رابعا - تعبئة الموارد العامة من أجل تحقيق التنمية الزراعية

28- يمكن للموارد على المستوى القطرى، اللازمة للتنمية الزراعية والنهوض بالأمن الغذائى، أن تكون خاصة أو عامة وأن تكون محلية أو خارجية. وفى البلدان التى تزيد فيها معدلات نقص الأغذية، يمكن أن تكون المدخرات الخاصة محدودة بسبب انخفاض نصيب الفرد من الدخل. للسبب ذاته يمكن أن تكون القاعدة الضريبية التى تحصل منها الحكومات على الإيرادات ضعيفة. وعلى الرغم من أن الحكومات تستطيع فى غالبية الأحيان تحقيق موارد محلية إضافية من خلال الإصلاحات المالية، إلا أن عددا من الحكومات عليه أن يواصل الاعتماد على الموارد الخارجية لتوليد الأموال اللازمة للتنمية الزراعية. وفى كثير من البلدان يجرى إدخال تعديلات هامة على شكل ومستويات التدخل العام فى قاعدة الموارد المتناقصة عموما وفى الأوضاع الجديدة لمجال العمل الدولى، ونقدم فيما يلى دراسة عن دور الإنفاق العام فى القطاع الزراعى ودور التمويل الأجنبى فى التنمية الزراعية والأمن الغذائى.

ألف - الإنفاق الحكومى على الزراعة

29- تعرّض دور الحكومات فى مجال دعم الأنشطة الاقتصادية بوجه عام والزراعة بوجه خاص لتعديلات جذرية وغالبا لتخفيضات على امتداد عقد من الإصلاحات الهيكلية فى معظم بلدان العالم. والاتجاه فى "النموذج" الجديد للتنمية هو أن تركز الحكومات على استخدام مواردها فى مجال توزيع السلع والخدمات العامة الضرورية وخلق البيئة التى يمكن أن تزدهر فيها المبادرات الخاصة بدلا من محاولة تغييرها أو منافستها. ومع ذلك يظل الإنفاق الحكومى شرطا لا غنى عنه للتنمية الاقتصادية والاجتماعية. وتعتبر البحوث الزراعية والإرشاد، والبنية الأساسية والخدمات العامة، وشبكات الأمان ضد الصدمات العارضة، والبرامج التى تسهل إدخال التعديلات على قطاعات أو أقاليم معينة بما يمكنها من الإقدام على الابتكارات التى تضمن الاستدامة البيئية والأمن الغذائى، أمثلة للمهام العامة التى لا يزال القطاع العام يطالب بالقيام بها والتى يمكن أن تنفذ بشكل لا مركزى أو بالمشاركة مع القطاع الخاص والمجتمـع المدنى.

30- تؤثر الأساليب التى تتبعها الحكومات فى فرض الضرائب على مستوى ما يتاح لها من موارد، مع أن هذه الأساليب أداة فعالة لإعادة توزيع الموارد. وينبغى أن تكون الإصلاحات فى النظم الضريبية موجهة، بين جملة أمور، من أجل إقامة بيئة استثمارية صديقة للاستثمارات الأجنبية والاستثمارات المحلية الخاصة.

31- بيد أن بيانات السلاسل الزمنية للإنفاق الحكومى بحسب القطاع نادرة. والمصدر الوحيد للبيانات الشاملة الذى يسجل الإنفاق الحكومى (مركزى، ومحلى وعلى مستوى الدولة) هو صندوق النقد الدولى ¹⁹. وينبغى أن يلاحظ على الفور أن عددا قليلا من البلدان لا يقدم بيانات صالحة للاستخدام إلا بعد فترات طويلة من التأخير، كما يتضح من العدد القليل والمتناقص من المشاهدات المتاحة فى هذا المصدر (الجداول الملحقة الثالث والرابع والخامس). ومن حيث فئة الانتشار، فإن ندرة المشاهدات فى الفئة الثانية (وردت تقارير من ثلاثة بلدان أو اقل)، لا تستحق استخدام هذه الفئة).

32. والملاحظة الأولى هى أن نصيب الزراعة من مجموع الإنفاق الحكومى متناثر للغاية حيث تتراوح المشاهدات بين 0.015 فى المائة إلى 23 فى المائة ويقل نصيبها عن 10 فى المائة فى 90 فى المائة من الحالات (الجدول الملحق السابع). وقد تم إيجاز هذه البيانات بحسب الإقليم وفئة انتشار نقص الأغذية فى الجدول 4-1. أما نصيب الزراعة من الإنفاق فلا يرتبط بأى طريقة مهما كانت بسيطة بحجم القطاع الزراعى، ويعتمد، بين جملة أمور، على الأهمية الشاملة التى توليها ميزانية الحكومة للمهام الاقتصادية. بيد انه يمكن للمرء أن يتوقع أن تخصص البلدان، التى تلعب فيها الزراعة دورا أساسيا، حصة كبيرة من نفقاتها لهذا القطاع. ونورد فيما يلى دراسة لهذا الموضوع بالنسبة لاثنين من المؤشرات الأساسية هما: العمالة الزراعية بالنسبة للعمالة ككل، ونصيب القيمة المضافة الزراعية فى الناتج المحلى الإجمالى. وبالنظر إلى أهمية النمو الزراعى فى مجال تخفيف وطأة انعدام الأمن الغذائى فى البلدان التى تزيد فيها فئة انتشار نقص الأغذية فتتناول الدراسة الفئات المختلفة التى ناقصى الأغذية.

