المؤتمر العام

أولا - مقدمة

1- ترمي هذه الوثيقة إلى تفصيل العلاقات المتبادلة بين الأمن الغذائي وسلامة الأغذية. وتحدد الوثيقة بعض القضايا الرئيسية التي تستحق البحث على الصعيد الدولي.

2- وفقا للتقديرات هناك قرابة 840 مليون شخص في العالم يعانون من نقص التغذية. وما لم يتحقق الإسراع بوتيرة خفض معدلات نقص التغذية، لن يتسنى بلوغ هدف مؤتمر القمة العالمي للأغذية الداعي إلى تخفيض عدد الجياع إلى النصف بحلول عام 2015. وفي ذات الوقت، هناك اهتمام متزايد بالمخاوف المتعلقة بسلامة الأغذية، على حين تزيد العولمة وتوسع تجارة السلع الغذائية والزراعية من تعقيد مهمة ضمان سلامة الأغذية.

3- ويبدو أن العلاقات بين سلامة الأغذية والأمن الغذائي تستوجب اهتماما خاصا. والسؤال الأساسي هو: هل يسهم تطبيق مستويات عليا لمعايير سلامة الأغذية في الأمن الغذائي، أم ان ذلك سيكون على حساب الأمن الغذائي؟

ثانيا- الترابط بين سلامة الأغذية والأمن الغذائي

4- إن خطة العمل الصادرة عن مؤتمر القمة العالمي للأغذية 1996 تعرف الأمن الغذائي على النحو التالي: "يتحقق الأمن الغذائي عندما يتمتع البشر كافة في جميع الأوقات بفرص الحصول، من الناحيتين المادية والاقتصادية، على أغذية كافية وسليمة ومغذية تلبي حاجاتهم التغذوية وتناسب أذواقهم الغذائية كي يعيشوا حياة موفورة النشاط والصحة".

5- وتشير سلامة الأغذية إلى تلك الأخطار المرتبطة بالأغذية والتي يمكن أن تتسبب في اعتلال الإنسان. ويوجد عدد من هذه الأخطار بصورة طبيعية، بينما يحدث البعض الآخر من خلال التلوث. وبعضها قد يسبب اعتلالا حادا ومن ذلك مثلا الممرضات الميكروبية؛ وأخريات قد تزيد من مخاطر الأمراض المزمنة مثل السرطان. وثمة اتفاق عالمي على ضرورة أن تكون الأغذية مأمونة.

6- من جهة ثانية، فإن ضمان توفير أغذية مأمونة له تأثيراته الإيجابية على سلامة الأغذية:

• إن الحصول على أغذية مأمونة هو في حد ذاته عنصر من عناصر الأمن الغذائي. وهو بالفعل ما ذكر صراحة في تعريف الأمن الغذائي الذي أقره مؤتمر القمة العالمي للأغذية.

• لأمراض التي تنقلها الأغذية قد تترتب عليها عواقب اجتماعية واقتصادية وخيمة، بما فيها خسائر الدخل وطاقة توليد الدخل. فالبشر الذين يستهلكون أغذية غير مأمونة و/أو يعانون من أمراض تنقلها الأغذية يكونون أقل إنتاجية. وهو ما يعني انخفاض الدخل، وقلة الحصول على الغذاء وزيادة انعدام الأمن الغذائي.

• إتباع ممارسات زراعية وإصحاحية حسنة في مجال إنتاج الأغذية وتصنيعها وتوزيعها يحسن من سلامة الأغذية ويقلل، في ذات الوقت، من خسائر الأغذية مما يزيد من الإمدادات الغذائية المتوافرة ويعزز الأمن الغذائي على المستويين القطري والدولي.

• البلدان التي تستطيع ضمان توافر أغذية مأمونة يمكنها أن تستفيد من فرص التجارة الدولية، مما يرفع من مستويات الدخل ويعزز من الأمن الغذائي الأسري.

