Réunion conjointe

Table des matières

Introduction

Bref résumé des nouvelles dispositions pour le Programme de terrain

Transferts de responsabilités opérationnelles: passation des pouvoirs et formation

Résumé de tous les transferts de projets

Incidence des nouvelles dispositions sur les effectifs des bureaux régionaux

Récapitulation des économies

Évolution des fonctions des sous-divisions régionales des opérations

Technologies de l'information et systèmes de comptabilité de terrain

Procédures et systèmes d'information de gestion

Évaluation des nouvelles dispositions à ce jour

Conclusion

Introduction

1. À leur réunion conjointe de septembre 2000, le Comité du Programme et le Comité financier ont noté avec satisfaction les progrès accomplis dans la décentralisation des responsabilités opérationnelles et, en particulier, «l'approche graduelle et la mise en oeuvre par paliers» qui ont été adoptées pour les transferts de responsabilités des bureaux régionaux aux bureaux de la FAO dans les pays (CL 119/9, paragraphe 28).

2. Le présent rapport porte sur les mesures prises depuis septembre 2000 pour mener à terme le transfert des responsabilités opérationnelles aux Représentants de la FAO ainsi qu'aux divisions techniques du siège et aux groupes techniques régionaux, sous la direction de l'Équipe de gestion du changement. Bien que le processus de restructuration ne puisse pas être considéré comme achevé tant que les nouvelles dispositions n'ont pas été mises à l'essai pendant un certain temps, les résultats évalués et les modifications nécessaires apportées, le présent document termine le cycle des rapports en ce qui concerne les transferts effectifs.

Bref résumé des nouvelles dispositions pour le Programme de terrain

3. On se souviendra que le rapport précédent (JM 2000/INF/3) faisait le point sur la justification des nouvelles dispositions, les objectifs de l'opération de restructuration sur le plan des économies et des gains d'efficacité, et le volume des transferts effectués pendant la phase initiale vers un premier groupe de pays (Groupe A), accompagnés d'une formation à l'intention des nouveaux responsables des budgets. Les transferts entre services du siège étaient également mentionnés.

4. La nouvelle répartition des responsabilités opérationnelles se présente comme suit:

• bureaux des Représentants de la FAO dans les pays: projets nationaux
• sous-divisions régionales des opérations: projets nationaux dans les pays où il n'y a pas de Représentant de la FAO, projets régionaux pluridisciplinaires et projets régionaux pour lesquels la discipline technique correspondante n'est pas représentée dans le bureau régional
• sous-divisions techniques régionales: projets régionaux unidisciplinaires pour lesquels la discipline correspondante est représentée dans l'unité technique compétente du bureau régional
• unités techniques du siège: projets mondiaux et interrégionaux
• Division des opérations de terrain (TCO): les projets de secours d'urgence continueront à être gérés par TCOR, comme auparavant.

5. Aux fins de la répartition des responsabilités opérationnelles, les pays desservis au moyen d'une double accréditation ont été considérés comme des pays où il n'y a pas de Représentant de la FAO, les responsabilités concernant les projets dans ces pays incombant donc aux sous-divisions régionales des opérations. Il faudra réexaminer cette situation compte tenu des affectations des fonctionnaires techniques principaux dans les bureaux de pays fonctionnant actuellement selon le système de la double accréditation.

6. La situation des transferts en août 2001 est récapitulée à l'annexe 1.

Transferts de responsabilités opérationnelles: passation des pouvoirs et formation

Bureaux de pays

7. L'Équipe de gestion du changement a entrepris de passer en revue tous les bureaux des Représentants de la FAO pour évaluer leur capacité d'assumer des responsabilités opérationnelles et déterminer le calendrier le plus opportun pour le transfert desdites responsabilités aux divers bureaux. D'après cet examen, les bureaux ont été regroupés en trois catégories:

• Groupe A: 20 pays où le transfert peut être mis en œuvre sans changer l'infrastructure des technologies de l'information (matériel et connexion) ni les effectifs;
• Groupe B: 50 pays où les effectifs et l'infrastructure doivent être renforcés;
• Groupe C: 4 pays (Sierra Leone, Libéria, Iran et Iraq) où la situation en matière de développement est particulière ou dans lesquels le Représentant de la FAO a présenté une demande justifiée de report du transfert au bureau concerné. Le transfert des responsabilités opérationnelles se fera au coup par coup dès que l'on constatera que la situation offre les garanties nécessaires pour le mener à bien.

