COFI/2003/4

RÉSUMÉ Le présent document passe en revue la situation en matière de suivi, de contrôle et de surveillance (MCS) et de Systèmes de surveillance des navires (VMS) en tant qu'instruments de gestion des pêches. La nécessité d'un système efficace de suivi, contrôle et surveillance est prise en compte par les instruments récemment adoptés à l'échelle internationale en matière de pêches, et les systèmes de surveillance des navires contribuent à répondre à ce besoin. Par ailleurs, le document passe brièvement en revue certaines des nouvelles technologies envisageables pour renforcer encore le Système de suivi, contrôle et surveillance, tout en identifiant les questions de premier plan sur lesquelles pourraient se pencher les pays et les gouvernements afin de garantir la rentabilité et l'efficacité des initiatives en matière de suivi, contrôle et surveillance.

Introduction

1. Le Système de suivi, contrôle et surveillance a été pris en compte dans la plupart des instruments récemment adoptés en matière de pêches, y compris le Code de conduite pour une pêche responsable, l'Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion¹, l'Accord des Nations Unies relatif aux stocks de poisson² ainsi que le Plan international d'action visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
2. Le Système de suivi, contrôle et surveillance doit opérer dans le cadre du système élargi de la gestion des pêches et des politiques océaniques, lequel prend en compte toutes les ressources et tous les utilisateurs de l'environnement marin. Il va de soi que les pays dont les ressources sont limitées tiendront compte des recettes générées par les pêches avant d'allouer des ressources au Système de suivi, contrôle et surveillance, et l'on notera à ce propos que les instruments internationaux énumérés ci-dessus mettent en relief la fourniture d'aide aux pays en développement.
3. L'objet de ce document est d'illustrer la situation actuelle du Système de suivi, contrôle et surveillance et des systèmes de surveillance des navires, de même que leur contribution en tant qu'instruments de gestion des pêches. Le document passe également en revue certaine des technologies que l'on pourrait mettre en œuvre afin de renforcer encore le Système de suivi, contrôle et surveillance, tout en identifiant les questions de premier plan sur lesquelles pourraient se pencher les pays et les gouvernements afin de garantir la rentabilité et l'efficacité des initiatives en matière de suivi, de contrôle et de surveillance.

Moyens conventionnels de suivi, contrôle et surveillance des navires
de pêche

4. Dans le domaine des pêches les navires de patrouille vont du petit canot pneumatique servant aux interventions à proximité des côtes, aux frégates sophistiquées de fort tonnage capables d'embarquer des hélicoptères, qui patrouillent au large des côtes et en haute mer. Dans la plupart des cas, le patrouilleur est utilisé pour transporter l'inspecteur sur les lieux et à bord du bateau de pêche, afin d'y conduire ses inspections. Cependant, dans les cas d'infractions les plus graves, le vaisseau patrouilleur doit parfois intervenir de façon plus directe en contribuant à l'arraisonnement du navire et à son escorte jusqu'au port. À titre exceptionnel, il peut s'avérer nécessaire de recourir à la force armée afin de contraindre un bateau de pêche à se conformer aux instructions. Le vaisseau patrouilleur s'acquitte alors d'une mission qui ne peut être confiée à aucun des autres éléments du Système de suivi, contrôle et surveillance; c'est pourquoi il conserve, à ce jour, un rôle essentiel d'application de la loi sur les lieux de pêche.

5. L'on a beaucoup débattu pour déterminer s'il convient d'utiliser les forces militaires pour les patrouilles de surveillance de pêches, leur conférant ainsi un rôle utile en temps de paix, ou si le Système de suivi, contrôle et surveillance en matière de pêches nécessite une flotte plus spécialisée et dédiée à cette mission. Nous nous bornerons à dire que ce débat concerne exclusivement les pays qui peuvent s'offrir le luxe du choix entre les deux options, hors de portée pour de nombreux pays en développement.

