La titulación de tierras de propiedad de comunidades campesinas en el Perú

Laureano del Castillo Pinto
El autor trabaja en el Centro Peruano de Estudios Sociales, Lima, Perú.

Las comunidades campesinas y nativas del Perú controlan al menos el 55 por ciento de las tierras agrícolas, pero muchas comunidades deben hacer frente a problemas de titulación de tierras, debido a que el Estado no ha cumplido su compromiso de destinar los recursos necesarios para el saneamiento legal de los actos de titularización. Un nuevo marco normativo ha liberalizado el tratamiento de las tierras, pero ha generado en el seno de las comunidades una desigual expectativa respecto a la titulación de tipo individual; esta situación ha creado no pocas tensiones. Las dificultades con que tropieza el saneamiento legal se ven agudizadas por el desconocimiento de los comuneros de sus derechos en materia de tierras comunales. Es necesario por ende reforzar la información sobre la importancia y utilidad de la titulación tanto de las tierras de comunidades como de las tierras de propiedad familiar. Además, es fundamental conocer los intereses de los propios comuneros y sus expectativas respecto al proceso de titularización, y revisar y modificar la legislación comunal. Estas tareas son tanto más urgentes cuanto que el Estado, desconociendo los derechos de las organizaciones campesinas, ha vuelto a manifestar su interés por las vastas tierras eriazas de propiedad de las comunidades, y ha declarado su intención de entregarlas a inversionistas privados.

LAS COMUNIDADES Y LA TENENCIA DE LA TIERRA EN EL PERÚ

Según el III Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) de 1994, la estructura de la propiedad agraria en el Perú está dominada por la pequeña propiedad. El 84,4 por ciento de las unidades agropecuarias^[72] censadas está en manos de minifundistas que poseen tierras de una extensión de entre una hectárea y 2,99 hectáreas, y de pequeños agricultores que poseen tierras de una extensión de entre 3 y menos de 10 hectáreas. Dicho 84,4 por ciento de unidades sólo controla el 10,5 por ciento del total de la superficie agropecuaria. Las explotaciones que exceden de 50 hectáreas - denominadas «gran agricultura» por el organismo censal - equivalen a sólo por el 3 por ciento de las unidades agropecuarias, pero controlan el 77,6 por ciento del total de la superficie de tierras agropecuarias.

Las unidades agropecuarias adoptan distintas formas jurídicas. Según el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI) del Perú, cerca del 97 por ciento de las unidades agropecuarias son manejadas por personas naturales (campesinos o agricultores), las cuales a pesar de su importancia numérica sólo poseen el 39,9 por ciento del total de la superficie agropecuaria. Las 5 680 comunidades campesinas censadas, que representan el 0,3 por ciento de las unidades agropecuarias, controlan el 39,8 por ciento del total de la superficie agropecuaria del país, mientras que las 1 192 comunidades nativas censadas (el 0,07 por ciento del total de las unidades agropecuarias) controlan el 14,7 por ciento de la superficie agropecuaria (Cuadro 1).

Cuadro 1
Titulares de las unidades agropecuarias en el Perú

Fuente: III Censo Nacional Agropecuario, 1994.

Nota: Las unidades agropecuarias sin tierras incluidas en el Censo comprenden 10 104 personas naturales, 260 sociedades de hecho, 1 sociedad anónima y 3 unidades agropecuarias identificadas como «otras».

Según el CENAGRO, las 5 680 comunidades campesinas censadas poseen una superficie de más de 14 millones de hectáreas de tierras, que equivale a casi el 40 por ciento del total de la superficie de las unidades agropecuarias registrada del país^[73]. Sin embargo, algunos estudios consideran que si se incluyeran las parcelas comunales que fueron declaradas propiedad individual, las tierras comunales superarían el 50 por ciento de la superficie agropecuaria total^[74]. Aunque no se dispone de datos precisos sobre estas tierras, el número de comunidades campesinas reconocidas oficialmente a finales de 2003 era de 5 818.

