لجنة البرنامج

بيان المحتويات

أولاً – مقدمة

1- في عام 2003، أجرت إدارة التقييم عمليات تقييم لعمل منظمة الأغذية والزراعة في كل من أفريقيا الجنوبية¹ وأفغانستان². وكانتا بطلب من قسم عمليات الطوارئ والإحياء في المنظمة نيابة عن مصلحة التعاون التقني بوجه عام. وكانت عمليتا التقييم داخليتين وتناولتا برامج الطوارئ والإحياء والتنمية برمّتها في المنظمة وتمحورتا حول تقييم التنفيذ والنتائج بغية استخلاص العبر للمستقبل. وأَولى التقييمان عناية خاصة للقضايا والتوصيات التي أثارها التقييم المواضيعي للاستراتيجية ألف-3: التأهب لحالات الطوارئ الغذائية والزراعية والاستجابة الفعالة والمستدامة لها³. وكان هذان التقييمان الأولين من مجمل برنامج المنظمة في بلد ما أو في منطقة جغرافية معيّنة منذ عدة سنوات. وأعطى التقييمان دفعاً مجدياً من الناحية الاقتصادية لعمليات التقييم المواضيعية من خلال استخلاص العبر بالنسبة إلى القضايا العامة التي تعني البرنامج الميداني وتحديد القضايا الخاصة بمنطقة معيّنة في البلاد. وتمكّن التقييمان من تغطية تدخلات صغيرة، ما كانت وحدها لتبرر إجراء تقييم منفرد لها، بما في ذلك برنامج التعاون الفني في المنظمة ومشروعات الطوارئ. ويؤمل في إضفاء الطابع المؤسسي على هذا النوع من التقييم بواسطة مزيج من التمويل لبرنامج التعاون الفني ولتقييم المشروعات لتقديم المساهمات للمنظمة على اعتبارها منظمة متمرّسة، إلى جانب توفير مساءلة مجدية.

ألف – المنهجية

2- أجرى التقييمين فريقان مؤلفان من استشاريين خارجيين مستقلين وأعضاء في إدارة التقييم في المنظمة. وأجري التقييم في أفغانستان من الخارج. وخضع كل تقييم لاستعراض نظري لما توافر من مواد مكتوبة، تلته زيارة ميدانية. فزار فريق التقييم في أفريقيا الجنوبية على التوالي أنغولا وملاوي وموزامبيق وزامبيا حيث أمضى أسبوعاً واحداً تقريباً في كل منها. أما فريق التقييم في أفغانستان، فقد أمضى أسبوعين ونصف الأسبوع في البلاد. وأجريت مشاورات مكثّفة في الحالتين. وكان ذلك في أفريقيا الجنوبية عن طريق المشاركة في حلقة عمل من جانب المكتب الإقليمي الفرعي لأفريقيا الجنوبية والشرقية وممثلي المنظمة ومسؤولي البرنامج ومنسقي حالات الطوارئ في المنظمة. وفي أفغانستان، نظّمت حلقات عمل لبحث النتائج التي توصّل إليها فريق التقييم مع موظفي المنظمة في أفغانستان وفي المكتب الإقليمي لآسيا والمحيط الهادي. وجرى بحث التقارير وإبداء التعليقات عليها بصورة مبدئية في المنظمة قبل وضع اللمسات الأخيرة عليها.

باء – السياق

3- لا بد عند تحليل استجابة المنظمة من الاعتراف باختلاف حالات الطوارئ في أفريقيا الجنوبية وفي أفغانستان.

4- أفريقيا الجنوبية: رأى التقييم، رغم وجود اختلافات ملحوظة بين بلدان أفريقيا الجنوبية، أنّ العديد منها وقعت ضحيّة دوّامة فقر انحدارية ساهم فيها فيروس نقص المناعة البشرية/متلازمة نقص المناعة المكتسبة (الإيدز) وفشل الادارة (بما في ذلك الظروف غير المؤاتية للنمو الاقتصادي)، وتراجع خصوبة التربة وعدم كفاية الاستثمارات من الجهات المانحة. وقد ارتفع عدد الأسر الريفية المعرّضة باستمرار لانعدام الأمن الغذائي وتلك المعرّضة له بشكل موسمي. ويعني ارتفاع عدد الأسر المعرضة لانعدام الأمن الغذائي أنّه سيصعب على المجتمع المحلي استيعاب أدنى أزمة، سواء أكانت نتيجة صدمات مناخية أو اضطرابات أهلية أو سوء إدارة اقتصادية. لذا، يعاني الإقليم الفرعي من استمرار انعدام الأمن الغذائي وتفاقمه مع كل أزمة. وتندرج في هذا الإطار موجة الجفاف في عام 2002. ومع أنه لم تكن هناك موجة نزوح واسعة النطاق للمواطنين من منازلهم غير أنّ الأوضاع الغذائية تدهورت للغاية.

5- ويرى التقييم أنّ الزخم من أجل التصدي لفيروس الإيدز يزداد لكن من المؤكّد أنّ ارتفاع معدلات إصابة السكان الناشطين في المناطق الريفية سيتواصل في السنوات المقبلة، كما سترتفع بشكل حاد معدلات الوفيات بسبب الإيدز فى أوساط المصابين بالفيروس حالياً. وفي الزراعة، سيزداد عدد الأسر التي فيها أب أو أم فقط والأسر اليتيمة والأسر التي يرأسها الكبار في السنّ. وسيترافق هذا مع تأثيرات سوء التغذية، والحمل المتكرر،وانتشار الأمراض مثل الملاريا، الأمر الذي يخفّض من انتاجية العمالة. وفي موازاة ذلك، رغم ارتفاع معدلات المرض والوفيات بين السكان العاملين الناشطين، سيتواصل النمو السكاني في المناطق الريفية والحضرية وإن بوتيرة أقلّ.

6- وتختلف حالة الطوارئ في أنغولا وفيها بعض أوجه التشابه مع أفغانستان حيث أنّ التقييم أجري بعد 14 شهراً تقريباً من إبرام اتفاق السلام في أبريل/نيسان 2002؛ وتركّزت المساعدة بالدرجة الأولى على تلبية احتياجات المجتمعات المحلية بعد عودة النازحين واحتياجات أولئك النازحين أنفسهم.

