NERC 2004

بيان المحتويات

أولاً: مقدمة

1- أطلقت منظمة الأغذية والزراعة في نهاية عام 2002 "مبادرة دعم استعراض وتحديث الاستراتيجيات والسياسات القطرية بشأن الأمن الغذائي والتنمية الزراعية" بهدف استلهام مساعدات المنظمة في مجال السياسات على المستوى القطري، لكي يتسنى دعم البلدان الأعضاء في عملياتها المتعلقة برصد وتعديل وتحديث السياسات والاستراتيجيات الموجودة. وهذا التحديث سوف يكون بمثابة ممارسة تقوم بها البلدان المعنية بمشاركة كاملة من أصحاب الشأن وتقوم منظمة الأغذية والزراعة للاضطلاع بدور داعم. ولدى تنفيذ هذه العملية، سوف تؤخذ في الحسبان سائر المبادرات المتعلقة بتقييم مساهماتها وبرمجتها وإعدادها كإطار الأمم المتحدة للمساعدات الإنمائية، وورقة استراتيجية الحد من الفقر. وهذا سوف يتيح للبلدان ولشركائها في التنمية فرصا جديدة لتركيز الجهود على الجوع والأمن الغذائي وأيضا على التنمية الزراعية والريفية.

2- وتوجز هذه الوثيقة أهم العناصر والمكونات التي استجدت منذ تنفيذ وإنجاز العديد من المساعي والتي تستند على المعلومات المجمعة والموثقة من عملية واسعة لتقييم السياسات أجريت من خلال: (1) استكمال استبيان قطري؛ (2) إعداد ملخصات السياسات القطرية. وتم تنفيذ كلا النشاطين من خلال التعاون بين الممثلين القطريين للمنظمة وأفرع المساعدة في مجال السياسات ووحدات الدعم في مجال السياسات في المكاتب الإقليمية للمنظمة.

ثانياً: الأمن الغذائي والتنمية الزراعية في إقليم الشرق الأدنى

3- يتميز إقليم الشرق الأدنى بمناخ جاف وشبه جاف ومعدلات هطول منخفضة ومتغيرة. وهو يتكون من عدد من البلدان المنخفضة ومتوسطة الدخل، وبلغ عدد سكانه نحو 663 مليون نسمة في 2001 من بينهم 238 مليون نسمة يعتمدون بصورة مباشرة على الزراعة بما فيها صيد الأسماك وتربية الماشية. ويواجه الإقليم بعض المشاكل في ضمان الأمن الغذائي نظرا للندرة النسبية في موارد الأراضي الزراعية والمياه وما يترتب على ذلك من فجوة بين الإنتاج المحلي من الأغذية وطلبات المستهلكين. وتتزايد الكميات المطلوبة من الواردات الغذائية لتلبية احتياجات السكان الذين يتزايدون بسرعة. وفي الوقت ذاته، هناك تباينات شديدة من حيث نصيب الفرد من الدخل وإمداد الأغذية بين بلدان الإقليم وداخل هذه البلدان. ومع أن إجمالي إمدادات الأغذية في الإقليم ربما تكفي على وجه الإجمال، إلا أنه لا تزال هناك جيوب من الفقر وسوء التغذية.

4- ومن المتوقع أن تواجه جميع الأقاليم الفرعية في الشرق الأدنى عجزا كبيرا نسبيا في الأغذية بحلول عام 2010 باستثناء تركيا التي تزخر بقاعدة كبيرة من الموارد الزراعية. ومن المتوقع أيضا بحلول عام 2010 أن تزداد الفجوة الغذائية في الإقليم بنحو 54 في المائة بالمقارنة مع ما كانت عليه في 1995، نتيجة لزيادة سنوية بمعدل 2.9 في المائة. وتتباين، بشدة مساهمة الإنتاج في مواجهة الطلب على الأغذية في الأقاليم الفرعية بالمقارنة مع حجم سكانها. فآسيا الوسطى التي تشكل 45 في المائة من سكان الإقليم، سوف تمثل فقط 22 في المائة من الفجوة الغذائية. وعلى الطرف الآخر، فإن شبه الجزيرة العربية التي تشكل7.5 في المائة من سكان الإقليم سوف تمثل نحو 24 في المائة من تلك الفجوة.

