FC 107/10 |
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第一○七届会议 |
2004年5月，罗马 |
外聘审计员提交 |
1. 财政委员会在2003年5月5－9日的第一O二届会议上询问，外聘审计员报告的所谓详细格式部分能否在整个两年度中“逐部分”编写。在2003年9月15－19日的第一O四届会议上，委员会“决定，在2004年5月份的届会上应再次审议单独报告事项，并要求法律顾问进一步研究替代办法，考虑到世界粮食计划署采用类似的单独报告方式、世界卫生组织的临时报告系统以及联合国其他机构的有关经验”。实际上，外聘审计员将向财政委员会提交单独的报告。这些报告最终将纳入相关两年度审计报告的详细格式部分，通过理事会提交大会。
2. 迄今为止，外聘审计员为本组织每个财务周期编写一份单一的总报告，即每两年度一份报告。该报告提交财政委员会、理事会和大会。报告由三个部分组成，即a)外聘审计员关于本组织帐目的意见、b)审定决算及有关表格和说明以及c)详细格式部分，其中包含“关于本组织的财务程序、会计系统、内部财务控制以及总的来说行政和业务管理的效率的意见”（财务条例第12.4条所指）。
3. 直到2002年为止，提交一份单一的总报告也一直是世界粮食计划署的做法，只不过在这种情况下，报告是在提交联合国行政和预算问题咨询委员会和粮农组织财政委员会征求意见之后再提交执行局1。在作出上述决定时，财政委员会考虑到计划署最近作出的新的报告安排，根据新的安排，外聘审计员在得出结论时随时提交报告结论。本文件在处理粮农组织内部可能实施的方式之前，简要说明了这些新的安排。
4. 正如粮农组织的情况那样，外聘审计员的报告一般为一份单一的文件，由三个主要部分构成，即a)外聘审计员关于计划署帐目的意见、b)审定决算及有关表格和说明以及c)详细报告部分，包含“有关世界粮食计划署的财务程序、会计系统、内部财务控制以及一般的行政及业务管理效率的意见”。
5. 2002年，执行局要求，如有可能，外聘审计员在两年度中得出报告结论时随时将结论提交给执行局，而不是到两年度末一并提交。一般来说，执行局及其主席团密切注视这一事项。
6. 在《2002－2003两年度工作计划》中，外聘审计员忆及，按照其与执行局的约定条件，他在每个两年度中负责审查至少12个国家的活动，并向管理部门提交总共19份报告，包括向执行干事提交的有关三个主要审计阶段的管理信函；有关实质性绩效/管理审计主题的报告草案；有关所访问的各驻国家办事处的结果的管理信函以及向执行局提交的一份最终汇总审计报告。这些主题之一是计划署的人力资源战略。
7. 外聘审计员还忆及，执行局要求，如有可能，外聘审计员应在两年度期间得出报告结论时随时而不是到两年度末将结论提交执行局。外聘审计员表示愿意执行这种安排，在两年度期间向执行局提交临时报告；并在有关管理报告主题的管理信函完成之后随时提交执行干事。他还指出，他将在两年度末，与财务决算书和审计意见一并提交一份汇总报告供审议，以遵守《财务条例》的规定。
8. 更具体而言，外聘审计员写明：“按照执行局更加经常报告情况的要求，除了关于整个两年度的审计终结汇总报告之外，我们将向执行局提交临时报告”，和“我打算于2003年10月份向执行局提交一份临时报告，该报告将包括审计的进展、财务问题以及上文概述的关于人力资源的管理报告”。
9. 鉴于上述安排仍然处于初步实施阶段，值得强调，世界粮食计划署取得的经验仍然有限，落实这些安排的方式尚未全部明了。
10. 在考虑能否和如何在粮农组织中采用上述安排时，有必要区分所涉及的法律问题和实际问题。
11. 问题首先是，根据《基本文件》提及单一报告的有关条款以及以此形成的一惯做法，从法律角度考虑，外聘审计员是否有可能通过提交若干个具体报告，顺序编写其详细报告。
12. 粮农组织财务条例第12.9条规定，“外聘审计员应就财务报告和有关报表的审计提出报告，其中应包括在财务条例第12.4条和关于职权范围的补充规定所涉及的事项上，它认为有必要的情况说明”。根据财务条例第12.4条，“外聘审计员可就本组织的财务监督和整个行政管理的效率提出意见”。财务条例第12.6条规定，“财政委员会可要求外聘审计员进行某些特定的审核，并就其结果提出单独的报告”。财务条例第12.10条规定，除其他之外，“外聘审计员的报告连同审计的财务报告，应按照财政委员会所作的任何指示，通过财政委员会提交理事会。理事会应审议财务报告和审计报告，并将这些报告连同它认为合适的意见一起提交大会（……）”2。