Cuadro 2
Progresión del número y superficie de las comunidades campesinas

El elevado número de tierras controladas por las comunidades campesinas es tanto el resultado de un proceso relativamente reciente de ampliación del acceso a la tierra como de reconocimiento legal de las comunidades. Ambos procesos están asociados a la implementación de la Reforma Agraria, en la década de 1970, y a la posterior reestructuración de las empresas asociativas creadas al amparo de la reforma, sobre todo en el departamento meridional de Puno. En el período intercensal de 1972 a 1994 aumentó tanto el número de comunidades campesinas como la proporción del total de tierras de las unidades agropecuarias controladas por estas comunidades (Cuadro 2).

Según la información censal, las comunidades campesinas cuentan alrededor de 2 millones de personas. A nivel regional, la mayor concentración de comunidades se observa en la Sierra sur, y especialmente en el departamento de Puno, donde existen 1 274 comunidades reconocidas^[75]. En orden de importancia, siguen los departamentos de Cusco, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac. Estos cinco departamentos reúnen el 63 por ciento de las comunidades campesinas registradas en el CENAGRO (Cuadro 3).

Cuadro 3
Comunidades campesinas registradas en cinco departamentos del Perú

El porcentaje más alto de propiedades comunales respecto del total de la superficie declarada en cada departamento se registra en Apurímac (87 por ciento), pero sorprende que en los departamentos de Lima y Moquegua más del 80 por ciento de la tierra declarada por las unidades agropecuarias sea de propiedad comunal.

Los más altos promedios de tierras de propiedad de una comunidad se registran en los departamentos de Arequipa y Lambayeque; y se deben probablemente a que las comunidades de dichos departamentos poseen grandes extensiones de tierras eriazas^[76] y pastizales. La mayor parte de las tierras de propiedad de las comunidades campesinas son tierras eriazas, y se encuentran sobre todo en la Costa, donde, debido a la ausencia de lluvias, la agricultura depende del riego.

En los territorios de la mayor parte de las comunidades campesinas de la Sierra existe una gran proporción de pastos naturales situados en zonas muy altas, en las que la agricultura no es viable y los cultivos no son rentables. Para comprender cuán escaso es el valor económico de las tierras de pastos naturales, cabe señalar que en la época de la reforma agraria 20 hectáreas de tierras de pastos equivalían a una hectárea de tierra de cultivo bajo riego.

De la poca información disponible se desprende que un porcentaje significativo de comunidades reconocidas no dispone de títulos de propiedad plenamente inscritos en los registros públicos (se estima que entre el 20 y el 30 por ciento de las comunidades tropieza con problemas de titulación de la propiedad)^[77]. La no culminación de los trámites de inscripción se traduce en la imposibilidad de resolver las disputas de linderos que puedan surgir entre comunidades.

Numerosos estudios de casos han mostrado que desde principios del siglo XX el sistema de tenencia de tierras es de carácter mixto: las familias comuneras poseen algunas parcelas que transmiten por herencia a sus hijos, pero mantienen asimismo la posesión comunal o colectiva de otras tierras, sobre todo pastos y tierras en descanso. El sistema descrito por los Cronistas, en el que las tierras se repartían periódicamente entre los comuneros, se ha conservado excepcionalmente en muy pocas comunidades de la Sierra.

LEGISLACIÓN SOBRE COMUNIDADES CAMPESINAS

En 1920 se promulgó en el Perú una nueva Constitución que volvió, tras casi un siglo, a reconocer la existencia legal de las entonces denominadas «comunidades de indígenas». Ese año tuvo inicio una política de tierras comunales proteccionista. Con la Constitución de 1933, se consolidó un tratamiento especial por el que las tierras comunales se consideraban inalienables, imprescriptibles e inembargables^[78]. Muchos autores señalan, sin embargo que, de resultas del despojo de las comunidades indígenas, la concentración de tierras en manos de los hacendados serranos se había dado ya en años anteriores, y que por consiguiente las normas protectivas llegaban tarde.

