Comité de Finanzas

1. En relación con la función del Comité de Finanzas en la gestión de los atrasos, en el informe del 95º período de sesiones del Comité (septiembre de 2000) se señalaba lo siguiente:

"34. El Comité recordó que en su 94º período de sesiones había pedido a la Secretaría que preparase en un documento en el que se enumeraran las diversas opciones a disposición del Comité en relación con la gestión de los atrasos y se expusieran las experiencias de otras organizaciones de las Naciones Unidas al respecto. Además, tomó nota de que el documento facilitado en el actual período de sesiones no proporcionaba información suficiente para poder examinar a fondo este asunto.

35. Mientras se debatía el tema, se propuso la opción de que la Secretaría preparase un análisis de los casos en los que los Estados Miembros se enfrentaban con problemas de derechos de voto, junto con sus recomendaciones, para presentarlo al examen y ratificación del Comité de Finanzas y remitirlo al Consejo. Otra posible opción consistiría en el seguimiento de las decisiones adoptadas por la Comisión de Cuotas de las Naciones Unidas con respecto a esos Estados Miembros. Tras el debate, el Comité reiteró su petición de que la Secretaría preparase un documento, que examinaría en su período de sesiones de mayo de 2001, en el que se describiera una serie completa de opciones que permitieran al Comité de Finanzas desempeñar una función más dinámica en la gestión de los atrasos y se comparara la experiencia de otros organismos de las Naciones Unidas.

36. Después de la deliberación sobre este asunto en el próximo período de sesiones de mayo, el Comité formularía una recomendación oportuna al siguiente período de sesiones del Consejo de junio de 2001 sobre el modo en que podrían abordarse mejor los problemas relacionados con la pérdida de derechos de voto. Valiéndose de las opiniones del Consejo, el Comité estaría en condiciones de examinar este asunto detenidamente y hacer las recomendaciones apropiadas antes de la Conferencia de noviembre de 2001."

Este documento se presenta de conformidad con la solicitud susodicha.

2. Como recordará el Comité, las sanciones previstas en los Textos Fundamentales para la falta de pago de las cuotas son de tres tipos:

• Pérdida de derechos de voto en la Conferencia, en virtud de lo dispuesto en el Artículo III-4 de la Constitución
• Inhabilitación para la elección al Consejo, en virtud de lo dispuesto en el Artículo XXII-5 del Reglamento General de la Organización
• Pérdida del puesto en el Consejo, en virtud de lo dispuesto en el Artículo XXII-7 del Reglamento General de la Organización.

3. Al aplicar esas disposiciones, la práctica habitual de la Organización ha consistido en no tener en cuenta las cantidades debidas correspondientes al ejercicio económico en curso, dado que esas cantidades no se definen oficialmente como "atrasos" de conformidad con el Artículo 5.5 del Reglamento Financiero. Además, cuando se calcula la cuantía de los atrasos sólo se tienen en cuenta las contribuciones al presupuesto de la Organización, debidamente prorrateadas por la Conferencia (es decir, se excluyen las cantidades debidas al Fondo de Operaciones y a la Cuenta Especial de Reserva)¹.

4. La pérdida de los derechos de voto es automática y esos derechos sólo pueden restablecerse mediante la intervención favorable de la Conferencia o el pago de los atrasos debidos. La Organización ha aplicado sistemáticamente las disposiciones relativas a la inhabilitación para la elección al Consejo o la pérdida de un puesto en el Consejo, sin hacer ni prever excepciones.

5. Al comienzo del período de sesiones de la Conferencia, el Comité General examina la situación de los países que corren el riesgo de perder sus derechos de voto. Sin embargo, lo habitual es dejar que todos los Estados Miembros voten con respecto a las solicitudes de ingreso en la Organización de nuevos Estados Miembros. Tras este voto preliminar, se estudia la situación de voto de los países con atrasos y el Comité General examina las peticiones relativas a una "consideración especial". Si un Estado Miembro lo solicita, se estudia también la posibilidad de aplicar un plan de pago a plazos para el reembolso de los atrasos durante un período de varios años y, en su caso, el Comité General recomienda a la Conferencia que apruebe el mantenimiento de los derechos de voto mediante la resolución correspondiente.