8. En consultation avec les divisions et les bureaux régionaux concernés, l'Équipe de gestion du changement a conçu des cours de formation portant sur les connaissances générales nécessaires aux Représentants de la FAO et à leurs personnels pour assumer leurs nouvelles fonctions. Des "Directives concernant les opérations des projets au niveau des pays" ont été préparées en anglais, français, espagnol et arabe pour servir d'outil de formation de base dans les cours.

9. Au total, 14 cours ont été organisés pour les pays des groupes A et B en anglais, français et espagnol, d'autres dispositions étant prises pour l'arabe; le calendrier des séances de formation est présenté au tableau 1. Tous les cours ont été suivis d'un séjour complémentaire du chargé de projet concerné dans chaque pays pendant une semaine, afin de consolider les connaissances acquises et d'aider le Représentant de la FAO et le personnel à les appliquer à la situation particulière du bureau en question. Par ailleurs, avant le transfert officiel des responsabilités opérationnelles, toutes les représentations de la FAO ont reçu une formation aux nouveaux systèmes comptables.

Tableau 1 - Calendrier des séances de formation de l'Équipe de gestion du changement

10. Groupe A: 44 Représentants de la FAO et fonctionnaires recrutés sur le plan national venant de 20 pays¹ (voir annexe 1) ont reçu une formation dans le cadre d'un cycle de quatre cours, un par bureau régional, organisés entre septembre et octobre 2000. Au préalable, 22 bureaux avaient été équipés d'un ordinateur personnel supplémentaire pour le traitement des comptes, et deux bureaux avaient été dotés d'un réseau local. Au total, 73 projets nationaux ont été transférés à ce groupe de pays.

11. L'évaluation initiale des résultats concernant les pays du groupe A a été dans l'ensemble satisfaisante sur le plan de l'efficacité et des taux d'exécution, même si les besoins de soutien technique des sous-divisions régionales des opérations ont été généralement supérieurs aux prévisions.

12. Groupe B: dix cours ont été organisés de février à mai 2001 à l'intention de 106 Représentants de la FAO et fonctionnaires recrutés au plan national (ou d'autres personnels de programme) de 54 pays, et les responsabilités opérationnelles relatives à 182 projets au total ont été transférées aux bureaux des Représentants de la FAO respectifs. Les séances de formation ont été échelonnées sur plusieurs mois afin d'améliorer progressivement les infrastructures des technologies de l'information et d'assurer une formation concernant le système de comptabilité de terrain. Les cours de l'Équipe de gestion du changement ont commencé en février, immédiatement après que la formation de base concernant ce système de comptabilité eut été achevée.

13. Vingt-trois autres projets doivent être transférés, sous réserve de l'approbation des révisions du budget/élargissements des projets ou, dans le cas du Bangladesh, du Rwanda et de la Namibie, de la nomination/arrivée d'un nouveau Représentant de la FAO.

14. Groupe C: les dispositions concernant la formation pour les pays de ce groupe seront prises au coup par coup, une formation auprès du bureau régional correspondant étant très probablement associée à une formation sur place assurée au niveau de la représentation, selon les besoins et les possibilités. Actuellement, étant donné que les activités d'urgence telles que le programme «pétrole-contre-vivres» en Iraq continueront à être gérées par TCOR, on compte au total 11 projets dans les quatre pays qui rempliraient les conditions requises pour le transfert.

15. Projets en Europe: 23 projets de pays (19 PCT, 2 Programmes de coopération FAO/gouvernements, 1 PNUD et 1 PSSA) exécutés dans 16 pays européens où il n'y a pas de Représentant de la FAO ont été transférés en février 2001, de leur unité opérationnelle d'origine (la Division TCO) au Bureau régional pour l'Europe. Par ailleurs, quatre projets en Turquie ont été transférés au Bureau régional pour l'Europe en attendant la nomination d'un nouveau Représentant de la FAO.