El censo agropecuario de 1961 puso de manifiesto que las tierras se han concentrado en pocas manos, y que la mayor parte de la población campesina se ha quedado con un pequeñísimo porcentaje de tierras agrícolas (el 83,2 por ciento de las unidades agropecuarias de menos de 5 hectáreas poseía el 5,5 por ciento de las tierras)^[79].

Las protestas campesinas llevaron, hacia fines de la década de 1950, al consenso en el seno de la sociedad peruana acerca de la necesidad de aplicar una reforma agraria. La puesta en práctica de la reforma resultó sumamente compleja: entre 1964 y 1968 solo se afectaron - especialmente en la Sierra - tierras de una extensión inferior al millón de hectáreas.

Con la Ley de Reforma Agraria de 1969 promulgada por el gobierno militar, se produjeron cambios radicales en la propiedad agraria que no se limitaron a una mera redistribución de las tierras, sino que tocaron aspectos importantes del concepto mismo de derecho de propiedad de la tierra y de derecho agrario en general, amén de asuntos relacionados con la justicia agraria^[80]. Con dicha Ley se dictó una legislación especial relativa a las que desde entonces se empezaron a denominar «comunidades campesinas» y «comunidades nativas»^[81]. Más tarde, en la Constitución de 1979, se incorporaría un capítulo especial dedicado al Régimen de las comunidades campesinas y comunidades nativas.

En 1987, bajo el gobierno de Alan García, se dictó la Ley General de Comunidades Campesinas y la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. La primera desarrollaba los preceptos proteccionistas de la Constitución de 1979; y la segunda quiso poner fin al grave impedimento de las comunidades campesinas de aprovechar la protección legal y constitucional de las tierras de su propiedad a causa de la falta de saneamiento legal.

La aprobación, en 1993, de una nueva Constitución luego del autogolpe de Fujimori en 1992, se tradujo en algunos cambios en materia agraria, fundiéndose en un solo capítulo el tratamiento del «régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas» (que antes había sido objeto de dos capítulos y de un total de 8 artículos). El nuevo texto constitucional quedó reducido a tan sólo dos artículos: el 88º y el 89º. El artículo 89º amplió la autonomía comunal al «uso y la libre disposición de [las] tierras», desechando así la inalienabilidad y la inembargabilidad de las tierras comunales para dejar únicamente vigente su imprescriptibilidad^[82].

La promulgación, en 1995, de la Ley 26505 (o «Ley de Tierras») formaba parte de un acelerado proceso de redefinición del marco normativo de tierras y comunidades que se orientó hacia la titulación individual de las tierras de comunidades campesinas, sobre todo en la Costa, con objeto de impulsar en esa zona el mercado de tierras y la inversión privada en actividades agropecuarias o de cualquier otro tipo^[83].

La Ley de Tierras dispuso en forma muy ambigua, en su artículo 10º, que todas las comunidades debían regularizar su organización comunal «de acuerdo con los preceptos constitucionales y la presente ley», formulación fuera de razón con la que se intentaba simplemente promover la individualización de la propiedad comunal en las comunidades campesinas de la Costa. En 1997, la Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, Nº 26845, modificó el mencionado artículo 10º brindando condiciones más favorables para la individualización de parcelas comunales y regulando una muy cuestionable forma de abandono de tierras en beneficio exclusivo de las organizaciones campesinas de la Costa. Es probable que, debido a las críticas y protestas de las comunidades campesinas, la Ley no llegase a ser reglamentada hasta ahora, limitándose el Estado a subastar algunas tierras eriazas de su propiedad, en lugar de afectar tierras comunales.

