C 2003/16


Conferencia

32º período de sesiones

Roma, 29 de noviembre – 10 de diciembre de 2003

FORTALECIMIENTO DE LA COHERENCIA DE LAS INICIATIVAS DE LA FAO PARA LUCHAR CONTRA EL HAMBRE (Tema 10)

Índice



I. INTRODUCCIÓN

1. La Organización ha emprendido, en los últimos años, una serie de iniciativas destinadas a afrontar los problemas del hambre y de la inseguridad alimentaria. En el presente documento se describen dichas iniciativas y se expone cómo se relacionan entre sí en el contexto del planteamiento de doble componente para la reducción del hambre. Se muestra asimismo cómo encajan en el Marco Estratégico de la FAO para 2000-2015. En conjunto, en el documento se describen los elementos clave del pensamiento y las medidas estratégicas de la FAO para reducir el hambre.

2. Aunque todos los programas y actividades de la FAO contribuyen, directa o indirectamente, a la reducción del hambre, en este documento se abordan únicamente las iniciativas que se han emprendido, de forma más reciente, como resultado de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA:cad), incluidas algunas que están relacionadas con el proceso de consecución de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). Dichas iniciativas incluyen: la Alianza Internacional contra el Hambre (AICH), el Programa de lucha contra el hambre (PLCH), los sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV), la revisión y actualización de las estrategias nacionales de seguridad alimentaria y desarrollo agrícola: hacia el 2015 (ENSADA), los programas regionales para la seguridad alimentaria (PRSA), incluido el apoyo al Programa general para el desarrollo de la agricultura en África (CAADP) aprobado por la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD)1, el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), el apoyo al Grupo de Trabajo Intergubernamental (GTI) para la elaboración de un conjunto de directrices voluntarias pararon el fin de respaldar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, y el fortalecimiento de la cooperación con la sociedad civil resultante de la CMA:cad y del Foro paralelo de ONG/OSC.

3. El marco de las iniciativas de la Organización relacionadas con la lucha contra el hambre es la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, la cual, junto con el Plan de Acción de la CMA, resume las conclusiones de dicha Cumbre, celebrada en 1996. Las implicaciones de dichos documentos en el trabajo de la Organización quedan recogidas en el Marco Estratégico de la FAO para 2000-2015, que fue aprobado por la Conferencia en noviembre de 1999. En él "se establece el marco oficial para los programas futuros de la Organización, que se elaborarán mediante sucesivos planes a plazo medio y programas de labores y presupuesto".

4. La CMA:cad centró la atención en las cuestiones interrelacionadas de la voluntad política y la movilización de recursos, lo que llevó a la Declaración de la CMA:cad, subtitulada Alianza Internacional contra el Hambre. Dicha Declaración surgió del reconocimiento de que sólo será posible lograr el objetivo de la CMA de reducir el número de personas subnutridas a la mitad para el año 2015 si todas las partes interesadas –tanto los gobiernos que contrajeron ese compromiso durante la Cumbre como la sociedad civil y el sector privado– realizan un esfuerzo concertado significativo. De ahí el llamamiento para la creación de una AICH.

5. En la primera parte de este documento se presenta de manera concisa el planteamiento de doble componente para la reducción del hambre y la pobreza, que ha sido adoptado implícitamente en todas las iniciativas de la FAO, y se describe la forma en que las actividades llevadas a cabo con arreglo a dicho planteamiento afrontan las distintas dimensiones de la inseguridad alimentaria. A continuación se describe la relación entre las citadas iniciativas y el Marco Estratégico de la FAO y, finalmente, la coherencia entre las propias iniciativas de lucha contra el hambre.

II. UN MARCO PARA LA REDUCCIÓN DEL HAMBRE

6. En esta sección se describen brevemente algunas de las principales cuestiones relacionadas con el hambre, con el objeto de centrar el examen posterior de la forma en que las iniciativas de la FAO contribuyen a la reducción del hambre. Algunos de los factores clave son los siguientes:

Hacia una estrategia de acción contra el hambre

7. La persistencia del hambre vulnera el derecho a una alimentación adecuada, un derecho humano reconocido como tal en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pero es también una torpeza desde un punto de vista económico, ya que el hambre y la malnutrición generalizadas limitan el rendimiento económico no sólo de las personas y las familias sino también de las naciones. Los niños que padecen hambre sufren retrasos en el crecimiento y tienen una menor capacidad de aprendizaje. Los adultos que padecen hambre no pueden realizar trabajos físicos pesados, enferman con mayor frecuencia y tienen más probabilidades de morir jóvenes. No pueden hacer inversiones potencialmente rentables pero más arriesgadas, por temor a las posibles consecuencias de un fracaso. Y, peor aún, el hambre se perpetúa cuando las madres subnutridas dan a luz a bebés más pequeños, que ya nacen en desventaja. La carencia de micronutrientes, especialmente de hierro, yodo y vitamina A, a menudo denominada “hambre oculta”, genera importantes costos para la sociedad.

8. Si el hambre es moralmente inaceptable y económicamente costosa, y si los elementos de una estrategia efectiva contra el hambre son bien conocidos, entonces ¿por qué persiste? Una respuesta, en pocas palabras, es que falta la voluntad política de luchar contra el hambre de forma más resuelta y, como consecuencia de ello, no se movilizan recursos en la medida necesaria. Las estrategias contra el hambre precisan el apoyo de amplias coaliciones de las partes interesadas a fin de promover la voluntad política de tomar medidas para reducir el hambre.

