no se refiere a la gestión del riesgo como tal, aunque el concepto está implícito ya que el tema del Acuerdo son las "medidas" derivadas de decisiones basadas en el riesgo.
Otros elementos del análisis del riesgo
Los otros elementos que se suelen identificar en los procesos de análisis del riesgo pueden variar. Por ejemplo, la "comunicación del riesgo" a veces se distingue como elemento separado (por ejemplo, véase el Módulo III-10), mientras que otras veces se la puede abordar de manera menos directa como un factor a resaltar a lo largo del proceso. Los elementos de la transparencia, como la documentación y la incertidumbre, tienen también en ocasiones la condición de elementos separados en los procesos de análisis del riesgo. La denominación y el nivel de reconocimiento asignados a dichos puntos en un proceso específico pueden cambiar por diversos motivos. El principal es que cada una de las disciplinas abarcadas en el Acuerdo MSF (salud de las plantas, los animales y las personas) tiene sus propias características, historia y terminología.
Aunque pueda parecer que esta mezcla de términos y grados de importancia complica el significado y la función del análisis del riesgo en el Acuerdo MSF, en la práctica existe una gran coherencia en el significado y la utilización de los conceptos representados por esos términos. Con este fin, la CIPF procura fomentar la coherencia entre las distintas disciplinas y promover la armonización en la interpretación y aplicación de los conceptos de análisis del riesgo por la comunidad fitosanitaria mundial.
Los elementos centrales del ARP son la evaluación del riesgo y la gestión del riesgo. Estos elementos tienen una relación de dependencia directa y un carácter claramente analítico. Además, la evaluación del riesgo y la gestión del riesgo están asociadas con otros procedimientos y actividades necesarios para el establecimiento de medidas sanitarias. Tal vez se pueda considerar que algunos de éstos tienen una relación suficientemente estrecha con el proceso analítico como para formar parte del ARP, mientras que otros procedimientos son claramente no analíticos, aunque no obstante forman parte del proceso para el establecimiento de medidas fitosanitarias. Este punto se demuestra con la gestión del riesgo.
Como se ha señalado más arriba, el sentido analítico de la gestión del riesgo comprende la identificación y evaluación de opciones para la atenuación del riesgo. Sin embargo, la gestión del riesgo en un contexto más amplio también abarca la adopción de decisiones y la aplicación (o los aspectos operacionales) de las decisiones y sistemas que reducen el riesgo en la práctica. El concepto también se suele extender a la evaluación de las medidas que se están aplicando para determinar si son adecuadas y los ajustes que pueden introducirse en consecuencia. Este ejemplo pone de manifiesto que en el establecimiento de medidas fitosanitarias intervienen procedimientos que son de carácter analítico, así como decisiones u otras actividades operacionales. A los efectos de la CIPF, los procedimientos que están estrechamente relacionados con los procesos analíticos centrales de evaluación y de gestión del riesgo están incluidos en el ARP. En el resumen que sigue se describen brevemente estos elementos.
Identifica-ción de los peligros
Iniciación. Consiste en la definición de los peligros, identificando la plaga o plagas y las condiciones que son motivo de preocupación y se deben tener en cuenta para el análisis del riesgo. Los tres puntos de iniciación son los siguientes:
Los resultados de la iniciación son plagas y condiciones (peligros) claramente identificadas, que se convierten en el centro de atención para la evaluación del riesgo.
Calificación del riesgo come aceptable o no aceptable
Evaluación del riesgo. Se comienza determinando en primer lugar las plagas que se han de evaluar y luego evaluando las probabilidades y consecuencias de su introducción y/o propagación. La evaluación del riesgo consta de dos procedimientos distintos:
De la evaluación del riesgo se deriva la caracterización de éste y las conclusiones relativas a sí es aceptable o requiere atenuación. Son riesgos inaceptables los que superan el nivel adecuado de protección para el país en cuestión. Cada gobierno tiene el derecho soberano de establecer su propio nivel apropiado de protección.
Evaluación de opciones de gestión para riesgos inaceptables
Gestión del riesgo. Comprende la identificación y la evaluación de la idoneidad de las opciones disponibles para reducir el riesgo. Los procedimientos de gestión del riesgo son:
La gestión del riesgo resulta en un resumen de las opciones y en recomendaciones para la selección de las opciones preferidas.
Es importante señalar que el proceso del ARP no es lineal. En particular, la evaluación de la eficacia de las opciones de atenuación del riesgo requiere el uso de la evaluación del riesgo para determinar el grado en que las opciones lo reducen. Se establece un nivel de referencia de riesgo a partir de la evaluación del riesgo para una situación sin atenuaciones. En la gestión del riesgo, éste se compara con situaciones atenuadas a fin de medir la eficacia de opciones específicas.
Otros elementos del ARP no se incorporan de manera secuencial al proceso. Son la incertidumbre, la documentación y la comunicación. Cada uno de estos elementos tiene una función importante a lo largo de todo el proceso.
Estimación del grado de incertidumbre
Incertidumbre. La incertidumbre es un aspecto básico del riesgo. De manera análoga, un ARP no es completo a menos que se haya identificado y expresado la incertidumbre asociada con la evaluación del riesgo y las opciones para su atenuación. La incertidumbre puede deberse a lagunas en la información o a variaciones en la información disponible.