Para el resto de las comunidades campesinas de la Sierra, así como para las comunidades nativas de la Selva y Ceja de Selva, resultó aplicable el artículo 11º de la Ley de Tierras, que señala resumidamente que dichas comunidades tendrían la facultad de disponer libremente de sus tierras, siempre que contasen con el voto favorable de por lo menos los dos tercios de sus miembros:

«Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras comunales de la Sierra o Selva, se requerirá del Acuerdo de la Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad.»

En el nuevo ámbito legal, el mercado de tierras conoció un cierto desarrollo; empero, las expectativas de titulación individual de las comunidades sólo fueron satisfechas de forma desigual. La desinformación sobre los contenidos y las implicaciones prácticas de la ley, en un contexto institucional complejo, dificultó la toma de decisiones.

REPERCUSIONES POTENCIALES DE LA TITULACIÓN INDIVIDUAL

El limitado debate sobre las comunidades campesinas que tuvo lugar en 1995, año en que se aprobó la Ley de Tierras, giró en torno a la conveniencia de reconocer derechos de propiedad individual o familiar a las comunidades. Algunos afirmaban que los comuneros gozaban de la misma condición de ciudadanos que cualquier otro individuo, y que por consiguiente se les debían reconocer iguales derechos que a los demás peruanos; y que había que abandonar las normas que, con el pretexto de proteger a los comuneros, los condenaban a seguir sumidos en la pobreza. Los dirigentes gremiales agrarios, en cambio, sostenían que al alentar el proceso de titulación individual se podría generar conflictos en el seno de las comunidades, hacer desaparecer la propiedad común y acabar finalmente con las comunidades mismas.

La Ley de Tierras impulsó manifiestamente el mercado de tierras en las comunidades de la Costa, pero dejó a las de la Sierra la decisión sobre el destino de las tierras de su propiedad.

En el marco de un proyecto auspiciado por la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) de los Estados Unidos y el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), se llevó a cabo, en 1996, la primera fase del Proyecto «Derechos y procedimientos sobre titulación en comunidades campesinas: decisiones y liderazgos democráticos para normas y procedimientos socialmente legítimos y técnicamente viables». El proyecto se propuso diseñar, mediante un proceso participativo, normas y procedimientos para adoptar, en las comunidades campesinas, decisiones de titulación socialmente legítimas y técnicamente viables. Con el objeto de conocer con mayor precisión las características de la propiedad y la dimensión de las parcelas manejadas por las familias, y las expectativas de titulación creadas en el seno de las comunidades por la Ley de Tierras, se realizaron 450 encuestas en 18 comunidades seleccionadas del Cusco y de Puno. Se encuestó a comuneros de ambos sexos, y los resultados de las encuestas se complementaron luego con los de otras encuestas realizadas en los departamentos de Ayacucho y de Huancavelica. Las encuestas permitieron llegar a las siguientes conclusiones:

1. La correlación entre edad y nivel educativo, número de parcelas por familia y número de hijos por familia apenas revelaba diferencias: la edad promedio de los encuestados que deseaban o no deseaban optar por la titulación familiar era similar. Una leve diferencia se observaba en cuanto al nivel educativo, pues quienes no deseaban la titulación individual habían tenido menos años de educación que los que la deseaban. En promedio, la edad de los comuneros superaba los 40 años, cifra conforme al promedio nacional: este dato planteaba el problema de potenciales conflictos generacionales. Los jefes de familia jóvenes no podían tener acceso a parcelas propias debido a la escasez de sus recursos.

2. Los comuneros asociaban su deseo de la propiedad y la titulación de las parcelas familiares con la necesidad de desempeñar una función en la comunidad y de identificarse con su imagen. Es quizá esta ambivalencia la que generaba en los encuestados una cierta sensación de inseguridad, pues cuando se les preguntaba por qué deseaban titular sus tierras, la respuesta era generalmente «para conseguir mayor seguridad», «para obtener mayores garantías» o «para asegurar un bien». Es posible que los comuneros deseasen, en su mayoría, la titulación individual y la preservación de su comunidad, sin tener en claro cómo conciliar ambos objetivos.