9. Las personas que padecen hambre no lo han escogido. Padecen hambre debido a múltiples limitaciones (económicas, sociales y políticas) que les encierran en esa trampa. Algunas personas la padecen por culpa de minusvalías o infortunios. Las medidas políticas para combatir el hambre deben ser multidimensionales y su finalidad debería ser ayudar a las personas pobres y hambrientas a liberarse del yugo del hambre.

10. Dichas medidas deberían crear oportunidades para quienes padecen hambre, dotarles de lo necesario para aprovechar esas oportunidades y protegerles en el caso de que no sean capaces de alimentarse por sí mismos debido a infortunios.

11. La experiencia demuestra que una estrategia contra el hambre puede ser sostenible si se basa en un crecimiento económico amplio, con especial hincapié en un desarrollo rural que cree oportunidades económicas para las personas pobres y hambrientas. Es igualmente necesario asegurar la existencia de redes de seguridad para proteger a quienes no pueden conseguir por sí mismos una cantidad suficiente de alimentos.

12. Si se consigue romper el círculo vicioso de la pobreza y el hambre, se obtendrán grandes beneficios. Una medida orientativa de ello puede ser el valor de la vida más larga y saludable de que disfrutarían las personas liberadas de la subnutrición, así como una población mejor alimentada en general. Las estimaciones preliminares sugieren que si el aporte calórico aumentara del nivel actual al nivel necesario para lograr el objetivo de la CMA, los beneficios rondarían los 120 000 millones de dólares EE.UU. al año como resultado del alargamiento de la vida y la mayor productividad de las personas.

Planteamiento de doble componente para la reducción del hambre

13. Este examen apunta la necesidad de utilizar un planteamiento de doble componente para reducir de modo sostenible el hambre, que aborde todos los aspectos de la seguridad alimentaria de forma integrada y combine la creación de oportunidades con la emancipación y la protección de las personas. Dicho enfoque debería combinar la promoción del crecimiento rural y agrícola, orientado en particular a las familias de agricultores pobres y vulnerables con programas especiales destinados a asegurar que las personas que padecen hambre, y que no tienen ni la capacidad de producir sus propios alimentos ni los medios para adquirirlos, tengan acceso a un suministro adecuado. La inversión en el desarrollo agrícola y rural debe desempeñar un papel central en las estrategias destinadas a reducir el hambre y la pobreza, ya que el 75 por ciento de las personas hambrientas de los países en desarrollo vive en las zonas rurales y depende, directa o indirectamente, de la agricultura como medio de subsistencia.

14. Uno de los componentes crea oportunidades para que las personas que padecen hambre puedan mejorar sus medios de subsistencia, mediante reformas de las políticas e inversiones en el desarrollo agrícola y rural. El otro componente dota a los pobres y a quienes sufren el hambre de lo necesario para poder aprovechar estas oportunidades, mejorando el acceso inmediato a los alimentos y, de esa forma, aumentando el potencial productivo de dichas personas. Ambos componentes se refuerzan mutuamente, ya que los programas que mejoran el acceso a los alimentos ofrecen una salida para la producción adicional.

III. LAS CUATRO DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

15. En esta sección se describen diversas iniciativas tendentes a aumentar la seguridad alimentaria mediante un planteamiento de doble componente, así como la forma en que éstas tratan las distintas dimensiones de la seguridad alimentaria.

16. La seguridad alimentaria (a saber, el acceso de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, sin riesgo excesivo de perder este acceso), consta de cuatro dimensiones que deben tenerse en cuenta en cualquier estrategia de seguridad alimentaria:

17. Las cuatro dimensiones, sin excepción, deben estar presentes para que una persona goce de seguridad alimentaria. La mera presencia de alimentos no da derecho a una persona a consumirlos. De ello se desprende una conclusión esencial, esto es, que la seguridad alimentaria se define en el ámbito del individuo, aunque se logra mediante una combinación de factores individuales, familiares, comunitarios, nacionales e incluso internacionales.

18. En el Cuadro 1 se describen posibles medidas y políticas que podrían aplicarse en el marco de cada componente del planteamiento de doble componente poniéndolas en relación con las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria. También se incluyen en el cuadro otras políticas y condiciones más generales. Se indican asimismo diversas cuestiones intersectoriales fundamentales en materia de políticas que deben tratarse en cualquier estrategia destinada a combatir la inseguridad alimentaria a fin de lograr la reducción del hambre.

19. Una idea importante que se desprende de dicho cuadro es que un entorno de políticas propicio, favorable a los pobres, es esencial para que un programa de inversiones, basado en el planteamiento de doble componente, logre reducir el hambre.

20. Los programas que ayudan a aumentar la productividad (como los programas de investigación y extensión, de promoción de variedades de rendimiento elevado, de abastecimiento de agua y de riego) deberían combinarse con programas encaminados a reducir los costos del acceso a los mercados y mejorar la capacidad comercial y de gestión de los productores. Todos ellos mejoran la disponibilidad de alimentos y la nutrición de las propias familias de agricultores, en primer lugar, e incrementan los suministros de alimentos en los mercados locales. Es importante mejorar el suministro de alimentos en las zonas urbanas mediante inversiones en infraestructuras de comunicaciones, sistemas de posproducción y procedimientos relacionados con la manipulación y la inocuidad de los alimentos.