La finalidad primordial de la identificación y la comunicación de la incertidumbre es proporcionar a las autoridades un panorama del riesgo lo más completo y objetivo posible. La observación y el examen cuidadosos de la incertidumbre en el ARP también ayudan a los gobiernos a identificar las necesidades de investigación prioritaria y a los interlocutores comerciales a conocer los puntos en los que el suministro de más o mejor información puede mejorar una decisión.
Transparencia y consultas
Documentación y comunicación. A lo largo del proceso del ARP es imprescindible asegurar una documentación y comunicación adecuadas. El proceso debe estar suficientemente documentado, de manera que las fuentes de información y los fundamentos utilizados para llegar a las conclusiones y recomendaciones sean claras si se examinan o se necesitan para una controversia en una fecha posterior.
La comunicación apropiada del riesgo requiere el intercambio recíproco de información. La información relativa a los análisis, en particular los resultados, se comunica a las partes interesadas o afectadas. Asimismo, también se solicita y examina información de interés. Esto se lleva a cabo con frecuencia por medio de un proceso de observaciones oficiales.
Factores en la explicación de medidas de gestión del riesgo
La decisión de seleccionar y aplicar una medida a menudo no se considera parte del proceso analítico, particularmente cuando las decisiones se adoptan en otras oficinas o niveles de gobierno totalmente separados de los procedimientos de análisis técnico del ARP. Cuando ocurre así, es particularmente importante asegurar que los ARP estén completos y comunicar los puntos esenciales que necesita comprender una persona no técnica. Las autoridades también han de tener en cuenta los principios y obligaciones pertinentes en el marco de la CIPF y el Acuerdo MSF, en particular:
Adquiriendo información
La cuantía de los recursos dedicados al ARP depende de muchos factores diversos y no se limita a los recursos proporcionados por la organización nacional de protección fitosanitaria. El Gobierno asume la responsabilidad de toda decisión basada en el ARP pero en principio cualquiera puede llevar a cabo el ARP, incluso empresas privadas e interlocutores comerciales.
Los recursos más importantes que se necesitan para el ARP son información, métodos y experiencia. En la inmensa mayoría de los casos, el ARP es un proceso relativamente sencillo y claro que sigue un método sistemático para la adopción de decisiones, incluida la documentación básica relativa al proceso y la información. Los métodos y la experiencia mejoran con el tiempo y por medio de los esfuerzos constantes para fortalecer el ARP. Sin embargo, la recopilación de la información pertinente normalmente requiere más tiempo y esfuerzo que cualquier otro aspecto del ARP.
Una fuente de información para el ARP es la bibliografía científica. Internet ha resultado muy útil para todos los países que tratan de obtener información de expertos y bibliográfica en relación con la ARP. Otras fuentes son las revistas y publicaciones científicas, en la medida en que puedan estar disponibles. También pueden obtenerse aportaciones científicas mediante la comunicación directa con investigadores y fuentes fidedignas que tengan experiencia o dispongan de observaciones de primera mano.
Una fuente extraordinariamente importante de información para la ARP son las listas, informes y respuestas oficiales de la organización nacional de protección fitosanitaria del país de origen. El intercambio de información por medio de los puntos de contacto oficial con la CIPF es particularmente útil para la verificación de la situación de las plagas y las indicaciones de las medidas de gestión del riesgo que puedan utilizarse o estar disponibles. En los casos en que se solicite dicha información para el ARP, es fundamental que los funcionarios que reciban la solicitud realicen esfuerzos razonables para obtener la información necesaria y responder de manera oportuna. Cuando no sea posible facilitar la información solicitada, el gobierno debe procurar recopilar la información que pueda conseguir por otros medios.
Poniendo la capacidad técnica a la vista
El análisis del riesgo es un elemento central para la vinculación de los principales interesados en el establecimiento de medidas fitosanitarias. La organización nacional de protección fitosanitaria utiliza el ARP para establecer la base técnica de la reglamentación. Esta depende en gran medida de las aportaciones científicas de la comunidad investigadora, así como de la información oficial de los interlocutores comerciales. Asimismo, el sector privado (industria, comercio, etc.) puede ser importante en cuanto a proveedor de información, proponente de opciones de gestión del riesgo y/o valorando la factibilidad de las opciones propuestas para aplicación. Por último, hay que subrayar que las autoridades están vinculadas por las obligaciones del país de asegurar que sus decisiones sean conformes a las disposiciones del Acuerdo de MSF y la CIPF, es decir, estén basadas en una evaluación del riesgo utilizando principios y pruebas de carácter científico.
Ventajas de un procedimien-to codificado
Además de ser un paso necesario para el establecimiento de medidas fitosanitarias, el ARP también tiene grandes ventajas que lo convierten en un elemento verdaderamente esencial para la aplicación de sistemas fitosanitarios.
El ARP se puede utilizar para:
Iguales normas se aplican a todos
Si la decisión de aplicar una medida sanitaria o fitosanitaria no se basa en el riesgo, ¿en qué se basa?
Si la base del riesgo para una decisión no se basa en pruebas y principios científicos, ¿cuál es su fundamento?
En los casos en que la respuestas a estas preguntas puedan indicar que las medidas no se basan en el riesgo y las decisiones no tienen como base principios y pruebas de carácter científico, la pregunta que se plantea es si el gobierno desea tener otros criterios para la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias y acepta que puedan utilizarse también esos criterios como base para las medidas contra él.
A este respecto, es evidente que el ARP no sólo es el elemento central de un comercio justo, sino también de un comercio seguro.
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1 Office International des Epizooties.