الجدول 4-1: نصيب الزراعة من مجموع الإنفاق الحكومى بحسب الأقاليم النامية وفئة انتشار نقص الأغذية (1990-1998)

33- يعرض الجدول 4-2 بيانات عن الإنفاق الحكومى فى مجال الزراعة ومقارنتها بالناتج المحلى الإجمالى للزراعة. ولم تحتسب المتوسطات لمجموعة البلدان الواردة فى الجدول بُغية إظهار موقف السياسات الحكومية فى هذا الصدد. وعلى المستوى الإقليمى يتضح أن إقليمى الشرق الأدنى وشمال أفريقيا وأفريقيا جنوب الصحراء يخصصان حصة أكبر من الأقاليم الأخرى. ومن حيث مدى انتشار نقص الأغذية فإن الفئة التى يزيد فيها معدل الانتشار تخصص أدنى حصة من الإنفاق على الزراعة عن الفترة محل التقرير.

الجدول 4-2: نسبة الإنفاق الحكومى إلى الناتج المحلى الإجمالى للزراعة حسب فئة انتشار نقص الأغذية (1990- 1998)

34 - إن أفضل طريقة لتوضيح المعوقات، المتعلقة بالموارد, التى تواجه البلدان التى تزيد فيها مستويات نقص الأغذية هى مقارنة الإنفاق الحكومى²⁰. على الزراعة بحجم قوة العمل الزراعية (الجدول 4-3) ويوضح الجدول علاقة عكسية بين انتشار نقص الأغذية والإنفاق الحكومى. وتنفق البلدان التى تزيد فيها فئة انتشار نقص الأغذية تنفق مبالغ قليلـة جـدا علـى كـل عامــل زراعــى بالمقارنــة بالبلدان التى تقل فيها فئة انتشار نقص الأغذية. وفى هذا الإطار تجدر الإشارة إلى أن متوسط الإنفاق لكل عامل زراعى فى فئة البلدان التى تزيد فيها فئة انتشار نقص الأغذية يقل بنحو 30 ضعف على الأقل عنه فى فئة البلدان التى يقل فيها انتشار نقص الأغذية (عن السنوات التى توجد بيانات بشأنها).

الجدول 4-3: الإنفاق الحكومى على الزراعة بحسب العامل الزراعى

35- فيما يتعلق بالأقاليم النامية، ينخفض الإنفاق بالنسبة للعامل الزراعى إلى أدنى مستوياته فى الأقاليم التى يزيد فيها انتشار نقص الأغذية وهى جنوب آسيا وأفريقيا جنوب الصحراء.

36- إلى أى مدى تساعد التغييرات التى تطرأ (بمرور الوقت وحسب القطر/الفئة) فى نصيب الزراعة من الإنفاق الحكومى على "تعقب" الاختلافات بشأن مدى أهمية الزراعة بالنسبة للاقتصاد؟ ويوضح الجدول 4-4 نصيب الزراعة من مجموع الإنفاق الحكومى بالمقارنة بمؤشرات أخرى عن أهمية الزراعة فى البلدان النامية المصنفة بحسب فئة انتشار نقص الأغذية بها. وبالنسبة للبلدان والسنوات التى توجد بشأنها بيانات عن الإنفاق، يزيد نصيب الزراعة فى الناتج المحلى الإجمالى وفى مجموع الصادرات مع فئات الانتشار، مما يبرز حقيقة معروفة جيدا التى تفيد البلدان الأشد فقرا هى البلدان التى تعتمد على الزراعة. ولا تقدم البيانات المتاحة دليلا قويا عن انخفاض (بمرور الوقت) نصيب الزراعة فى الناتج المحلى الإجمالى (ربما بسبب قصر المدة وتناثر البيانات) رغم انه يمكن ملاحظة وجود اتجاه نحو الانخفاض (الفئات الأولى والثالثة والخامسة لبعض السنوات).

37- تزيد حصة الإنفاق على الزراعة بصورة طفيفة فى البلدان التى يرتفع فيها معدل نقص الأغذية والتى تضطلع فيها الزراعة بدور هام. بيد أن نصيب الزراعة من الإنفاق بالنسبة لمجموعات البلدان التى تتوافر بيانات بشأنها عن كل فئة من الفئات يعتبر قليلا بالمقارنة بنصيب الزراعة فى المؤشرات الاقتصادية والديموغرافية لهذه البلدان (الجدول 4-4) وإذا ما تم تجميع البيانات المتعلقة بنصيب الزراعة فى كل من الناتج المحلى الإجمالى وفى الإنفاق، يمكن الوصول إلى "أرقام دليلية للتوجهات الزراعية" توضح ما إذا كان الإنفاق الحكومى على الزراعة يعكس (أو لا يعكس) أهمية الزراعة فى الاقتصاد ككل. وللوصول إلى هذه الأرقام الدليلية فإنه يتم قسمة نصيب الانفاق على الزراعة فى مجموع الإنفاق الحكومى على نصيب الزراعة فى الناتج المحلى الإجمالى

الجدول 4-4 نصيب الزراعة من مجموع الإنفاق والمؤشرات الأخرى لأهمية قطاع الزراعة فى البلدان النامية بحسب فئة انتشار نقص الأغذية (1990 -1993 و 1995-1998)

الشكل 4-1: الأرقام الدليلية(1) المتعلقة بالزراعة حسب فئات انتشار نقص الأغذية (1990 - 1998) (2)

1 تم احتساب الأرقام الدليلية المتعلقة بالزراعة كما يلى:

2 تم حذف الفئة الثانية من هذا الرسم البيانى حيث لا توجد بيانات سوى عن ثلاثة بلدان (مصر والكويت وأوروغواى) وتظهر الكويت نسبة عالية استثنائية بالنسبة للإنفاق الحكومى.