5- ويمكن تقسيم بلدان الإقليم تبعا لمعدلاتها المتوقعة من حيث اكتفائها الذاتي من الأغذية (الإنتاج الغذائي/ الطلب الإجمالي). ذلك أن نحو ثلث البلدان سوف ينخفض فيها هذا المعدل إلى أقل من 60 في المائة، من بينها ثلاثة من البلدان الغنية بالنفط وبلدان اثنان منخفضا الدخل. وسوف يكون هذان الأخيران في مأزق حرج بسبب محدودية قدراتهما على استيراد الأغذية. ورغم أن العراق والأردن يعتبران من البلدان متوسطة الدخل، إلا أنهما سوف يواجهان مشكلات مماثلة ما لم تزد بصورة متكافئة مواردهما من العملة الأجنبية. وتشمل المجموعة الثانية البلدان متوسطة الدخل التي يتعين عليها أن تتحصل على ما يكفي من العملة الأجنبية لتمويل الواردات التي تتراوح بين 20 و30 في المائة من احتياجاتها المحلية. وتشمل المجموعة الثالثة تركيا والمغرب المتوقع لهما أن يستطيعا تلبية الطلب على الأغذية من الإنتاج المحلي. وهناك بلدان ثلاثة من البلدان منخفضة الدخل التي توجد لديها موارد زراعية كافية لكنها تحقق معدلات اكتفاء مرتفعة ولكن بمستويات تغذوية متدنية. وبغض النظر عن هذه التباينات فيما بين البلدان، تظل هناك حقيقة مؤداها أن الإقليم بأكمله، باستثناء تركيا، سوف يظل إقليما يعاني من العجز الغذائي.

ثالثاً: العقبات في وجه التنمية الزراعية

6- هناك العديد من التحديات والعقبات التي تواجه تحقيق تنمية زراعية مستدامة في الشرق الأدنى والتي تتصل بمجموعات رئيسية ثلاث هي: قاعدة الموارد الطبيعية، وإصلاح السياسات، والمؤسسات. وتتعلق المجموعة الأولى بمحدودية موارد الأراضي والمياه وبالسكان. أما المجموعة الثانية فتتعلق بالإنحياز للمدينة ونظم التخطيط شديدة المركزية وأساليب إصلاح السياسات وتحريرها، وضآلة الاستثمار في الزراعة والتنمية الريفية ومشكلات الاستقرار السياسي والاجتماعي وحالات الطوارئ. أما المجموعة الثالثة، فتعالج الاستقرار و/ أو الزيادة في إنتاج الأغذية والدخل وضمان الأمن الغذائي وتخفيف وطأة الفقر في الريف. وإن المؤسسات الزراعية التقليدية في عملها ذلك قد أدت إلى الارتقاء بدور الدولة كمنتج للسلع الزراعية ومزود للمدخلات والخدمات. وفضلا عن ذلك، فإن تدني الاستثمارات على نحو غير متكافئ في تقانات الإنتاج الزراعي البعلي بالمقارنة مع عدد الأسر التي تعتمد عليها كان النمط السائد في معظم اقتصادات بلدان الإقليم. أما العقبات المؤسسية الأخرى في الإقليم فتتمثل في ضآلة إمكانات الحصول على المرافق الأساسية وعدم كفايتها وكذلك هيمنة مؤسسات القطاع العام على الخدمات المالية والافتقار إلى التمويل الريفي الفعال.

رابعاً: أهم قضايا السياسات الزراعية

ألف- أهم قضايا السياسات في إقليم الشرق الأدنى

(أ) - ترشيد استخدام مياه الري

7- تعتمد معظم اقتصادات الإقليم، إن لم يكن كلها، على الزراعة المروية. والمعلوم أن إمدادات المياه في الإقليم محدودة، لكن الطلب عليها بدون حدود. وتعتبر كميات المياه ونوعيتها من المشكلات الجسيمة في الإقليم. ويمكن أن يحدث توفير المياه من خلال تحسين الكفاءة الإنتاجية والتوزيعية لاستخدام المياه.