Cuadro 1: El planteamiento de doble componente y las dimensiones de la seguridad alimentaria

Planteamiento de doble componente

Disponibilidad

Acceso

Estabilidad

Utilización

Desarrollo rural y aumento de la productividad

Aumento de la productividad y de la capacidad de producción, especialmente de los pequeños agricultores

Inversiones en mercados e infraestructuras rurales

Mejora del suministro de alimentos en las zonas urbanas

Mejora del funcionamiento de los mercados de insumos y productos

Promoción de oportunidades de generar ingresos

Aumento del acceso a los activos

Facilitación de la creación de empresas no agrícolas en las zonas rurales

Mejora del funcionamiento de los sistemas financieros y de los mercados laborales en las zonas rurales

Mejora de la transición y escalonamiento de las actividades de emergencia, rehabilitación y desarrollo

Facilitación de la diversificación

Reducción de la variabilidad de la producción (riego, recogida de aguas, control de plagas, etc.)

Seguimiento de los déficits en la producción y en el consumo

Mejora del acceso a los servicios de ahorro y crédito

Infraestructuras para la manipulación y el almacenamiento de alimentos

Instituciones y normas para la inocuidad de los alimentos

Agua potable y saneamiento

Acceso directo e inmediato a los alimentos

Ayuda alimentaria

Información sobre mercados

Transportes y comunicaciones

Programas de alimentación escolar y de alimentos por trabajo

Transferencias de efectivo

Estructuras comunitarias, familias extensas

Socorro alimentario de urgencia

Redes de seguridad

Programas de educación y fomento en materia de nutrición

Condiciones intersectoriales

Crecimiento, comercio, estabilidad macroeconómica, instituciones de gobierno, participación, acceso seguro a los recursos naturales, derecho a una alimentación adecuada, instituciones del mercado

Marco normativo

Comercio internacional

Políticas de fijación de precios en el sector de la agricultura

Estabilidad macroeconómica

Integración de los mercados laborales

Redistribución de activos (incluida la reforma agraria)

Políticas de fijación de precios en el sector alimentario

Políticas crediticias

Administración de las existencias de alimentos

Políticas y normas relativas a la inocuidad de los alimentos

21. Para lograr un mejor acceso son necesarias más posibilidades de obtener alimentos, mediante el aumento de los ingresos y la mejora sostenible de los medios de subsistencia. Algunos de los programas mencionados en el párrafo anterior también son pertinentes en este caso, ya que el aumento de la producción de alimentos comporta un aumento de los ingresos de los hogares. Las actividades rurales no agrícolas, especialmente las agroindustrias en pequeña escala, generan una demanda de producción primaria, a menudo se caracterizan por un muy elevado coeficiente de mano de obra, y constituyen una fuente clave de ingresos para las familias rurales. Se ha demostrado que promocionar este tipo de actividades, mediante el fomento de la productividad, contribuye a reducir la pobreza de manera significativa.

22. Es necesario un esfuerzo concertado para que las mujeres puedan aprovechar plenamente estas oportunidades. Las tecnologías de bajo costo y que ahorran mano de obra, tanto en las labores productivas como en las domésticas, permiten salvar sus principales limitaciones, sobre todo la falta de tiempo. Esta necesidad es particularmente acuciante en el caso de los hogares rurales afectados por el VIH/SIDA, en los que la carga de trabajo es muy grande y las crecientes responsabilidades de las mujeres (y niñas) en el cuidado de los enfermos limitan el tiempo de que disponen para realizar actividades productivas agrícolas y no agrícolas.

Desarrollo rural y aumento de la productividad

23. Pueden llevarse a cabo diversas actividades en el marco del componente de desarrollo rural para aumentar la disponibilidad de alimentos, tales como mejorar el rendimiento de las pequeñas explotaciones agrícolas en las comunidades rurales y periurbanas pobres.

24. La mejora de la utilización de los alimentos requiere a menudo medidas en otras áreas, como el abastecimiento de agua potable y el saneamiento. La mejora de la estabilidad requiere, por su parte, sistemas de seguimiento y vigilancia, así como medidas que moderen la volatilidad de los suministros, de los precios y de los ingresos. La existencia de instalaciones de almacenamiento ayuda a reducir la volatilidad de los suministros y de los precios, mientras que los servicios de ahorro y crédito ayudan a moderar la volatilidad del consumo. Las actividades rurales no agrícolas ofrecen a las familias importantes oportunidades de diversificar sus ingresos. La contribución del componente de desarrollo rural a la estabilidad puede requerir también actividades de rehabilitación tras el fin de un conflicto o de una catástrofe como, por ejemplo, los esfuerzos de restablecimiento de la producción agrícola en países azotados por la guerra y la mejora del proceso de transición entre las operaciones de socorro, rehabilitación y desarrollo en apoyo de los países afectados.

Acceso directo e inmediato a los alimentos

25. El componente de asistencia alimentaria directa contribuye a la disponibilidad de alimentos, en primer lugar, mediante los diversos programas de ayuda alimentaria (o, en algunos casos, mediante alimentos adquiridos localmente). Estos programas aumentan la disponibilidad de alimentos o cubren la escasez de los mismos en situaciones de emergencia, o ambas cosas. La eficacia de la ayuda alimentaria de emergencia depende de la precisión y la capacidad de predicción de los sistemas de alerta.