3. Las encuestas mostraban que, sobre todo en el Cusco, las tierras comunales eran muy fragmentadas (por ejemplo, una familia manejaba 30 parcelas, y el promedio de tenencia era de casi 7 parcelas por familia). En el territorio de pastos comunales de la provincia de Melgar, las familias poseían en promedio una o dos parcelas, casi exclusivamente de pastizales, cuyas dimensiones eran inferiores a las de una parcela con una relación óptima animal/superficie de pastos. La necesidad de ampliar los recursos familiares explicaba, en Melgar, la voluntad de la mayoría de la población de parcelar y entregar en propiedad definitiva a las familias las tierras provenientes de la reestructuración de las empresas creadas por la reforma agraria, y de mantener, en algunas comunidades, el derecho de propiedad.

4. La herencia formaba parte de un sistema cultural reglamentado, en el cual la documentación no se consideraba necesaria; era excepcional encontrar algún comunero que hubiese dispuesto correctamente, en términos legales, la herencia de sus propiedades. La mayor parte de los actos de transmisión de bienes o de alquiler de tierras se realizaba oralmente. La ausencia de documentación repercutía en las diversas formas de control social sobre el destino de las tierras y en las transacciones de propiedades. Incluso en las zonas recientemente incorporadas al dominio comunal por adjudicación en virtud de la reforma agraria o por compra por la comunidad, las parcelas asignadas a las familias apenas eran objeto de un acuerdo de la asamblea comunal y de la consiguiente redacción de un acta de propiedad.

5. La institución comunal era percibida de forma más bien negativa por los comuneros, sobre todo respecto al futuro de los hijos. Pocas eran las comunidades en las que la mayoría de los comuneros deseaba que sus hijos fueran igualmente comuneros. La educación se convertía en una esperanza de mejoramiento de los ingresos familiares, y era vista por los comuneros como un objetivo difícil de alcanzar. Se educaba a los hijos para que «saliesen» de la comunidad, mejorasen su condición, fuesen independientes, etc., porque, según los comuneros, «en la comunidad no hay futuro para los hijos».

Las encuestas mostraron que en las comunidades campesinas existe un afán de regularización legal de las propiedades familiares, pero que este afán aún no está vinculado a unas instituciones comunales duraderas que, sobre todo en las zonas agrícolas, han de ser complementarias de un sistema productivo estructurado, el cual no habría de sufrir alteraciones mayores por efecto de la titulación individual.

El proyecto contenía algunas recomendaciones importantes como el reconocimiento y el registro de las comunidades campesinas, la conclusión del proceso de titulación comunal, la inscripción de las tierras comunales en el Registro de la Propiedad Inmueble, la titulación individual subordinada a algunas cláusulas limitativas de la propiedad comunal (derecho de venta preferencial a comuneros en caso de posterior transferencia de la propiedad, así como derecho de retracto; recuperación por la comunidad de las parcelas abandonadas; disposiciones para impedir el monopolio de tierras; establecimiento de áreas de desarrollo urbano y cuidado del ambiente). Se plantearon también algunas normas o políticas relativas al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), los registros públicos, las entidades privadas (ONG, Iglesias, gremios agrarios) y las propias comunidades campesinas.

Los resultados del PETT y las reuniones celebradas con comuneros de otras regiones del país permitieron llegar a algunas conclusiones pero plantearon muchos interrogantes. Se estima que la titulación de las tierras de las comunidades campesinas será un proceso sumamente lento debido a los cambios y desestabilización de la institución comunal y su sistema de producción. El mercado comunal de tierras es limitado y se desarrolla principalmente entre comuneros; la herencia tiene una función preponderante en este mercado, y la instancia comunal tiene un papel clave para asegurar su funcionamiento.

El proceso de conversión de comunidades campesinas en municipios distritales o en centros poblados menores responde a las expectativas de mayores ingresos de la comunidad, y es causa del debilitamiento de la instancia comunal. Existe además una fuerte tendencia a convertir los «anexos comunales» en comunidades independientes.