7- وفي أفغانستان، تسببت أكثر من عشرين سنة من النزاع السياسي والعسكري، إلى جانب الظروف المناخية والطبيعية الصعبة فى سلسلة أزمات إنسانية وضعف القانون واختلال النظام وانتشار الإنتاج غير المشروع للمخدرات والإتجار بها. وإثر سقوط نظام طالبان في نهاية عام 2001 وإقامة حكم انتقالي، اعتبر فريق الأمم المتحدة القطري المشترك، في النداء من أجل برنامج المساعدة الفورية والمرحلية، أنّ الأوضاع في أفغانستان هي من الأفظع في العالم في ظل وجود أكثر من مليون نازح وارتفاع معدلات سوء التغذية. وتعمل منظمة الأغذية والزراعة في البلاد منذ أكثر من 40 سنة في ظلّ الحرب الأهلية، والاضطرابات المدنية والعزلة السياسية والاقتصادية. وأعطى نجاح النداءات التي أطلقتها الأمم المتحدة المنظمة فرصة ذهبية لإطلاق برنامج مساعدة أصبحت معه عمليات المنظمة في أفغانستان ثاني أوسع عمليات على مستوى العالم أجمع بعد العراق. غير أنّ درجة الخلل الحاصل طرحت مشاكل بالغة بالنسبة إلى الوكالات للتصدي لحالة الطوارئ. وقد تدفّق إلى البلاد عدد كبير من الوكالات في حين كانت الحكومة تخطو خطواتها الأولى وفي ظل تواصل القتال في عدد من المناطق وتدمير البنى الأساسية بعد سنوات من الحرمان والنزاعات.

8- وتكمن الفوارق الأساسية بين الدعم الذي تقدّمه المنظمة، في أفريقيا الجنوبية وفي أفغانستان وأنغولا أيضاً، في أنّ المساعدة الإنمائية في الحالتين الأخيرتين قد توقفت في القسم الأكبر منها واستؤنفت من جديد في إطار الاستجابة الفورية لحالة الطوارئ. فقد اقتضى الأمر في أفغانستان إعادة إرساء الحكومة في حين كانت البنى الحكومية شبه معدومة في أجزاء كبيرة من أنغولا، بينما اختلف الأمر في ما تبقى من أفريقيا الجنوبية حيث تواصلت المساعدة الإنمائية بموازاة الاستجابة لأزمة الجفاف عام 2002. ووجّهت عمليات التقييم والمراجعة لعمل عدد من الوكالات في أفغانستان نقداً لاذعاً لأداء تلك الوكالات التي لربما كانت لها حسابات مخالفة للواقع فى الميدان. وتبين بالتالى أنّ العديد من المشاكل التي اعترضت المنظمة عند تنفيذ برنامجها تخرج عن سيطرتها.

ثانياً – نتائج برامج المنظمة
ألف – المعلومات عن الزراعة والأمن الغذائي

9- من المسلّم به أنّ المعلومات هي شرط أساسي لازم لأي سياسة أو عمل هادف؛ وكلّما كانت قاعدة المعلومات أفضل، كلما كان العمل المتخذ أصحّ في حالتي الطوارئ والتنمية على حد سواء. وفي أفريقيا الجنوبية، سلّطت حالة الطوارئ الأخيرة الضوء على أهمية الإنذار المبكر، والمعلومات عن التعرض للمخاطر، وكانت المعلومات هى المجال الوحيد الذي انقضت فيه جميع وكالات التمويل، وناقشها فريق التقييم على اعطاء الأولوية لدور منظمة الأغذية والزراعة. وجرى الاعتراف بذلك أيضاً في أفغانستان.

10- أسندت المنظمة في جميع بلدان أفريقيا الجنوبية التي شملتها الزيارات لإقامة نظم معلومات فيها. ففي أنغولا، شكّل التقييم الريفي السريع للقطاع الزراعي إحدى دعامات استعراض خيارات للنهوض بالقطاع الزراعي وتنميته. وفي موزامبيق، خصص قسم من المساعدات لبرنامج التنمية الزراعية الشاملة للمعلومات، لا سيما الإحصاء الزراعي. كذلك ساندت المنظمة في كل بلد من البلدان قيام نظم للإنذار المبكر والمعلومات عن الأمن الغذائي. وبادر المنسقون في حالات الطوارئ، من ضمن صلاحياتهم، إلى إنشاء نظام معلومات يقدم المعلومات عن استجابة الجهات المانحة والمنظمات غير الحكومية (ارتبطت هذه النظم عادة بالاحتياجات إلى توقّع المدخلات). وعلى المستوى الإقليمي في أفريقيا الجنوبية، جرى دعم تطوير قدرات الجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي، خاصة في مجال الاستشراف عن بعد. واعتبر أنّ الجماعة المذكورة تقدّم لأعضائها خدمة هامة وفريدة من نوعها على صعيد الاستشراف عن بعد والتحليلات ذات الصلة في نظام المعلومات الجغرافية، على اعتبار أنّ وجود حل إقليمي واضح هو الأجدى اقتصادياً. لكن لا بد من تدعيم هذه الوظيفة التي لا يتوقع لها أن تحقق الاستدامة الذاتية في الجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي في المستقبل القريب. ويسجّل تقدم ميداني سريع أيضاً مما يعني أنّ الحاجة إلى الاستثمار في تحسين النظم والتدريب لا تزال قائمة بموازاة التغيرات التقنية.
11- واتضح أيضاً للتقييم أنّ وظائف المعلومات عن الأمن الغذائي، والتغذية، والتعرض للمخاطر لم ترسّخ بالقدر الكافي في المصالح الحكومية في أفريقيا الجنوبية. ومع أنّ مشاركة الجهات المانحة استمرّت في موزامبيق، غير أنّ دعم الجهات المانحة السابق في بلدان أخرى لم يكن مستداماً. وتبيّن أنّ الأسباب الكامنة وراء عدم استدامة نظم المعلومات هي: (1) الاعتماد بشكل حصري على قدرات الخدمة المدنية؛ (2) وجود قدر كبير من التداخل بين مبادرات مختلف الجهات المانحة وبرنامج الأغذية العالمي وأيضا منظمة الأغذية والزراعة نفسها، مما شجّع على تشتت الجهود وعدم وجود كتلة مؤثّرة مستدامة؛ (3) وجود نظم حاولت جمع كمّ كبير من البيانات بشكل منتظم. ومن المشاكل الأخرى عدم التنبه بما يكفي للمعلومات التي قد يحتاج إليها المستخدمون المحتملون ووسائل نشر المعلومات وتبويبها كي يسهل استعمالها. وكانت الجهات المانحة والمنظمات غير الحكومية بوجه عام أكبر مستخدمي المعلومات ويكمن التحدي الأبرز في جعل المعلومات مجدية للمستخدمين القطريين.

12- وقبل سقوط النظام في أفغانستان، طوّرت المنظمة قاعدة بيانات ذات مراجع جغرافية تتضمّن معلومات تتصل بالزراعة. وهي شكّلت نقطة انطلاق مع أنها أصبحت بائدة وغير مكتملة. وأطلق مشروعان في مرحلة ما بعد الحرب، أحدهما للعمل فوراً على تأمين البيانات لمنظمة الأغذية والزراعة وبرنامج الأغذية العالمي وغيرهما من الوكالات من أجل تلبية الاحتياجات الملحّة؛ ومشروع ثانٍ أطول أمداً كان الغرض منه توفير المعلومات لاتخاذ القرارات في مجال الأمن الغذائي والتغذية وسبل العيش ولتنمية قدرات الحكومات والوكالات الشريكة والمجتمعات المحلية. وجاء تنفيذ المشروعين في أفغانستان في وقت تنعم فيه الحكومة بوضع مريح وفي حين كان عدد كبير من الوكالات ينشئ نظم معلومات. ويبدو أيضاً أنّ هناك نقصاً في التعاون الداخلي في منظمة الأغذية والزراعة، إذ إنّ قسم عمليات الطوارئ والإحياء يدير أحد المشروعين على اعتباره مشروع طوارئ، فيما يدير المكتب الإقليمي لآسيا والمحيط الهادي المشروع الثاني بوصفه مشروعاً إنمائياً. ورأى التقييم رغم ذلك أنّ الآثار بدأت تنجلي وهي تمثّلت فى إنشاء نظام لرصد المحاصيل وإجراء مسوحات للمحاصيل. وكان هناك إجماع عام على نوعية هذا العمل الذي يساند التقرير المشترك بين منظمة الأغذية والزراعة وبرنامج الأغذية العالمي لتقييم المحاصيل والإمدادات الغذائية. وقد شكّل تقديم هذا التقرير المشترك أوّل منتدى حقيقي للنقاش بين الحكومة والمجتمع الدولي حول قضايا الأمن الغذائي والمعونة الغذائية.

