مقدمة

1- أشارت لجنة المالية في دورتها الرابعة بعد المائة إلى أهمية استرداد تكاليف دعم المشروعات وما تتسم به من تعقيد، واستذكرت أن النقص في ايرادات تكاليف دعم المشروعات قد يؤثر على عمليات النقل بين البرامج وأبواب الميزانية، وطلبت إعادة النظر في هذا الموضوع في دورتها في مايو/أيار 2004.

2- غير أن اللجنة اعترفت بأن معدلات تكاليف دعم المشروعات بالنسبة للهيئات تفتقر إلى التوحيد، ولاحظت أن بعض الهيئات التي أنشئت منذ سنوات عديدة لا تحمل أية تكاليف على الإطلاق. وطلبت من الأمانة إعداد اقتراح بشأن تنسيق معدلات تكاليف الدعم الذي يقدم للهيئات التابعة للمنظمة للنظر فيه في دورتها القادمة، بما في ذلك إمكانية تطبيق تكاليف الدعم على تلك الهيئات المعفية منها في الوقت الحاضر.

3- وتستجيب هذه الورقة للطلبات المحددة التي أبدتها اللجنة. فالجزء الأول يقدم معلومات عن التعاريف ومنهجية الحساب، والاتجاهات في الآونة الأخيرة في تكاليف الدعم واسترداد الإيرادات ذات الصلة، إضافة إلى الخطوات الجارية والمقترحة بشأن تقليل النقص في الإيرادات. ويعرض الجزء الثاني الهيكل الحالي لمعدلات تكاليف دعم المشروعات بالنسبة للهيئات، ويبحث بدائل تنسيقها.

الجزء الأول

التعاريف والمنهجية

4- يجدر التذكير بأن اللجنة كانت قد استعرضت بالتفصيل، في دوراتها الثالثة والتسعين والرابعة والتسعين والخامسة والتسعين¹، قضايا تكاليف الدعم أثناء صياغة الإطار المفاهيمي، ومبادئ وسياسات معدلات تسديد تكاليف الدعم. وقد أيدها المجلس لاحقا، في دورته التاسعة عشرة بعد المائة². وتستخدم هذه الورقة تعاريف تكاليف الدعم على النحو الذي استعرضته اللجنة وأشارت إليه، وذلك في دورتيها الثالثة والتسعين ³ والرابعة والتسعين⁴.

5- ومن المهم التمييز بين المصروفات الناشئة عن دعم المشروعات واسترداد هذه التكاليف من المشروعات المعنية. وكما لوحظ في الدورة الثالثة والتسعين للجنة، ينبغي الإشارة إلى جميع عمليات الاسترداد هذه باعتبارها تسديد تكاليف الدعم⁵، بما فيها عمليات الاسترداد من المشروعات الممولة من البرنامج العادي، مثل مشروعات برنامج التعاون الفني والبرنامج الخاص للأمن الغذائي.

6- وهناك فئتان لتكاليف الدعم هما: تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي، وهي تكاليف متغيرة غير مباشرة؛ وتكاليف خدمات الدعم الفني، ومعظمها تكاليف مباشرة للمشروعات⁶. ويتعلق طلب اللجنة بتكاليف الدعم الإداري والتشغيلي، في سياق مناقشتها للتكاليف المتغيرة غير المباشرة. وينجز تسديد تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي، في المعتاد، من خلال نسبة مئوية للرسوم المتعلقة بتسليم المشروعات - وتعرف باسم تكاليف خدمات المشروعات – حسبما حددت في سياسات معدلات تكاليف خدمات المشروعات⁷.

7- ويرد تفصيل المنهجية المستخدمة في قياس هذه التكاليف على أساس سنوي، واستعراضها من قبل اللجنة، في الوثائق FC 93/4، FC 94/4(C) ⁸، و FC 94/4(d) ⁹. وأيدت اللجنة نمط الإبلاغ، حيث ترفع الأمانة تقارير عن نطاق تكاليف الدعم الناشئة والمقبوضات من تسديد هذه التكاليف، وذلك في القسم الخاص بتكاليف دعم البرامج الميدانية¹⁰، في تقرير تنفيذ البرامج الذي يعد كل سنتين.