16. Projets régionaux: le transfert des projets régionaux des sous-divisions régionales des opérations aux groupes techniques régionaux a été échelonné sur les dix derniers mois: 16 projets ont été transférés à ce jour et le transfert d'un autre projet au moins est en attente. Afin de se préparer à leurs nouvelles responsabilités, les fonctionnaires techniques régionaux ont participé avant le transfert à l'une des séances de formation de l'Équipe de gestion du changement organisées dans leur région.

17. Projets interrégionaux et mondiaux transférés aux divisions techniques: dix projets ont été transférés de la Division des opérations de terrain aux divisions techniques des Départements économique et social, de l'agriculture, des pêches et des forêts, au siège, et un projet a été transféré à la Division TCA.

Résumé de tous les transferts de projets

18. Les responsabilités opérationnelles ont été transférées aux bureaux des Représentants de la FAO dans:

• 34 pays en Afrique
• 14 pays en Asie
• 19 pays en Amérique latine
• 8 pays au Proche-Orient
• 1 pays en Europe

19. Au total, en juillet 2001, 308 projets ayant satisfait aux critères établis par l'Équipe de gestion du changement concernant les niveaux de budget et les dates limites avaient été transférés aux nouveaux chargés de budget. Les transferts de 24 autres projets dans les pays du groupe B et de 11 dans ceux du groupe C sont en suspens. Les projets nationaux ne remplissant pas les critères n'ont pas été inclus dans cette opération, principalement parce qu'ils étaient essentiellement achevés et que le transfert à ce stade aurait entraîné des retards pour la fin de l'exécution.

20. Une fois qu'une Représentation de la FAO a été désignée comme unité opérationnelle, toutes les affectations ultérieures des responsabilités opérationnelles pour les nouveaux projets nationaux sont confiées à ce représentant. Ainsi, le nombre de projets gérés effectivement par les Représentants de la FAO dans les groupes A et B a progressivement augmenté.

21. Par suite de ces transferts, en 2001, environ 60 pour cent de l'exécution du Programme de terrain (soit 82 millions de dollars E.-U.) sera très probablement gérée par les Représentants de la FAO.

Incidence des nouvelles dispositions sur les effectifs des bureaux régionaux

22. Les graphiques ci-dessous rendent compte de la réduction progressive du nombre de postes de fonctionnaires du cadre organique chargés des opérations et d'agents des services généraux dans les bureaux régionaux depuis janvier 2000. Au total, les postes de 23 fonctionnaires du cadre organique et de 22 agents des services généraux ont été supprimés pendant cette période. Cependant, certains postes étant vacants, le nombre total de fonctionnaires du cadre organique et d'agents des services généraux devant être réaffectés s'élevait à 34 (17 pour chaque catégorie).

23. Les fonctionnaires du cadre organique ont été affectés à des postes techniques pour lesquels ils étaient qualifiés dans le bureau régional où ils étaient en service, ou bien transférés à des postes vacants au siège, dans les bureaux des Représentants de la FAO ou dans les bureaux sous-régionaux.

24. On a profité des mouvements habituels de personnel et des cessations de service à l'amiable (démissions) pour réaffecter localement les agents des services généraux dans les bureaux régionaux.

25. La réaffectation des fonctionnaires du cadre organique et des agents des services généraux a ainsi été menée à bien, sans avoir recours aux mesures administratives et avec un minimum de désorganisation au niveau des personnels. Chaque cas a été traité individuellement, tous les personnels ont été consultés et, dans la mesure du possible, leurs préférences en matière de réaffectation ont été respectées.