26. Las personas suelen tener acceso a una cierta cantidad de alimentos mediante sistemas de subsistencia tradicionales, basados en la familia extensa o la comunidad, por lo que éstos deberían fortalecerse. Las actividades enmarcadas en este componente deberían tener como objetivo complementar dicho acceso e incluyen: programas selectivos de alimentación directa, como los programas de alimentación escolar y otros programas de intervención nutricional; los programas de alimentos por trabajo, que proporcionan apoyo a las familias de agricultores durante los períodos de escasez y pueden generar nuevos activos productivos; y los programas de transferencia de ingresos, que pueden realizarse en efectivo o en especie.

27. Para poder asegurar la estabilidad del acceso, se precisan redes de seguridad para aquellas personas que no son capaces de satisfacer sus propias necesidades básicas mediante la producción, la compra o los sistemas de subsistencia tradicionales. Las operaciones de socorro alimentario de emergencia constituyen importantes redes de seguridad cuando se producen desastres provocados por el hombre o catástrofes naturales. Las redes de seguridad son especialmente importantes para los hogares cuya capacidad productiva se ve brusca y drásticamente reducida debido a enfermedades como el VIH/SIDA. Un requisito fundamental es la existencia de información que permita determinar con exactitud quiénes padecen hambre y dónde viven.

El marco normativo y las dimensiones de la seguridad alimentaria

28. Un entorno de políticas propicio, favorable a los pobres, tanto en el ámbito internacional como nacional, puede contribuir a la eficacia y sostenibilidad de los programas de seguridad alimentaria. Un entorno normativo favorable debería favorecer un crecimiento económico amplio y un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. También debería favorecer la inversión privada, que complementaría a la pública.

29. En el ámbito internacional, un entorno normativo favorable implica medidas que promuevan la paz y la estabilidad política y económica, así como un entorno comercial que proteja y promueva los intereses en materia de desarrollo y de seguridad alimentaria de los países en desarrollo.

30. En el ámbito nacional, las políticas macroeconómicas deberían propiciar la estabilidad necesaria para estimular las inversiones y el ahorro. Las políticas que refuerzan la obligación de los gobiernos de rendir cuentas a los ciudadanos y que fortalecen la capacidad de las organizaciones locales y comunitarias para realizar demandas efectivas a los proveedores de servicios son elementos esenciales de cualquier marco de políticas favorable. Por otro lado, las políticas en las que se establecen derechos seguros y transparentes, que promueven la igualdad entre los sexos y un acceso más igualitario a los recursos naturales contribuyen al aprovechamiento sostenible de los recursos y a la reducción de la pobreza. Se precisan, además, políticas que mejoren el acceso de las personas pobres a los conocimientos e información adecuados para satisfacer sus necesidades, y que les permitan participar en los beneficios que ofrecen los avances tecnológicos. Un compromiso nacional con la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada puede movilizar el apoyo a políticas generales de reducción del hambre.

IV. AFINAR EL ENFOQUE

31. La Organización, consciente de la necesidad de afinar su enfoque con respecto a las necesidades de las personas hambrientas, ha llevado a cabo una revaluación de sus programas, a la luz del Plan de Acción de la CMA y el Marco Estratégico. Además de las iniciativas recientes, que se examinan más adelante, un resultado importante del proceso de la CMA ha sido la reorientación y redefinición de las actividades de acuerdo con los objetivos y estrategias de la Organización establecidos en el Marco Estratégico. Este proceso ha conducido a una mayor coherencia entre los programas de la Organización con respecto a la forma de afrontar el problema del hambre.

32. El Marco Estratégico de la FAO para 2000-2015 incluye, como una de las tres metas principales de los Estados Miembros en relación con el mandato de la FAO, el “acceso de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos para asegurar la reducción del número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015”. A fin de responder a las necesidades de sus Miembros, en el Marco Estratégico se establecen cinco estrategias para toda la Organización, que se plasman en 12 objetivos estratégicos específicos destinados a orientar el proceso de planificación de la labor sustantiva de la FAO.

33. Se han emprendido diversas iniciativas en respuesta a la petición de que la Organización aborde los problemas del hambre de una forma global y contribuya a la consecución de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). Se han reorientado los programas existentes tomando en consideración las nuevas tesis en relación con los principales objetivos en la lucha contra el hambre. En el Cuadro 2 se muestran estas iniciativas clave, así como las estrategias para toda la Organización a las que contribuyen.

34. El creciente reconocimiento del reto multidimensional que representa la lucha contra el hambre ha generado la formulación de intervenciones con enfoques más holísticos e interdisciplinarios, que toman en consideración las distintas dimensiones de la seguridad alimentaria. Dada la fuerte dependencia de gran parte de los medios de subsistencia rurales con respecto a los ingresos provenientes de la producción agrícola o de las actividades vinculadas a ésta, la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos están inevitablemente relacionados entre sí. De igual forma, la disponibilidad y el estado nutricional de las personas están estrechamente ligados, ya que los alimentos que se producen en el ámbito local también proporcionan “acceso” a una dieta nutritiva. Gran parte de las recientes iniciativas emprendidas a raíz de la CMA incluyen un alto componente de sensibilización (estrategia E para toda la Organización), como respuesta a la necesidad de promover la voluntad política y la movilización de recursos, lo que inevitablemente debe abordar todas las dimensiones de la seguridad alimentaria2. La mayoría de estas iniciativas también se benefician del diálogo y de la colaboración con los distintos integrantes de la sociedad civil que se han movilizado en torno a la CMA y a la CMA:cad.