38- يوضح الشكل 4-1 أن المجموعة التى تندرج تحت الفئة الأولى بين فئات الانتشار (حيث ينخفض معدل انتشار نقص الأغذية انخفاضا كبيرا) لديها أقوى توجه زراعى قياسا إلى المجموعات الأخرى التى أخذ يظهر لديها ميل نحو الزيادة فى أوائل التسعينات. ومن ناحية أخرى، فإنه بالنسبة للمجموعة الخامسة( أعلى معدلات الانتشار) ينخفض الإنفاق الحكومى الموجه للزراعة إلى ما هو أدنى مما للزراعة من أهمية فى الاقتصاد، وبالنسبة للفترة الزمنية محل الاستعراض فإنه لا توجد أى بوادر للتحسن. وهذا فى حد ذاته يمثل اتجاها يثير القلق وبخاصة مع الأخذ فى الاعتبار اعتماد هذه المجموعة من البلدان على الزراعة للحصول على الدخل والتغذية وجدير بالذكر أن التوجه الزراعى لهذه المجموعة يقل دائما عن التوجه بالنسبة للمجموعات الأولى والثالثة والرابعة خلال الفترة قيد الاستعراض.

39-على الرغم من أن البيانات محدودة، إلا أن التحليل الموضح سلفا يوضح انه فى البلدان التى ترتفع فيها معدلات نقص الأغذية ارتفاعا كبيرا فإن الإنفاق الحكومى على الزراعة لا يعكس أهمية القطاع من حيث الدخل بوجه عام وإمكانات مساهمة القطاع فى التخفيف من وطأة نقص الأغذية. ونظرا لندرة البيانات فإن هذه الدراسة إنما تتناول فقط قيمة الإنفاق الحكومى ولا تتصدى لنوعية أو فعالية هذا الإنفاق. وتناول فان وآخرون ²² فى دراسة تم إجراؤها عن الإنفاق الحكومى فى المناطق الريفية فى الهند مدى فعالية الأساليب المختلفة للإنفاق الحكومى، وينتهى إلى أن الإنفاق الحكومى على الاستثمارات الرامية إلى زيادة الإنتاجية مثل البحوث الزراعية والتنمية والرى، والبنية الأساسية الريفية (بما فى ذلك الطرق والكهرباء) لها آثارها الكبيرة على نمو الإنتاجية الزراعية مع تخفيض الفقر فى الوقت ذاته. وتدل هذه النتائج على أن الإنفاق الحكومى يمكن أن يستهدف تخفيض الفقر وزيادة النمو فى نفس الوقت إذا ما تم توجيهه فى القنوات الصحيحة.

باء - الموارد المالية الخارجية

40- من الضرورى بحث الاتجاهات فى الموارد المالية الخارجية من اجل تقديم صورة كاملة عن الموارد اللازمة للنهوض بالتنمية الاقتصادية والاجتماعية والأمن الغذائى فى بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض. وهذه الاتجاهات يمكن أن تكون رسمية أو خاصة. ويقدم الجدول 4-5 صورة شاملة عن تدفقات الموارد الخارجية ومكوناتها لمعظم فترة التسعينات.

41- زاد صافى تدفقات الموارد المالية الخارجية إلى البلدان النامية من 142 إلى 248 مليار دولار فى الفترة ما بين 1990 -92 و 1999. وفى الوقت ذاته، طرأ تغيير جذرى على مكونات هذه الموارد بين العام والخاص، ولذلك طرأ انخفاض على التمويل الرسمى للتنمية (صافى التدفقات الشاملة من الموارد الرسمية) إلى نحو 80 مليار دولار (بالأسعار الجارية) فى حين زادت التدفقات الخاصة إلى نحو ثلاثة أضعاف من 58 إلى 160 بليون دولار خلال نفس الفترة. وهناك عنصر متبقى صغير يشتمل على قروض التصدير.

42- نتيجة لهذا التغيير فى مكونات التدفقات الخارجية انخفضت المساعدات الإنمائية الرسمية من 39 فى المائة فى 1990 إلى 20 فى المائة فى 1999 من صافى مجموع التدفقات الخارجية.

 الجدول 4-5 : صافى مجموع تدفقات الموارد من بلدان لجنة المساعدات الإنمائية ¹ الإنمائية والوكالات متعددة الأطراف إلى البلدان النامية والبلدان الانتقالية (بالأسعار الجارية بمليارات الدولارات)

43 - تعتبر الزيادة فى الاستثمارات الأجنبية المباشرة المقدمة من بلدان لجنة المساعدات الإنمائية إلى البلدان النامية (تغيير بنسبة 130 فى المائة بين 1990 و 1999) تطورا مهما إلا أن التحليل التفصيلى لوجهة هذه التدفقات على المستوى العالمى يوضح أن توزيعها لم يكن تبعا للحاجة (الإطار 4-1) وبالنسبة للبلدان التى تزيد حاجتها إلى موارد من أجل الزراعة والأمن الغذائى ستظل المصادر الرسمية والمساعدات الإنمائية الرسمية المصدر الرئيسى للتدفقات الخارجية من أجل تنمية القطاع الزراعى بها.

44 - يوضح الجدول 4-6 انه فى البلدان التى تنتشر فيها حالة انعدام الأمن الغذائى، تظهر أهمية المساعدات الخارجية من أجل التعبئة العامة للموارد والنشاط الاقتصادى، وبالنسبة للبلدان التى ترتفع فيها مستويات انتشار نقص الأغذية، انخفضت فيها معدلات الموارد الخارجية بالقياس إلى التدابير المختلفة لتعبئة الموارد وإلى الناتج المحلى الإجمالى، وذلك فى النصف الثانى من التسعينات، بيد أن المعونة الخارجية لا تزال عند معدلاتها المرتفعة حيث تصل إلى 86 فى المائة من إجمالى الاستثمار المحلى و 51 فى المائة من الإنفاق الحكومى وبالنسبة لمجموعة البلدان فى هذه الفئة تعتبر المعونة الخارجية مصدر تمويل لا غنى عنه من أجل التنمية.