6. Plus récemment, l'extension des zones économiques exclusives a conduit à l'apparition de patrouilles aériennes de surveillance des pêches. Ces patrouilles nécessitent moins de personnel et réussissent à surveiller, en un temps donné, une superficie bien supérieure à celle couverte par les vaisseaux patrouilleurs. Les aéronefs sont particulièrement utiles pour la détection des navires de pêche non autorisés, ou des bâtiments opérant en zone interdite. Toutefois, étant donné que les aéronefs ne peuvent pas intervenir directement contre les navires de pêches, un suivi est généralement nécessaire de la part de vaisseaux patrouilleurs. Il convient également de prévoir un cadre juridique permettant d'exploiter les preuves recueillies par la surveillance aérienne, afin d'assurer la détention d'un vaisseau contrevenant ou l'application d'autres sanctions.

7. De plus en plus, des observateurs sont employés à bord des bateaux de pêche de fort tonnage afin de contrôler et d'encourager le respect des directives. En règle générale, les coûts des activités des observateurs sont couverts par les propriétaires des navires de pêche sur lesquels ils sont déployés. Par suite des coûts engendrés et des problèmes de place à bord, il est improbable que ces observateurs soient déployés sur des bateaux de petite taille.

8. Les contrôles à partir de bases terrestres sont une composante essentielle du Système de suivi, contrôle et surveillance, car il permettent de contrôler les débarquements par rapport au journal de bord, et de vérifier les caractéristiques du bâtiment et des engins de pêche. Bien entendu, les agents de collecte de données jouent un rôle essentiel dans la surveillance des pêches artisanales. Lorsque l'activité de pêche se concentre dans des golfes ou sur des plates-formes continentales étroites, le radar côtier peut constituer un élément économiquement rentable de la panoplie d'outils de suivi, contrôle et surveillance. De plus en plus, il sera nécessaire d'opérer une surveillance à partir de bases côtières afin d'assurer la traçabilité du produit et d'appliquer les mesures de contrôle sanitaire. La FAO a publié récemment une circulaire sur les pêches consacrées aux coûts généralement suscités par le suivi, le contrôle et la surveillance³.

Les nouvelles technologies de suivi, contrôle et surveillance

9. Les systèmes de surveillance des navires: dans les années 80, l'Organisation internationale de télécommunications maritimes par satellite (Inmarsat) et l'Organisation maritime internationale (OMI) ont mis sur pied le Système maritime mondial de détresse et de sécurité en mer (SMDSM - système qui combine le Système mondial de localisation GPS et le système de communications par satellites), ce qui a considérablement amélioré la fiabilité des messages de détresse, tout en fournissant automatiquement et avec précision la position des navires. L'utilité de cette technologie a été reconnue pour la localisation des bateaux de pêche, et son application au domaine des pêches a reçu l'appellation de Système de surveillance des navires (SSN). Utilisé pour la première fois à titre expérimental voici quinze ans, le système est appliqué de façon systématique depuis une dizaine d'années. Il a été rapidement adopté par de nombreux pays pour suivre les activités de leurs bateaux de pêche, y compris dans les zones éloignées de haute mer. Ce système présente notamment l'avantage d'être relativement peu onéreux; en outre, sa compatibilité avec d'autres instruments de la panoplie de suivi, contrôle et surveillance améliore très sensiblement la rentabilité économique de l'ensemble des activités dans ce domaine. Cependant, le Système de surveillance des navires présente plusieurs inconvénients, dont le plus grave est le fait que sa surveillance est limitée aux activités des vaisseaux dotés de l'équipement correspondant. À l'heure actuelle, les autorités doivent s'appuyer sur les patrouilles aériennes et maritimes de type conventionnel afin de détecter et d'arraisonner les bâtiments en infraction et non équipés du Système de surveillance des navires.