7- بيد أن تطبيق معايير سلامة الأغذية ينطوي أيضا على تكاليف قد تكون لها انعكاسات سلبية على الأمن الغذائي:

• لوائح سلامة الأغذية تعني تكاليف الامتثال لها والتي قد تكون باهظة للغاية بالنسبة لبعض المنتجين. وبالتالي فإن هذه اللوائح قد تكون لها انعكاسات اجتماعية سلبية وتعوق من أهداف التنمية الريفية.

• معايير سلامة الأغذية المتشددة قد تؤدي إلى ارتفاع أسعار الأغذية، بما يترافق مع ذلك من عواقب سلبية بالنسبة للمستهلكين الفقراء.

• تدابير سلامة الأغذية وغيرها من تدابير الصحة والصحة النباتية قد يكون لها تأثير هام على التجارة في المنتجات الزراعية والغذائية. ولربما أصبحت هذه التدابير، دون قصد، حواجز أمام التجارة، خاصة بالنسبة للبلدان النامية، التي تفتقر في كثير من الحالات إلى القدرات على الامتثال للمعايير التي تواجهها في أسواق التصدير.

8- تؤكد النقاط الواردة أعلاه أن إرساء وتطبيق لوائح ومعايير مناسبة لسلامة الأغذية تنطوي على مفاضلات ما بين التكاليف والمنافع، والتي قد يكون لها انعكاسات كبرى على الأمن الغذائي.

ثالثا- تأثيرات الأغذية غير المأمونة

9- إن الأمراض التي تنقلها الأغذية مشكلة عالمية النطاق وهامة للغاية، سواء من حيث ما تتسبب فيه من معاناة بشرية وما يرافقها من تكاليف اقتصادية. والعديد من العوامل والأخطار البيولوجية والكيميائية تسبب أمراضا تنقلها الأغذية بدرجات متفاوتة من الشدة، تتراوح بين انحراف صحي طفيف وأمراض مزمنة أو مسببة للوفاة. ووفقا للتقديرات فإن الملوثات التي تنقلها الأغذية تتسبب في 70 في المائة من مجموع 1.5 بليون حالة من حالات الإسهال التي تحدث في العالم سنويا. وعلى الرغم من أنه قد أمكن حصر الكثير من الممرضات المختلفة، فإن الأغذية الملوثة ببكتيريا E. coli تسبب ما يصل إلى 25 في المائة من جميع حالات الإصابة بالإسهال عند الرضع والأطفال، في حين تتسبب بكتيريا Campylobacter Jejuni و Shigella spp. فيما بين 10-15 في المائة، و5-15 في المائة على التوالي.

10- والأمراض التي تنقلها الأغذية هي واحدة من أهم العوامل التي تؤدي إلى سوء التغذية، وبصورة مباشرة، إلى التهابات الجهاز التنفسي في البلدان النامية. فالإصابة المتكررة بمرور الزمن بالأمراض التي تنقلها الأغذية يمكن أن تؤدي إلى سوء التغذية التي يكون لها تأثير خطير على نمو الرضع والأطفال ونظامهم المناعي.

11- ولا يوجد دليل على أن المواد المضافة إلى الأغذية أو المبيدات التي خضعت للتقييم والمستخدمة طبقا للتوصيات الدولية، كانت مصدر ضرر للإنسان. بيد أن هناك مخاطر في أن يؤدي الاستخدام غير السليم لهذه المواد الكيميائية إلى مشكلات صحية. كما ثبت أن سميات النبات تتسبب في مشكلات سلامة الأغذية. ومن النماذج على ذلك، أن خلط حبوب غذائية بعينها بالجلبان المزروع (Lathyrus sativus)، أدى إلى انتشار الأمراض التي تنقلها الأغذية. ونشأت حالات انتشار أخرى عن ملوثات مثل الرصاص، الزئبق، كادميوم؛ وخليط بذور الخردل وبذور ارغامونية؛ وخلط زيت الزيتون بالزيوت المعدنية. كما ثبت ارتباط التوكسينات الأحيائية البحرية بحدوث العديد من حالات التسمم. وهناك نواتج جانبية لنمو العفن، تسمى توكسينات فطرية، موجودة في كل مكان. وبعضها عامل شديد الخطورة في الإصابة بالسرطان، كما تتسبب في مشكلات صحية أخرى لدى الإنسان والحيوان. ورصد العديد من حالات التلوث بالتوكسينات الفطرية التي أدت إلى حالات انتشار أمراض خطيرة.