13- وفي أفريقيا الجنوبية، خلص التقييم إلى أنّ الجهات المانحة ومنظمة الأغذية والزراعة اعترفت بالحاجة إلى المزيد من الاتساق في الدعم الذي تقدّمه. وكانت انطلاقة أسلوب العمل القائم على شبكة بمشاركة بعض الجهات غير الحكومية الفاعلة، انطلاقة مشجّعة في موزامبيق. وفي أفغانستان، تعمل مشروعات المنظمة بشكل وثيق مع شبكة نظام الإنذار المبكر بحالات المجاعة ومع برنامج الأغذية العالمي. وأفاد التقييم في أفريقيا الجنوبية أنّه لا يمكن السعي إلى الاستدامة على المدى المتوسط استناداً إلى التمويل الحكومي والموظفين الحكوميين. واقترحت على المنظمة مع الوقت دعم إضفاء طابع رسمي على العلاقات الحكومية وغير الحكومية، إلى جانب التمويل الجامع من الجهات المانحة التي ستظلّ برأيه المستخدم الرئيسى لنظم المعلومات. وينبغي السعي إلى هذا النوع من التمويل أيضاً للجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي. ومع أنه من غير المرجّح أن يتمّ تصميم جميع النظم الشاملة بحيث تتطرّق إلى مختلف جوانب التعرّض للخطر، ينبغي أن يكون تحقيق أعلى درجة من التكامل هو الهدف. وبوجه عام، يتعيّن على النظم الأساسية جمع الحد الأدنى من البيانات واستكمالها بدراسات خاصة إذا دعت الحاجة.

14- وخلص التقييم في أفغانستان إلى أنّ إقامة نظم معلومات عن الأمن الغذائي يستغرق وقتاً أطول مما يعتقد عادة. وفي البلدان التي تكون فيها المؤسسات في حالة من الفوضى والبيانات شحيحة، تشكل بعثات تقييم المحاصيل والإمدادات الغذائية المشتركة بين منظمة الأغذية والزراعة وبرنامج الأغذية العالمي مجموعة تحاليل أولية مفيدة لفهم الاحتياجات إلى المعونة الغذائية والإغاثة الزراعية. واعتبر الجميع هذه البعثات مجالاً تتمتع فيه المنظمة بميزة تفاضلية على اعتبار أنها حيادية، وأنّ البعثات تقوم على منهجية راسخة. وأوصيت المنظمة بتطوير منهج من مرحلتين لحالات الطوارئ المعقّدة لتأمين المعلومات عن الأمن الغذائي. ويتعيّن على المنظمة عند الاستجابة الفورية بعد الأزمات التركيز على العمل التحضيري لبعثات تقييم المحاصيل والإمدادات الغذائية من خلال دعم مسوحات تقييم المحاصيل بواسطة شبكات العاملين الميدانيين الموجودة حالياً (مثلاً المعنيين برصد المعونة الغذائية في برنامج الأغذية العالمي). وتستدعي هذه المرحلة من جمع المعلومات بسرعة المزيد من الأسس المنهجية والخطوط التوجيهية. ومع استقرار المحيط المؤسسي، يتعيّن على المنظمة السعي إلى اكتساب القدرة داخل البلد على تقييم الأمن الغذائي. ويجدر أن يرتكز دور المنظمة في هذه المرحلة ومدى مشاركتها في مجمل جوانب الأمن الغذائي والتغذية على مبادئ نظام المعلومات عن انعدام الأمن الغذائي والتعرض لنقص الأغذية ورسم الخرائط ذات الصلة وعلى تقييم دقيق لمختلف الجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية، فضلاً عن الفجوات الموجودة في النظم القائمة. واعتُبر أنّ النموذج المطبّق في أفغانستان يعطي مثالاً سليماً عن التطبيق المرن في أماكن أخرى.

15- وجرى التشديد على أنّه يجدر ألا يغيب عن بال مصممي النظام الغرض الذى ستستخدم من أجله المعلومات. وفي المرحلة الأولى، يجب أن تتمحور المعلومات حول الاحتياجات الإنسانية واحتياجات الإغاثة؛ إلا أنّ باستطاعتها أن تساهم في اكتساب قدرة قاعدية على الرصد. ويتحوّل التركيز بعد ذلك إلى إعطاء معلومات عن استراتيجية إعادة التأهيل وسياساتها مع الحرص على إعطاء المعلومات عن التعرض للمخاطر في الوقت المناسب. وشدد فريق التقييم على أنّ نظم المعلومات مجال متميّز ولكل منها جمهوره الخاص.

باء – المساعدة في مجال السياسات

16- في أفريقيا الجنوبية وأفغانستان، رأى التقييمان أنّ نظم المعلومات والسياسات هي على الأرجح المجالين اللذين يحظيان بأكبر قدر من الاتفاق من جانب أصحاب الشأن والشركاء حول الدور المركزي الذي تضطلع به المنظمة. وفي أفريقيا الجنوبية، اعتبر أنّ مدى قدرة المنظمة على القيام بدور فاعل في السياسات يرتبط ارتباطاً وثيقاً بقدرات ممثليات المنظمة وبمدى مشاركة المنظمة بشكل فاعل في دعم آليات التنسيق بين الحكومات والجهات المانحة في قطاعي الأغذية والزراعة. وبالتالي اتضح أنّ دور المنظمة في موزامبيق كان فعّالاً للغاية وأنه أحدث وقعاً ملحوظاً في زامبيا. كما شكّل الدعم المتخصص عن طريق المشروعات الطويلة الأمد عاملاً حاسماً في الحالتين تماماً كمشاركة ممثليتي المنظمة ودعمها للحوار مع حكومتي البلدين. وتبيّن في المقابل أنّ وقع التقارير الاستشارية الفردية بشأن السياسات كان محدوداً نسبياً.