10. De plus en plus, les informations obtenues grâce au Système de surveillance des navires et les comptes-rendus de captures sont utilisés pour prendre, en temps réel, des décisions concernant la gestion des pêches. Aujourd'hui, le Système de surveillance des navires repose sur des systèmes de communications par satellite utilisant une bande passante relativement étroite. Cependant, avec le déploiement d'un nombre croissant de satellites de communications, on dispose d'une bande passante élargie et la transmission des données s'en trouve accélérée. Ces technologies permettent de communiquer des images de qualité vidéo depuis le navire jusqu'au centre de surveillance. Initialement destiné, selon toute probabilité, aux urgences médicales et mécaniques, ce potentiel devrait pouvoir être un jour employé pour surveiller de visu le pont d'un bateau de pêche. Le service du réseau mondial (GAN) d'Inmarsat a été lancé en janvier 2002, et il fournit déjà un service sur large bande qui pourrait bien s'avérer rentable pour les bâtiments servant à la pêche industrielle.

11. La quasi-totalité des pays dépourvus de Système de surveillance des navires sont situés entre le Tropique du Cancer et l'Équateur. L'Indonésie, opérateur important en matière de pêche et dernier pays extérieur à cette zone, a passé un contrat avec Argos pour la fourniture d'unités de surveillance des navires à 5 000 bateaux de pêche. Les pays non équipés de Système de surveillance à l'intérieur de cette zone peuvent être divisés en cinq groupes: l'Afrique orientale, l'Afrique occidentale, l'Amérique Centrale et les Caraïbes, le Proche-Orient et le Sud-Est asiatique. Tous sont des pays en développement susceptibles de bénéficier de la stratégie de régionalisation du Système de surveillance des navires mise en œuvre par la FAO. Dans la plupart de ces pays, le revenu de la pêche par bateau est insuffisant pour justifier les coûts d'investissement et d'exploitation du système. On pourrait appliquer, dans certaines régions, une coopération régionale du type observé dans le cadre de la Fishing Forum Agency dans le Pacifique Sud, ou de la Commission européenne.

12. En règle générale, le matériel utilisé à bord pour le Système de surveillance des navires est un équipement de communications par satellite, dont on ne saurait sous-estimer les avantages en termes de fiabilité accrue pour la sécurité de l'équipage (SMDSM) et de meilleure qualité des communications. En outre, l'échange de données concernant les captures entre les exploitants de navires et les acheteurs permet d'améliorer l'efficacité des marchés. Ces facteurs ont conduit, ces dernières années, à l'adoption généralisée des communications par satellite à bord des bateaux de pêche. En 1996, on ne recensait que 2 000 bateaux de pêche environ équipés de communications par satellite, alors que leur nombre se situerait aujourd'hui entre 20 000 et 25 000 unités. Il va sans dire que l'adoption rapide du Système de surveillance au cours des dernières années s'est accompagnée, de façon inévitable, de problèmes, mais aussi de perspectives nouvelles pour les utilisateurs et pour les concepteurs, notamment:

1. Les formats et les procédures applicables aux données pour l'échange d'informations entre les unités de suivi, contrôle et surveillance, les pays et les organes régionaux de gestion des pêches ont généralement été élaborés en fonction des formats Inmarsat utilisés pour la surveillance des navires. Cependant, il suffit de faibles différences entre de tels formats pour aboutir à des incompatibilités dans l'application du Système de surveillance entre pays et entre régions. En outre, les journaux de bord électroniques, en cours d'introduction, permettent la transmission par satellite des rapports de captures en temps quasi réel. Dans les deux cas, il est nécessaire d'élaborer des formats standards pour les données.
2. L'exigence de l'équipement de surveillance des navires pour les petits bateaux se heurte au problème des coûts comme facteur limitatif. On peut, certes, se procurer aujourd'hui un équipement de bord à meilleur marché, mais bien souvent, les coûts récurrents de transmission des messages s'en trouvent augmentés, si bien que le choix des systèmes doit tenir compte non seulement du prix d'achat, mais également des coûts d'exploitation.
3. Le «succès» du Système de surveillance des navires a tendu à négliger le problème posé par les navires qui ne déclarent pas leurs prises, à savoir les plus enclins probablement à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée. Cependant, ce problème sera traité, dans un proche avenir, au moyen de la surveillance par satellite (voir le paragraphe 13), grâce aux radars à ouverture synthétique (SAR).
4. Étant donné que les entreprises commerciales se sont concentrées sur le Système de surveillance des navires en tant que créneau prometteur, les prestations que l'on peut attendre de ce système ont été quelque peu exagérées, notamment pour ce qui est de son utilisation en conjonction avec d'autres systèmes de détection, tels que le radar. Ces exagérations ont été source de litige entre les administrations gouvernementales et les fournisseurs de systèmes.
5. On a récemment observé un phénomène de rationalisation et de restructuration majeure de l'industrie des télécommunications, qui s'est accompagné de faillites parmi les fournisseurs de services de surveillance des navires. Cependant, la faillite financière de ces sociétés n'entraîne pas le retrait des satellites déjà mis en orbite, qui seront utilisés par d'autres fournisseurs de services.
6. On prévoit la mise au point prochaine de systèmes intégrés, qui permettront à un large éventail d'utilisateurs d'informations relatives à la surveillance des navires et de surveillance satellitaire d'accéder aux données provenant, par exemple, des services douaniers, ou concernant l'immigration clandestine, la lutte contre le trafic de drogue ou contre le terrorisme, etc. Le projet de recherche sur la surveillance maritime (MARMO) de la Communauté européenne est un exemple de ce genre d'initiative.

13. La surveillance satellitaire vient encore enrichir la panoplie du Système de suivi, contrôle et surveillance. Dans le cadre de l'Union européenne, le Système de surveillance des navires sera complété, d'ici 2004, par un système de télédétection des navires (VDS). La surveillance satellitaire a déjà été utilisée pour localiser un navire suspect pêchant aux abords de la zone éloignée des îles Heard et MacDonald, situées à environ 2 000 kilomètres au sud-ouest de la côte occidentale australienne, ce qui a permis l'arraisonnement du bâtiment par un navire de patrouille australien.

14. Le contrôle par l'État du port des navires marchands est une procédure bien établie d'imposition des conventions de l'OMI et de l'OIT traitant de la sécurité maritime, de la pollution marine et des normes encadrant le travail dans le domaine maritime. Les mesures relevant de l'État du port ont été reconnues comme un mécanisme envisageable d'application des conventions internationales sur les pêches, applicables aux bateaux de pêche à l'ancre dans les ports d'autres pays, de façon analogue au contrôle par l'État du port. L'Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion, l'Accord des Nations Unies relatif aux stocks de poisson, ainsi que le Plan international d'action visant à prévenir, à contrecarrer, et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (actuellement en vigueur), ainsi que le Code de la FAO pour une pêche responsable se réfèrent aux mesures relevant de l'État du port. Cependant, ces mesures ne sauraient être interprétées comme un moyen permettant aux États, par le truchement de leurs autorités portuaires, d'imposer leurs propres normes aux navires d'autres États, ni comme un moyen d'usurper les droits et les prérogatives des États dont le pavillon est arboré. Elles doivent au contraire être considérées comme des mesures visant à assister ces États, dans la perspective d'une meilleure conformation aux mesures sous-régionales, régionales et mondiales de conservation et de gestion des pêches.

15. Certification des prises et documentation des échanges commerciaux: il s'agit là d'une nouvelle initiative dans le cadre du suivi, du contrôle et de la surveillance. Les programmes de documentation des prises ont fourni des informations particulièrement utiles, non seulement concernant les prises réalisées par des bateaux à titre individuel, mais, plus important encore, sur les pays dont les navires opèrent sans réglementation et qui ne rendent pas compte de leurs prises. À l'heure actuelle, seules quelques organisations régionales de gestion des pêches ont appliqué ces mesures, et pour un nombre limité d'espèces. Cependant, compte tenu du succès remporté par la documentation des échanges commerciaux dans la réduction de la pêche illicite, ce mécanisme sera appliqué par un nombre croissant de pays et à un nombre élargi d'espèces, sous l'égide des organisations régionales de gestion des pêches.

