FC 107/10 |
| FC 107/10 |
107º período de sesiones |
Roma, mayo de 2004 |
Informes separados del Auditor Externo sobre la eficacia en el uso de los recursos |
Síntesis de las nuevas disposiciones aplicadas en el Programa Mundial de Alimentos
1. El Comité de Finanzas, en su 102º período de sesiones celebrado del 5 al 9 de mayo de 2003, preguntó si el informe detallado del Auditor Externo podría prepararse por partes a lo largo de todo el bienio. El Comité, en su 104º período de sesiones celebrado del 15 al 19 de septiembre de 2003, “decidió examinar nuevamente la cuestión de la presentación de informes separados en su período de sesiones de mayo de 2004 y pidió al Asesor Jurídico que investigara soluciones alternativas, a la luz de la introducción de un sistema similar de presentación de informes por separado en el PMA, del sistema de presentación de informes provisionales de la OMS y de la experiencia pertinente de otros organismos de las Naciones Unidas”. En la práctica, el Auditor Externo presentaría al Comité de Finanzas informes separados que, al final, se incluirían en el informe detallado de comprobación de cuentas con respecto al bienio en cuestión, que se habría de remitir a la Conferencia por conducto del Consejo.
2. Hasta ahora, el Auditor Externo ha preparado un único informe general con respecto a cada período financiero de la Organización, es decir, un informe por bienio. Se remite el informe al Comité de Finanzas, al Consejo y a la Conferencia. El informe consta de tres partes: (a) la opinión del Auditor Externo sobre las cuentas de la Organización, en cuanto tal; (b) las cuentas comprobadas, con los correspondientes cuadros y notas; y (c) una parte detallada que contiene “observaciones acerca de la eficiencia de los procedimientos financieros, el sistema de contabilidad, la fiscalización financiera interna y, en general, la administración y gestión de la Organización” (Artículo 12.4 del Reglamento Financiero).
3. La publicación de un único informe general era también la práctica en el Programa Mundial de Alimentos hasta 2002, salvo que en este caso, el informe se suele someter a la Junta Ejecutiva, después de haberlo presentado con carácter consultivo a la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto de las Naciones Unidas y al Comité de Finanzas de la FAO1. Al adoptar dicha decisión, el Comité de Finanzas tuvo presentes las nuevas disposiciones sobre presentación de informes que se habían introducido recientemente en el Programa, en virtud de las cuales el Auditor Externo presenta los resultados del informe a medida que los obtiene. En el presente documento se describirán brevemente estas nuevas disposiciones, antes de tratar la cuestión de la forma en que podrían aplicarse en la FAO.
4. Como en el caso de la FAO, el informe del Auditor Externo ha sido generalmente un único documento que constaba de tres partes principales: (a) la opinión del Auditor Externo sobre las cuentas del Programa, en cuanto tal; (b) las cuentas comprobadas, con los correspondientes cuadros y notas y (c) la parte detallada que contiene “observaciones acerca de la eficiencia de los procedimientos financieros, el sistema de contabilidad, la fiscalización financiera interna y, en general, la administración y gestión del PMA”.
5. En 2002, la Junta Ejecutiva pidió que, de ser posible, el Auditor Externo presentara los resultados del informe a medida que los obtuviera durante el bienio, en lugar de hacerlo de forma unificada al final del bienio. En general, la Junta y su Mesa siguieron muy de cerca este asunto.
6. El Auditor Externo, en su Programa de Trabajo para el bienio 2002-2003, recordó que, con arreglo a las condiciones de su contratación por la Junta, se había comprometido a examinar las actividades en al menos 12 países y a facilitar un total de 19 informes a la administración durante cada bienio, incluyendo cartas de administración al Director Ejecutivo sobre las tres fases principales de la auditoría; proyectos de informes sobre temas sustantivos de la comprobación de la eficacia en el uso de los recursos/administración; cartas de administración sobre los resultados de cada oficina de país visitada y un informe financiero consolidado de comprobación de cuentas a la Junta Ejecutiva. Uno de estos temas fue la estrategia del Programa en materia de recursos humanos.
7. El Auditor Externo recordó también que la Junta Ejecutiva había pedido que, de ser posible, el Auditor Externo presentara los resultados del informe a la Junta Ejecutiva a medida que los obtuviera durante el bienio, en lugar de presentarlo todo junto al final. El Auditor Externo expresó su deseo de cumplir esta disposición proporcionando informes provisionales a la Junta Ejecutiva durante el bienio y escribiendo cartas al Director Ejecutivo sobre temas del informe acerca de asuntos administrativos, a medida que se plantearan los asuntos. Indicó asimismo que prepararía un informe consolidado para someterlo a examen al final del bienio, el cual iría acompañado de los estados financieros y la opinión del auditor, en cumplimiento del Reglamento Financiero.