Cuadro 2: Contribución de las recientes iniciativas de la FAO para luchar contra el hambre en relación con las estrategias para toda la Organización

Iniciativa

Estrategia A: Contribución a la erradicación de la inseguridad alimentaria y la pobreza rural

Estrategia B: Promoción, formulación y refuerzo de los marcos normativos y reglamenta-rios

Estrategia C: Logro de aumentos sostenibles del suministro y la disponibilidad de alimentos

Estrategia D: Apoyo a la conservación, la mejora y el uso sostenible de los recursos naturales para la agricultura y la alimentación

Estrategia E: Mejora de la adopción de decisiones gracias a la información y a las evaluaciones y promoción de la gestión de los conocimientos

AICH1

++

+++

PLCH2

++

+

++

+

+++

SICIAV3

++

++

+

+++

ENSADA4

+++

++

+++

+

+++

PRSA5

++

++

++

+

++

CAADP/ NEPAD6

++

+

+++

++

+++

PESA7

+++

+++

++

Derecho a la alimentación8

+++

++

++

Nota: +++ Objetivo principal; ++ Objetivo secundario; + Otros objetivos
 

1. AICH: Alianza Internacional contra el Hambre
2. PLCH: Programa de lucha contra el hambre
3. SICIAV: Sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad
4. ENSADA: estrategias nacionales de seguridad alimentaria y desarrollo agrícola
5. PRSA: programas regionales para la seguridad alimentaria
6. CAADP/NEPAD: Programa general para el desarrollo de la agricultura en África de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África, que incluye tres componentes: las ENSADA, los programas a plazo medio y los proyectos financiables
7. PESA: Programa Especial para la Seguridad Alimentaria
8. Derecho a la alimentación: Elaboración de un conjunto de directrices voluntarias a fin de respaldar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional

La Alianza Internacional contra el Hambre

35. La idea de una alianza mundial para fortalecer la voluntad política en la lucha contra el hambre y la pobreza ha ido ganando apoyos y tomando forma a lo largo de los últimos años. Se convirtió en una realidad cuando se adoptó la Declaración de la CMA:cad, en junio de 2002, titulada Alianza Internacional contra el Hambre (AICH), con la finalidad general de asegurar que el problema del hambre siguiera ocupando un lugar importante en los foros internacionales.

36. El objetivo de la AICH es propiciar iniciativas que permitan que las personas pobres y que padecen hambre logren una seguridad alimentaria duradera. Se espera que ello fomente el nacimiento de alianzas análogas a escala nacional. Dichas alianzas tendrían como objetivo:

37. Las organizaciones dedicadas a la agricultura y la alimentación con sede en Roma –la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Instituto Internacional de Recursos Fitogenéticos (IPGRI) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), junto con diversas organizaciones no gubernamentales internacionales– se han unido para lograr que la AICH se haga realidad. El tema del Día Mundial de la Alimentación del año 2003 ha sido esta alianza internacional y ha propiciado la celebración de actos, conferencias y exposiciones nacionales e internacionales bajo el lema “Trabajar unidos en pro de la Alianza Internacional contra el Hambre”.

El Programa de lucha contra el hambre

38. La FAO presentó el primer borrador del Programa de lucha contra el hambre (PLCH) en la CMA: cad. El PLCH ofrece un enfoque conceptual para lograr la reducción del hambre, que determina las esferas prioritarias en las que se requieren medidas nacionales para poder alcanzar los objetivos de la CMA. También proporciona una estimación orientativa de los recursos públicos adicionales necesarios para sufragar los costos. El programa se basa en el planteamiento de doble componente para perseguir de modo global la reducción del hambre.

39. El PLCH establece cinco esferas prioritarias para la inversión y estima que se precisan inversiones públicas adicionales de alrededor de 24 000 millones de dólares EE.UU. al año para poder alcanzar los niveles de reducción del hambre que permitan cumplir el objetivo de la CMA para el año 2015. Como se ha indicado anteriormente, se estima que los beneficios que ello reportaría serían de al menos 120 000 millones de dólares EE.UU. al año. Este conjunto de inversiones tiene como finalidad:

40. Las cuatro primeras esferas prioritarias están relacionadas con el componente de desarrollo rural, mientras que la quinta se refiere al componente de asistencia alimentaria directa. El documento del PLCH se ha sometido a revisiones internas y externas, incluso en los actos colaterales de la CMA:cad del 2002 y de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible del 2002. También se ha visto enriquecido con las observaciones y sugerencias formuladas durante los debates celebrados en el 29º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO y en el 124º período de sesiones del Consejo de la FAO. Se presentará una tercera y última versión en el 32º período de sesiones de la Conferencia de la FAO, entre noviembre y diciembre de 2003.