Cadre juridique du système de suivi, contrôle et surveillance

16. La nature du Système de suivi, contrôle et surveillance, en particulier les aspects liés à l'application des lois et à la surveillance, affecte de façon inéluctable les libertés publiques. C'est pourquoi un cadre juridique s'impose afin de légitimer les activités de suivi, contrôle et surveillance. Tout examen ou toute application du cadre juridique du suivi, contrôle et surveillance doit s'inscrire dans le contexte juridique plus ample de la gestion des pêches et du droit national en général. La Convention sur le droit de la mer, de même que les instruments récemment adoptés en matière de gestion internationale des pêches, ont incité de nombreux pays à réexaminer leur cadre juridique national sous l'angle du suivi, contrôle et surveillance, de manière à en faciliter la mise en œuvre. Par ailleurs, l'élaboration et l'utilisation de nouvelles technologies, par exemple le Système de surveillance des navires et la surveillance satellitaire, présentent de nombreux défis d'ordre juridique, dont voici deux exemples: les questions se rapportant au bien-fondé du signalement en continu et en temps réel de la position des navires, et l'utilisation devant les tribunaux des informations recueillies par le Système de surveillance des navires. Il sera nécessaire d'examiner et d'actualiser les cadres juridiques nationaux en matière de suivi, contrôle et surveillance afin d'affronter les problèmes juridiques liés à l'utilisation de telles technologies.

17. La régionalisation de la gestion des pêches, en conformité des dispositions de l'Accord des Nations Unies relatif aux stocks de poisson et du Plan d'action international de lutte contre la pêche illicite (IPOA-IUU), peut s'avérer avantageuse pour la réduction des coûts, mais aussi pour garantir une gestion à large faisceau. L'évolution vers la régionalisation pourrait nécessiter l'harmonisation de la législation, voire la création de nouvelles initiatives régionales telles que les bases de données sur les navires ou une série d'accords sur les conditions minimales d'accès des bateaux étrangers. En outre, la nouvelle technologie illustrée par le Système de surveillance des navires œuvre des perspectives d'application régionale qui pourraient nécessiter un appui sous forme d'harmonisation partielle des législations nationales.