الاتجاهات في الآونة الأخيرة

8- يبين الجدول (1) التكاليف السنوية للدعم الإداري والتشغيلي خلال الفترة 1998-2002. ونشرت الأرقام للفترة 1998-2001 في تقرير تنفيذ البرامج للفترة 2000-2001 ¹¹، في حين استندت الأرقام لعام 2002 إلى مسح قياس التكاليف الذي أجرته المنظمة مؤخرا. وستكون نتائج مسح قياس التكاليف لعام 2003 متاحة في أوائل يونيو/حزيران بغية نشرها في تقرير تنفيذ البرامج للفترة 2002-2003.

الجدول 1- تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي حسب المكونات

9- تشمل الأرقام تأثير اختلاف تكاليف الموظفين لتعكس التكاليف الفعلية بالمعدلات المدرجة في الميزانية، وبالتالي التركيز على حركة التكاليف وحدها – مع إغفال تأثيرات العملات التي لا تخضع لسيطرة المنظمة. ولقد بقيت تركيبة تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي ثابتة نسبيا باستثناء تكاليف التدريب في المشروعات، التي تناقصت بصورة بطيئة كنسبة من التكاليف. وتفاوتت بعض الشىء تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي كنسبة مئوية من مجموع التسليم السنوي، بدون ظهور اتجاه واضح، وإن تكن قد تأثرت بلا شك التقلبات الكبيرة في التسليم السنوي.

10- وبقيت تقلبات تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي، منذ عام 1998، في حدود 31 مليون دولار، باستثناء عام 2000 وهي السنة التي طبقت فيها لامركزية وظائف أمناء ميزانية المشروعات بنقلها إلى المكاتب القطرية. وهذا الاستقرار النسبي يبعث على الارتياح بوجه خاص إذ أنه يعنى – بالأرقام الحقيقية – أن المنظمة استطاعت أن تستوعب الزيادات في تكاليف الموظفين، و/أو تقصير الوقت اللازم لتحقيق تسليم المشروعات.

11- وانعكس في عام 2000 مسار الاتجاه الانخفاضي في المقبوضات من تسديد تكاليف الدعم المبينة في الجدول (2). وفي عام 2003، بلغ مجموع تسديد تكاليف الدعم 19 مليون دولار- مما يشكل عودة إلى مستويات عام 1999.

الجدول 2 - تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي ونطاق تسديد الأموال

12- الإيرادات من تكاليف دعم المشروعات هي مكون الإيرادات الرئيسي لتسديد تكاليف الدعم. ويظهر الجدول (3)، على نحو محدد، إتجاه ايرادات تكاليف دعم المشروعات التي تحققت، ويقارنها بتوقعات تكاليف دعم المشروعات المضمنة في برنامج العمل والميزانية. وظلت مستويات إيرادات تكاليف دعم المشروعات تشهد زيادة بطيئة، كما كان هناك انخفاض في تكاليف دعم المشروعات قيد الاسترداد في مقابل أرقام الميزانية.

الجدول 3 – النقص بين استرداد ايرادات تكاليف دعم المشروعات وإيرادات هذه التكاليف المدرجة في الميزانية¹³

التدابير الجارية والمقترحة لتقليل النقص

13- قدمت الأمانة، في إطار المعلومات التكميلية التي عرضت على اللجنة في دورتها الخامسة والتسعين، تحليلا تفصيليا لأسباب حدوث الفجوة بين تكاليف دعم المشروعات وعمليات التسديد¹⁴. واستعرضت الورقة عاملا خارجيا رئيسيا (الترتيبات الجديدة لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي) تسبب في حدوث انخفاض في استرداد الإيرادات، وعدة أسباب للتغييرات في التكاليف. وجميع العوامل الخارجية التي رصدت باعتبارها أسبابا رئيسية للتغييرات في التكاليف (أسعار الصرف، التسليم عموما، التغييرات الفجائية في التسليم، حجم المشروعات (توليفة مدخلات المشروعات) لا تزال قائمة.

