PC 91/INF/3 - FC 107/7

计划委员会和
财政委员会

I．背 景

1. 财政委员会在第一O四届会议期间 “忆及，由于领导机构没有为预算外资金的使用商定一个政策框架，一些成员国对利用这些资源开展的活动的范围表示关注。因此，委员会要求为2004年5月份的会议编写一份关于使用预算外资金的监督框架的文件¹。会议指出，该文件还应提交计划委员会。”

II．职能和范围

2. 粮农组织章程第1条规定的粮农组织的职能尤其声明：

“本组织的职能还有：

a. 提供各国政府可能请求的技术援助；

b. 与有关政府合作，组织帮助它们履行因接受联合国粮食及农业会议的建议和本章程而产生的义务可能需要开展的活动……² ”

3. 《基本文件》中的财务条例第6条第7款规定总干事可接受自愿捐款。该财务条例规定：

“自愿认捐，不论是否现金，可由总干事接受，并由他建立信托基金和特别基金以吸收那些提供给本组织用于特定用途的资金，但这些认捐和资金的用途须符合本组织的方针、宗旨和活动。³”

4. 按照该财务条例，“应明确规定任何信托基金和特别基金的用途和限额。”因此，每项协议都带有一份项目文件，规定项目的目标和将开展的活动。这些捐款可大致划分为以下几类：

• 在实地计划框架内以项目为形式开展的活动，包括通过电视粮食集资呼吁获得的，将用于资助具体的基层项目的收入；
• 为资助促进和协调全世界电视粮食集资活动而提供的赞助及其他私营部门捐款；
• 对本组织作为一个整体及各技术部门的规范活动的捐款；
• 对粮农组织物质基础设施的捐款。

5. “如果接受这类认捐和资金要直接或间接地额外增加成员国或准成员的财政义务，则必须取得大会的同意。”⁴

这一点通过适用于利用预算外资源资助的项目的一般政策和程序得到保证，这些政策和程序要求项目不“涉及增加成员国的财政义务”：

• 所有直接费用应列入项目文件中的预算，由捐助者提供资金，但认识到伙伴关系可能涉及直接支持本组织批准的工作计划的联合供资活动—粮农组织在这些活动费用中的份额将由正常计划提供资金；
• 根据批准的按照项目支持费率（PSC）回收支持费用的政策，向项目收取间接可变费用，并由捐助者提供资金⁵；
• 为项目现金流动提供资金的成本所产生的边际成本⁶，一般通过执行要求本组织必须在收到资金之后才能承付的长期政策予以避免。

6. “信托基金、特别基金和自愿捐献应按照本组织的财务条例进行管理，除非大会另有规定。⁷”

信托基金和特别基金的财务管理，除因有关基金的具体性质而产生的必然的差异之外，需遵守适用于普通基金的所有财务条例、规则和有关程序。

7. “信托基金和特别基金的情况应向财政委员会报告。”⁸

信托基金和特别基金的情况在本组织两年度财务报告中与普通基金的情况一并报告，并同样提出外聘审计员的意见。（此外，本组织编写并向捐助者提供一本小册子，列示利用信托基金资助的每个项目的余额和两年度收支情况。）

III．接受预算外资金的程序和准则

8. 预算外捐款由技术合作部助理总干事代表本组织正式商谈，更具体而言，对规范和业务活动的捐献由政策援助司商谈，对紧急活动的捐献由紧急行动及恢复司商谈。所有捐献应与有关捐助者签订一份正式协议，并附带一份项目文件，详细说明将开展的活动。

9. 财务司为每项捐献在Oracle系统中开设一个单独的帐户⁹。预算持有者和组织管理部门按照本组织的规则和条例，监督管理整个项目周期中资金的使用状况。所有相关的财务交易和记录须由本组织进行正常的财务监督，并由外聘审计员及监察长办公室进行审计。

10. 按照2001/8号行政通函和2001/02号技术合作程序的规定¹⁰，为支持规范活动的价值低于15万美元的捐献而与捐助者进行的谈判，权力下放给接受捐献的部的助理总干事。这些捐献的正式协议可采取协议书形式。

11. 通过电视粮食集资呼吁活动（由一般事务及新闻部协调）收到的单项捐献，或者记入粮农组织总部的电视粮食集资特别基金帐户，或者直接转入由财务司在一些国家中开设的电视粮食集资国家银行帐户之一。全世界收到的总额由财务司在每个年度运动末查核。这些资金的使用由技术合作部审批，并授权粮食安全特别计划管理及协调处确保项目符合电视粮食集资活动的准则，并在有关技术司的支持下，确保项目在技术上合理。