26. Les compressions d'effectifs sont récapitulées dans le tableau suivant:

Tableau - Effectifs pour 2000-2001 (sous-divisions régionales des opérations)

Récapitulation des économies

27. La révision des effectifs des sous-divisions régionales des opérations mise en œuvre progressivement en 2000-2001 se traduira par des économies d'environ 3,2 millions de dollars au cours de l'exercice biennal actuel (équivalant à 6,8 millions de dollars pour un exercice biennal complet). On continuera à chercher de nouveaux moyens de réaliser des économies et des gains d'efficience pendant le prochain exercice biennal. De nouvelles économies sont escomptées en 2002-2003, mais elles n'ont pas encore été quantifiées de façon précise.

28. Dans le Département de la coopération technique, seuls les changements relatifs au transfert des projets venant de la Division TCO relèvent du mandat de l'Équipe de gestion du changement. Après le transfert des projets européens et interrégionaux de la Division TCO aux fonctionnaires techniques du siège, du Bureau régional pour l'Europe et de la Représentation de la FAO en Turquie, cinq postes du cadre organique (1 à TCD et 4 à TCO) et dix postes des services généraux (4 à TCD et 6 à TCO) ont été supprimés en 2001, ce qui s'est traduit par des économies biennalisées d'environ 2,2 millions de dollars. Les départements techniques du siège et le Bureau régional pour l'Europe ont cependant reçu des ressources supplémentaires pour assumer ces nouvelles responsabilités.

29. Des économies substantielles, concernant principalement les dépenses de personnel, ont donc été réalisées du fait de la mise en œuvre des nouvelles dispositions pour le Programme de terrain, plus précisément grâce à la poursuite de la décentralisation des responsabilités opérationnelles aux bureaux des Représentants de la FAO dans les pays et à la restructuration du Département de la coopération technique. Cette évolution a cependant coïncidé avec une baisse notable du niveau d'exécution du Programme de terrain, en dehors des activités d'urgence, et avec le changement de nature des projets extrabudgétaires gérés par l'Organisation. Il est donc difficile d'attribuer une proportion spécifique des réductions des coûts ci-dessus à des «gains d'efficience».

Évolution des fonctions des sous-divisions régionales des opérations

30. La première décentralisation des opérations du siège vers le terrain en 1996 a entraîné une réduction des tâches opérationnelles de la Division TCO ainsi qu'une révision de son mandat. Ce processus s'est terminé par le transfert de toutes ses fonctions opérationnelles non liées aux situations d'urgence à d'autres unités et par le rôle essentiel qu'elle a assumé en matière de suivi, formulation des politiques, coordination et procédures concernant le Programme de terrain.

31. Un transfert analogue d'anciennes responsabilités avec prise en charge de nouvelles est en cours dans les sous-divisions régionales des opérations. On peut s'attendre à ce que leur rôle dans l'exécution directe des projets (pour les pays où il n'y a pas de Représentant de la FAO et pour les projets régionaux) diminue encore du fait de l'élargissement de la couverture des bureaux nationaux, moyennant le détachement de fonctionnaires techniques principaux et de la baisse continue des ressources destinées aux projets régionaux.

32. Outre l'exécution des projets, les nouvelles fonctions des sous-divisions régionales des opérations sont essentiellement de quatre types, qui sont tous déterminants pour la gestion du Programme de terrain selon les dispositions actuelles:

• analyse des tendances du Programme de terrain, de son exécution et des approbations à l'échelle de la région, effectuée périodiquement grâce aux rapports trimestriels sur l'exécution des projets et sur demande (instructions du Directeur général).
• appui opérationnel aux Représentants de la FAO concernant leurs responsabilités de responsables de budget, avec notamment la formation des titulaires dès leur nomination.
• résolution des problèmes «selon les besoins».
• examen et évaluation préalable des nouveaux projets afin de s'assurer de leur faisabilité au plan opérationnel.

33. La suppression de 45 postes dans les sous-divisions régionales des opérations, sur une période relativement brève, a eu une incidence notable sur leur capacité de s'acquitter de ces tâches, en plus de l'exécution des projets dans les pays où il n'y a pas de représentant de la FAO et des activités régionales. Cette situation est étroitement surveillée, afin d'améliorer en permanence le fonctionnement des sous-divisions.