El derecho a una alimentación adecuada en el contexto
de la seguridad alimentaria nacional

41. La Declaración de la CMA reconoció explícitamente el concepto del derecho humano a una alimentación adecuada. Tras ello, fue necesario un trabajo adicional para traducir ese concepto en directrices operacionales. La FAO proporciona actualmente los servicios de la Secretaría del Grupo de Trabajo Intergubernamental (GTI) para la elaboración de un conjunto de directrices voluntarias con el fin de respaldar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Una vez aprobadas, se espera que dichas directrices ayuden a los Estados Miembros a sentar las bases legales e institucionales necesarias para alcanzar una seguridad alimentaria general y unos principios de rendición de cuentas respecto de su logro.

Cartografía de la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad

42.En reconocimiento de que un requisito previo para cualquier estrategia destinada a reducir el hambre de una forma efectiva es entender bien quiénes padecen inseguridad alimentaria, dónde viven y por qué la padecen o por qué son nutricionalmente vulnerables o corren el riesgo de serlo, la CMA reclamó el establecimiento de mecanismos para determinar qué personas sufren hambre y malnutrición. La finalidad de la iniciativa interinstitucional de los sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV) es establecer un sistema, a escala mundial, nacional y subnacional, para reunir, analizar y difundir información sobre las características de la inseguridad y vulnerabilidad alimentarias. La idea central de los SICIAV es que es necesaria una mayor información para que puedan orientarse las políticas y los programas con vistas a reducir el número de personas subnutridas y lograr la seguridad alimentaria para todo el mundo.

43. Además de hospedar la Secretaría del Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Sistemas de Información y Cartografía sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (GTI- SICIAV), la FAO apoya el establecimiento de sistemas de información sobre la seguridad alimentaria y de alerta temprana a escala regional, nacional y subnacional en muchos países. En tanto que instrumentos de selección y seguimiento, los SICIAV desempeñan un papel importante con objeto de orientar las intervenciones, determinar quiénes serán los beneficiarios de las mismas y ahondar el conocimiento de los distintos medios y mecanismos de subsistencia.

44. Se está explorando cómo podrían contribuir los SICIAV a la iniciativa relativa al derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Es posible que puedan utilizarse los SICIAV para llevar a cabo un seguimiento de los progresos hechos hacia la realización de dicho derecho. Los SICIAV son también un instrumento importante para seguir los progresos en la consecución de los ODM y, concretamente, el objetivo de erradicar el hambre tanto a escala nacional como mundial.

Apoyo a las estrategias nacionales y regionales de seguridad alimentaria

45. La FAO está realizando esfuerzos ingentes a fin de apoyar la formulación de estrategias de seguridad alimentaria específicas para los distintos países y regiones, aplicando el planteamiento de doble componente. Tras la CMA:cad y la aprobación de los ODM, se han renovado los esfuerzos con miras a revisar y actualizar las estrategias nacionales de seguridad alimentaria y desarrollo agrícola (ENSADA). Estas estrategias fueron formuladas con anterioridad bajo el nombre Hacia el año 2010 y están siendo actualizadas ahora hasta el año 2015. La finalidad del apoyo a las estrategias nacionales es fomentar las inversiones en la seguridad alimentaria y en la lucha contra el hambre en los Estados Miembros. El asesoramiento en materia de políticas y la asistencia de la FAO proporcionan una plataforma a escala nacional para ejecutar el PLCH, fortalecer la voluntad política e integrar los elementos relativos a la seguridad alimentaria en otras iniciativas, especialmente los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP).

46. El marco conceptual para las estrategias nacionales prevé políticas y programas que pretenden abarcar todo el espacio rural y toma en consideración los vínculos intersectoriales y espaciales, así como la diversidad de los medios de subsistencia. Dicho marco tiene también en cuenta las dimensiones urbanas de la inseguridad alimentaria y aborda cuestiones globales, como la reforma del sector público y la descentralización, las repercusiones de las reformas comerciales y macroeconómicas y el VIH/SIDA. En los países donde existen o se están gestando actividades comparables a los SICIAV, se alienta el establecimiento de vínculos entre los esfuerzos de caracterización y seguimiento de la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad y las estrategias nacionales.

47. El proceso de actualización de las estrategias nacionales entraña la facilitación de debates no excluyentes a escala nacional, con el objeto de adecuar las estrategias y políticas a las metas de la CMA:cad y a los ODM, asegurando la autonomía de los países en el proceso y con respecto a los resultados, y reorientando la asignación de recursos hacia la reducción del hambre y el desarrollo agrícola y rural. Los países que deseen adoptar un enfoque basado en los derechos, con vistas a la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada, pueden hacerlo en el marco de sus estrategias nacionales.

48. Una intervención a escala regional es también necesaria para abordar situaciones en las que se requiere una cooperación transfronteriza a fin de lograr la seguridad alimentaria nacional. Entre las cuestiones conexas se incluyen la armonización institucional y de las políticas, la facilitación del comercio y la coordinación de las medidas relativas a la inocuidad de los alimentos. En respuesta a esta necesidad, la FAO está prestando apoyo a los programas regionales para la seguridad alimentaria, que las agrupaciones económicas regionales han creado y solicitado.

49. La aplicación de los acuerdos comerciales suele presentar problemas que son comunes a muchos países en una misma región. Conscientes de este hecho y con el objeto de fortalecer la participación de los países en desarrollo y de los países en transición en las negociaciones comerciales multilaterales, la FAO ha organizado diversos talleres subregionales en el marco del "Programa general II" de creación de capacidad en relación con el comercio. Dicho programa tiene como finalidad proporcionar un conocimiento más profundo de aquellos acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que inciden en el comercio agrícola, incluidas la pesca y la silvicultura, especialmente el Acuerdo sobre la Agricultura, el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Algunos Estados Miembros ya han solicitado la prórroga de este programa.