IV．战略框架和计划制订

12. 粮农组织大会于1999年批准的粮农组织《2000-2015年战略框架》，指导本组织利用各种资金来源开展的工作。

13. 《战略框架》确定了处理成员国需要的五项组织战略，并得到涉及跨组织问题的六项补充战略的辅助。鉴于通过规范和业务活动实施组织战略的资源需要，一般将超过分摊会费（正常计划）所能提供的资源，因而往往需要通过自愿捐款提供额外资源，才能全面实施计划。在这种情形下，涉及跨组织问题的六项补充战略为本组织筹集预算外资源创造了有利条件，通过扩大伙伴关系和联盟，继续改进管理过程和为粮农组织及其成员筹措资源等，把规范和实地计划中的重点领域作为有效的支持目标。

14. 滚动性六年《中期计划》实施《战略框架》，提供了正常和预算外资源的使用构架。《中期计划》确定了为具体计划实体争取预算外支持的机遇。如此，它构成了粮农组织跨组织资源筹集活动的基础，起到了向捐助者表明在批准的一系列中期重点框架内捐助者自愿捐献可能发挥最大成效的领域的作用。

15. 为期两年的《工作计划和预算》为滚动性中期计划的第一个两年度提供了获得预算的执行计划。工作计划以正常计划资源和其他收入为基础。后者的定义是“……因本组织能够处置和/或与正常预算的管理密切而可用于执行工作计划的自愿捐款（如财务条例第6.7条规定）。¹¹”此外，还按区域和计划列出了实地计划和紧急信托基金的开支概算，表明成员的需要和根据捐助者的政策可能获得的支持水平。

16. 本组织对所有资金来源的计划和项目应用注重结果的制定及设计方针。这意味着陈述明确制定的目标、结果、产出和绩效指标，监督执行情况和实施全面的评价制度。规划和报告过程既适用于正常计划资源，又适用于相关的补充性预算外资金，构成了关于应用预算外资源支持本组织的规范和业务活动的监督框架的一个整体部分。

17. 组织责任通过两年度《计划执行报告》得到确保，该报告从数量角度全面陈述了根据《中期计划》和《工作计划和预算》中所确定的两年度工作计划取得的成就。在其他收入和信托基金项下，该报告包括对支持工作计划的预算外资源的开支分析。

V．整个项目周期中的监督和内部管理

A．实地计划委员会

18. 实地计划委员会是促进、协调和监督旨在按照《2000-2015年战略框架》改进和扩大本组织实地计划的全组织范围内的活动和举措的一个高级委员会。该委员会尤其在计划一级提供政策指导和监督。

B．计划和项目审查

19. 粮农组织的所有计划和项目文件都要求确定长期和现实目标，及其与国家和/或区域战略及重点的关系。这些目标按照取决于资金来源及执行和/或实施方式的准则和预定形式制定。粮农组织内部有三种主要形式，即信托基金（GCP/UTF）、技术合作计划（TCP）和联合国开发计划署（UNDP），但应当指出，许多供资来源有其自身的形式（如全球环境基金和欧洲共同体等）。在提交有关各方（如捐助者和政府）审批、签署之前，计划和项目文件需经过如附件1所概述的一个内部审查过程。

20. 计划及项目审查委员会（PPRC）是为审查计划和项目建议，以确保其符合粮农组织的大方向和一般政策而建立的一个内部高级委员会。它尤其确保粮农组织在某个特定国家进行的各个项目相互支持，在实现共同目标方面具有真正的协同作用。该委员会还确保拟议的计划和项目符合以下六项指导原则：

• 确保本组织的规范和业务活动不断相互作用；
• 从本组织的比较优势中获得最大利益，并在已知存在这种优势的领域采取干预行动；
• 在改善处境最差的人口的粮食安全和促进可持续乡村发展方面产生实效；
• 建立和/或加强国家能力，促进可持续自力更生，支持自然资源的可持续利用和管理；
• 促进性别平等和公正；
• 促进更广泛的伙伴关系、联盟和参与。

此外，计划及项目审查委员会确保其批准的所有计划和项目促进为世界粮食首脑会议采取后续行动，与该首脑会议保持一致，如有可能，加强粮食安全特别计划。

C．项目执行

21. 项目交付和执行情况通过Oracle数据仓库、利用交付估计系统的实地计划监测信息系统（FPMIS）和项目执行情况季度报告（QPIRs）等进行监督，项目执行情况季度报告显示以实物投入和活动进行衡量的交付量和计划情况。在不同级别即预算持有人、区域执行科（适用时）和实地计划监测及协调处各级对项目经理的工作进行审查监督。项目执行过程中的控制和监督机制在附件2中作了说明。

D．内部审计

22. 按照粮农组织《基本文件》规定，粮农组织的审计系统由以下两部分组成，即本组织领导机构任命并直接向其报告的某一成员国的审计长（或行使相当职能的个人）提供的外部审计，和设在总干事办公室的监察长办公室（监察办）履行的内部审计职能。监察办作为本组织内部控制系统的一个整体部分，采用最佳规范和按照高级管理部门制定的政策开展活动。监察长向总干事提交的年度报告和其他必要的报告转送财政委员会。