12- وتقدير العواقب الاقتصادية للأغذية غير المأمونة أو الملوثة أمر بالغ التعقيد. فهو ينطوي على الأخذ في الاعتبار قيمة المحاصيل والمنتجات الحيوانية التي فسدت أو دمرت نتيجة تلوثها، وقيمة حالات الرفض/الحجز في تجارة الصادرات، وتكاليف العلاج الطبي وخسارة النواتج أو العائدات جراء الإصابة بالمرض، والعجز أو الموت قبل الأوان. وهذه العواقب الاقتصادية الأخيرة هي الأشد صعوبة فيما يتصل بقياسها، ولكنها على الصعيد العالمي هي أكبر عنصر وحيد، على الأرجح، فى التكاليف الكلية للأغذية غير المأمونة.

رابعا- تكاليف الامتثال لمعايير سلامة الأغذية

13- إن فهم تكاليف الامتثال لمعايير سلامة الأغذية عملية معقدة. وتجرى حاليا دراسات بشأن هذه القضية، وخاصة تحت رعاية البنك الدولي. ووفقا لهذه الدراسات، فإن القضايا العامة التي تنطوي عليها عملية الامتثال قد تشمل ما يلي: الاختلافات في المتطلبات الفنية؛ التغييرات الضمنية في ممارسات الإمداد؛ التكاليف التي يتحملها الموردون والمصدرون المحليون؛ التكاليف الكلية للتغييرات الضمنية في ممارسات الإنتاج؛ صافي التكاليف الإضافية للامتثال؛ وغيرها.

14- وتضمنت دراسة أجريت مؤخرا¹ قياسا كميا لتأثيرات معيار أفلاتوكسين في الاتحاد الأوروبي على تجارة الصادرات الأفريقية من الحبوب، الفاكهة المجففة واللوزيات إلى أوروبا، مقارنة مع المعيار الدولي ذي الصلة والأقل تشددا. وأظهرت الدراسة أن المعيار الجديد في الاتحاد الأوروبي، والذي من شأنه أن يقلل من المخاطر على صحة المستهلكين بقرابة 1.4 وفيات/بليون/سنة، سيؤدي إلى انخفاض الصادرات الأفريقية من المنتجات المعنية بمقدار 64 في المائة أو 670 مليون دولار. وطبق البنك الدولي منهجية مماثلة في دراسة شملت 10 بلدان نامية ستظهر نتائجها عما قريب.

خامسا- قضايا للمناقشة

ألف- المعايير الدولية مقابل المعايير الوطنية - المبررات والانعكاسات

15- مازالت هناك معايير وطنية متباينة. ومن المسموح به في نطاق الاتفاق بشأن تدابير الصحة والصحة النباتية تطبيق معايير وطنية تتجاوز المعايير المحددة دوليا، في حالة وجود مبررات علمية. ومع ذلك، هناك اتفاق واسع في الرأي بضرورة تنسيق المعايير الوطنية على مستويات متفق عليها دوليا.

16- وينتظر من البلدان (من الناحية المثلى)، عند تحديد المستويات المناسبة للمعايير الوطنية لسلامة الأغذية، أن توازن بين المنافع المستمدة من تقليل الأخطار التي تنشأ عن الأمراض التي تنقلها الأغذية مقابل التكاليف ذات الصلة. ويتوقف هذا التوازن على عدد من العوامل، بما فيها الأولويات المختلفة. وفي الكثير من البلدان ذات الدخل المنخفض قد تدر الموارد النادرة عائدات عالية، من حيث زيادة الأمن الغذائي، سلامة الأغذية وتحسين الصحة العامة، عندما تستثمر في الإصحاح الأساسي، إمدادات المياه، تحسين ظروف السكن والظروف البيئية عوضا عن استثمارها في نظم شاملة لرقابة سلامة الأغذية. ومع ذلك، فقد يكون من الضروري، في ذات الوقت، وضع معايير أكثر تشددا فيما يتعلق بسلامة الأغذية بغية الامتثال للمتطلبات التي ينبغي تلبيتها في أسواق الصادرات. وكثيرا ما قادت هذه الضرورة إلى وجود نظم مزدوجة لإنتاج الأغذية وتوزيعها: واحد للسوق المحلية وواحد لسوق التصدير.