(ب) - تحرير التجارة وتطوير الأسواق

8- يقوم العديد من بلدان الشرق الأدنى في الوقت الحالي بشكل متزايد بفتح أسواقها الزراعية على ثلاث مستويات متميزة، وهي: التحرير الأحادي الجانب، وخطط التكامل الإقليمية، وتحرير التجارة المتعددة الأطراف. كما أن عددا من هذه الاقتصادات قد حررت قطاعاتها الزراعية بإلغاء أو تقليص المساعدات من جميع الأنواع وكذا تحرير سعر الصرف ونظام التجارة. فالمغرب وتركيا ومصر والأردن والسودان هي أوضح مثال على ذلك. وتطبق اقتصادات منظمة التعاون الاقتصادي هذا الأسلوب. وتتباين درجة التحرير بقدر كبير بين مختلف الاقتصادات، هذا بالإضافة إلى حقيقة أن هناك مساعدات كبيرة لا تزال قيد التنفيذ في بعض الاقتصادات الأخرى. وعلى المستوى الإقليمي وشبه الإقليمي، هناك العديد من الاتفاقات التجارية قد تم توقيعها، بهدف تحرير التجارة الإقليمية الزراعية. ومن الأمثلة على ذلك، مجلس الوحدة الاقتصادية العربية، ومنظمة التعاون الاقتصادي، والاتحاد المغاربي العربي، ومجلس التعاون الخليجي. أما على المستوى المتعدد الأطراف، فإن العديد من اقتصادات الإقليم قد انضمت إلى منظمة التجارة العالمية وقدمت تعهدات بتحرير قطاعها الزراعي في إطار اتفاقات مختلفة وبخاصة الاتفاقية المتعلقة بالزراعة. وفي الوقت الحالي، هناك 16 بلدا من مجموع بلدان الإقليم، البالغ عددها 30 بلدا، قد انضمت إلى عضوية منظمة التجارة العالمية، في حين أن 9 بلدان أخرى تتمتع بصفة المراقب.

(ج) - القضايا المتعلقة بالفقر والأمن الغذائي في الريف

9- إن الفقر في المناطق الريفية أوسع نطاقا مما هو عليه في المناطق الحضرية. وهذا يرجع جزئيا إلى ضآلة إمكانات الوصول إلى الموارد المحدودة من التربة والمياه، وانخفاض الإنتاجية، وصعوبة التنبؤ بهطول الأمطار ووجود عدد قليل نسبيا من بدائل المحاصيل والإنتاج الحيواني واستمرار تدهور الموارد الطبيعية. ومن المؤسف أن الإحصاءات المتعلقة بالفقر، وخصوصا بالمناطق الريفية، ليست متوفرة بالنسبة لجميع بلدان الإقليم. وإن الاتجاه المتناقص في تمويل التنمية الزراعية والريفية يعتبر وثيق الصلة جدا بالقضايا الحالية والمستجدة المتعلقة بتخفيف وطأة الفقر وبالأمن الغذائي في العديد من بلدان الإقليم.

(د) - القضايا المتعلقة بالتلوث والبيئة

10- إن التدهور البيئي يعد واحدا من الاهتمامات الرئيسية في الشرق الأدنى. ولعل أعظم المخاطر التي تهدد الإقليم هي تملح الأراضي وتغدقها بالمياه كما هو الحال في جنوبي العراق وباكستان وجمهورية إيران الإسلامية ومصر ودول الخليج. وهذا الوضع قد تفاقم مع الاستخدام المفرط للمبيدات والأسمدة الكميائية نتيجة لتكثيف زراعة المحاصيل وللمساعدات الحكومية. وكما هو الحال في العديد من بلدان آسيا الوسطى، بما فيها أذربيجان، فهناك مشكلة تتمثل في الإفراط في الري ونقص قنوات الصرف، مما يؤدي بصورة ملحوظة إلى ازدياد ملوحة التربة. وهناك قضية بيئية أخرى تواجه الإقليم، تتمثل في تعرية التربة بسبب المياه والرياح. كذلك فإن مصايد الأسماك قد تضررت بسبب التلوث.

(هـ) - القضايا المتعلقة بإصلاح المؤسسات

11- يعمد العديد من بلدان الإقليم إلى إدخال الإصلاح المؤسسي وبناء القدرات كوسيلة للتأثير في التنمية والنمو. وتعمد هذه البلدان إلى إعادة تصميم عملياتها الإنمائية مشفوعة ببناء المؤسسات الملائمة لتحقيق النمو. وتشمل هذه العملية: تغيير الدور الذي تضطلع به الدولة، وتنشيط المنظمات ذات القاعدة الريفية، والشروع في بناء مؤسسات التسويق، وتحديد حقوق الملكية، وزيادة توجهات خدمات التمويل الريفي لمصلحة الفقراء.

باء- التنمية الزراعية في إقليم الشرق الأدنى: نظرة عامة

12- بدأ العديد من اقتصادات الشرق الأدنى، منذ أوائل الثمانينات، في تنفيذ الإصلاحات المتصلة بالسياسات وبخاصة برامج التكيف الهيكلي. ومن الأمثلة على ذلك، مصر وتركيا وجمهورية إيران الإسلامية والمغرب وباكستان وسورية والسودان. ويمكن لهذا الإصلاح في السياسات أن يحد من التأثيرات الخطيرة على مدى توافر الأغذية والحصول عليها بعدد من الأساليب. فالتغيرات الجذرية التي تترافق مع برامج التكيف هذه، لها تكاليفها التي تهدد معيشة الفقراء في الأجل القصير رغم أهميتها من أجل زيادة الإنتاج الغذائي. ومن جهة أخرى، فإن التقييم الأولي للإصلاحات الزراعية في مصر والمغرب وتونس في النصف الثاني من الثمانينات، يشير إلى أن هذه الإصلاحات قد ساعدت في زيادة الإنتاج الزراعي عموما لتصل إلى مستويات قياسية في أوائل التسعينات.