17- وعند انتهاء الحرب في أفغانستان، أعدّ سيل من الوثائق عن السياسات والاستراتيجيات. وشاركت المنظمة في إعداد إطار التنمية المتوسط الأجل والمتعدد الجهات المانحة بقيادة مصرف التنمية الآسيوي وأعدّت بمحاذاة ذلك "استراتيجية للإحياء المبكر للزراعة". إلا أنّ الحكومة الأفغانية انتقدت ذلك لعدم فصل الاستراتيجية الحكومية الإجمالية عن استراتيجية المنظمة ولعدم التعاطي على أكمل وجه مع التعرض للمخاطر، مع أنه الشغل الشاغل منذ انتهاء الحرب، وللفشل في تحديد الميزات النسبية للمنظمة بالشكل الصحيح. واتضح للتقييم أنّ ملكية هذه الوثيقة محدودة داخل المنظمة. ومن جهة أخرى، لاقت مساهمة المنظمة في إطار التنمية المتوسط الأجل أصداءً إيجابية إلا أنّ التقييم اعتبر أيضاً أنّ وثيقة استراتيجية المتابعة التي حددت التنفيذ من حيث المشروعات حظيت باهتمام محدود. وانحصر دور المنظمة كمحاور في السياسات في هذه المرحلة المتقدّمة بسبب عدم وجود ممثلية لها في البلاد. ونظراً إلى حرص وزارة المالية على اتباع نهج منسّق بين مختلف القطاعات وإيكال دور بارز لمؤسسات التمويل الدولية، تولى مصرف التنمية الآسيوي، عوضاً عن المنظمة، مهمة المنسّق للجماعة الاستشارية لإدارة الموارد الطبيعية. إلا أنّ المنظمة بقيت الجهة المساعِدة الرئيسية لوضع السياسات في وزارة الزراعة وهي تواصل تقديم الدعم من خلال استخدام المدخلات من جملة مشروعات.

18- ومع انتهاء الحرب الأهلية في أنغولا، أوفدت المنظمة أيضاً بعثة لتحديث استراتيجية التنمية. وتمحور عمل البعثة حول الأولويات القطرية وكان من السابق لأوانه عند إيفاد بعثة التقييم الحكم على وقع الاستراتيجية.

19- ولبعض الاستنتاجات التى توصل اليها التقييم بالنسبة إلى العملية السياسية في بلدان أفريقيا الجنوبية، انعكاسات أوسع على عمل المنظمة. وخلص "الاستنتاج" الى أنّه طرأت تغيرات ملحوظة على طريقة تحديد السياسات والاستراتيجيات القطرية وكذلك انعكاساته على طريقة مساعدة المنظمة للبلدان وعلى سبل مساهمة المنظمة في تعزيز الديمقراطية وتحسين الإدارة السليمة في إطار النظام الديمقراطي. ولعلّ أبرز أوجه تغيّر صنع السياسات يكمن في اكتساب البرلمانات، وبالتالي البرلمانيين، دوراً أكبر. وواقع أن دوائر الناخبين في الريف هي التي تنتخب العديد من البرلمانيين، يجعل من الصعب اغفال الاحتياجات للمناطق الريفية. وفي مقابل ذلك، يصبح اتخاذ قرارات شعبية قصيرة الأمد أكثر ترجيحاً وقد يؤدي ذلك إلى انحسار دور الاستراتيجيات والسياسات الرسمية. كما اتسع نفوذ منظمات المجتمع المدني ووسائل الإعلام ومجتمع الأعمال. ويبدو أنّ الجهات المانحة تعتمد أكثر فأكثر في تخصيص مواردها على جداول أعمالها الخاصة بتغيير السياسات وهناك إجماع أكبر لدى الجهات المانحة على التغييرات التي تسعى إليها. كذلك انحسر دور الإدارات المدنية في صنع السياسات، بسبب ازدياد نفوذ الأطراف الأخرى المشار إليها سالفاً وأيضاً بفعل تراجع القدرات. ولم يعد من السهل على السلطات التنفيذية تجاهل القوانين نظراً إلى دور البرلمانات ووسائل الإعلام ومنظمات المجتمع المدني. مما يعني أنّ صنع السياسات وتطبيقها أصبح عملية متكررة ومستمرة. وقد يستند هذا أيضاً إلى حد أكبر إلى ما هو ناجح على ما يبدو وما يسترعي اهتمام الجمهور. ولم يعد باستطاعة المنظمة بعد الآن وضع سياسات مع الإدارة المدنية وتوقّع تطبيقها. بل إنّ طبيعة العملية تستوجب دعماً ومطالبة مستمرتين. وثمة حاجة إلى تيسير قيام حوار عام وإلى المساعدة على فهم القضايا المطروحة وإيجاد حل لها على المستوى القطري. ولا بد للمعلومات من أن تكون موجهة إلى السياسيين ووسائل الإعلام والمجتمع المدني. لذا، فإنّ مختلف جوانب تطوير نظم المعلومات تصبح متصلة اتصالاً وثيقاً بدعم وضع السياسات."

20- كما أشار التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى أنّ الأوضاع السائدة بعد الأزمات مباشرة تتيح الفرصة للتغيير، علماً بأنه قد يكون أصعب في ما بعد. غير أنّ التجربة في أفغانستان أثبتت أنّ الحوار الفعلي بشأن السياسات والاستراتيجيات صعب في الغالب بعد النزاعات فوراً، خاصة إذا كان يعني عدداً كبيراً من الفاعلين وإذا افتقر إلى العدد الكافي من المحاورين القطريين. ويبدو أنّ الضمانة للمزيد من الفعالية هي في التركيز على أولويات متفق عليها بين أصحاب الشأن القطريين والمجتمع الدولي، على أن يترك للحكومة وللجهات المانحة الاتفاق على أوجه تدخل محددة. وحتى في حالات ما بعد النزاعات، حققت سياسات المنظمة أكبر قدر من الفعالية على ما يبدو بالتزامها بعملية أطول أمداً.

جيم – دور المنظمة في التنسيق القطري

21- المساعدات الطارئة: احتل دور المنظمة في تنسيق المساعدات الزراعية في حالات الطوارئ القصوى مكانة بارزة في التقييمين. ففي أفغانستان، يبدو أنّ بعض الجهات المانحة حاولت الاستعانة بالمنظمة في بادئ الأمر للعب دور التنسيق ووضع استراتيجية فورية؛ لكن برزت مشكلة نتيجة لكثرة عدد الوكالات والمنافسة، لكن المنظمة فقدت وتيرة علمها لافتقارها الى ممثلية فى البلاد، وإن كان ذلك فى الأرجح حدث فى الفترة التى أعقبت النزاع مباشرة وفي وقت لم يكن فيه بالإمكان إنجاز الكثير. ثم أعادت المنظمة تدريجياً بناء دورها من خلال توفير نظم المعلومات والمشاركة الفاعلة في المنتديات كتلك الخاصة بالبذور.

