FC 107/10 |
| FC 107/10 |
Cent septième session |
Rome, mai 2004 |
Présentation de rapports séparés sur l’optimisation des ressources par le Commissaire aux comptes |
1. À sa cent deuxième session, tenue du 5 au 9 mai 2003, le Comité financier avait demandé si la partie in extenso du rapport du Commissaire aux comptes pourrait être préparée « par tranches » pendant tout l’exercice biennal. À sa cent quatrième session, du 15 au 19 septembre 2003, le Comité « a décidé d’examiner à nouveau à sa session de mai 2004 la question de la présentation de rapports séparés et a demandé au Conseiller juridique d’étudier plus en détail les solutions possibles, compte tenu de l’introduction de rapports séparés de ce type au PAM, du système de rapports intérimaires de l’OMS et des expériences pertinentes d’autres organismes des Nations Unies. » Dans la pratique, le Commissaire aux comptes transmettrait des rapports séparés au Comité financier, qui seraient par la suite inclus dans la partie in extenso du rapport de vérification des comptes de l’exercice biennal considéré, et transmis à la Conférence par l’intermédiaire du Conseil.
2. À l’heure actuelle, le Commissaire aux comptes prépare un rapport général unique sur chaque exercice financier de l’Organisation, c’est-à-dire un rapport par exercice biennal. Ce rapport est transmis au Comité financier, au Conseil et à la Conférence. Il comprend trois parties: a) l’opinion du Commissaire aux comptes sur les comptes de l’Organisation en tant que tels; b) les comptes vérifiés assortis de tableaux y relatifs et de notes; et c) une partie in extenso comprenant « les observations sur l’efficacité des procédures financières, sur le système comptable, sur les contrôles financiers intérieurs et, en général, l’administration et la gestion de l’Organisation » (voir l’Article 12.4 du Règlement financier).
3. Jusqu’en 2002, la présentation d’un rapport général unique a été également une pratique du Programme alimentaire mondial, mais ce rapport était transmis au Conseil d’administration après avoir été soumis pour observations au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires des Nations Unies et au Comité financier de la FAO1. En prenant la décision susmentionnée, le Comité financier avait à l’esprit les nouvelles formes de présentation de rapports récemment adoptées au PAM et dans lesquelles le Commissaire aux comptes transmet les conclusions de son rapport au fur et à mesure qu’elles sont établies. Le présent document décrit brièvement ces nouvelles formes de présentation avant d’examiner la manière dont elles pourraient être mises en œuvre à la FAO.
4. Comme c’est le cas à la FAO, le rapport du Commissaire aux comptes est généralement un document unique comprenant trois parties: a) l’opinion du Commissaire aux comptes sur les comptes du Programme en tant que tels; b) les comptes vérifiés assortis des tableaux y relatifs et des observations; et c) une partie in extenso incluant « les observations sur l’efficacité des procédures financières, sur le système comptable, sur les contrôles financiers intérieurs et, en général, l’administration et la gestion du PAM ».
5. En 2002, le Conseil d’administration a demandé au Commissaire aux comptes de lui transmettre, dans la mesure du possible, des rapports intérimaires pendant l’exercice biennal, à la place d’un rapport unique global à la fin de l’exercice. En général, cette question était suivie de très près par le Conseil d’administration et son Bureau.
6. Dans son programme de travail pour l’exercice biennal 2002-2003, le Commissaire aux comptes a rappelé que, dans le cadre du mandat qui lui a été confié par le Conseil d’administration, il a pour mission de contrôler les activités du PAM dans au moins 12 pays et de transmettre au total 19 rapports à la direction pendant chaque exercice biennal, notamment des notes de gestion au Directeur exécutif sur les trois phases de la vérification des comptes, des projets de rapport sur la vérification approfondie de l’optimisation des ressources, des notes de gestion sur les résultats de chaque bureau de pays visité et un rapport final de synthèse au Conseil d’administration. L’un des rapports transmis portait sur la vérification approfondie de la stratégie du PAM en matière de ressources humaines.
7. Le Commissaire aux comptes a également rappelé que le Conseil d’administration lui avait demandé de lui transmettre, dans la mesure du possible, des rapports intérimaires pendant l’exercice biennal, plutôt qu’un rapport unique à la fin de l’exercice. Le Commissaire aux comptes a accepté de transmettre des rapports intérimaires au Conseil d’administration pendant l’exercice biennal ainsi que des notes de gestion sur l’exécution des programmes, au fur et à mesure qu’ils étaient établis. Il a également indiqué qu’il préparerait un rapport de synthèse pour examen à la fin de l’exercice biennal, afin d’accompagner les états financiers et son opinion sur les comptes vérifiés, et d’être en conformité avec le Règlement financier.