El silencio del Estado ante las demandas comunales ha favorecido la parcelación de las comunidades. La fragmentación de la propiedad y la variable calidad de los recursos explotados por las familias comuneras han limitado el desarrollo de la sociedad rural. Se necesitarían recursos importantes para levantar un catastro de parcelas, teniendo en cuenta que, por ejemplo en el Cusco, el promedio de tenencia es de más de seis parcelas por familia.

La titulación individual y el supuesto acceso al crédito formal han sido motivados ideológicamente; ahora bien, los comuneros se han preguntado con mucha lucidez en qué medida podría beneficiarles la obtención de un título de propiedad individual. El acceso al crédito, aun dando la tierra como garantía, no será posible debido al carácter marginal de la producción y a las muy escasas ganancias generadas por la economía familiar. Una errada propaganda oficial hizo que se desperdiciaran oportunidades de avanzar en la formalización de la propiedad comunal, y generó confusión y conflictos en las comunidades.

PROGRAMAS DE INFORMACIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

A fines de 1992, el Ministerio de Agricultura diseñó el Proyecto especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) con el objeto de sanear la propiedad de los predios adquiridos por el Estado en virtud del proceso de reforma agraria. Las funciones del proyecto aumentaron progresivamente, y el PETT terminó convirtiéndose en la entidad encargada del saneamiento de toda la propiedad rural del país. Entre 1992 y 1995, el PETT entregó cerca de 159 000 títulos de propiedad debidamente inscritos en los registros públicos; desde 1996 hasta el año 2000, gracias a un crédito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se entregaron 1 014 182 títulos de propiedad^[84].

Las comunidades campesinas quedaron excluidas intencionalmente del masivo proceso de saneamiento de la propiedad rural y de sus beneficios. El saneamiento privilegió a los predios situados en la Costa, y atendió exclusivamente las peticiones de propietarios de predios privados. Muchos de los comuneros que acudieron a las oficinas del PETT con la esperanza de recibir un título de propiedad individual fueron rechazados^[85].

A pesar a la vigencia de la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal, el Estado no destinó los recursos necesarios para el saneamiento de la propiedad de las comunidades campesinas. Más aún, contraviniendo el mandato de la Ley en los casos en que una comunidad en conflicto con otras vecinas solicitaba un acto de deslinde y titulación, los funcionarios, alegando la existencia de «litigios», suspendían todos los trámites y se negaban a proporcionar a los interesados los instrumentos de conciliación previstos por la Ley.

El desconocimiento de los derechos sobre las tierras y de los trámites relativos al saneamiento de la propiedad ha llegado al extremo en que los dirigentes de comunidades iniciaran gestiones de titulación e inscripción de tierras que ya habían sido inscritas en los registros públicos. La mayoría de los dirigentes comunales cree aún que las tierras comunales son inalienables, e ignora que la inalienabilidad de las tierras cesó en 1993.

Muchas comunidades poseen documentos inválidos, que no pueden ser presentados en los registros públicos para la inscripción de la propiedad. Esta carencia de documentos válidos, mal llamada «conformismo», es en realidad un desconocimiento de los requisitos legales para la formalización de las escrituras relativas a la propiedad.

Aprovechando las limitaciones de presupuesto de un Estado que no consigue dar una mejor información administrativa, algunos ex propietarios, con el apoyo de los medios de comunicación, han argumentado interesadamente que si las comunidades no iniciaban individualmente los trámites de titulación, el Estado no les otorgaría títulos de propiedad, y que ello daría derecho al hacendado a recuperar sus tierras.

La segunda etapa de un plan financiado por el BID, en el período 2002-2005, contempla la fijación de linderos y la titulación de 504 comunidades campesinas y de 9 comunidades nativas, y la información a nivel nacional y local de la importancia del registro de la propiedad.