22- وفي أفريقيا الجنوبية، اتضح أنه في الحالات التي قطعت فيها ممثليات المنظمة عهوداً على نفسها عند صياغة النداء المشترك بين وكالات الأمم المتحدة، كانت تغطية القضايا الزراعية أفضل بكثير مقارنة مع الحالات التي كانت فيها المدخلات رهناً بمنسق حالات الطوارئ المعين حديثاً والذي لم تكن لديه لا الأقدمية ولا الخلفية اللازمة. ورأى التقييم في أفريقيا الجنوبية أنّ هذا الدور كان أسهل بعدما أتيحت للمنظمة الأموال الكافية لتكون متعاقداً رئيسياً مع المنظمات غير الحكومية في أعمال الإغاثة الزراعية. فرغبت بالتالي المنظمات غير الحكومية في تبادل المعلومات والتنسيق مع منظمة الأغذية والزراعة. كما نجحت المنظمة في سدّ الفجوات حيثما فشلت البرامج الممولة من جهات أخرى. فنتجت عن ذلك حلقة مفرغة اعترفت فيها الجهات المانحة بدور المنسق للمنظمة وموّلته، الأمر الذي مكّن المنظمة من الاضطلاع بدورها بصورة أفضل. ومن جهة أخرى، خلص التقييم في أفغانستان إلى أنّ الدور الرئيسي للمنظمة في توزيع المدخلات عبر المنظمات غير الحكومية وغيرها من الشركاء يعتبر إلى حد ما موضع منافسة مع وكالات أخرى؛ فيما اعتبرت تلك الوكالات أنّه ينحرف عن المصداقية التي تتمتع بها المنظمة لوضع الاستراتيجيات وتنسيقها.
23- المساعدات الإنمائية: جرى بحث دور المنظمة في تنسيق المساعدات الإنمائية في أفريقيا الجنوبية. فاتضح للتقييم أنّ المنظمة قادرة على لعب دور بنّاء تجاه الجهات المانحة إذا ما استعانت الجهات المانحة والحكومات بالمنظمة على هذا الأساس وهي تضطلع بدورها في إطار فريق الأمم المتحدة القطري. وهذا الدور مرشّح للاتساع كلما قدّمت المنظمة مدخلات أساسية في عملية التنسيق التي ترتبط ارتباطاً وثيقاً بالحوار مع المجتمع الدولي بشأن السياسات الحكومية؛ ويلاحظ أنّ القدرات البشرية لممثلية المنظمة محدودة.

دال – بناء المؤسسات

24- تدعم المؤسسات بمعناها الواسع قدرة البلد على النمو؛ إلا أنّ التقييم في أفريقيا الجنوبية لم يجد، من بين مختلف جوانب المساعدات التي تقدمها المنظمة، دليلا يعتد به على التأثير المستدام في بناء المؤسسات. وباستثناء نظم المعلومات المشار إليها أعلاه، يبدو أنّ مساعدات المنظمة على انحسار في هذا المجال أيضاً. وفي عدد من البلدان التي شملتها الزيارات، تبيّن أن قدرات الخدمات المدنية قد انخفضت. ويعود السبب في ذلك إلى تغير السياسات الخاصة بدور الحكومة وإلى القيود في الميزانية وإلى تصميم الموظفين على شغل وظائف ذات أجور أعلى في أماكن أخرى وإلى ارتفاع الخسائر بفعل الإصابة بفيروس الإيدز. لكن هذا يعني أيضاً أنّ اعتماد بناء القدرات على الخدمة العامة أمر غير مستدام في معظم الأحيان. واتضح بنوع خاص أنّ كلاً من مشروعات برنامج التعاون الفني في المنظمة التي تمتد على فترات قصيرة، كان لها وقع مستدام محدود على بناء القدرات، لكن الأمثلة على الوقع المحدود للمساعدات الأطول أمداً تمتد من الخدمات البيطرية إلى التسويق.

25- وخلص التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى ضرورة إجراء تقييم واقعي للغاية لمبررات تكوين القدرات على المستوى القطري تبعاً لمرحلة التنمية ولامكانات المؤسسات الإقليمية، مثل السوق المشتركة لدول شرقي وجنوبي أفريقيا والاتحاد الجمركي في أفريقيا الجنوبية والجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي، أخذا فى الحسبان قلة السكان فى البلدان وضآلة اقتصادياتها. لذا فإنّ الأنشطة غالباً ما تحقق قدراً أكبر من الكفاءة الاقتصادية من خلال المنظمات شبه الإقليمية إلا أنّ هذه الأخيرة ضعيفة في معظم الأحيان من الناحية المؤسسية لامتلاكها موارد محدودة لتمويل الميزانيات المتكررة. ويشير التقييم إلى أنّ السياسة الحكومية والأوضاع الراهنة فى الميدان تملي في عدد من البلدان تنفيذ الأنشطة الإنمائية ضمن شراكات بين الحكومة والمنظمات غير الحكومية. وغالباً ما ترسل المنظمات غير الحكومية موارد إلى عاملي الإرشاد وغيرهم من الموظفين المدنيين بما يمكّنهم من المساعدة في الأنشطة الإنمائية. ويستنتج مما تقدّم أنه في مرحلة التنمية الحالية وبالنظر إلى قدرة القطاع العام على توفير السلع والخدمات، فإنّ استمرار الدعم من الجهات المانحة مبرر لتأدية الوظائف المركزية. وتتسم نظم المعلومات بأهمية خاصة في هذا الإطار، إلى جانب أهمية نقل المعارف الإنمائية إلى سكان الريف في ظل الخلل الكبير في عمل خدمات الإرشاد. لكن من غير المنطقي في الكثير من الأحيان الاعتقاد بأنّ الحكومات ستكون قادرة على تحمل كامل عبء التمويل أو التوظيف، ولا حتى على المدى المتوسط. ولعل أفضل طريقة لاستكمال هذه القدرات هي إيجاد حلول شبكية وتعاون بين القطاعين العام والخاص والمنظمات غير الحكومية.

26- ومن جهة أخرى، لم تستطع المنظمة في أفغانستان (ما بعد 2001) سوى القيام بما اعتادت عليه من عمل بالنسبة إلى البذور وصحة الحيوان نتيجة الجهود السابقة لبناء القدرات. وقد تحسن إنتاج البذور خلال التسعينات بفضل العمل مع الحكومة على مستوى المركز والأقاليم ومع المنظمات غير الحكومية التي عمل معها المزارعون الأفغان في زراعة البذور. واتبع النهج نفسه بالنسبة إلى الإنتاج الحيواني وصحة الحيوان وإن بمشاركة أوسع من المجتمع المحلي وبتأهيل الأطباء البيطريين الحفاة/عاملي إرشاد. ومع تغيّر النظام، استمر قسم كبير من الجوانب الخاصة بالمجتمع المحلي والمنظمات غير الحكومية والحكم على مستوى الأقاليم، مع تغييرات طفيفة. فدعمت بالتالي التجربة الأفغانية مفهوم بناء المؤسسات في العمق بمشاركة الحكومة المركزية والحكومات المحلية والمنظمات غير الحكومية الشريكة، عوضاً عن اتباع نهج تقليدي أكثر يركّز على قدرات الحكومة المركزية ويعتمد عليها لتحويل ذلك إلى قدرات على المستوى المحلي. واستنتج فريق التقييم أنه يتعيّن على المنظمة في الوقت الراهن تأدية دور هام لتعزيز القدرات المؤسسية في الوزارات المركزية التي عاث فيها فساداً النزاع وسنوات طويلة من العزلة. كما استنتج التقييم أنّه أصبح من الضروري دمج مشروعات المنظمة التي لا زالت قائمة وتكثيف العمل مع الشركاء غير الحكوميين دمجاً كاملاً في المؤسسات الحكومية لزيادة تأثيرات بناء القدرات قدر المستطاع.