8. Más en concreto, el Auditor Externo señaló que, de conformidad con la petición de la Junta Ejecutiva de una presentación de informes más frecuentes, facilitaría informes provisionales a la Junta además del informe final consolidado de comprobación de cuentas de todo el bienio, y tenía intención de presentar un informe provisional a la Junta Ejecutiva en octubre de 2003, que incluiría los progresos de la comprobación de cuentas, cuestiones financieras y el informe administrativo sobre recursos humanos, arriba mencionado.
9. Teniendo en cuenta que las disposiciones indicadas se hallan todavía en las fases iniciales de su ejecución, es importante subrayar que la experiencia adquirida en el PMA es limitada y no se conoce todavía cabalmente la forma en que funcionarán las disposiciones. .
10. Al examinar la posibilidad y la forma de introducir estas disposiciones en la FAO, es necesario distinguir las cuestiones jurídicas y prácticas pertinentes.
11. La primera cuestión que se plantea es si, en virtud de las disposiciones vigentes de los Textos Fundamentales, que estipulan un único informe, así como de la práctica desarrollada coherentemente sobre esa base, sería jurídicamente posible que el Auditor Externo preparara la sección larga de su informe por partes, presentando varios informes específicos.
12. En el Artículo 12.9 del Reglamento Financiero de la FAO se establece que “el Auditor Externo publicará un informe sobre la comprobación de los estados financieros y cuadros correspondientes, en que incluirán las observaciones que estime oportunas respecto de las cuestiones mencionadas en el párrafo 12.4 y en las Atribuciones Adicionales”. En el Artículo 12.4 del Reglamento Financiero se estipula que “el Auditor Externo podrá formular observaciones acerca de la eficacia de los procedimientos financieros, el sistema de contabilidad, la fiscalización financiera interna y, en general, la administración y gestión de la Organización”. En el Artículo 12.6 del Reglamento Financiero se prevé que “el Comité de Finanzas podrá pedir al Auditor Externo que realice el examen de determinadas cuestiones específicas y rinda informes por separado sobre los resultados”. En el Artículo 12.10 del Reglamento Financiero se establece, entre otras cosas, que “los informes del Auditor Externo … serán transmitidos por conducto del Comité de Finanzas al Consejo, junto con las instrucciones dadas por el Comité de Finanzas. El Consejo examinará los estados financieros y los informes de comprobación y los transmitirá a la Conferencia con los comentarios que estime oportunos (...) ”2.
13. Desde un punto de vista jurídico, las disposiciones expuestas, consideradas en conjunto y a la luz de la práctica seguida en la FAO, parecerían indicar que debería haber un único informe general del Auditor Externo, que éste debe preparar respecto de cada período financiero.
14. No obstante esto, si los órganos rectores de la FAO pidieran al Auditor Externo que presentara en forma secuencial la parte detallada de su informe, y el Auditor Externo decidiera aceptar esta petición, dicha decisión no sería incompatible con las disposiciones pertinentes de los Textos Fundamentales, siempre que los distintos documentos preparados se consolidaran en último término en un informe que se sometería a los órganos rectores, especialmente a la Conferencia. En general, en cuanto que el Auditor Externo es completamente independiente y el único responsable de realizar la auditoría, debería disfrutar de un grado de discreción para organizar su trabajo y, por lo tanto, por comodidad, podría presentar al Comité de Finanzas su trabajo con arreglo al Artículo 12.4 del Reglamento Financiero, a medida que lo va realizando. No hay nada en el proceso que condujo a la aprobación del presente Reglamento que indique que hubiera intención alguna de excluir la posibilidad de que el Auditor Externo organizara su trabajo de esa forma, en respuesta a una petición del Comité de Finanzas.
15. Además, puede tener cierto interés mencionar que el Auditor Externo de la OMS, cuyos reglamentos sobre el asunto en cuestión son idénticos a los de la FAO, ha comenzado a presentar a la Asamblea Mundial de la Salud informes provisionales de carácter general (la OMS tiene un período financiero de dos años, pero la Asamblea Mundial de la Salud se reúne cada año).