REPERCUSIONES DE LOS PROGRAMAS DE INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE TITULACIÓN DE TIERRAS

La inscripción registral no forma parte de la tradición jurídica del Perú; y la mayor parte de la propiedad rural no figura en los registros públicos porque la inscripción es facultativa.

El caso de las tierras comunales es más complejo, ya que la propiedad comunal y familiar sobre las mismas tierras contradice la lógica jurídica occidental que reconoce que el derecho de propiedad es exclusivo (la propiedad del comunero no es coextensiva a la comunidad, y viceversa). Es fundamental comprender la lógica de la propiedad comunal y familiar en el Perú, tal como lo ha expresado Alejandro Diez:

«Si en abstracto puede quedar clara la distinción entre propiedad y usufructo y en concreto ambas nos remiten a ciertos grados de disposición y usos de la tierra, con la diferencia de que la primera incluye la posibilidad de enajenación y transferencia, en la práctica ambas se confunden. Y ello se debe no solo a la proximidad de los conceptos sino, y sobre todo, a la capacidad real de muchos comuneros de transferir sus derechos de usufructo, tanto bajo la modalidad de “venta” cuanto de herencia, por supuesto, dentro de los márgenes y los límites que le impone la colectividad. Así, si por lo general los comuneros admiten la propiedad de la comunidad, reconociéndose ellos mismos sólo como “posesionarios” o “usufructuarios” de la porción de tierras que trabajan, se consideran a sí mismos “dueños” y “propietarios” de dichas tierras.^[86]»

Según Diez, la propiedad colectiva de las comunidades campesinas «supone cierta ficción de igualdad entre sus miembros», aunque en la práctica la distribución de las tierras comunales es desigual, lo que denota también la tensión constitutiva entre lo individual y lo colectivo. En cuanto a la utilidad del título de propiedad, Diez indica que, para los comuneros, un título es un certificado de posesión que garantiza derechos de exclusividad de acceso y una eventual salvaguardia:

«La diferencia entre un título y un certificado es más de “grado” que de “género”. En la lógica de los comuneros el título significa garantía y seguridad en el acceso; por ello, cuantos más títulos y certificados (derechos refrendados) se tengan, mejor. En su comprensión del problema, no hay contradicción entre el certificado de posesión y el título comunal de propiedad; ambos son complementarios, por lo que es lógico que quieran contar con ambos.^[87]»

En la actualidad se han planteado distintas formas de titulación comunal, que van desde la distribución de todas las tierras (y los títulos) entre los comuneros hasta la entrega de un solo título comunal y la delegación a la comunidad de la tarea de llevar un registro interno de las parcelas, pasando por fórmulas intermedias, como la de Diez, que postula titular individualmente las tierras bajo riego controladas por las familias comuneras.

En razón del interés que despiertan algunas tierras comunales en la Sierra, es necesario poner en práctica un programa de información de los derechos y ventajas que supone la tenencia de un título de propiedad. Debido a la liberalización del tratamiento de las tierras comunales y de los predios rurales en general, es preciso que junto a ventajas como el acceso al crédito exista una información de otros mecanismos como los créditos hipotecarios. Se evitarían así procesos judiciales de ejecución de garantías y la consecuente pérdida de tierras por los comuneros, y eventuales alegaciones de que el Estado no habría hecho nada para evitar posibles abusos.

A pesar de su reducido número, las comunidades campesinas controlan el 40 por ciento o más del total de las tierras.

No puede dejarse de lado la deuda histórica que la sociedad tiene con las organizaciones sociales campesinas, cuya existencia se remonta a tiempos anteriores a la creación del Estado peruano. Tampoco debe olvidarse que durante más de dos décadas del siglo XX, cuando la violencia social y política sacudió al Perú, la mayoría de los alrededor de 70 000 muertos causados por los enfrentamientos, según cálculos de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, fueron pobladores rurales, sobre todo comuneros.