8. Plus précisément, le Commissaire aux comptes a écrit: « conformément à la demande du Conseil d'administration qui souhaite recevoir des rapports plus fréquents, nous lui transmettrons des rapports intérimaires ainsi qu’un rapport final de synthèse sur l’ensemble de l’exercice biennal », et « Je me propose de présenter un rapport intérimaire au Conseil d’administration en octobre 2003, qui portera sur l’avancement de la vérification, les questions financières, et inclura le rapport susmentionné sur l’examen de la stratégie du PAM en matières de ressources humaines. »
9. Dans la mesure où ces nouvelles formes de présentation de rapports n’en sont qu’au stade initial de mise en œuvre, il est important de souligner que l’expérience du PAM reste limitée et que la manière dont ces nouvelles dispositions fonctionneront n’est pas encore évidente.
10. L’éventualité et les modalités de l’introduction de rapports séparés à la FAO posent des questions d’ordre pratique et juridique qu’il convient de différencier.
11. La première question est de savoir s’il est possible, du point de vue juridique et dans le cadre des dispositions pertinentes des Textes fondamentaux qui font référence à un rapport unique et à l’usage régulier qui en est fait, que le Commissaire aux comptes prépare la partie in extenso de son rapport d’une manière séquentielle, en établissant plusieurs rapports spécifiques.
12. L’Article 12.9 du Règlement financier de la FAO dispose que « le vérificateur extérieur établit un rapport sur la vérification des états financiers et des tableaux y relatifs, dans lequel il consigne les renseignements qu'il juge nécessaires sur les questions visées à l'Article 12.4 du Règlement financier et au mandat additionnel. » Aux termes de l’Article 12.4 du Règlement financier, « le vérificateur extérieur a la faculté de formuler des observations sur l'efficacité des contrôles financiers intérieurs et, en général, sur l'administration et la gestion de l'Organisation. » L’Article 12.6 du Règlement financier énonce que « le Comité financier peut demander au vérificateur extérieur de procéder à certains examens spécifiques et de déposer des rapports distincts sur leurs résultats. » Enfin, l’Article 12.10 prévoit notamment que « les rapports du vérificateur extérieur, ainsi que les états financiers vérifiés, sont transmis par l'intermédiaire du Comité financier au Conseil, conformément aux directives données par le Comité financier. Le Conseil examine les états financiers et les rapports de vérification des comptes et les transmet à la Conférence en y joignant les observations qu'il juge souhaitables (...)2.
13. Du point de vue juridique, les dispositions ci-dessus, considérées dans leur ensemble et compte tenu de l’usage en vigueur à la FAO, semblent indiquer que le Commissaire aux comptes ne doit établir qu’un seul rapport général pour chaque période financière.
14. Cela dit, si les organes directeurs de la FAO devaient demander au Commissaire aux comptes de soumettre la partie in extenso de son rapport d’une manière séquentielle, et si le Commissaire aux comptes décidait d’accéder à cette demande, une telle décision ne serait pas contraire à l’esprit des dispositions pertinentes des Textes fondamentaux, à condition que les divers documents transmis soient à terme rassemblés dans un rapport à soumettre aux organes directeurs, notamment à la Conférence. En général, le Commissaire aux comptes jouit d’une indépendance totale et assume seul la conduite de la vérification des comptes. À ce titre, il bénéficie, dans une certaine mesure, du pouvoir discrétionnaire d’organiser son travail. Il pourrait donc, pour des raisons pratiques, transmettre son travail terminé au Comité financier, conformément à l’Article 12.4 du Règlement financier. Il n’y a rien dans la procédure conduisant à l’adoption de l’actuel Règlement qui puisse suggérer qu’il y ait eu une intention quelconque d’exclure la possibilité pour le Commissaire aux comptes d’organiser son travail de la sorte pour répondre à une demande du Comité financier.
15. En outre, il peut être utile de signaler que le Commissaire aux comptes de l’OMS, dont le mandat est identique à celui de la FAO, a commencé à transmettre des rapports intérimaires de nature générale à l’Assemblée mondiale de la Santé (l’exercice financier de l’OMS est de deux ans mais les sessions de l’Assemblée mondiale de la santé sont annuelles).