23. 监察办的审计方针、范围和方法将坚持全面审计理念，体现财务、遵规、业绩和“衡工量值”等特征。因此，内部审计职能将处理总部各项活动和计划，侧重财务活动的可靠性和完整性、本组织条例和规章的遵守状况及资产的适当保护等方面。对下放活动的审计将继续保证以经济、高效的方式管理实地活动，并注重最重要的计划重点。将进行特别审查、研究和调查以评价业绩和衡工量值等方面，包括欺诈或可能的欺诈等事例。

24. 此外，内部审计计划将继续协助管理部门改进本组织的活动，促进在合理成本基础上进行控制，并将为落实审计建议积极开展后续活动。将向各单位提供咨询服务，并确保根据需要参加对各内部委员会和工作组的内部审计。

E．评 价

25. 与正常预算充分结合的所有预算外资金，都由评价处进行严格的评价。除紧急援助之外，预算达到或超过100万美元的所有单个项目，目前在项目周期内至少进行一次独立评价。这既适用于支持本组织规范工作的项目，也适用于直接支持成员国的项目。这种评价由代表捐助者、参与国和粮农组织的充分独立的小组进行。紧急援助项目、低于100万美元的实地项目以及构成规范计划一部分的小型项目，也须进行独立评价，通常在粮农组织的一项战略目标或计划的评价范围内，或通过评价粮农组织在某个国家或分区域的活动时进行。

26. 在领导机构的一些文件中，尤其是在《战略框架和新计划模式范围内的评价》（1999年9月）¹²中公布的评价标准，也提供在评价处万维网站上¹³。其中特别重要的标准是符合成员国所确定的本组织优先重点，并符合受益于特定资金的各国的优先重点。在这方面不妨指出，近几年来进行的评价没有发现正在使用预算外资金的优先重点与领导机构为本组织商定的那些优先重点之间存在任何差异。

27. 关于今后的独立评价计划，包括对含有重大预算外成分的战略、计划和主题的评价，都征求计划委员会的有关意见。这样，预算外资源的使用结果与正常预算资源的使用结果实现充分结合。

28. 计划委员会收到一份有关实地项目评价结论的综合文件¹⁴，该文件的内容提要提供在评价处万维网站上。秘书处随后向计划委员会报告根据评价结论和各项建议所采取的后续行动情况，确保继续进行监督。

29. 此外，最近还开始了一个自我评价过程，将全面涵盖所有计划实体。这一过程由粮农组织主管这些实体的经理进行，包括属于该实体工作范围内的预算外资金的使用情况。预计评价处将综合这些评价得出的结果，供领导机构审议。

附件1

附件2

¹ 应当指出，在本文件中，“预算外资源”一词系指在成员国分摊会费以外收到的，用于支持《工作计划和预算》中所概述的本组织的规范和业务活动的那些资金。

² 粮农组织。联合国粮食及农业组织基本文件中的“章程”（第一条第3款），第一编-2000年版（罗马，粮农组织，2001年）。

³ 粮农组织，联合国粮食及农业组织《基本文件》，第一编C部分—2000年版（罗马，粮农组织，2001年）。

⁴ 粮农组织，联合国粮食及农业组织《基本文件》，第一编C部分—2000年版（罗马，粮农组织，2001年）。

⁵ 所承担的支持费用的回收程度，需通过两年度《计划执行报告》定期向领导机构报告。（应当指出，按照大会第3/97号决议，对电视粮食集资项目不收取项目支持费用。）

⁶ MS 250.113。

⁷ 粮农组织，联合国粮食及农业组织《基本文件》，第一编C部分—2000年版（罗马，粮农组织，2001年）。

⁸ 粮农组织，联合国粮食及农业组织《基本文件》，第一编C部分—2000年版（罗马，粮农组织，2001年）。

⁹ 但为直接偿还正常预算规范活动开支而作出的价值不超过15万美元的捐献除外，对此捐献者不要求任何正式的财务报告（参阅脚注7所指的程序）。

¹⁰ AC 2001/8：“处理直接支持或偿还正常计划资助的规范活动的特别预算外捐献（不超过15万美元）的程序”；TC 2001/2号程序：“接收支持规范活动的特别预算外捐献（总额不超过15万美元）的特别程序”。

¹¹ C 2003/3，《2004-05年工作计划和预算》，第154段。

¹² PC 82/4：尤其参阅第5段和第11段。

¹³ http://www.fao.org/pbe/pbee

¹⁴ PC 83/4(b)文件为2000年最新发表的这些文件中的一份。