هاء – نتائج حملات الطوارئ

27- يرمى عمل المنظمة فى حالات الطوارئ، دوما، إلى حماية سبل العيش القائمة على الزراعة أو الاحياء. وكان ذلك عادة على شكل توزيع البذور والأدوات لمباشرة الزرع للموسم التالي؛ الا أنه يتضح من النقاش في هذه الوثيقة أنّ الاحياء فى الأجل الطويل كان اهتماما ملحا فى اطار وضع الاستراتيجية الخاصة بأفغانستان. ولوحظ تنوّع تطوير التقانات في أفريقيا الجنوبية (أنظر أدناه). لكن التقييم رحّب في الحالتين بالاتجاه نحو استجابات صممت خصيصاً لمواجهة حالات الطوارئ.

28- البذور: أَولى التقييمان اهتماماً لتأمين البذور وغيرها من المدخلات في حالات الطوارئ من أجل المساعدة على إعادة التأهيل الزراعي. وفي أفغانستان، استنتج أنّ جميع الوكالات العاملة في البلاد كانت لديها معلومات غير دقيقة عن الاحتياجات إلى البذور وكان هناك ربما فرط في العرض وتقويض نسبي للأسواق بسبب التوزيع الحر. وكان من المنتظر أن تؤدي المنظمة دوراً ريادياً في إعطاء معلومات موثوق بها غير أنها عانت من الكثير من القيود نفسها التي اعترضت الآخرين في حقبة ما بعد الحرب. ورأى فريق التقييم أنّ حملة المنظمة الأولى الخاصة بالبذور لم تلقَ نجاحاً كبيراً خلافاً للحملة الثانية بعد أشهر قليلة في عام 2002 حيث اتسمت بالتنظيم وبالاستجابة للاحتياجات. كما ساهمت المنظمة مساهمة كبيرة في تحسين تقاسم المعلومات من خلال دعمها لما بات يعرف اليوم بالمجلس الوطني للبذور.

29- وفي أفريقيا الجنوبية، كانت التجربة مشجّعة أكثر منذ البدء، واستطاعت المنظمة أن تعمل ضمن شبكات قوية للمنظمات غير الحكومية. ومع أنه لا يجدر المبالغة في جدية تلك الشبكات، فقد تمثلت المشكلة الأساسية في توقيت التسليم وملاءمة الأنواع وجودتها. وكما في أفغانستان، تمّ بلوغ أقصى الحدود بفعل الشراء الطارئ في السوق الإقليمية. وأشار التقييم في أفغانستان إلى أنه رغم فشل إحدى شركات البذور في تسليم البذور في الموسم الأول، سمح بموجب القواعد المعمول بها في المنظمة، بإجراء مناقصة وفازت مجدداً بالعقد في الموسم الثاني حين فشلت مرة بعد في التسليم وأعيد تمويل المشروع إلى الجهة المانحة. وفي أفريقيا الجنوبية، أبلغ أيضاً فريق التقييم بوجود مشاكل مماثلة نتيجة التأخر في تسليم البذور للزرع وصعوبة مراعاة ضمان موعد تسليم البذور والأداء السابق للشركة عند إعطاء العقود الخاصة بالبذور في المنظمة. وأشير إلى عدد من الحالات لم تكن فيها البذور المتاحة من نفس النوع المحدد والمدوّن على البطاقة ولها معدلات إنبات ضعيفة.

30- وأوصى التقييمان بوجوب معالجة هذه المشاكل، فيما أوصى التقييم في أفريقيا الجنوبية على وجه الخصوص بوجوب إدراج بنود في العقود المبرمة مع شركات البذور تنصّ على إنزال عقوبات صارمة في حال تأخر التسليم، وعلى حجز الأموال إلى أن يتضح إنبات البذور ونقاوتها. كما يمكن في المنظمة إنشاء قاعدة بيانات داخلية لأفريقيا الجنوبية عن أداء شركات البذور. وينبغي إعداد قائمة بالبذور متفق عليها في المنظمة بالنسبة إلى أفريقيا الجنوبية بحسب المناطق الزراعية الأيكولوجية وتحديثها باستمرار، وذلك بهدف تسريع وتبسيط التحضير لعمليات شراء البذور والسماح بها وأيضاً للمساعدة على ضمان مساهمة جميع البذور بشكل من الأشكال في التحسين الوراثي. ورأى التقييم أنّ هذا سيعود بالنفع على وكالات أخرى بالإضافة إلى منظمة الأغذية والزراعة.

31- ويتناول التقييمان موضوع التأثيرات المخلّة لتوزيع البذور وغيرها من المدخلات في أسواق المدخلات. ففي أفريقيا الجنوبية، كانت جميع عمليات الشراء تتم ضمن الإقليم الفرعي، الأمر الذي يعطي دفعاً للإنتاج في القطاع التجاري. ومن القضايا المشتركة في الحالتين مدى تأثير التوزيع الحر على تقليل المزارعين ولقيمة البذور والاختلال أو حتى الدمار الذي قد يلحق بالتجارة المحلية نتيجة خطط توزيع المدخلات. وفي أفريقيا الجنوبية، أقيمت بصورة رائدة معارض للمدخلات ذات القسائم وكانت النتائج الأولية مشجّعة. واعتبر أنّ أهمية معارض البذور تكمن في أنها تحفّز التجارة المحلية وتتيح الخيار للمزارعين في ظل إتاحة المجال لبعض الرقابة على جودة المدخلات المتاحة والحد من احتمال استخدام قسائم المدخلات لغير لأغراض أخرى.

32- الجراد في أفغانستان: اعتبر أنّ حملة مكافحة الجراد أتت في موعدها المحدد وكانت مجدية اقتصادياً من حيث توفير الأغذية التي كان سيتوجّب لولا ذلك الاستعاضة عنها بالمعونة الغذائية. وأشير إلى أنّ المنظمة تعمل على وضع برنامج متكامل لإدارة الآفات يحد من الحاجة في المستقبل إلى التدخل في حالات الطوارئ.

33- وقد شكّل النهوض بالري قسماً هاماً من الاستجابة الطارئة في أفغانستان. وقضى ذلك جزئياً بتوفير قاعدة معلومات للتخطيط في المستقبل، كما أطلقت أعمال فورية لإعادة التأهيل من خلال مصالح الري في الأقاليم بعد تدريبها على تطبيق مناهج المساعدة الذاتية القائمة على المجتمع المحلي. واعتبر فريق التقييم أنّ ذلك بدأ يأتي ثماره غير أنه أبدى قلقه بشأن استدامة القدرات التي أنشئت حديثاً. لكن الضمانة لذلك هي على الأرجح من خلال مشروع يموله البنك الدولي وينفّذ بمساهمة فنية من المنظمة. ويعتبر نشر المضخات التي تدار بالمدوس جزءاً من الاستجابة الطارئة في أفريقيا الجنوبية وقد حققت نتائج مشجعة للغاية؛ غير أنّ ذلك لم يلغِ المخاوف بالنسبة إلى تسويق الإنتاج النباتي الإضافي.