14- وتقوم المنظمة باتخاذ العديد من التدابير من أجل مزيد من تقليص الفجوة بين تكاليف دعم المشروعات وتكاليف الدعم الإداري والتشغيلي:

15- التغيير في طبيعة مشاركة المنظمة في تنفيذ البرامج الميدانية. كانت اللجنة قد وافقت، في دورتها الثانية بعد المائة¹⁵، على النماذج المبتكرة الجديدة لزيادة تركيز الموارد لدعم البرامج الميدانية. وتبعا لتطوير هذه النماذج وتطبيقها، ينتظر أن تؤدي إلى تخفيض تكاليف عمليات المشروعات.

16- إعادة هيكلة عمليات البرامج الميدانية. كما ذكر في برنامج العمل والميزانية للفترة 2004-2005 ¹⁶، فقد أنشئ فريق مهام مشترك بين المصالح لاستعراض عمليات وحدات دعم الإدارة في المكاتب الإقليمية والوحدات الإقليمية الأخرى المسؤولة عن عمليات المشروعات الميدانية. ومن شأن تنفيذ توصيات الاستعراض فيما بعد، أن يؤدي إلى تبسيط الإجراءات الإدارية والتشغيلية للمشروعات، وتدفقات العمل وتحسين حصول المكاتب القطرية على نظم المعلومات والنظم المركزية.

17- استعراض تقديرات تكاليف الدعم والإيرادات في عملية التخطيط. تيسير نظم المعلومات (وخاصة نظام معلومات إدارة البرامج الميدانية) وضع تقديرات أكثر دقة للخدمات اللازمة ومستويات الموارد المنتظرة من خارج الميزانية. وتشكل هذه التقديرات الأساس لإجراء الاستعراض والتفاوض مع المراكز المعنية لتكاليف الدعم النسبية – مثل أفرع العمليات في المكاتب الإقليمية، وبالتالي زيادة استجابة المنظمة لما يطرأ من تغييرات في الطلب.

18- التقييم المواضيعي للامركزية برامج وخدمات المنظمة. من شأن التوصيات المتعلقة بنطاق وأشكال عملية اللامركزية أن تؤدي إلى تغييرات في هياكل التكاليف الحالية. وسيعرض تقرير التقييم على لجنة البرنامج في دورتها في سبتمبر/أيلول 2004.

19- تعزيز تصميم المشروعات. سيولي اهتمام أكبر، في مرحلة التخطيط، لضمان توفير التمويل الكافي في الحالات التي تكون فيها أشكال تنفيذ المشروعات معتمدة على العمل المكثف بصورة خاصة.

20- تحسين الإشراف المالي على إيرادات تكاليف خدمات المشروعات المستحقة للمنظمة. إن التنفيذ الدقيق لسياسات تكاليف دعم المشروعات والرصد عن كثب للمشروعات غير التقليدية، ساهما في زيادة مبالغ التسديد في 2003. كما أن العمل الجاري في وضع هيكل محاسبي محسن لتحميل تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي باعتبارها تكاليف مباشرة، سيسهم بدوره في تقليص النقص.

الجزء الثاني

التعاريف

21- تنص السياسات الحالية بشأن تكاليف خدمات المشروعات على أن تخضع حسابات صناديق الأمانة طويلة الأجل (مثل الهيئات المنشأة تحت رعاية منظمة الأغذية والزراعة) لتقديرات المستوى الفعلي، على أساس كل حالة على حدة، لتكاليف الدعم المتغيرة غير المباشرة، وتحمل بناء على ذلك. والهيئات المذكورة هي الهيئات المنشأة بموجب المادة 14 من دستور المنظمة.

22- والأجهزة (الهيئات مثلا) التي تنشأ بموجب المادة 14 من دستور المنظمة هي تلك المنشأة باتفاقيات واتفاقات وافق عليها المؤتمر أو المجلس. وتندرج هذه الأجهزة في نطاق ثلاث فئات: (أ) أجهزة تمول كلية من المنظمة؛ (ب) أجهزة تمولها المنظمة، ويجوز أن تقوم بمشروعات تعاونية يمولها أعضاء الجهاز؛ (ج) وأجهزة تمولها المنظمة ولها إلى جانب ذلك ميزانيات مستقلة¹⁷.