17- وبالنسبة لكثير من البلدان، لربما كانت هذه الازدواجية ضمانا للقدرة التنافسية في تصدير سلع معينة وبديلا مقبولا في الأجل القصير. بيد أن تبني المعايير الدولية بصورة واسعة في الأسواق المحلية قد يزيد من المرونة التي تتمتع بها البلدان في الاستفادة من فرص الصادرات الناشئة بصورة سريعة.

18- وترتبط قضية أخرى حساسة بوجه خاص بسلامة الأغذية المتبرع بها (المعونة الغذائية). وفي معظم البلدان تعتبر الأغذية المتبرع بها أغذية مستوردة وتخضع لنفس الضوابط. وتنشأ المشكلات عندما لا تمتثل السلع الغذائية المتبرع بها للمعايير الوطنية، سواء لدى البلد المستورد أو البلد المصدر، ولا تتفق مع المعايير الدولية. وهي قضية ذات طابع أخلاقي عام. وتتضمن مدونة المبادئ الأخلاقية في التجارة الدولية في الأغذية الصادرة عن الدستور الغذائي، والتي تجري مراجعتها حاليا، عددا من التوصيات الرامية لتلافي هذه الممارسات، وعلى وجه الخصوص فيما يتعلق بالمعونة الغذائية.

19- وتشمل القضايا التي تستحق البحث الآتي:

• تأثيرات المعايير المتفق عليها دوليا، التي تحدد على مستويات ترضي أساسا المستهلكين في البلدان ذات الدخل المرتفع، على البلدان الفقيرة.
• المفاضلات التي تواجهها البلدان النامية عند اتخاذ القرار بشأن ما إذا كان ينبغي أن تتقارب معايير سلامة الأغذية لديها مع المستويات المتفق عليها دوليا.
• تأثيرات مستويات السلامة للأغذية المتبرع بها على الأمن الغذائي للبلدان المتلقية.
• مزايا ومساوئ إتباع البلدان "لمعيار مزدوج" بشأن سلامة الأغذية، واحد للمنتجات المصدرة وواحد للمنتجات التي تستهلك محليا.

باء- معايير "انتفاء المخاطر" مقابل المعايير المرتكزة على اعتبارات التكاليف مقابل المنافع

20- ينجز وضع المعايير الدولية في الوقت الحاضر، في نطاق أجهزة مثل هيئة الدستور الغذائي، من خلال قرارات حكومية دولية تستند إلى تقييم قائم على العلم. وفي هذا السياق لا تراعى صراحة، بوجه عام، التكاليف المرتبطة بتنفيذ هذه المعايير والامتثال لها. ولا تخلو هذه الممارسات من خلاف بشأنها. ولقد اقترح أن يتم وضع المعايير الدولية بعد دراسة المفاضلات بين المنافع والتكاليف. ويمكن إدراج بضع قضايا محددة في هذه المناقشة.