13- وسوف يؤدي الاعتياد على التقانات الزراعية الجديدة والحصول عليها، بكل تأكيد، إلى ترويج التنمية مما يؤدي إلى زيادة الإنتاج، وبالتالي تقليل المخاطر وحماية البيئة. وإن قدرة بلدان الإقليم على استيعاب التقانات الجديدة أكبر في الوقت الحالي مما كان عليه الحال في أي وقت مضى، بسبب استمرار تزايد مستويات التعليم. وهذا القول صحيح على وجه الخصوص نظرا لتوافر مجموعة كبيرة من المتخصصين في مجال الزراعة. وفضلا عن ذلك، فإن حكومات الإقليم أخذت تنفذ الإصلاحات المؤسسية من خلال إدخال التعديلات الإدارية وتعزيز اللامركزية والخصخصة وتقليص تدخل الدولة. ومن جهة أخرى، فإن قرب مناطق الإنتاج الزراعي في الإقليم من أسواق التصدير الرئيسية يتيح له بعض الفرص الإنمائية الجيدة. وهذا يعزى إلى الموقع الاستراتيجي للإقليم سواء تاريخياً أو بالوقت الحاضر. كما إن التغيرات في بيئة السياسات في الإقليم في أعقاب جولة أوروغواي/ والاتفاقية بشأن الزراعة، يتوقع أن تكون لها تأثيرات كبيرة على حجم وتوجهات التجارة بين بلدان الإقليم. ويبدو أن المشهد العام يشير إلى أن اتفاقات منظمة التجارة العالمية، في محصلتها، ربما تتيح تحسينات محدودة لكن غير إيجابية في التجارة الزراعية بين بلدان الإقليم.

جيم- أطر الاستراتيجيات والسياسات المطبقة في بلدان الشرق الأدنى

تتضمن الفقرة التالية ملخصا لأطر الاستراتيجيات والسياسات الموجودة في اقتصادات الشرق الأدنى وهو يقدم موجزا لإطار الاستراتيجيات والسياسات القطرية الموجودة في كل بلد على حدة وأطر الاستراتيجيات والسياسات للقطاع الفرعي الريفي والزراعي، والدعم الذي قدمته المنظمة في السابق وما تقدمه في الوقت الحالي والاتجاهات المستقبلية.

(أ) - أطر الاستراتيجيات و/أو السياسات على المستوى القطري

14- تمتلك جميع بلدان الشرق الأدنى، بدرجات وأشكال مختلفة، أطرا للسياسات والاستراتيجيات تبدأ من تنفيذ برامج شاملة أو معتدلة من التكيف الهيكلي الموجهة نحو السوق وتنتهي بإعداد خطط قطرية للتنمية. ومن بين الأمثلة على ذلك: الجزائر ومصر وجمهورية إيران الإسلامية وكازاخستان والكويت وقيرغيزيا ولبنان وليبيا وموريتانيا وسلطنة عمان والأراضي الفلسطينية وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان وسورية وطاجيكستان وتركمانستان وأوزبكستان، واليمن. وينفذ بعضها الآخر تغييرات دستورية كما هو الحال في البحرين التي أصبحت في الأونة الأخيرة ملكية دستورية وهو ما يمكن أن يكون له بعض التأثير على الإطار القطري للاستراتيجيات والسياسات. وفي الوقت ذاته، تواصل بلدان أخرى الاعتماد كلياً على المساعدات الخارجية كما هو الحال في جيبوتي.