50. En el contexto de las intervenciones regionales, la FAO y otros asociados han prestado asistencia a la Secretaría de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) en relación con la formulación del Programa general para el desarrollo de la agricultura en África (CAADP). La NEPAD es una iniciativa concebida en África y dirigida y controlada por los propios países africanos, que se han comprometido a responsabilizarse de su propio desarrollo y a reducir su marginación en los foros internacionales. La agricultura es el único sector económico que se nombra explícitamente en el primer Plan de Acción de la NEPAD, lo que refleja el hecho de que este sector afecta directamente a los medios de subsistencia de más del 70 por ciento de la población africana. El CAADP ofrece un marco integral de prioridades de desarrollo para la recuperación del sector agropecuario en África e incluye muchos de los elementos del PLCH. También integra elementos surgidos de la experiencia del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en la región.

51. Además de proporcionar apoyo a las estrategias nacionales, la FAO también presta asistencia a los Estados miembros de la NEPAD en la preparación de los programas quinquenales nacionales a plazo medio y de los proyectos de inversión financiables. Dichos programas de inversión son un reflejo del compromiso que asumieron los miembros de la NEPAD, en el marco de la Declaración de Maputo sobre la agricultura y la seguridad alimentaria en África, de la Unión Africana, de aumentar progresivamente las asignaciones destinadas a la agricultura en el plazo de cinco años, hasta alcanzar al menos el 10 por ciento de los presupuestos nacionales. Los proyectos de inversión financiables son conformes con las prioridades establecidas en dicha Declaración, concretamente el control del agua y las infraestructuras rurales. Además, la FAO prestará apoyo a los Estados miembros de la Unión en la formulación, cuando sea necesario, de instrumentos jurídicos (Programa Loi) que permitan que sus gobiernos puedan asignar los recursos necesarios, en el marco de sus presupuestos nacionales, al desarrollo del sector agropecuario.

52. El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) es uno de los principales elementos de la asistencia que presta la Organización a los países para que éstos puedan cumplir los compromisos que contrajeron en la CMA. El PESA, que está establecido en la actualidad en más de 100 países, fue ideado para demostrar, en primer lugar, que es posible que los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos hagan avances significativos en materia de seguridad alimentaria, mediante el aumento de la productividad de los pequeños agricultores y la mitigación de las limitaciones que éstos enfrentan. Dado que el hambre se concentra de forma acusada en las zonas rurales y afecta entre otros a los agricultores en pequeña escala, un aumento de su productividad y de sus ingresos no sólo produciría beneficios inmediatos desde el punto de vista de la seguridad alimentaria de las familias, sino que también generaría un aumento de la producción agrícola y contribuiría al desarrollo rural, a la creación de empleo y a la seguridad alimentaria. El propósito inicial del PESA era facilitar cambios sencillos mediante la adopción de tecnologías de bajo costo al alcance de los agricultores con escasos recursos. Desde el principio, la intención era que los proyectos piloto del PESA se expandieran a escala nacional, prestando especial atención, entre otras cosas, a la reforma institucional y de las políticas y con la participación responsable de las organizaciones de agricultores.

53. Tras una evaluación externa independiente en 2001-2002 y con el objeto de adecuar el programa a las nuevas ideas respecto de las estrategias de seguridad alimentaria, la Organización, con la orientación del Cuadro Supervisor del PESA, ha realizado importantes ajustes en el mismo. Un creciente número de países en desarrollo está expresando su determinación de alcanzar la meta de la CMA y solicitando la asistencia de la FAO y de sus asociados, una asistencia que supera con creces la que en su día fue necesaria para iniciar los proyectos piloto del PESA. En respuesta a esa demanda, se está alentando a los países comprometidos con la lucha contra el hambre a iniciar programas nacionales para la seguridad alimentaria (PNSA), que son programas multidimensionales de alcance nacional basados en el planteamiento de doble componente y que incluyen elementos recomendados en el PLCH. Dichos programas pueden ser financiados por distintas fuentes nacionales e internacionales. De acuerdo con el concepto de la AICH, se espera que estos programas nacionales reciban el apoyo de una alianza nacional de partes interesadas constituida, a ser posible, por grupos ya existentes. La FAO fomenta el control y autonomía nacionales de estos programas, limitándose a una función auxiliar, consistente en colmar ciertas lagunas.

54. Uno de los propósitos iniciales del PESA (convencer a los donantes y a los gobiernos de los países en desarrollo de la necesidad fundamentada de centrar los esfuerzos de desarrollo en el apoyo a los pequeños agricultores) se ha logrado sin duda y ello ha influido en las principales estrategias nacionales, así como en la preparación de los DELP nacionales.