الجدول 4-6: نسبة المعونة إلى الناتج المحلى الإجمالى والإنفاق الحكومى والاستثمار المحلى بحسب الفئات التى تعانى من انتشار نقص الأغذية (1990-1998)

45- يوضح الجدول 4-7 أن مجموع التزامات المساعدات الإنمائية الرسمية من الجهات المتبرعة الرئيسية الثنائية ومتعددة الأطراف إلى البلدان النامية من أجل التنمية الزراعية، بلغت 12.316 مليون دولار أمريكى فى 1998 (بيانات أولية) بالأسعار الجارية. وهذا يكاد يكون هو ذات المستوى بالضبط الذى سجل فى 1997 (340 12 مليون دولار) ولكنه لا يزال أبطأ من مستوى عام 1990. وبالإضافة إلى ذلك فإن نصيب التنمية الزراعية والريفية (بالتعريف الواسع والتعريف الضيق) من مجموع المساعدات الإنمائية الرسمية كان اقل بكثير فى منتصف التسعينات عما كان عليه فى بداية العقد مع انه انتعش فى العامين الأخيرين الذين لا توجد بيانات بشأنهما.

الجدول 4-7 مجموع المساعدات الإنمائية الرسمية للزراعة والتنمية الريفية (بملايين الدولارات عام 1995)

46- يتضح عند قياس مجموع الالتزامات من أجل الزراعة أنها قد زادت منذ عام 1995 بأسعار 1995 الثابتة، ولكنها تقل بنسبة 8 فى المائة عن مستوى بداية العقد فى 1990. (الشكل 4-2) أما المساهمات التى قدمتها الجهات المتبرعة الثنائية وبخاصة البلدان الأعضاء فى لجنة المساعدات الإنمائية فقد ظلت عند 4.3 مليار دولار فى عام 1997 و1998. أما الزيادة فى مستويات المساعدات فى 1997 و 1998 عما كانت عليه فى 1996 فهى عبارة عن زيادة فى مستويات المساعدات متعددة الأطراف وبخاصة من الاتحاد الدولى للتنمية، فى حين انخفضت المساعدات الثنائية عما كانت عليه فى 1995 (الجدول الملحق الثامن والشكل 4-3)

الشكل 4-3: مجموع التزامات الجهات المتبرعة الرئيسية الثنائية ومتعددة الأطراف للزراعة (بملايين الدولارات الأمريكية 1995)

47- قدر نصيب المساعدات التيسيرية من مجموع الالتزامات من أجل الزراعة بنحو 65 فى المائة فى 1998، وهو أقل بكثير عن نصيبها فى 1998 (77 فى المائة) و 1996 (74 فى المائة). أما نصيب المنح من مجموع الالتزامات فقد ظل ثابتا نسبيا طوال التسعينات وبلغت نسبته 28 فى المائة فى 1998.

48- انخفض إجمالى الأموال المخصصة للزراعة الأولية من مجموع المساعدات الإنمائية الرسمية للزراعة (بالتعريف الواسع) خلال الفترة 1990 - 1998 فى حين ظل نصيب مصايد الأسماك والغابات ثابتا. وزاد الاهتمام بمجالات أخرى وبخاصة الحماية البيئية (من 5 فى المائة فى 1990 إلى 10 فى المائة من المجموع فى 1998)، والتنمية الريفية والبنية الأساسية (من 14 فى المائة إلى 25 فى المائة) والبحوث والإرشاد والتدريب (من 6 فى المائة إلى 14 فى المائة من المجموع( الجدول 4-8).

الجدول 4-8: مجموع التزامات المساعدات الإنمائية الرسمية للزراعة (التعريف الواسع) نصيب كل مجموعة من مجموعات الأغراض الرئيسية (الزراعة والتنمية الزراعية)

49- فيما يتعلق بالتوزيع الجغرافى لتدفقات المساعدات الخارجية للزراعة، ظهر اتجاه نزولى طوال التسعينات فى حصة أفريقيا. وفى 1998 ذهب النصيب الأكبر من الالتزامات إلى آسيا (46 فى المائة) وجاءت أمريكا اللاتينية والبحر الكاريبى فى المرتبة الثانية (23 فى المائة) وأفريقيا فى المرتبة الثالثة (21 فى المائة). وذهبت حصة أصغر إلى أوروبا (2.5 فى المائة) (الجدول 4-8 والشكل 4-4).

الشكل 4-4: مجموع المساعدات الإنمائية الرسمية للزراعة بحسب المجموعات المتلقية الرئيسية فى 1990 (النسبة من المجموع بالدولار)

الجدول 4-9: الإقراض من أجل الزراعة من جانب المؤسسات المالية الرئيسية (موافقات على القروض)

(بالأسعار الجارية بملايين الدولارات)

50. يعرض الجدول 4-9 بيانات عن تدفقات الموارد الخارجية إلى الزراعة فى شكل قروض مقدمة من المؤسسات المالية الرئيسية الدولية والإقليمية. وقد انخفض إجمالى الإقراض للزراعة من حيث إجمالى القروض انخفاضا كبيرا فيما بين 1990 و 1997. وانخفض نصيب الزراعة من مجموع الإقراض²³ خلال الفترة ذاتها. وانخفض الإقراض للزراعة من البنك الدولى من 656 3 مليون دولار فى 1990 إلى 125 1 مليون دولار فى عام 2000. ومع أن نسبة الإقراض للزراعة بلغت 18 فى المائة من مجموع قروض البنك الدولى فى 1990، إلا أن هذا الرقم انخفض فى عام 2000 ليصبح 7 فى المائة. وفيما عدا الصندوق الدولى للتنمية الزراعية الذى يقدم جميع قروضه للزراعة، والبنك الأوروبى للإنشاء والتعمير الذى تتباين قروضه للزراعة تباينا كبيرا، فقد قامت جميـــع مؤسسات التمويل بتخفيض قروضهـــا للزراعـــة. (الجدول 4-9).