(ب) - إطار الاستراتيجيات والسياسات في القطاع الفرعي الريفي والزراعي

15- يمتلك معظم بلدان الإقليم نوعا ما من الخطط القطرية للتنمية الزراعية، وفي مرحلة ما من التنفيذ. فعلى سبيل المثال، تطبق الجزائر الآن المرحلة الأولى من الخطة الوطنية للتنمية الزراعية (2002-2005) إضافة إلى أنها تقوم حاليا بصياغة استراتيجية للتنمية الريفية. ولدى البحرين استراتيجية للتنمية حتى عام 2010 إضافة إلى خطة متوسطة الأجل للتنمية الزراعية. ولدى مصر استراتيجية للتنمية الزراعية حتى 2017، إضافة إلى خطة التنمية الريفية التي هي قيد الصياغة. كذلك فإن جمهورية إيران الإسلامية والأردن وكازاخستان وقيرغيزيا ولبنان وليبيا وموريتانيا وسلطنة عمان والأراضي الفلسطينية وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان وسورية وطاجيكستان هي أمثلة على البلدان التي لديها استراتيجيات وسياسات زراعية مماثلة تختلف في عناوينها، لكنها متماثلة في أهدافها. ومن جهة أخرى، فإن بلدانا مثل جيبوتي والكويت وتركمانستان وأوزبكستان واليمن لديها ما يمكن تسميته بدراسات للاستراتيجية الزراعية، في حين أن بلدا مثل الإمارات العربية المتحدة هي بصدد إعداد سياسات أو استراتيجيات زراعية على المستوى الاتحادي أو على مستوى كل إمارة على حدة. ومن جهة أخرى، فقد أعدت منظمة الأغذية والزراعة في أبريل/ نيسان عام 2000 وثيقة عنوانها: استراتيجية الإمارات العربية المتحدة حتى عام 2010.

(ج) - دور المنظمة في دعم بلدان الإقليم

16- تعاونت المنظمة مع البلدان الأعضاء في صياغة وتنفيذ الأطر الاستراتيجية للتنمية الزراعية المستدامة والأمن الغذائي. وقدمت المنظمة دعمها لمعظم بلدان الإقليم في تنفيذ وصياغة وتحديث البرامج والخطط القطرية للتنمية الزراعية. ومن هذه البلدان: الجزائر والبحرين ومصر وجمهورية إيران الإسلامية والأردن وكازاخستان وقيرغيزيا ولبنان وليبيا وموريتانيا وسلطنة عمان والأراضي الفلسطينية وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان وسورية وطاجيكستان وإوزبكستان واليمن. وهي تعمل حاليا لتقديم الدعم لكل من أوزبكستان وإمارة أبو ظبي. إضافة إلى ذلك، فقد طلبت جيبوتي مساعدات فنية لصياغة الاستراتيجية وخطة العمل بشأن التنمية الريفية؛ وشهد العراق مؤخرا (نوفمبر/ تشرين الثاني 2003) نهاية لبرنامج النفط مقابل الغذاء وإقرار برنامج المنظمة وعنوانه: "الانتقال من الإغاثة وإعادة التأهيل والإعمار إلى التنمية". وقدمت الكويت طلبا لإعداد خطة متوسطة الأجل للتنمية الزراعية بينما يقوم لبنان بإعداد مسودة الاستراتيجية الوطنية للتنمية الزراعية ومن المتوقع أن يطلب دعم المنظمة في مجال السياسات. كما حصلت تركمانستان من المنظمة على برنامج يتعلق بالأمن الغذائي وفي الوقت ذاته يتعين على الحكومة أن تحدد أولوياتها النهائية في مجال المساعدة الفنية على مستوى المشروعات.

(د) - احتياجات دعم السياسات

17- يتضمن دعم السياسات الذي تقدمه المنظمة لمعظم البلدان الأعضاء إتاحة فرصة بناء القدرات في مجالات تحليل السياسات الزراعية وتنفيذها وتحديث الاستراتيجيات. ومما يوازي ذلك أهمية، توجيه الجهود نحو القضايا المتصلة بالتسويق والتجارة وإدارة الموارد البيئية والحد من التلوث. ويمكن أن توجه بعض الأشكال الأخرى للمساعدة مستقبلاً إلى بناء قطاع التجارة الزراعية الموجه نحو التصدير وتطوير الصناعات المنزلية وترويج المشروعات الصغيرة وإصلاح القطاع التعاوني (حالة مصر، مثلا). إضافة إلى ذلك، فإن مساعدات السياسات التي تقدمها المنظمة مطلوبة خصيصا فيما يتعلق بالتالي:

- تحسين القدرة التنافسية للقطاع الزراعي والتي تشمل طائفة من التحسينات الفنية والتغيير في السياسات والإصلاحات المؤسسية؛
- تطوير فعالية استخدام موارد الأرض والمياه في الإقليم وزيادة وتيرة إصلاح السياسات في قطاع المياه والري، إضافة إلى زيادة الاستثمارات في الزراعة المروية.
- الإصلاحات التي توفر توازنا بين القطاعين العام والخاص وتخلق بيئات مواتية لهذين القطاعين لإنجاح وتوفير إطار قانوني وتنظيمي ملائم.
- التحول من مرحلة إعادة تأهيل القطاع الزراعي في أفغانستان وفلسطين والعراق إلى مرحلة التطوير وإعادة البناء.