21- مشكلة القياس: بالنسبة للعديد من ملوثات الأغذية، التي لم يحدد لها المتناول اليومي المقبول من جانب أجهزة التقييم العلمية القطرية أو الدولية، كثيرا ما طالب المسؤولون عن سلامة الأغذية بمستوى تفاوت مباح بدرجة الصفر. ويعني ذلك تعذر الكشف عن هذه الملوثات بأي من الطرائق التحليلية السارية. وتبعا للإنجازات في مضمار التقنيات التحليلية وزيادة درجة حساسية الأجهزة في المختبرات، أصبح ممكنا الكشف عن كميات بالغة الضآلة حتى مستوى جزء من المليون (بيكوغرام)² من ملوثات الأغذية. ومن الممكن أن توجد هذه الكميات الضئيلة في البيئة، أو كنواتج فرعية لمواد أو مكونات التعبئة. ويبقى السؤال فيما إذا كان الكشف عن مستويات ضئيلة للغاية للمخلفات من ملوثات بعينها بدون متناول يومي مقبول تشكل بالفعل خطرا حقيقيا على صحة المستهلكين. كما تنشأ المخاوف بشأن ما إذا كانت تقنيات الكشف المحسنة لا تنطوي بالفعل على مخاطر بأن تصبح مستويات التفاوت المسموح ضئيلة جدا أو غير موجودة البتة، حاجزا فنيا مستترا أمام التجارة. وسيكون هذا الموضوع مطروحا على جدول أعمال لجنة الخبراء المشتركة بين المنظمة ومنظمة الصحة العالمية والمختصة بالمواد المضافة للأغذية وملوثات الأغذية، عندما تقوم بتقييم فنيكول الكلور في دورتها القادمة (فبراير/ شباط 2004).

22- إدارة المخاطر: أكد الاتفاق بشأن الصحة والصحة النباتية الحاجة لأن تستند تدابير الصحة والصحة النباتية إلى أسس علمية متينة وأن تحدد من خلال التحليل المناسب للمخاطر. وعرفت هيئة الدستور الغذائي تحليل مخاطر سلامة الأغذية باعتباره عملية منهجية لتقييم المخاطر المعنية، ويتألف من ثلاثة مكونات متميزة ولكنها وثيقة الارتباط: (1) تقدير المخاطر وهو تقييم علمي للأخطار المعنية؛ (2) إدارة المخاطر وهو عملية ترجيح لبدائل السياسات للتصدي للمخاطر على ضوء نتائج تقدير المخاطر؛ (3) والإبلاغ عن المخاطر وهو تبادل تفاعلي للمعلومات والآراء بشأن المخاطر فيما بين جميع أصحاب الشأن.

23- ويجب أن تأخذ إدارة المخاطر بعين الاعتبار التبعات الاقتصادية وجدوى مختلف بدائل إدارة المخاطر. كما ينبغي أن تكفل الشفافية والاتساق في عملية اتخاذ القرار في جميع الحالات.

24- ووفقا للدستور الغذائي، فإن "التحوط هو عنصر ملازم لتحليل المخاطر. وهناك العديد من مصادر الشكوك التي تكتنف عملية تقدير المخاطر وإدارة أخطار الأغذية على صحة الإنسان. وينبغي الأخذ في الحسبان، بصورة صريحة، درجة الشكوك والاختلافات في المعلومات العلمية المتاحة عند إجراء تحليل المخاطر"، كما ينبغي أن ينعكس في بديل إدارة المخاطر الذي وقع عليه الاختيار.

25- وتشمل القضايا المطروحة للبحث:

• · مزايا ومساوئ نُهج "انتفاء المخاطر" فيما يتعلق بتوخي الحيطة عند وضع المعايير الدولية – هل تصبح المستويات المنخفضة للغاية للتفاوت المسموح به للمخاطر أو عدم وجود مخاطر، حاجزا فنيا مستترا أمام التجارة؟
• · مزايا ومساوئ نهج يقوم على مراعاة المنافع والتكاليف معا.

جيم- التأثيرات الدينامية للمعايير المشددة لسلامة الأغذية

26- إن تبني معايير أكثر تشددا فيما يتعلق بسلامة الأغذية، وإن انطوى على تكاليف في الأجل القصير، قد تكون له مع ذلك منافع دينامية إيجابية بالنسبة للبلدان النامية بدورها. وتسفر المعايير المعززة لسلامة الأغذية، عادة، عن ابتكارات وتحسينات في التقانة التي تؤدي على المدى الطويل إلى تخفيض تكاليف الامتثال للمعايير بدرجة عالية من التشدد. كما يمكن أن تكون نافعة للبلدان النامية، خاصة بالنظر لتأثيرها المحفز لتنمية أعمال صادرات الأغذية وتحسين نوعية وسلامة المنتوجات المستهلكة محليا. والعديد من الدراسات التي أجريت في السنوات القليلة الماضية تساند هذا المنطق.