51 - ونظراً لنقص الموارد المحلية ولأن مستويات الاستثمار المحلى اللازمة تفوق ما يمكن لمعظم البلدان أن تموله من مدخراتها، فإن معظم البلدان تعتمد اعتمادا كبيرا على المساعدات الأجنبية ويزيد من درجة الاعتماد عبء الدين الثقيل الذى يثقل كاهل هذه البلدان . وسوف تظل التحويلات الخارجية تلعب دورا هاما فى الكفاح من أجل استئصال حالة انعدام الأمن الغذائى، حتى تستطيع البلدان التى يرتفع فيها معدل نقص الأغذية زيادة دخولها إلى المستوى الذى يمكنها من توليد مدخرات تكفى لمقابلة احتياجاتها. وتحتاج بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض إلى الاعتماد على قدر من التمويل الرسمى لسنوات كثيرة قادمة.

خامسا - الاحتياجات من الموارد اللازمة لبلوغ هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية

ألف - الاستثمار فى مجال التنمية الزراعية والريفية²⁴

52. - دعا مؤتمر القمة العالمى للأغذية إلى الابتعاد بشكل جذرى عن الاتجاهات والسياسات السابقة التى أدت إلى استمرار المستويات العالية لنقص لتغذية. وإعلان روما واضح فى هذا الشأن:

"اننا نرى أن عدم حصول أكثر من 800 مليون نسمة، فى جميع أنحاء العالم ولاسيما فى البلدان النامية، على ما يكفى من غذاء لتلبية احتياجاتهم الغذائية الأساسية أمر لا يحتمل، ووضع لا يمكن قبوله أو السكوت عليه. فبالرغم من أن الامدادات الغذائية قد زادت زيادة ملموسة فان المعوقات التى تعترض الحصول على الغذاء والنقص المزمن فى الدخول الأسرية والقطرية اللازمة لشراء الأغذية، وعدم استقرار العرض والطلب فضلا عن الكوارث الناجمة عن أسباب طبيعية أو بشرية عوامل تحول جميعها دون تلبية الاحتياجات الغذائية الأساسية. أن الجوع وانعدام الأمن الغذائى مشكلتان لهما أبعاد عالمية، ومن المرجح أن تستمرا بل أن تتفاقما على نحو خطير فى بعض الأقاليم ما لم تتخذ تدابير عاجلة وحاسمة ومنسقة، فى ضوء الزيادة المتوقعة فى عدد سكان العالم، وما تتعرض له الموارد الطبيعية من اجهاد."

53. من المفيد إجراء مقارنة بين البطء الملحوظ فى نمو الموارد اللازمة للتنمية الزراعية والأمن الغذائى والتقدير، رغم عدم تأكيدها، الذى أجرى عن مستويات الاستثمار اللازمة لبلوغ الهدف. وقد أعد هذا التقدير فى البداية من جانب منظمة الأغذية والزراعة توطئة لمؤتمر القمة، وأعيد تحديثه بعد المؤتمر وقدم إلى لجنة الأمن الغذائى العالمى للعلم فى دورتها الخامسة والعشرين فى 1999. وكما يتضح من الجدول 5-1 فقد قدرت الدراسة التى أجرتها المنظمة الاحتياجات الإجمالية السنوية للبلدان النامية من الاستثمار فى الزراعة، بما فى ذلك الزراعة الأولية والتخزين والتصنيع والبنية الأساسية المعاونة بمبلغ 180.4 مليون دولار حتى عام 2015.

الجدول 5-1: الاحتياجات اللازمة من الاستثمار لبلوغ هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية (بمليارات الدولارات بأسعار عام 1995)

54. - وأوضحت نفس الدراسة، التى استخدمت تقديرا مقارنا للاستثمار الفعلى فى الزراعة الأولية خلال العقد 1986-1995 أن استمرار هذه المعدلات السنوية للاستثمار حتى عام 2015، لن يكفى بالمرة لبلوغ هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية (الجدول 5-2). ويمثل العجز المتوقع 12 فى المائة عن المتوسط بالنسبة لكافة الأقاليم النامية ويتراوح بين 38 فى المائة فى البلدان الأفريقية الواقعة جنوب الصحراء إلى الصفر فى شمال أفريقيا والشرق الأدنى.أما المقارنات بالنسبة للتخزين والتصنيع والدعم والبنية الأساسية فلا يمكن إجراؤها بسبب عدم توافر الإحصاءات عن المستويات الفعلية للاستثمار.

الجدول 5-2: الاستثمار السابق والاحتياجات المستقبلية للبلدان النامية (الزراعة الأولية)

55- ينبغى التأكيد هنا مرة أخرى أن الجزء الأكبر من الاستثمار فى الإنتاج الأولى يتركز على مستوى المزرعة، ولذلك فهو يعتمد قبل كل شئ على المناخ الملائم للاستثمار الخاص أى على اتباع السياسات الجيدة للتنمية الزراعية والريفية المستدامة. ومن ناحية أخرى يلعب الاستثمار العام دورا رئيسيا فى توفير السلع العامة الضرورية والتى بدونها لا يمكن أن تزدهر المبادرة الخاصة وهى: إتاحة أدوات المعرفة، والمعلومات، والتعليم والبنية الأساسية وبالنسبة لكثير من بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض فإن إتاحة هذه السلع العامة لا يمكن أن يتحقق فى المستقبل القريب دون اللجوء إلى المساعدات الخارجية. ومن الضرورى أن تقوم البلدان المتلقية والمؤسسات المتبرعة الثنائية ومتعددة الأطراف بتخصيص الموارد اللازمة فى هذه المجالات حتى يمكن بلوغ هدف الأمن الغذائى.