34- الثروة الحيوانية: استندت الاستجابة الطارئة في أفغانستان الى الأعمال السابقة التي أرست إطاراً لعاملي الإرشاد المعنيين بالثروة الحيوانية في المجتمع المحلي وهي تعتبر إلى حد ما نشاطاً تنموياً مستمراً حيث أنها تجمع بين خدمات التلقيح الاصطناعي للأبقارـ وتأمين العلف وصحة الحيوان. كما تضمّن البرنامج مستشاراً في السياسات وإحصاء للثروة الحيوانية. واعتبر التقييم أنّ البرنامج قد ساهم في إعادة تأهيل القطعان بنسبة 5 في المائة تقريباً من مجموع قطيع الأبقار القطري ونصف الخراف تقريباً ونحو 20 في المائة من الماعز. وكان من الأصعب حصر القطعان المتنقّلة.

35- واتضح أنّ الثروة الحيوانية كانت مهمّشة في الاستجابات الطارئة والاستجابات الإنمائية الأخيرة في أفريقيا الجنوبية، في النداء الأساسي، وفي استجابة الجهات المانحة على حد سواء. وأعطيت الأولوية لمكافحة الأمراض الوبائية العابرة للحدود، غير أنّ الأموال المحدودة في برنامج التعاون الفني المخصصة لهذا الغرض لم تثبت جدواها. ونجح بعد ذلك التقييم الذي أجرته المنظمة في تأمين المزيد من التمويل لمكافحة أمراض الثروة الحيوانية؛ لكن الاستنتاج الأبرز عند إجراء التقييم بما يتفق وسياسات نظام الوقاية من طوارئ الآفات والأمراض الحيوانية العابرة للحدود، قضى بضرورة إيلاء عناية أكبر بكثير لحالات الطوارئ الخاصة بالثروة الحيوانية ولدور الثروة الحيوانية في ضمان الأمن الغذائي للأسر الأكثر عرضة للخطر واستراتيجيات البقاء. ويشير التقييم إلى أنه في معظم بلدان أفريقيا الجنوبية، وفي ظل استمرار تراجع الخدمات الحكومية، لا بد من اتباع استراتيجية جديدة للأمراض الوبائية التي قد تأتي بفاعلين وبموارد جديدة. وباستطاعة المنظمة أن تدعم وضع هذه الاستراتيجية الجديدة وأن تشرك الجهات المانحة في عملية التفكير منذ البدء وحتى الشراء. ويرى فريق التقييم أنّ من العناصر الممكنة لذلك: (أ) إعادة النظر في نظم الإنذار المبكر لأمراض الثروة الحيوانية بما في ذلك دور الفاعلين غير الحكوميين، لا سيما من يتعاطون التجارة، وإدماج نظم المعلومات عن الثروة الحيوانية ضمن النظم الخاصـــة بالجوانب الأخرى للتعرض للخطـــر بما في ذلك تقييم المحاصيل والتعرض للخطر؛ (ب) تنظيم التعاون عبر الحدود بشكل أفضل محلياً مع الاعتماد بقدر أقل على المصالح البيطرية المركزية في العواصم النائية؛ (ج) تعزيز التشريعات حيثما تدعو الحاجة؛ (د) تفعيل إشراك المنظمات غير الحكومية والمساعدين البيطريين من القطاع الخاص (الأطباء البيطريون الحفاة) في مختلف جوانب الوقاية والعلاج؛ (هـ) وضع اتفاقات دولية، بما في ذلك لدعم الرقابة في البلدان الأضعف من جانب البلدان الأقوى على الصعيدين الاقتصادي والمؤسسي.

36- الاستجابات في حالات الطوارئ ونشر التقانة: وجد التقييم في أفريقيا الجنوبية أمثلة قيّمة عن استعانة المنظمة بالمساعدات الطارئة لنشر ما توافر من تقانات لا سيما تلك الصادرة عن المنظمات غير الحكومية. وشمل هذا الزراعة المحافظة على الموارد في زامبيا والمضخات العاملة بالمدوس وخطط الري الصغيرة في ملاوي. كما تم نشر مواد الزرع المحسّنة للكسافا، وخاصة في ملاوي. وتمثلت نقاط القوة في كون هذه الأعمال تستند إلى الخبرة المكتسبة والتدريب. وكان هناك تعاون على المستويات المحلية بين المنظمات غير الحكومية وعاملي الإرشاد الحكوميين. وكانت المخاوف الرئيسية عدم كفاية الاهتمام بالتسويق لا سيما في مجال الري. كما برز تخوّف من أن تكون مدة التمويل الطارئ قصيرة؛ غير أنّ ذلك يقابله إلى حد ما الالتزام المتسمر من جانب المنظمات غير الحكومية والتأثير الأولي للتحسينات التي باستطاعة المزارعين ضمان استدامتها. ولاحظ فريق التقييم أنّ هذه الشراكة بين المنظمات غير الحكومية وعاملي الإرشاد الحكوميين أكثر فعالية على ما يبدو من خطط البرنامج الخاص للأمن الغذائي التي تديرها الحكومات وأنّ برامج الطوارئ في المنظمات غير الحكومية ضمنت قدراً أكبر من المدخلات لأسر المزارعين كي تساعد نفسها بنفسها. لكن من السابق لأوانه التأكد من استدامة ذلك.

37- وفي أفغانستان، تساعد المنظمة منذ سنوات عديدة على تطوير وإنتاج بذور محسّنة. واستفادت في ذلك من قدراتها الموجودة لنشر المادة الوراثية المحسّنة بقدر أكبر. وفي أوج عملية توزيع البذور، تم إنتاج نحو 000 18 طن من البذور العالية الجودة المعلن عنها، لكن كانت هناك مشاكل كبيرة على صعيد الجودة تم تخطيها إلى حد كبير في المواسم اللاحقة. و50 في المائة على الأقل من القمح المروي المزروع حالياً في البلاد مصدره برنامج المنظمة الذي ينفذ منذ ما يرقى على العشرين سنة. ولا يقلّ وقع المواد الوراثية من منظمة الأغذية والزراعة في المناطق البعلية أهمية وإن بقدر محدود أكثر. وتعطي هذه الأصناف زيادة متوسطة في الغلال قدرها الثلث تقريباً في المناطق المروية والربع تقريباً في المناطق البعلية.