Évolution à l'échelle internationale

18. Depuis 1998, trente-trois missions se rapportant au suivi, contrôle et surveillance se sont déroulées dans le cadre du programme FishCode de la FAO. Ce programme a également organisé quatre ateliers régionaux de suivi, contrôle et surveillance (deux en Asie, un en Asie du Sud-Est et un au Moyen-Orient) tout en fournissant des orientations juridiques sur l'élaboration de lois nationales régissant la pêche. En outre, un certain nombre de publications se rapportant au suivi, contrôle et surveillance ont été produites dans le cadre de ce programme, y compris des documents techniques de la FAO sur les pêches⁴.
19. Le réseau international de coopération et de coordination du suivi, du contrôle et de la surveillance en matière de pêche (réseau MCS) a été fondé à l'occasion d'une conférence internationale sur le suivi, le contrôle et la surveillance, qui s'est tenue à Santiago du Chili en juillet 2000. Le réseau regroupe actuellement l'Australie, le Canada, le Chili, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, ainsi que la Communauté européenne en qualité d'observateur. Le réseau a tenu trois autres réunions, respectivement à Key Largo, à Hobart et à Auckland. Des fonctionnaires de la FAO ont assisté aux réunions avec statut d'observateur. Le réseau MCS dispose d'un site Internet (http://imcsnet.org./) sur lequel on peut trouver un complément d'information ainsi que les hyperliens conduisant aux informations sur le suivi, le contrôle et la surveillance dans les pays membres.
20. Le Département des pêches de la FAO, ainsi que le programme FishCode ont organisé ou appuyé d'autres réunions ou symposiums internationaux se rapportant au suivi, au contrôle et à la surveillance, et notamment un atelier couvrant la région de l'Océan Indien occidental sur la gestion des pêches maritimes et son application (Île Maurice, avril 2002); la Commission sous-régionale des pêches (SRFC)⁵ pour un atelier sur les systèmes de surveillance des navires (Sénégal, octobre 2002); et la Consultation d'experts chargée d'examiner les mesures du ressort de l'État du port dans le contexte de la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (Rome, novembre 2002)⁶.
21. L'atelier sur le Système de surveillance des navires qui s'est déroulé en octobre 2002 au Sénégal a fourni à la Commission sous-régionale des pêches, en coopération avec le projet de la FAO concernant les services consultatifs en matière de suivi, contrôle et surveillance des pêches (GCP/INT/722/LUX), l'occasion de réunir de hauts responsables des pêches appartenant à ses pays membres, dans le but d'étudier les initiatives de surveillance des navires sur une base coopérative. Les participants sont convenus que la prochaine réunion du Comité coordonnateur de la Commission sous-régionale des pêches devrait être invitée à recommander au Conseil des ministres que les principaux éléments du rapport sur l'atelier sur le Système de surveillance des navires soient pris en compte en tant que stratégie sous-régionale dans ce domaine.
22. Les autres activités du Département des pêches de la FAO et du programme FishCode se rapportant au suivi, au contrôle et à la surveillance prévues pour l'année 2003 comprennent, entre autres, un atelier sur le Système de surveillance des navires pour l'Afrique orientale, ainsi qu'une réunion internationale sur les registres ouverts et les États de pavillon.

Mesures suggérées au Comité

23. Le Comité est invité à passer en revue l'évolution récente en matière de suivi, contrôle et surveillance et de surveillance des navires et, en particulier, les questions récentes entourant ces instruments importants de gestion des pêches, de même que les modalités d'une éventuelle utilisation accrue du programme FishCode de la FAO, afin de promouvoir la mise en valeur des ressources humaines et le renforcement institutionnel dans les pays en développement.

24. Le Comité est également invité à se prononcer sur l'opportunité de réunir une consultation technique de la FAO sur les mesures relevant de l'État du port destinées à combattre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

25. Le Comité est en outre invité à donner son avis sur la nécessité d'une coopération internationale en matière de surveillance des navires, y compris la normalisation des formats et procédures concernant les données, et sur l'opportunité de réunir une consultation d'experts de la FAO sur ce thème.

26. Le Comité pourra également se prononcer sur l'opportunité d'un engagement de la FAO au sein du Réseau international de coopération et de coordination du suivi, du contrôle et de la surveillance en matière de pêche (réseau MCS).

¹ Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêches en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion, 1993.

² Accord aux fins de l'application de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relative à la conservation des stocks chevauchants de poissons et aux stocks de poissons grands migrateurs.

³ Kelleher, K. The costs of monitoring control and surveillance of fisheries in developing countries. FAO Fisheries Circular N. 976, Rome FAO. 2002. 47p.

⁴ Davies, S.L.; Reynolds, J.E. Guidelines for developing an at-sea fisheries observer programme. Document technique de la FAO sur les pêches. nº 414. Rome, FAO. 2002. 116p.
Flewwelling, P.; Cullinan, C.; Balton, D.; Sautter, R.P.; Reynolds, J.E. Recent trends in monitoring control and surveillance systems for capture fisheries. Document technique de la FAO sur les pêches. Nº 415. Rome, FAO. 2002. 200p.

⁵ Les pays membres de la SRFC sont le Cap Vert, la Gambie, la Guinée, la Guinée Bissau, la Mauritanie et le Sénégal. La Sierra Leone y participe en tant que pays associé.

⁶ Voir COFI/2003/Inf.8.