56- وسعيا وراء تحقيق هذا الهدف قامت منظمة الأغذية والزراعة بالفعل وعلى مدى خمس سنوات بتعبئة 230 مليون دولار للبرنامج الخاص للأمن الغذائى. والهدف الرئيسى لهذا البرنامج هو تحسين الأمن الغذائى من خلال تحقيق زيادات سريعة فى الإنتاجية وإنتاج الأغذية، والحد من التقلبات السنوية فى الإنتاج، وتحسين الوصول إلى الغذاء على أساس مستدام اقتصاديا وبيئيا. وحتى يكون هذا البرنامج فعالا ويحقق أهدافه فى نحو 80 من بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض فإنه يحتاج إلى تمويل سنوى بنحو 1.4 مليار دولار منها 500 مليون دولار من حساب الأمانة للبرنامج الخاص للأمن الغذائى لمنظمة الأغذية والزراعة و 67 مليون دولار من البلدان المتلقية و 134 مليون دولار من الجهات المتبرعة الثنائية و 670 مليون دولار من المؤسسات المالية متعددة الأطراف وهذا ما يعادل نحو 17 مليون دولار لكل بلد.

57- يصبح العجز الآخذ فى الزيادة فى الموارد أكثر وضوحا عند التفكير فى ضرورة الاهتمام، أيضا، بالاحتياجات الانتقالية للفقراء والذين يعانون من انعدام الأمن الغذائى أثناء كفاحهم من أجل التنمية. وسوف تبحث هذه الأمــور فى القسم التالى.

باء - الاستثمارات فى المساعدات الانتقالية لمن يعانون من انعدام الأمن الغذائى

58- من المفهوم تماما، أن تخفيف وطأة الفقر وانعدام الأمن الغذائى يحتاج إلى توجيه المزيد من الاهتمام الى الاستثمارات التى تستطيع النهوض بقدرة الناس على تحسين أحوالهم المعيشية بصورة مستدامة. وكمثال على ذلك، فإن أهمية القطاع الزراعى والفقر الريفى دعت الكثير من البلدان على اتباع استراتيجيات تركز على الحد من انعدام الأمن الغذائى المزمن عن طريق زيادة إنتاجية صغار المزارعين. وتحتاج مثل هذه الاستراتيجيات إلى تواجد موارد مالية وقدرات مؤسسية بحيث يستطيع فقراء الريف الوصول إلى الأراضى المنتجة والمدخلات الممكنة، ويستطيع فقراء الريف الذين لا يعملون بالزراعة الإفصاح عن احتياجاتهم الغذائية غير المشبعة فى صورة طلب فعال. بيد أنه فى معظم بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض يعوق اتباع مثل هذه الاستراتيجية نقص الموارد الداخلية والخارجية والقدرة المؤسسية.

59 - لما كانت التغذية الكافية، والصحة، والتعليم الأولى، من متطلبات النمو الاقتصادى الشامل، فإن العمل على ضمان أوسع السبل للوصول إلى الاحتياجات الغذائية والمياه العذبة والرعاية الصحية الأولية والتعليم الابتدائى يصبح أهم استخدام للموارد الشحيحة من أجل بلوغ هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية. لذلك فإن التدخلات المباشرة الرامية إلى الحد من سوء التغذية الحالى وخلق ظروف ملائمة للمعيشة الصحية ينبغى أن تصاحب السياسات (بما فى ذلك أولويات الاستثمار العام) التى تهدف إلى تحقيق التنمية الشاملة والتنميـــــة الزراعية. وفى الواقع فإن هدف الـ 20/20 المتفق عليه أثناء القمة العالمية للتنميــة الاجتماعية (20فى المائة مــــن الميزانيات القطرية و 20 فى المائة من المساعدات الدولية الموجهة نحو أهداف اجتمــاعية) يصبح فرضا منطقيا لتلبيــة هذه المتطلبات المزدوجة.

60 -وقد تم التسليم بأهمية هذا النهج الذى يسير فى اتجاهين للتصدى لحالة انعدام الأمن الغذائى (من الناحية الإنسانية والأهداف الإنمائية) وتجلى ذلك فى الوثائق الفنية التى أصدرتها منظمة الأغذية والزراعة للإعداد لمؤتمر القمة العالمى للأغذية وكذلك فى الدراسة التى أعدها البنك الدولى عن التنمية الريفية بعنوان: "من النظرية إلى التطبيق" والدراسة التى أعدها المعهد الدولى لبحوث السياسات الغذائية: "رؤية 2020 للأغذية والزراعة والبيئة." وتقرير الفقر فى الريف لعام 2001 الصادر عن الصندوق الدولى للتنمية الزراعية بيد أن تحويل هذا إلى حقيقة فى جميع بلدان العجز الغذائى ذات الدخل المنخفض يحتاج إلى تعبئة للموارد وللقدرات المؤسسية التى تتجاوز بكثير ذلك القدر الملتزم بها حاليا من أجل التصدى لانعدام الأمن الغذائى.

61- وبالطبع فإنه من الصعب حصر الموارد اللازمة لتحسين الأحوال الصحية والغذائية متعددة الأبعاد للسكان فى هذه البلدان. وتفيد التقديرات²⁵ أن تكلفة تقديم الغذاء اللازم لهؤلاء الذين يتعرضون لنقص الأغذية بالمستوى الأدنى الكافى يصل إلى نحو 13 دولارا للفرد سنويا، ويعنى ذلك بالنسبة لعدد 800 مليون نسمة 10 مليارات دولار سنويا، إلا أن التكلفة ستنخفض إلى 5 مليارات دولار فقط إذا أمكن تحقيق هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية. وقد قامت وكالات منظمة الأمم المتحدة²⁶ باحتساب تكلفة تقديم التغذية المناسبة والرعاية الصحية فى البلدان النامية بمبلغ يتراوح بين 70 إلى 80 مليار دولار سنويا - بالإضافة إلى مبلغ الـ 136 مليار دولار الذى ينفق حاليا. وإزاء قيود الميزانيات المحلية العامة فى البلدان النامية الأكثر فقرا وحرصا على عدم وضع عراقيل أمام اقتصادياتها الكلية بتحميلها بتكلفة هذا الجهد، فإن العمل على زيادة المساعدات الدولية واستدامتها لا ينطوى على أى مبالغة. وفى الوقت الذى تعتمد فيه النتيجة الإيجابية للمساعدات الخارجية على سلامة توجيهها واستغلالها من جانب الجهات المتبرعة والمتلقية على حد سواء، فإن أى تحسن لا يمكن أن يعوض الموارد إذا ما نقصت عن حد معين لذلك فإنه من الضرورى البحث عن أشكال جديدة لتعبئة الموارد.