23- وتحول الاشتراكات في مثل هذه المشروعات التعاونية والأجهزة المستقلة إلى المنظمة وتدار، في كل حالة، من خلال حسابات أمانة أو حسابات خاصة وفقا للائحة المنظمة المالية وقواعدها، ووفقا للسياسات المذكورة أعلاه بشأن تكاليف خدمات المشروعات.

الحالة

24- هناك في الوقت الحاضر ستة أجهزة منشأة بموجب المادة 14 لها سبعة صناديق أمانة عاملة، حسبما يظهر في الجدول (4). وتتراوح معدلات تكاليف خدمات المشروعات في إطارها من صفر إلى 13 في المائة تبعا لشكلين رئيسيين هما: معدل واحد أو توليفة من المعدلات حسب المكونات. وقد حددت هذه المعدلات وفقا للسياسات السارية عند إنشاء صناديق الأمانة. وخلال الفترة من 1998 إلى 2003، بلغ متوسط معدل تكاليف خدمات المشروعات المتحقق محسوبا على أساس المصروفات الفعلية لجميع الهيئات 2.5 في المائة.
الجدول 4- صناديق الأمانة العاملة المنشأة لأجهزة المادة 14

25- باستخدام المعدلات المستخلصة حسب رمز الحساب استنادا إلى بيانات مسح قياس التكاليف لعام 2002، وبافتراض أن هذه الهيئات مماثلة لصناديق الأمانة التي تدار في المقر الرئيسي للمنظمة، يمكن استقراء متوسط معدل قدره 7 في المائة لتكاليف الدعم المتغيرة غير المباشرة. ولما كانت 45 في المائة من مصروفاتها تخصص للموارد البشرية، والتي ترتبط في معظمها بالوظائف للأجل الطويل، يمكن اعتبار هذه الصناديق تتفق، بقدر معقول، مع هيكل التكاليف للمشروعات المعيارية والمشروعات الأخرى التي تدار في المقر الرئيسي. بيد أن الإختلافات الكبيرة بين هيكل التكاليف ووظائف ميزانيات الهيئات (مثلا نطاق ما تقدمه من خدمات تشغيلية) تشير إلى تفاوت واسع في تكاليف الدعم.
خيارات التنسيق
26- يجدر التذكير أن اللجنة اتخذت قرارها القاضي بعدم الموافقة على طلب هيئة التونة في المحيط الهندي بتخفيض معدل تكاليف خدمات المشروعات، استنادا إلى المبدأ الأساسي الداعي لأن تعمل المنظمة على ضمان الاسترداد الكامل للتكاليف المتغيرة غير المباشرة المرتبطة بتسليم الأنشطة الممولة من مصادر من خارج الميزانية. وكما ذكر أعلاه، فإنها طلبت أن تعد الأمانة مقترحا بشأن تنسيق معدلات تكاليف الدعم للهيئات التابعة للمنظمة لبحثه في دورتها التالية، بما في ذلك إمكانية تطبيق تكاليف الدعم على تلك الهيئات التي تتمتع بالإعفاء منه حاليا.

27- وفي ضوء التحليل أعلاه والاستنتاج بأن التكاليف المتغيرة غير المباشرة تختلف من هيئة لأخرى، تتعذر التوصية باتباع معدل موحد لجميع الهيئات. عوضا عن ذلك، ينبغي تطبيق السياسات الحالية، أي أن تخضع حسابات صناديق الأمانة الطويلة الأجل (مثل الهيئات المنشأة تحت رعاية المنظمة) لتقدير المستوى الفعلي، على أساس كل حالة على حدة، لتكاليف الدعم المتغيرة غير المباشرة، وتحميلها بناء على ذلك. وبالتالي يوصي بالتوكيد على هذه السياسات بالنسبة لجميع الهيئات المنشأة حديثا.