Technologies de l'information et systèmes de comptabilité de terrain

34. En résumé, 75 Bureaux de Représentants de la FAO au total ont été dotés d'ordinateurs spécifiques équipés de modems pour les connexions à la grande base de données. En outre, des réseaux locaux ont été mis en place dans 26 bureaux afin de faciliter le partage général des informations et l'accès à la grande base de données.

35. Il faut reconnaître que, dans certains pays, les moyens de communication restent problématiques (lenteur, manque de fiabilité, etc.). Cinquante-huit bureaux ont signalé qu'ils étaient parvenus à accéder à la grande base de données, avec cependant une efficacité et une fiabilité variables en raison de la situation des divers pays en matière de télécommunications. Néanmoins, 53 sur ces 58 pays font état d'un accès fiable à la grande base de données. La mise en place du nouveau réseau étendu devrait permettre de résoudre progressivement ces problèmes.

36. Le dispositif du système de comptabilité de terrain doit encore être perfectionné, en ce qui concerne les points suivants:

• on a signalé un taux élevé d'interventions manuelles pour traiter les formulaires du système de comptabilité de terrain - une version Internet de ce système est à l'étude afin de ne plus avoir recours à ces interventions;
• mise en concordance du système avec les relevés bancaires - cette nouvelle fonctionnalité, en cours d'élaboration, devrait être disponible d'ici septembre 2001;
• archivage des données - les travaux actuels visant à réduire la taille de la base de données en archivant celles de l'année précédente reprendront dès qu'une décision aura été prise au sujet de la version Internet du système de comptabilité de terrain.

37. Ces initiatives doivent être également situées dans le contexte des efforts déployés actuellement en vue de surmonter les problèmes rencontrés pour fournir aux donateurs des états financiers précis des projets.

Procédures et systèmes d'information de gestion

38. Dès le début du processus engagé par l'Équipe de gestion du changement et de la restructuration du Département de la coopération technique, il est apparu nécessaire de mettre à jour les procédures, les directives et le Manuel des opérations de la FAO. Cependant, on a également constaté qu'il serait plus prudent d'attendre pour ce faire que les structures de base soient mieux définies. Ainsi qu'il est expliqué dans le document JM 01.2/3, un Groupe de travail permanent chargé des procédures opérationnelles et administratives a été créé à cet effet dans le cadre du Comité du Programme de terrain. La plupart des procédures concernant l'élaboration et les opérations des projets doivent être révisées ou mises à jour afin de tenir compte des changements organisationnels successifs ainsi que des changements technologiques (technologies de l'information, Oracle, grande base de données) intervenus ces dernières années.

39. Aux fins du processus mis en œuvre par l'Équipe de gestion du changement, une version provisoire des Directives concernant les opérations des projets au niveau des pays a été élaborée, en vue essentiellement d'une utilisation pour les cours de formation, mais également en tant que documentation, en attendant l'actualisation de la version intégrale du Manuel d'opérations, qui sera mise à la disposition des utilisateurs grâce aux systèmes d'information sur la gestion du Programme de terrain accessibles sur le Web. Le Service de la coordination et du suivi du Programme de terrain (TCOM) y travaille actuellement et examine les diverses solutions possibles pour la structure de ce manuel en s'appuyant sur l'expérience des autres institutions des Nations Unies dans ce domaine.

40. Parallèlement au processus mis en œuvre par l'Équipe de gestion du changement, le Service TCOM a élaboré les systèmes d'information sur la gestion du Programme de terrain, qui sont l'un des éléments essentiels de la structure de gestion du Programme de terrain décentralisé. Ils sont conçus pour assurer en tout lieu aux directeurs un accès facile à l'information sur le Programme de terrain et sur les résultats des projets grâce à une application accessible sur le Web. La première phase de ces systèmes est achevée et les données de base sur les projets, y compris les informations sur le budget et l'exécution, sont maintenant disponibles pour tous les projets approuvés depuis 1992. La deuxième phase, qui a déjà démarré, couvrira en particulier l'élaboration d'un module concernant la filière qui permettra d'établir des prévisions plus fiables pour l'exécution et la gestion des projets dans la filière (les propositions de projets en attente d'approbation).