55. Desde la celebración de la CMA, las organizaciones de la sociedad civil han intensificado su movilización con respecto a las cuestiones alimentarias, lo que ha ayudado a volver a situar dichas cuestiones en el centro de los debates sobre desarrollo. Los preparativos de la CMA:cad estimularon asimismo la creación de una red mundial que comprendía organizaciones de agricultores, pastores, pescadores, trabajadores agrícolas y pueblos indígenas, así como diversas ONG. Este mecanismo, el Comité Internacional de Planificación de las ONG/OSC para la CMA:cad (CIP), organizó el Foro de la Sociedad Civil, que se celebró paralelamente a la CMA:cad, y recibió el mandato de avanzar en su Programa de acción centrado en la promoción de: un enfoque de la seguridad alimentaria basado en los derechos, el acceso de la población local a los recursos productivos y a la gestión de los mismos, enfoques agroecológicos de la producción alimentaria basados en la familia y políticas comerciales que potencien la soberanía alimentaria de las comunidades y los países. La FAO está colaborando con el CIP, sobre todo en el ámbito regional, para ayudarle a lograr que todas las organizaciones que representan los intereses de las poblaciones rurales y urbanas pobres puedan participar de forma plena en el diálogo y en la adopción de decisiones sobre las políticas y los programas destinados a luchar contra el hambre.

V. OBSERVACIONES FINALES

56. El proceso de la CMA ha contribuido decisivamente a definir con mayor precisión los planteamientos de la Organización con respecto a las estrategias destinadas a afrontar el problema del hambre crónica de forma global, y a que éstas se reflejen en sus programas. El planteamiento de doble componente, descrito anteriormente, constituye el marco conceptual que guía a la FAO en la formulación de sus programas e iniciativas, así como en su participación en otras actividades tales como las relacionadas con el logro de los ODM, especialmente en el Grupo de tareas sobre el hambre del Proyecto del Milenio, del que es miembro activo. Se trata asimismo de un enfoque en torno al cual se sigue ampliando la cooperación entre la FAO, el FIDA y el PMA.

57. La Organización ha logrado presentar argumentos concluyentes a los siguientes respectos: a) la necesidad de adoptar firmes medidas destinadas a reducir el hambre si se quiere reducir la pobreza, y b) el hecho de que la complejidad y la magnitud del problema del hambre requieren un esfuerzo concertado de todas las partes interesadas, tanto a escala nacional como en el ámbito de la comunidad internacional dedicada al desarrollo. Los argumentos de la Organización se han visto reforzados por cuatro significativas tesis que parecen estar ganando adeptos entre los responsables de la formulación de políticas:

58. La Organización ha proporcionado diversos análisis y encabezado una campaña de sensibilización para que las actividades internacionales y nacionales de lucha contra el hambre estén en consonancia con los compromisos contraídos por los gobiernos en la CMA. La FAO ha demostrado de modo concluyente que la lentitud en la reducción del número de personas subnutridas guarda relación con la disminución de los ya exiguos recursos que los gobiernos nacionales y la comunidad internacional en general dedican al desarrollo agrícola y rural.

59. Hay indicios de que las medidas de lucha contra el hambre adoptadas por la FAO y otras partes interesadas están dando sus frutos; de manera señalada, las principales instituciones financieras, los donantes y los gobiernos nacionales están reexaminando detenidamente sus presupuestos con respecto al sector agrícola. En la Declaración de Maputo, firmada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la Unión Africana, se recoge el compromiso de asignar al menos el 10 por ciento de los recursos presupuestarios nacionales a la ejecución de políticas e inversiones apropiadas en el contexto del CAADP de la NEPAD.

60. La FAO puede asegurar razonablemente que existe un alto grado de coherencia y de complementación entre el contenido de su labor de promoción, el asesoramiento que presta en materia de políticas y sus proyectos y programas en apoyo de la seguridad alimentaria.

61. La necesidad prioritaria en estos momentos es avanzar tan rápido como sea posible en la aplicación de medidas prácticas destinadas a reducir el hambre a una escala proporcional a la magnitud del problema. Ello significa, por encima de todo, asegurar que aquellos países que han asumido plenamente el compromiso político de alcanzar las metas de la CMA y los ODM puedan movilizar los recursos necesarios, tanto a escala nacional como con la asistencia de los donantes. Asimismo, la comunidad internacional debe comprometerse a apoyar a estos países.

VI. PARA LA CONSIDERACIÓN DE LA CONFERENCIA

62. En este documento se informa a los Estados Miembros sobre la coherencia existente entre las distintas grandes iniciativas que se están llevando a cabo para luchar contra el hambre, conforme a lo establecido en las Declaraciones de la CMA y de la CMA:cad.

63. La Conferencia tal vez desee proporcionar orientación a la Secretaría en relación con estas iniciativas, con miras a acelerar los avances hacia la consecución del objetivo de la CMA de reducir el número de personas que padecen hambre a la mitad para el año 2015.

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1 En el marco del CAADP/NEPAD, la FAO proporciona apoyo a la preparación de los programas quinquenales nacionales a plazo medio, los proyectos de inversión financiables y, cuando procede, a los correspondientes instrumentos jurídicos, en el marco del Programa Loi.

2 Resulta difícil, desde un punto de vista conceptual, asignar programas a una u otra de las dimensiones de la seguridad alimentaria. En los países en desarrollo, los programas y políticas que promueven la disponibilidad mediante, por ejemplo, el aumento de la productividad, también ayudan a mejorar el acceso de las familias a los alimentos. Esto último sucede como resultado del aumento de la producción por parte de las familias y/o del aumento del empleo y de los ingresos gracias a las consecuencias indirectas que tiene el crecimiento agrícola en la economía no agrícola.