27- وعلى سبيل المثال، فإن صادرات المنتوجات السمكية من بنغلاديش، كينيا، المغرب وتايلند زادت بصورة مطردة خلال العشر سنوات الأخيرة بفضل الجهود التي بذلتها السلطات المعنية لتنفيذ نظم ضمان الجودة، مثل نظام تحليل المخاطر ونقاط التحكم الحرجة، والامتثال للوائح سلامة الأغذية لدى البلدان المستوردة. ومن ذلك مثلا، أن متوسط حجم صادرات بنغلاديش من الأربيان زادت من نحو 000 24 طن متري في الفترة 1990-1992 إلى قرابة 200 30 طن متري في الفترة 1999-2001. وكانت التحسينات في أغلب الأحيان نتيجة زيادة تدخلات القطاع العام مترافقة مع استثمارات القطاع الخاص.

28- والقضية المطروحة للبحث هي:

· يمكن للإصلاحات أو البرامج المؤسسية وفي مجال السياسات أن تساعد على إحداث تأثيرات دينامية إيجابية نتيجة تبني معايير أكثر تشددا فيما يتعلق بسلامة الأغذية.

دال- انعكاسات معايير سلامة الأغذية الأكثر تشددا على المنتجين الفقراء

29- إن متطلبات سلامة الأغذية لها تأثيرات عميقة على طريقة أداء سلاسل إمدادات الأغذية، وعلى الأوضاع الاقتصادية للأطراف الفاعلة في كافة أجزاء السلسلة. ويبقى السؤال على وجه الخصوص: ما هي استثمارات تعزيز القدرات في نظم الإنتاج والتوزيع في البلدان النامية التي تعد ضرورية لارساء ضوابط فعالة لسلامة الأغذية؟ وثمة قضية أخرى هي توزيع المنافع فيما بين المنتجين والمصنعين والتجار على النطاق الصغير، ومشاركتهم الواسعة في الامتثال لمعايير متشددة لسلامة الأغذية.

30- هناك حاجة إلى الاستثمارات، رهنا بالاحتياجات النوعية للبلدان، كما ستفيد البلدان النامية من جهود بناء القدرات والمساعدات الفنية المقدمة من الدول المتقدمة والوكالات الدولية ذات الصلة. وينبغي لبناء القدرات أن يعالج جميع الاحتياجات المعلنة المرتبطة بسلسلة الإنتاج ككل. ومن الاحتياجات المرتبطة بذلك، دعم المشاركة الفعالة للبلدان النامية في عمليات وضع المعايير الدولية، التي أنشأ لها أعضاء هيئة الدستور الغذائي صندوق أمانة خاص.

31- والقضية المطروحة للبحث هي:
· التدخلات الحكومية لضمان أن تشارك فئات واسعة من السكان، أي المنتجين الذين يعانون انعدام الأمن الغذائي والمستهلكين على حد سواء، في اقتسام المنافع الناشئة عن الامتثال لمعايير متشددة لسلامة الأغذية.

سادسا- الاستنتاجات

32- إن القضية المطروحة على هذه المائدة المستديرة يمكن إيجازها في سؤال جوهري واحد: هل يعتبر الاتجاه صوب معايير شاملة وأكثر تشددا لسلامة الأغذية، والتي يقصد منها أن تلبي احتياجات جميع الناس، الأغنياء منهم والفقراء، يتفق مع الاحتياجات قصيرة الأجل للفقراء الذين يعانون انعدام الأمن الغذائي، في الحصول على كميات كافية من الأغذية التي تلبي احتياجاتهم الصحية الأساسية.

¹ 2001،Otsuki, T., Wilson J. S., and Sewadeh, M. : توفير اثنين في البليون: القياس الكمي لتأثيرات معايير سلامة الأغذية في أوروبا على تجارة الصادرات الأفريقية. سياسات الأغذية، 26، 495-514.

² البيكوغرام = 10^-12 غرام.