62- ويعتمد حجم التكاليف اللازمة، لتحقيق هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية المتمثل فى الحد من نقص الأغذية، على نوع الاستراتيجية المتبعة، أما التحسن المستدام فى الأمن الغذائى فيمكن أن ينشأ عن، كما أنه أيضا يساهم فى، النمو الاقتصادى الذى يقوم على قاعدة عريضة. بيد أن أعداد الذين يعانون من نقص الأغذية، حتى ولو انخفض الرقم من 800 مليون إلى 400 مليون خلال خمسة عشر عاما، يستوجب اتخاذ تدابير ترمى إلى الحد من نقص الأغذية الذى يعانون منه وذلك بالإضافة إلى السياسات والبرامج التى تحسن من أحوالهم فى المستقبل. ومن الضرورى، عند تدبر تكاليف وفوائد هذه الإجراءات، أن نأخذ فى الاعتبار الفوائد الاقتصادية الناشئة عن تنفيذها، فضلا عن مبرراتها الإنسانية.

63 - يؤدى اعتلال الصحة وسوء التغذية إلى إلحاق الضرر بالقدرات المادية والعقلية ويمتد ذلك إلى القدرة على أداء العمل المنتج. وهذا أمر يظهر بوضوح على مستوى الفرد²⁷. وتشير الأبحاث الأخيرة التى أجريت عن الأداء الاقتصادى لمائة من البلدان على امتداد ثلاثة عقود وارتباط ذلك بحالة انعدام الأمن الغذائى، أن الخسائر الاقتصادية التى تلحق بالاقتصاد القطرى تكون كبيرة بالفعل إذا تعطل جزء من قوة العمل بسبب الأوضاع الغذائية السيئة، حيث تصل هذه الخسائر إلى واحد فى المائة من معدل النمو فى الناتج القومى الإجمالى سنويا، تلك هى الظروف السائدة فى البلدان التى يعانى 30 فى المائة منها أو أكثر من السكان من نقص الأغذية وهو عدد من السكان تقدره منظمة الأغذية والزراعة بنحو 600 مليون نسمة. وفى الواقع فإنه منذ منتصف الثمانينات ظل معدل النمو الاقتصادى (نصيب الفرد من الناتج المحلى الإجمالى) سلبيا أو لا شئ فى جميع البلدان التى يعانى أكثر من نصف سكانها من نقص الأغذية، وفى غالبية البلدان التى يبلغ عدد السكان الذين يعانون من نقص الأغذية بها إلى ما بين 20 فى المائة إلى 50 فى المائة: وفى المجموعة التى تقل فيها نسبة من يعانون من نقص الأغذية عن 20 فى المائة تحقق غالبية هذه البلدان النامية معدل نمو إيجابى للفرد ²⁸. وعلى الرغم من أنه من الصعب فك الارتباط بين السبب والنتيجة (من النمو إلى التغذية ومن التغذية إلى النمو) فإن هذه النتائج تشير إلى أن مكافحة الجوع هو استثمار اقتصادى يعمل على تحقيق النمو وليس فقط التزام تجاه حقوق الإنسان.

سادسا - الاستنتاجات

64 -على الرغم من أن الالتزام الجاد الذى قدمه مؤتمر القمة العالمى للأغذية بمواصلة الجهود من أجل استئصال الجوع فى جميع البلدان بُغية الوصول فورا إلى تخفيض أعداد من يعانون من نقص الأغذية إلى النصف قبل عام 2015، فإنه لا توجد أى دلائل على حدوث تغيير ملموس فى معدل تخفيض نقص الأغذية حيث يمضى هذا المعدل بصورة بطيئة للغاية. وفى الواقع فإن التوقعات الحالية بالنسبة لعام 2015 لا تزال تضع العدد المتوقع لناقصى الأغذية فى ذلك التاريخ عند 580 مليون نسمة، وأن بلوغ هدف مؤتمر القمة العالمى للأغذية بتخفيض هذا الرقم إلى 400 مليون نسمة لن يتحقق قبل عام 2030. وينبغى أن نضيف أن هذا الهدف هو هدف متوسط وأن الهدف النهائى هو استئصال الجوع فى جميع البلدان.

65 - ولا حاجة لنا إلى زيادة التأكيد على ضرورة القيام بهذه الإجراءات العلاجية بأسرع ما يمكن. وأنه لابد وأن تتحرك عملية تعبئة الموارد للزراعة (وهو قطاع حيوى للأمن الغذائى فى البلدان النامية) نحو التغيير المنشود. والموارد المالية لا تعدو أن تكون أحد عناصر الإجراءات الضرورية للنهوض بالأمن الغذائى ، كما أن التنمية الزراعية المستدامة هى واحدة من عدة عناصر لا غنى عنها لأى استراتيجية ترمى إلى التخفيف من وطأة الفقر وبخاصة انعدام الأمن الغذائى، ومع ذلك فإن أهمية تعبئة الموارد من أجل الزراعة، وبخاصة فى البلدان التى يعتبر فيها القطاع الزراعى القاعدة الأساسية للحياة المعيشية للغالبية العظمى من الفقراء، تبرر النظر إلى عملية إدخال التغييرات على عملية تخصيص الموارد لهذا القطاع على أنها مقدمة لتغييرات إيجابية قادمة.