6. El asunto que se está examinando ha sido objeto en el pasado de varios estudios sobre los medios de mejorar la tasa de recaudación de cuotas (tanto corrientes como atrasadas) y en relación con los derechos de voto y las prácticas asociadas. A este último respecto, la Conferencia, en su 27º período de sesiones de noviembre de 1993, había señalado ya lo siguiente:

"... consciente de las preocupaciones relativas a los procedimientos y prácticas que actualmente seguía la Organización para restablecer los derechos de voto de los Estados Miembros con cuotas atrasadas, pidió al Comité de Finanzas y al Consejo que examinaran el tema y comunicaran sus resultados al 28º período de sesiones de la Conferencia. Se expresó particular inquietud por los resultados insatisfactorios de la práctica de que los Estados Miembros que hubieran perdido su derecho de voto como consecuencia de sus atrasos pudieran recuperarlo mediante el pago de las cuotas a tenor de un plan a plazos especial. Sin embargo, también habría que revisar las disposiciones que contiene el Artículo III.4 en general y con miras a definir los criterios aplicables para evaluar y determinar las circunstancias que se consideran "fuera del alcance de un Estado Miembro". Para facilitar la labor del Comité de Finanzas y del Consejo, la Conferencia pidió al Director General que examinara los procedimientos y prácticas de las Naciones Unidas y otros organismos especializados a fin de encontrar otros procedimientos y prácticas, y que proporcionara al Comité de Finanzas una evaluación de las alternativas en relación con las prácticas que actualmente seguía la Organización".

7. El Comité ha examinado en el pasado diversas alternativas, entre las que se incluyen las siguientes:

• Propuesta de considerar las cantidades debidas al Fondo de Operaciones y a la Cuenta Especial de Reserva como "contribuciones" de conformidad con lo dispuesto en el Artículo III.4 y en los Artículos XXII-5 y XXII-7 del RGO.
• Propuesta de modificar las sanciones que se establecen en el Artículo III.4 y en los Artículos XXII-5 y XXII-7 del RGO de manera que únicamente un año de atrasos dé lugar a la pérdida de los derechos de voto, la inhabilitación para la elección al Consejo y la pérdida de un puesto en el Consejo.
• Ampliación de las restricciones establecidas en los Artículos XXII-5 y XXII-7 del RGO para incluir la condición de miembro de los Comités de Finanzas y del Programa.

Con respecto a esta última propuesta, el Comité estimó que:

"... los comités restringidos no debían incluirse en el ámbito de estas inhabilitaciones, ya que los miembros de esos comités se elegían también por sus aptitudes personales y no simplemente como representantes de los Estados Miembros o de grupos específicos...."

8. En un intento de facilitar el pago de las cuotas a los Estados Miembros con una disponibilidad limitada de moneda convertible, el Comité había examinado en su 77º período de sesiones una propuesta en el sentido de que se recomendara una excepción al Artículo 5.6 del Reglamento Financiero, en virtud de la cual se permitiera a la Organización aceptar, en ciertas condiciones, contribuciones en monedas locales no convertibles. Las condiciones propuestas originalmente fueron las siguientes:

• La Organización debería estar realizando actividades en dicho país, lo que habría permitido la utilización de los fondos.
• Las cantidades no podrían haber excedido de las que hubieran podido utilizarse en las actividades de la FAO en un plazo de dos o tres meses.
• Las contribuciones no habrían sido aceptables si hubiera habido un riesgo bancario para la Organización.

        La propuesta fue examinada por el Consejo en su 104º período de sesiones y posteriormente por la Conferencia en su 27º período de sesiones de 1993, en la que se solicitó un ulterior examen pormenorizado antes de tomar una decisión. La propuesta fue retirada posteriormente, ya que se estimó que era una cuestión compleja que necesitaba un estudio más detenido.

9. El Consejo, en su 107º período de sesiones de noviembre de 1994, consideró la posibilidad de realizar el examen pormenorizado que había solicitado la Conferencia, como se menciona en el párrafo 6 supra. Las recomendaciones formuladas a la Conferencia² siguen siendo los puntos de referencia más precisos hasta la fecha y se consignan a continuación para información del Comité:

"... Consideró que dichas medidas debían consistir en aplicar para el restablecimiento de los derechos de voto un método más restrictivo que el previsto en el Artículo III.4 de la Constitución.