16. En conséquence, le fait que le Commissaire aux comptes présente la partie in extenso de son rapport au Comité financier et au Conseil d’une manière séquentielle ne serait pas incompatible avec le Règlement financier, ce qui semble confirmé par les pratiques les plus récentes en vigueur à l’OMS et au PAM. Il convient de savoir si, pour des raisons de clarté, cette pratique exige une révision du Règlement. Ce point doit être examiné de concert par les institutions concernées, compte tenu de la procédure qui a conduit à son adoption en 1971.
17. L’éventuelle application à la FAO de la pratique mise en œuvre au PAM soulève le problème suivant: contrairement à ce qui se passe au PAM, la procédure d’examen du rapport du Commissaire aux comptes concerne trois organes de la FAO, c’est-à-dire le Comité financier, le Conseil et la Conférence. Dans la pratique, il faudrait donc que certaines sous-parties de la partie in extenso du rapport soient transmises séquentiellement aux différentes sessions du Comité financier et du Conseil avant d’être rassemblées dans un rapport unique. La manière dont s’effectuerait cette synthèse doit être discutée avec le Commissaire aux comptes. Deux options pourraient être envisagées à titre provisoire. Dans l’une, la synthèse pourrait prendre la forme d’un résumé des divers rapports séparés, sans qu’ils soient reproduits. Dans l’autre, le rapport de synthèse serait une simple reproduction des divers rapports séparés sur la vérification des procédures administratives et financières, complétée ou non par un document d’accompagnement résumant leurs contenus respectifs. Il faudrait que les documents consolidés pertinents soient transmis au Comité financier, au Conseil et à la Conférence. Bien que le PAM ait fait plusieurs fois référence au « rapport final consolidé » (voir les paragraphes 6, 7 et 8 du présent document), l’expérience du PAM ne peut pas être considérée comme concluante à cette étape.
18. Dans le cadre de la nouvelle forme de présentation de rapports, les questions concernant, par exemple, la réponse de la FAO aux observations faites par le Commissaire aux comptes dans ses rapports devraient respecter l’exigence fondamentale selon laquelle le Directeur général doit avoir la possibilité d’apporter ses observations sur chaque projet de rapport du Commissaire aux comptes avant la mise au point définitive, conformément aux dispositions pertinentes du Mandat additionnel pour la vérification extérieure des comptes (Annexe I au Règlement financier).
19. En conclusion, l’Organisation considère que si le Commissaire aux comptes devait présenter la partie in extenso de son rapport au Comité financier et au Conseil d’une manière séquentielle, cette pratique ne serait pas incompatible avec le Règlement financier, ce qui semble confirmé par les pratiques les plus récentes en vigueur à l’OMS et au PAM. Les instructions du Comité financier permettront d’ajuster la pratique en cours à la FAO à la nouvelle forme de présentation de rapports. Conformément aux dispositions pertinentes du Mandat additionnel pour la vérification extérieure des comptes (Annexe I au Règlement financier), les ajustements pratiques à mettre en place devront donner la possibilité au Directeur général d’apporter ses observations sur chaque projet de rapport du Commissaire aux comptes avant la mise au point définitive.
20. Le Comité est invité à examiner le présent document et à donner, le cas échéant, son avis et des indications sur les questions soulevées. En particulier, si le Comité financier est d’avis que le Commissaire aux comptes doit établir des rapports séparés sur ses activités, le Comité est invité à donner les instructions qu’il jugera nécessaires à la mise en œuvre pratique de la nouvelle forme de présentation de rapports.
____________________________
1 Conformément à l’Article XIV, paragraphe 6 du Statut du Programme.
2 Les dispositions du Règlement financier de la FAO, telles qu’elles existent à l’heure actuelle, ont été approuvées en 1971 dans des circonstances qu’il convient de rappeler. À cette époque, un Comité d’experts ad hoc avait été créé par le Comité consultatif de coordination pour examiner les finances des Nations Unies et des agences spécialisées, et son travail était contrôlé par le Comité consultatif pour les questions administratives (CCQA) (se reporter aux documents CL 57/5, rapport sur la vingt-sixième session du Comité financier de septembre 1971, paragraphes 125 à 129, et CL 57/REP, novembre 1971, paragraphes 125 à 128). Le Comité ad hoc avait recommandé de normaliser le plus possible les règles internes concernant le format et les pratiques de préparation du budget. Il avait été ensuite proposé que la normalisation s’applique en premier lieu, et dans la mesure du possible, à la règle relative à la « vérification externe des comptes ». À sa seizième session, en novembre 1971, la Conférence a adopté un nouvel article du Règlement financier (XII). Cet article, était, mutatis mutandis, le même que celui adopté à l’époque par un certain nombre d’agences spécialisées.