28- درست الأمانة مسألة تطبيق هذه السياسات على الهيئات الموجودة سلفا، ومعظمها ليست لها معدلات تستند إلى هذه السياسات (أي أن هيئة التونة في المحيط الهندي وحدها التي تحدد معدلها بناء على دراسة التكاليف باستخدام التعاريف المتفق عليها). وبأخذ كل شىء في الاعتبار، فإن الأمانة لا توصي باتخاذ أي إجراء للأسباب التالية:

· في حين أن استعراض اتفاقات المشروعات القائمة يظهر أنه لا توجد عوائق قانونية أمام مراجعة معدلات تكاليف خدمات المشروعات لهذه الصناديق، فلا بد من إنجاز المراجعة بالتشاور مع الهيئات، ولربما تبين أنها عملية تستغرق وقتا طويلا، خاصة في الحالات التي ينبغي فيها زيادة معدل تكاليف خدمات المشروعات؛
· لربما يثور الاعتراض بأن مبدأ تطبيق تغييرات في السياسات ينطوي على تكاليف إضافية تتجاوز الاتفاقات الموجودة سلفا، لا يعد ممارسة حسنة خاصة وأن المعدلات الحالية جرى التفاوض بشأنها وأقرت بموجب السياسات السارية في ذلك الحين؛
· أن الدراسات التفصيلية للتكاليف لكل صندوق أمانة من صناديق الهيئات تستلزم توافر الموارد لإجراء الدراسات وللمفاوضات مع كل هيئة فيما يتعلق بأية تغييرات مقترحة في معدل تكاليف خدمات المشروعات؛
· أن المنافع المحتملة العائدة على المنظمة محدودة؛ إذ لو زيد متوسط المعدل من 2.5 في المائة إلى 6 في المائة، فإن المكاسب السنوية في إيرادات تكاليف الدعم الإداري والتشغيلي ستكون قرابة 000 80 دولار
[000 160] استنادا إلى معدل التسليم في 2002-2003.

29- وفي الختام، وفي ضوء صافي المنافع المحدودة الناشئة عن مراجعة معدلات تكاليف خدمات المشروعات، فإن الأمانة لا توصي بتطبيق السياسات الحالية على معدلات تكاليف خدمات المشروعات بالنسبة لصناديق أمانة الهيئات الموجودة سلفا.

¹ 1 الوثائق: CL 117/4 و CL 119/12 و CL 119/13 .

² 2 الفقرة 70 من تقرير الدورة التاسعة عشرة بعد المائة للمجلس، الملحق 2 في الوثيقة CL 119/13.

³ 3 تكاليف الدعم - الوثيقة FC 93/4.

⁴ 4 الوثيقة FC 94/4 (d) "استعراض تكاليف الدعم – المبادئ المقترحة لمعدلات تسديد تكاليف الدعم للبرامج الميدانية والبرامج الأخرى الممولة من المساهمات الطوعية".

⁵ 5 الفقرة 10 من الوثيقة FC 93/4.

⁶ 6 الفقرات 14-17 من الوثيقة FC 93/4، الفقرة 11 من الوثيقة FC 94/4 (d).

⁷ 7 الملحق 2 من الوثيقة CL 119/13.

⁸ 8 الوثيقة FC 94/4(C) – استعراض تكاليف الدعم – المنهجية المستخدمة في حساب تكاليف دعم البرامج الميدانية والبرامج الأخرى الممولة من المساهمات الطوعية.

⁹ الفقرتان 38 و 42 (ج) من الوثيقة FC 94/4(d).

¹⁰ الفقرة 14 من الوثيقة CL 119/12.

¹¹ الجدولان 2-7 و 2-8 من تقرير تنفيذ البرامج للفترة 2000-2001 الوثيقة C 2003/8.

¹² وتشمل الاسترداد بالنسبة للمشروعات الممولة من البرنامج العادي (أنظر الفقرة 5 أعلاه).

¹³ المصدر: التقارير السنوية لأداء الميزانية وعمليات النقل بين البرامج وأبواب الميزانية في 1998 (الوثيقة FC 92/4)؛ 1998-1999؛ (الوثيقة FC 95/2)؛ 2000 (الوثيقة FC 96/4)؛ 2000-2001 (الوثيقة FC 99/2)؛ 2002 (الوثيقة FC 102/3)؛ 2002-2003 (الوثيقة FC 107/2).

¹⁴ الفقرات 5، 9-14 من الوثيقة FC 95/6 – استعراض تكاليف الدعم – معلومات تكميلية.

¹⁵ الوثيقة FC 102/5

¹⁶ الفقرات 183-185 من الوثيقة C 2003/3.

¹⁷ القسم ص، المجلد الثاني، النصوص الأساسية لمنظمة الأغذية والزراعة (إصدار عام 2000)