16. Por consiguiente, si el Auditor Externo presentara la parte detallada de su informe al Comité de Finanzas y al Consejo por partes, esto no sería incompatible con el Reglamento Financiero, como parece confirmar la práctica más reciente de la OMS y del PMA. Si, para mayor claridad, esta posibilidad se debería reflejar o no en una enmienda del Reglamento, deberá estudiarse en un ámbito interinstitucional, teniendo en cuenta el proceso que condujo a la adopción de la disposición en 1971.
17. Al examinar si el plan que se va a seguir en el PMA podría aplicarse en la FAO, hay que tener en cuenta que, en contraposición a la situación del Programa, en el proceso de examen del informe del Auditor Externo participan tres órganos de la FAO: el Comité de Finanzas, el Consejo y la Conferencia. En la práctica, esto podría significar que hubiera distintos segmentos de la parte detallada del informe que deberían someterse a distintos períodos de sesiones del Comité de Finanzas y del Consejo. Los distintos segmentos así presentados al Comité de Finanzas y al Consejo tendrían que consolidarse en un único informe. La forma en que se haría esta consolidación tendría que estudiarse con el Auditor Externo. Cabe considerar provisionalmente dos posibilidades: según la primera, la consolidación adoptaría la forma de un resumen de los distintos informes separados sin reproducirlos. Según la segunda, el informe consolidado se limitaría a reproducir los distintos informes separados de la auditoría de las operaciones de gestión financiera y administrativas, con un documento de presentación en que se hiciera un resumen general de su contenido o sin dicho documento. Los documentos consolidados pertinentes deberían presentarse al Comité de Finanzas, al Consejo y a la Conferencia. Aunque en el PMA se han hecho algunas referencias al informe consolidado final (véanse los párrafos 6 a 8 de este documento), en esta fase no se puede considerar todavía conclusiva la experiencia del Programa.
18. En un nuevo plan de presentación de informes, las cuestiones como la respuesta de la FAO a las observaciones formuladas por el Auditor Externo en sus informes, deberían ajustarse al requisito fundamental de que debería darse al Director General la oportunidad de formular observaciones sobre cada proyecto de informe del Auditor Externo antes de su finalización, en consonancia con las disposiciones pertinentes de las Atribuciones Adicionales de los Auditores Externos (Anexo I del Reglamento Financiero).
19. Concluyendo, la Organización estima que si el Auditor Externo tuviera que presentar por partes la parte detallada de su informe al Comité de Finanzas y al Consejo, esto no sería incompatible con el Reglamento Financiero, como parece confirmarlo la práctica más reciente de la OMS y el PMA. Sería necesario introducir ajustes en la práctica actual para adaptarse al nuevo plan de presentación de informes, acerca de los cuales se necesitaría la orientación del Comité de Finanzas. Con arreglo a las disposiciones pertinentes de las Atribuciones Adicionales de los Auditores Externos (Anexo I del Reglamento Financiero), las disposiciones prácticas que se apliquen deberán asegurar que se dé al Director General la oportunidad de hacer observaciones sobre cada proyecto de informe del Auditor Externo antes de su finalización.
20. Se invita al Comité a que examine este documento y facilite las opiniones y orientaciones que procedan acerca de las cuestiones planteadas. En particular, en caso de que el Comité de Finanzas estime que el Auditor Externo debería presentar informes separados sobre sus actividades, se invita al Comité a que ofrezca las orientaciones necesarias acerca de la aplicación práctica del plan de presentación de informes.
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1 De conformidad con el párrafo 6 del Artículo XIV del Estatuto del Programa.
2 Las disposiciones del Reglamento Financiero de la FAO, en su estado actual, fueron aprobadas en 1971 en circunstancias que conviene recordar. En esa época, el Comité Consultivo de Coordinación estableció un Comité especial de expertos para examinar las finanzas de las Naciones Unidas y los organismos especializados y su trabajo fue examinado por el Comité Consultivo en Cuestiones Administrativas (CCCA) (Cf. CL 57/5, Informe del 26º período de sesiones del Comité de Finanzas, septiembre de 1971, párrafos 125-129; CL 57/REP, noviembre de 1971, párrafos 125-128). El Comité especial recomendó que se uniformaran en la medida de lo posible los reglamentos internos sobre formas y prácticas de preparación de presupuestos. Se propuso asimismo que el primer reglamento que debería uniformarse en lo posible era el relativo al “Auditor Externo”. La Conferencia, en su 16º período de sesiones de noviembre de 1971, aprobó el nuevo Artículo XII del Reglamento Financiero, que, mutatis mutandis, era igual que el aprobado a la sazón por varios organismos especializados.