66 - وفى هذا الصدد، فإن المعلومات والتحليلات المعروضة فى هذه الدراسة لا تقدم أى دليل على وجود تغييرات كافية تؤدى إلى منعطف جديد، على الرغم من أن البيانات المتاحة لمراقبة هذا الوضع قليلة إلى درجة تثير الفزع. ويبدو أن الاستثمار فى الزراعة فى البلدان النامية يمضى بنفس المعدل الذى تسبب فيما لوحظ من عدم إحراز تقدم كاف منذ بداية التسعينات. ويرتبط انخفاض إنتاجية الزراعة فى البلدان الفقيرة بانخفاض الأصول الرأسمالية بحسب العامل. ويزيد هذا الانخفاض فى الأصول الرأسمالية بحسب العامل وفى الإنتاجية بصورة مطردة. وسوف تظل البلدان التى تنخفض فيها المدخرات والقدرة على الاستثمار فى حاجة إلى المساعدات الإنمائية الرسمية باعتبارها المصدر الرئيسى الخارجى للتمويل، ولا يوجد تحول فى اتجاهات المساعدات الإنمائية الرسمية يبشر بأى استجابة لهذه الحاجة الملحة. ولا تزال الموارد العامة التى تخصصها الحكومات والجهات المتبرعة للزراعة أقل بكثير من إسهام الزراعة فى توليد الدخول وخلق فرص العمل. ومع ذلك لا يزال 70فى المائة من الفقراء والذين يعانون من انعدام الأمن الغذائى فى البلدان النامية يعتمدون على الزراعة ومصايد الأسماك أو الغابات بطريق مباشر أو غير مباشر من أجل تحسين أحوالهم المعيشية.

67 - والأسباب التى تدعو إلى بذل جهود اكبر من أجل تخفيف محنة الفقراء والذين يعانون من انعدام الأمن الغذائى ليست أسبابا إنسانية فحسب وإنما أسباب اقتصادية أيضا، وفى واقع الأمر فإنه بالإضافة إلى الجهود الإنمائية، فإن تقديم المعونة الغذائية العاجلة للجوعى فى حالات الطوارئ الناجمة عن الأحوال المناخية أو المنازعات لها فوائدها الاقتصادية التى تعود على الفرد والمجموع حيث أن هذه المساعدات تساعد ناقصى الأغذية على المساهمة بصورة أفضل، على المدى القصير والمدى الطويل، فى تحقيق النمو الاقتصادى والرخاء للدولة.

68 - ويتعين أن تكون الرسالة واضحة: لا يمكن الأمل فى بلوغ هدف مؤتمر القمة إذا لم تتوافر إرادة سياسية، فى صورة تخصيص موارد عامة، تحرص على توجيه موارد كافية للأغذية والزراعة وتعمل على النهوض بالمكاسب الإنتاجية وتوزيعها وتزيد من فرص العمل والحصول على الغذاء وبخاصة فى المناطق الريفية وتحسين نوعية الحياة للمحرومين. فهناك بلدان كثيرة فى أشد الحاجة إلى موارد يمكن استثمارها. وستكون المعونة الدولية لهذه البلدان، بدءا بحل مشكلة الديون المزمنة، علامة ملموسة على أن يجرى الوفاء بالالتزامات التى قطعت فى مؤتمر القمة. وينبغى أن تتواصل كافة الجهود لضمان أن توفر السياسات التى تتبع على الصعيدين القطرى والدولى بيئة مشجعة تزدهر فيها الاستثمارات الخاصة التى يقوم بها المزارعون وغيرهم فى مناخ من السلام والديمقراطية والاستقرار من أجل تنمية بشرية واجتماعية واقتصادية شاملة.

_________________________

19 الإحصاءات المالية الحكومية لعام 2000 الصادرة عن صندوق النقد الدولى. هناك 59 بلدا مسجلا فى مصدر صندوق النقد الدولى على أساس تقديم التقارير بعد سنة على الأقل من الفترة 1990 -1998 و 52 بلدان مسجلا على أساس أعلى المعدلات المقدمة فى أى سنة، و 20 بلدا فقط مقدمة تقاريرها فى 1998.

20 مرة أخرى، تم استبعاد الفئة الثانية من فئات انتشار نقص الأغذية لأن البيانات المتعلقة بأحد البلدان تسيطر على المتوسط البسيط.

21 تجدر الملاحظة بأن نسبة "التوجه" تصلح لعقد المقارنات بين البلدان أو مجموعات البلدان ولا تشير الى المعاملة النسبية للزراعة (من حيث الانفاق الحكومى) بالمقارنة بالعوامل الأخرى فى أحد البلدان. ولا تذهب جميع مخصصات الميزانية الى الفئة الوظيفية للنشاطات.

22 Fan, S., P Hazell, and S.Throat. Linkages between government spending, growth, and poverty in rural India, IFFPRI Research Report No. 110, 1999, IFFPRI, Washington D. C.

23 سيكون التخفيض فى إجمالى القروض للبلدان النامية" التقليدية" أكثر وضوحا إذا ما استبعدت قروض البنك الدولى والبنك الأوروبى للإنشاء والتعمير إلى البلدان الانتقالية.

24 هذا القسم مأخوذ من تقرير للجنة الأمن الغذائى العالمى 99/Inf.7 "الاستثمار الزراعى من أجل الأمن الغذائى: الحالة والاحتياجات من الموارد لبلوغ أهداف مؤتمر القمة العالمى للأغذية".

25 ) الوثيقة رقم 13 من وثائق المعلومات الفنية الخاصة بمؤتمر القمة العالمى للأغذية "المعونة الغذائية والأمن الغذائى" منظمة الأغذية والزراعة 1996. يعتمد هذا التقدير على افتراض أن الأغذية يمكن توجيهها توجيها صحيحا حتى ولو كان غير واقعى.

26 World Bank, UNICEF, UNESCO quoted in "Ending Malnutrition by 2020: An Agenda for Change in the Millenium", Final report of the ACC/SCN Commission on the Nutrition Challenges of the 21^st Century.

27 E. g a recent review of available research, "Health, Nutrition and Economic Development" - Strauss and Thomas, J. of Economic Literature, vol XXXVI - June 1998.

28 حالة الأغذية والزراعة 1998 - منظمة الأغذية والزراعة 1998