A este respecto el Consejo, tras haber examinado las conclusiones del Comité de Finanzas, hizo las recomendaciones siguientes:

a) se debería seguir previendo el restablecimiento de los derechos de voto cuando la falta de pago de los atrasos obedeciera a "circunstancias fuera del alcance de ese Estado Miembro"

b) los criterios para determinar las "circunstancias fuera del alcance de ese Estado Miembro" eran muy difíciles de definir formalmente y el establecimiento de definiciones fijas podría plantear complicaciones. Por ello, teniendo presentes los amplios parámetros de lo que podría constituir tales condiciones, los derechos de voto deberían restablecerse solamente en casos excepcionales y únicamente sobre la base de una petición formal del Estado Miembro interesado, en la que se especificaran las circunstancias que, a su juicio, constituían "circunstancias fuera de su alcance".

c) Debería continuar la práctica de exigir planes acordados de pago a plazos para el pago de los atrasos, y los planes de pago a plazos acordados deberían ser uno de los requisitos para la aplicación del restablecimiento de los derechos de voto, que se volverían a perder si el Estado Miembro dejara de pagar dos plazos.

d) No debería ampliarse el ámbito de aplicación de la metodología para el cálculo de los atrasos de modo que incluyera los pagos al Fondo de Operaciones, la Cuenta Especial de Reserva y el Fondo de Nivelación de Impuestos, ni habría que introducir ningún cambio en el período que debiera servir de base para el cálculo de los atrasos;

y

e) el Director General debería proseguir la búsqueda de planes sostenibles que respondieran a los problemas particulares de los países en desarrollo, sin que ello pusiera en peligro la viabilidad financiera de la Organización, y teniendo en cuenta la experiencia de otras organizaciones de las Naciones Unidas en este sector"

10. El Artículo III.4 de la Constitución autoriza a la Conferencia a restablecer el derecho de voto si considera que la falta de pago se debe a circunstancias fuera del alcance del Estado Miembro, autorización que ha sido la opción preferida en los últimos años para los países que solicitan el restablecimiento de los derechos de voto. Aunque esta facultad parece ser razonable y apropiada, no se han establecido todavía los criterios oficiales por los que ha de guiarse la Conferencia al tomar esa determinación. Como se señala en el párrafo 9 b) supra, es muy difícil establecer los criterios apropiados. Sin embargo, puede que el Comité desee examinar la posibilidad de establecer categorías apropiadas, que podrían incluir los disturbios internos, las catástrofes naturales, las dificultades económicas extremas, las sanciones internacionales, etc.

11. La práctica de conceder planes de pago a plazos para la liquidación de los atrasos no está expresamente autorizada por el Artículo III.4 de la Constitución. La concesión de planes de pago a plazos es una práctica aceptada en la FAO desde hace muchos años. Atendiendo las recomendaciones del Consejo que figuran en el párrafo 9c) supra, en el 28º período de sesiones de la Conferencia de 1995 se concedieron 13 planes de pago a plazos como parte del restablecimiento de los derechos de voto. De esos 13 planes, sólo tres siguen vigentes en la actualidad, al haberse anulado los otros 10 debido a la falta de pago de los plazos.

        Aunque en las Naciones Unidas hay una tendencia generalizada a utilizar esos planes, la experiencia de la Organización a este respecto, que se remonta a más de 20 años, indica que los planes de pago a plazos no han resultado útiles para mejorar la recaudación de los atrasos ni para modificar la actitud de un Estado Miembro respecto de los derechos de voto. Teniendo en cuenta esa experiencia, puede que el Comité desee examinar la posibilidad de formular una propuesta para abandonar esta práctica.

12. De conformidad con la petición del Comité de que se examine la experiencia de otros organismos de las Naciones Unidas, se comprobó que existía una coincidencia sustancial sobre el tema en todo el sistema de las Naciones Unidas³:

    Definición de atrasos

• Ocho organismos (Naciones Unidas, OIT, OACI, UIT, OMC, OMI, ONUDI, OIEA) han establecido una definición de atrasos que es coherente con la de la FAO, es decir las cuotas se consideran atrasadas a partir del 1º de enero del año civil siguiente.
• Cuatro organismos (UNESCO, OMS, UPU, OMPI) aplican una definición más estricta, según la cual las cuotas se consideran atrasadas a los 30 días de la recepción de la carta en que se notifican o a partir del comienzo del ejercicio económico para el cual ha de pagarse la cuota.

    Tipos de sanciones impuestas

• En todos los organismos, con excepción de la UPU, la sanción habitualmente impuesta es la pérdida de los derechos de voto.
• La UPU y la UIT aplican intereses por mora.