13. 从法律角度来看，上述规定总的来说和就粮农组织采用的做法而言，似乎将表明应要求外聘审计员为每个财政周期编写并提交一份单一的总报告。
14. 尽管如此，如果粮农组织领导机构要求外聘审计员顺序提交其报告的详细部分，而且外聘审计员决定接受这项要求，这样一项决定将不违背《基本文件》的有关条款，条件是提交的各项文件最终整合成一份报告，提交领导机构，特别是提交大会。总的来说，只要外聘审计员完全独立并单独负责审计工作，在组织其工作方面它应享有一定程度的自决权，因而为了方便起见，根据条例第12.4条规定，可在其工作完成时即提交财政委员会。在导致最终通过现行条例的过程中，没有任何情况表明，存在排除外聘审计员根据财政委员会的要求按该方式组织其工作的可能性的任何意图。
15. 此外，可能相关的是提及世界卫生组织外聘审计员已经开始向世界卫生大会提交一般性临时报告，而世界卫生组织有关所审议的主题事项的条例与粮农组织的完全相同（世界卫生组织财政周期为两年，但世界卫生大会举行年会）。
16. 因而，如果外聘审计员顺序向财政委员会和理事会提交其报告的详细部分，这并不违反《财务条例》，因为这似乎得到世界卫生组织和世界粮食计划署最新做法的肯定。为清楚起见，是否应当在经过修改的条例之中反映这一点，应考虑到导致1971年通过这些条例的过程，在机构间基础上加以审议。
17. 在审议世界粮食计划署的安排能否适用于粮农组织时，应当考虑到以下事实，即与计划署的情形不同，外聘审计员报告的审查过程涉及粮农组织的三个机构，即财政委员会、理事会和大会。实际上，这或许将意味着报告详细部分的不同章节将先后提交财政委员会和理事会的不同届会。如此提交财政委员会和理事会的各个章节将需要整合成一份单一的报告。整合方式是与外聘审计员讨论的事项。暂时可考虑两种备选方案。在其中一个备选方案中，整合形式可为编写各单独报告的概要而不是加以复制。在另一种备选方案中，整合报告将仅仅复制行政和财务管理活动的各个单独审计报告，报告前编写一份总的内容概要，也可不编写这样的概要文件。有关整合后的文件将需要提交财政委员会、理事会和大会。虽然世界粮食计划署在一些情况下提到“最终汇总报告”（见本文件第6段至第8段），但现阶段还无法认为世界粮食计划署的经验为结论性经验。
18. 关于粮农组织对外聘审计员按照新的报告安排提交的报告所提出的意见作出反应的问题，将需要符合以下根本要求，即按照关于外聘审计的补充职责范围（《财务条例》附件I）的有关规定，总干事应有机会在外聘审计员的每一份报告草案最终定稿之前提出意见。
19. 最后，本组织认为，如果外聘审计员顺序向财政委员会和理事会提交其报告的详细部分，这并不违背《财务条例》，这一点似乎得到世界卫生组织和世界粮食计划署最新做法的肯定。为了允许作出新的安排，将需要调整现行做法，为此需要财政委员会的指导。按照关于外聘审计的补充职责范围（《财务条例》附件I）的有关规定，将作出的实际安排应确保总干事有机会对外聘审计员的每一份报告草案在最终定稿之前提出意见。
20. 请委员会审查本文件，并对提出的问题提供有关的意见和指导。尤其是，假如财政委员会认为外聘审计员应就其活动提出单独的报告，请委员会就报告安排的实际落实提出可能需要的指导。
1 按照计划署总条例第十四条第六款规定。
2 粮农组织现行《财务条例》的条款于1971年得到批准，应当回顾一下当时批准这些条款的情形。当时，协调咨询委员会成立了一个特设专家委员会，研究联合国及专门机构的财政情况，该委员会的工作由行政问题磋商委员会（CCIQ）审查（参见1971年9月份财政委员会第二十六届会议报告，CL 57/5号文件，第125－129段；1971年11月份的CL 57/REP文件第125－128段）。特设委员会建议，应及早使有关预算编制格式和方法的内部条例标准化。委员会还建议只要可能，加以标准化的第一项条例应是有关“外聘审计”的条例，大会在1971年11月份的第十六届会议上通过了新的《财务条例》第12条，这项条例与到当时为止一些专门机构通过的条例相同，但已作必要修整。