Évaluation des nouvelles dispositions à ce jour

41. Dans l'ensemble, les perspectives sont favorables. Les Représentants de la FAO participant aux cours de formation de l'Équipe de gestion du changement ont accueilli avec satisfaction le renforcement des responsabilités et du contrôle exercé sur les programmes dans leur pays d'affectation. Cependant, ils se sont déclarés préoccupés par plusieurs questions, notamment: les effectifs et le matériel de leurs bureaux, jugés mal adaptés à la charge de travail nouvelle et supplémentaire; la fiabilité des moyens de communications dans certains pays; et l'accès aux systèmes d'établissement de rapports financiers et à la formation aux niveaux du personnel de secrétariat et des fonctionnaires du cadre organique.

42. La mise en place d'un système amélioré de remboursement des dépenses d'appui selon le principe du «paiement à travail effectué» réduira sensiblement les difficultés actuelles des nouveaux responsables de budget, dans la mesure où il permettra de disposer des fonds nécessaires pour engager du personnel temporaire pour les opérations des projets, ou pour des dépenses non liées au personnel. C'est une question qui intéresse à la fois les bureaux dans les pays et les fonctionnaires techniques du siège et des groupes techniques régionaux. Ce nouveau système devrait être mis en œuvre cette année.

43. D'après les missions complémentaires conduites par les fonctionnaires chargés des projets nationaux, les infrastructures des technologies de l'information sont généralement suffisantes, même si dans certains cas la lenteur des communications est une contrainte. La plupart d'entre elles ont noté qu'il est nécessaire d'assurer une formation supplémentaire en administration financière et gestion du budget à l'intention du personnel concerné dans les représentations. Par ailleurs, les missions se sont avérées fort utiles pour dispenser des conseils aux bureaux quant aux meilleurs moyens d'organiser et de répartir les nouvelles responsabilités parmi le personnel existant.

Conclusion

44. Il ne serait pas réaliste de s'attendre à ce que les objectifs d'une réorganisation complexe puissent être entièrement atteints au moment de la mise en place officielle des nouvelles dispositions, même si elles semblent bien fonctionner. Pour citer une organisation sœur qui s'est lancée dans une entreprise analogue (le processus de changement du PNUD - 2001) «L'expérience nous apprend que, pour mener à bien un changement d'organisation, un engagement total et suivi, soutenu par les ressources nécessaires, est indispensable. Le défi pour l'organisation est d'avoir toujours une longueur d'avance dans un environnement extérieur en mutation constante »².

45. De ce fait, bien que le processus initial de restructuration ait été mené à bien, il faudra continuer à étudier les conséquences de la réorganisation afin d'adapter et de corriger ce qui a été accompli en fonction des enseignements tirés.

Annexe 1 - Calendrier des transferts aux bureaux nationaux

1 Le chiffre initial était de 22 pays, mais les transferts au Nigéria et à la Tunisie ont été reportés (groupe B) faute d'infrastructures et de moyens de communication appropriés. Cependant, les Représentants de la FAO et fonctionnaires recrutés au plan national respectifs ont participé aux cours de formation du groupe A.

2 «Évaluation approfondie du processus de changement du PNUD - 2001» (DP/2000/3)

3 Projets transférés au Bureau régional pour l'Europe en attendant la nomination d'un nouveau Représentant de la FAO.

4 Y compris le transfert des projets nationaux de la sous-région des Caraïbes: Antigua, Grenade et Sainte-Lucie.

5 Appartenant à l'origine au groupe A.

6 Appartenant à l'origine au groupe A.

7 Les transferts ont été reportés au 1^er octobre 2001 en raison de la nomination d'un nouveau Représentant de la FAO.

8 Transfert en suspens en attendant la nomination d'un nouveau Représentant de la FAO.

9 Transfert en suspens en attendant la confirmation de la mise à niveau des infrastructures des technologies de l'information (matériel et connexion).

10 Transfert en suspens en attendant la nomination d'un nouveau Représentant de la FAO.

11 Les transferts se feront au coup par coup en attendant le retour à une situation stable dans chacun de ces pays.