    Período de tiempo transcurrido antes de que se activen las sanciones o limitaciones

• En ocho organismos (Naciones Unidas, OIT, OMS, UIT, OMC, OMPI, ONUDI, OIEA) la activación de sanciones o limitaciones es coherente con la de la FAO, es decir se aplican cuando el volumen de los atrasos es igual o superior al de las cuotas pagaderas correspondientes a los dos años civiles anteriores.
• La UNESCO aplica sanciones o limitaciones cuando el volumen de los atrasos es igual o superior al importe de las cantidades pagaderas correspondientes al año en curso y al año precedente.
• La OACI aplica sanciones o limitaciones cuando el volumen de los atrasos es igual o superior al importe de las cantidades pagaderas correspondientes a los tres años civiles precedentes.
• La OMI aplica sanciones o limitaciones cuando el volumen de los atrasos es igual o superior al importe de las cantidades pagaderas correspondientes el año civil anterior.
• La UPU cobra intereses sobre las cantidades pagaderas desde el comienzo del ejercicio económico al que corresponde la cuota debida.

    Aplicación de la sanción de pérdida de los derechos de voto

• Ocho organismos (Naciones Unidas, OIT, UNESCO, UIT, OMC, OMPI, ONUDI, OIEA) aplican automáticamente las sanciones a menos que hayan sido suspendidas por un órgano rector.
• Los otros organismos aplican la sanción con arreglo a una decisión concreta de un órgano rector.

13. Con la información que antecede, la Secretaría confía en haber proporcionado al Comité un panorama de la cuestión de los atrasos/derechos de voto y del modo en que los órganos rectores de la FAO han afrontado el problema en el pasado. La Secretaría señala también que las prácticas adoptadas por la FAO son en gran medida coherentes con las que aplican otros organismos de las Naciones Unidas.

14. Como se señaló en el párrafo 4, la pérdida de los derechos de voto es automática y sólo puede restablecerse mediante una intervención favorable de la Conferencia o el pago de los atrasos debidos. Como se señaló también en el párrafo 10, no se ha establecido hasta ahora el criterio oficial por el que ha de guiarse la Conferencia para determinar si la falta de pago se debe a circunstancias fuera del alcance del Estado Miembro. Una de las opciones que ha de examinar el Comité es la de estudiar las peticiones recibidas respecto del restablecimiento de los derechos de voto y formular las recomendaciones oportunas al Consejo acerca de ellas. A este respecto, el Comité de Finanzas deberá tener presentes las prácticas en vigor del Comité General de la Conferencia que se indicaron en el párrafo 5.

• En el curso del año de Conferencia, se mantendrían contactos con los Estados Miembros que corrieran el riesgo de perder sus derechos de voto en la Conferencia para proporcionarles información actualizada sobre su situación y las cantidades que han de pagar para conservar sus prerrogativas en cuanto a derechos de voto.
• Las respuestas de esos Estados Miembros, junto con un análisis de la situación de sus atrasos, se presentarían al Comité para que las examinara en su período de sesiones de septiembre. Se facilitarían listas desglosadas de los Estados Miembros con atrasos, los Estados Miembros con posibles problemas de derechos de votos, detalles relativos a la antigüedad y clasificación por orden de cantidades, que figura en el Apéndice B del documento FC 96/10 (i) sobre la recaudación de las cuotas y los atrasos. Estas listas se actualizarían con un documento de trabajo apropiado en el momento en el que el Comité examinara este tema.
• Basándose en este examen, el Comité podría formular las recomendaciones oportunas al Consejo, que a su vez haría recomendaciones a la Conferencia.
• La Secretaría señala que, si el Comité de Finanzas hubiera de desempeñar las funciones antes esbozadas, sería necesario modificar los Artículos XXIV.3 y XXVII.7 del Reglamento General de la Organización (RGO). Esto requeriría una decisión de la Conferencia, que habría de adoptarse por una mayoría de dos tercios de los votos emitidos.

15. En la reunión de mayo se presentará al Comité un documento de trabajo con información actualizada, según proceda. Teniendo en cuenta las respuestas recibidas y la orientación del Comité, la Secretaría estará en condiciones tanto de seguir estudiando la cuestión con los Estados Miembros interesados como de empezar a preparar un informe para los períodos de sesiones posteriores del Comité y del Consejo.

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1 La justificación de la práctica de limitar el concepto de atrasos a las contribuciones al presupuesto es que se utiliza la expresión "atrasos en el pago de sus cuotas" y no una expresión más amplia como por ejemplo "sumas debidas a la Organización" y que es norma general que las disposiciones que impliquen sanciones se interpreten en sentido estricto, concediendo el beneficio de la duda a la entidad que ha de ser sancionada.

2 CL 107/REP, párrs. 205-209.

3 En la sala de reuniones podrán obtenerse ejemplares del documento más reciente del Comité Administrativo de Coordinación sobre este asunto (ACC/1997/FB/87/CRP.4).