38- حالات الطوارئ الموضعية: توقف التقييم في أفريقيا الجنوبية عند استجابة المنظمة لحالات الطوارئ الموضعية. ولاحظ أنه في الكثير من الحالات، تتردد الجهات المانحة في تقديم المساعدات الطارئة على اعتبار أنّ أنماط الكوارث المتكررة هي مشاكل مستمرة يجب إيجاد حلّ لها وليست حالات طارئة. ومع أنه من الواضح أنّ هذه المشاكل خطيرة جداً بالنسبة إلى المجتمعات المحلية المعنية بها، تعتبر الجهات المانحة أنّه يجدر إلى حد كبير بآليات المواجهة المحلية وبالإغاثة من جانب الحكومات والمنظمات غير الحكومية الاستجابة لها. واستنتج التقييم أنّ هذا النوع من حالات الطوارئ في أفريقيا الجنوبية يشكل جزءاً من نمط التعرض المستمر للخطر ولا يمكن للحكومات الاستجابة لتلك الحالات دون مساعدة. لذا فمن الضروري أن تعمل المنظمة مع الحكومات والجهات المانحة وغيرها من الأعضاء في أسرة الأمم المتحدة (لا سيما برنامج الأغذية العالمي) والمنظمات غير الحكومية البارزة من أجل وضع آليات للاستجابة المشتركة المنسقة والسريعة على المستوى القطري، فلا تعود هناك حاجة إلى صياغة طلبات فردية.

ثالثاً – جدوى استجابة المنظمة وأولوياتها في المستقبل

39- ينظر التقييمان في القضايا الكامنة على صعيدي الزراعة والتنمية البشرية من حيث ارتباطها بالأزمات ويبحثان في جدوى استجابة المنظمة في الوقت الراهن والمجالات التي يجدر بها التركيز عليها في المستقبل. ويشدد التقييمان على العمل المتعلق بالسياسات، بما في ذلك القضايا شبه الإقليمية البارزة. كما اتضح أنّ تقييم الأمن الغذائي والمعلومات عنه هما مجالان ذات أولوية مشتركة وتتمتع فيهما المنظمة بميزة مقارنة.

40- وفي أفغانستان، يدرج بناء المؤسسات والإصلاح في أعلى سلّم الأولويات، بما في ذلك وزارات القطاع الزراعي. وينبغي إدماج بناء القدرات في عمليات التدخل على أنواعها. وسيبقى للغوث الزراعي الموجه إلى أهداف محددة أولوية بالنسبة إلى المجموعات المعرضة للمخاطر. وفي أفريقيا الجنوبية، يتم التركيز على السياسات وبرامج شبكات الأمان الواجب إرساؤها في ظل استمرار التعرض للمشاكل. ويشدد التقييمان على الاستفادة من نجاح العمليات الطارئة وصولاً إلى مرحلتي إعادة التأهيل والتنمية. وفي أفريقيا الجنوبية، يسري هذا بالأخص على التقانة وعلى النهج القائم على مدارس تدريب المزارعين. وفي أفغانستان، تضمّن هذا العمل على البذور وحماية النباتات والري على نطاق صغير والبستنة. واعتبر أنّ للمنظمة تجربة إيجابية في تطوير سبل العيش المستدامة القائمة على المجتمع المحلي. وفي أفغانستان أيضاً، شكّل دور المنظمة في إقامة شراكات مع الآخرين لاتباع نهج شامل يرتكز الى سبل المعيشة للحد من زراعة الخشخاش أولوية هامة.

41- وشدد التقييم في سياق تحليل الأزمة في أفريقيا الجنوبية ودور الزراعة في إيجاد حل لذلك، على أنّ أفضل حماية للأسر المعرضة للمخاطر هي وجود فائض غذائي ودخل للمجتمع المحلي وأنّ أفضل حماية للمجتمعات المحلية المعرضة للمخاطر في زيادة الرفاهية في البلاد. لذا فمن الضروري أن تشجع التنمية الزراعية التي تركز على الأمن الغذائي الأساسي للجميع النمو وشبكات الأمان للأسر التي تعاني من عجز غذائي مستمر أو دوري. وفي الاقتصاديات الريفية في أفريقيا الجنوبية، تبقى الزراعة المحرك المحتمل الوحيد للنمو الاقتصادي والمصدر المحتمل الوحيد أيضاً للانهيار. واستنتج التقييم أنّ عددا متزايدا من الأسر الريفية سيتعذر استمرارها على نحو مقبول. وسيتعين تقديم المساعدة الغذائية لها بشكل متواصل أو بصورة موسمية. كما يجدر إعطاءها الإمكانات اللازمة لإنتاج ما أمكن لأنفسها بأقلّ قدر من الجهد الجسدي.

42- ولا بد من وجود نطاق أوسع حتى للأسر التي قلّت أو ضعفت فيها قوة العمل الجسدية، بما في ذلك بفعل الإصابة بفيروس الإيدز، كي تزداد العائدات الاقتصادية والإنتاج الغذائي لوحدة العمال وللحد من الحاجة إلى القوة الجسدية. ولعل أهم طريقة لتقليص المجهود الجسدي هي زيادة قيمة الإنتاج لكل وحدة من المساحة. ويكون ذلك بمراعاة عناصر الري والمحاصيل عالية القيمة واستخدام الأسمدة إلى جانب عوامل أخرى لا تقل أهميــة ومنهـــــا: (1) الدخل من الماشية الصغيرة؛ (2) استخدام قوة المزرعة لا سيما المعدات التي تجرّها الحيوانات؛ (3) نشر أعمال الفلاحة في الموسم الجاف؛ و(4) تقليص العمل المنزلي. كذلك اعتبر التكثيف الزراعي الحل الرئيسي للعديد من مشاكل انخفاض خصوبة التربة في الأراضي الجافة الهشّة واعتبر، بالإجمال، أنّ الري أصبح في الصدارة للتوصل إلى التكثيف الزراعي. كما تملك بعض البلدان القدرة على تيسير حركة الأسر الراغبة في الانتقال إلى مجالات ذات طاقات أكبر.

43- وأبدى التقييم قلقه لعدم إيلاء الاهتمام الكافي لدور الزراعة في الاستمرارية على المستوى الأسري والمجتمعي المحلي والوطني مع أنّ الاستجابة الاجتماعية والطبية للمشاكل في أفريقيا الجنوبية هي من الأولويات. ومن العوامل المحددة التي أشار إليها التقييم في ظل بيئة مشجّعة للنمو الاقتصادي المتساوي، إزالة الحواجز أمام التجارة على المستوى شبه الإقليمي وضمن البلدان وإيجاد سبل لتشجيع خلق فرص العمل في الزراعة التجارية ونمو أصحاب المشروعات الصغيرة. وتهمّ قضايا حيازة الأراضي الأمن الغذائي والنمو على المستوى المحلي. وخلص التقييم إلى أنّه يجدر بالمنظمة دعم هذه التطورات في عملها المتعلق بالسياسات وأن تساعد، كلما سنحت لها الفرصة، على تنفيذ هذه المجالات ذات الأولوية من خلال المشروعات.

رابعاً – قضايا التخطيط والإدارة في برنامج المنظمة
ألف – وجوب توخي الوضوح في دور المنظمة وأهدافها وأولوياتها

44- رأى التقييمان أنّ تحديد أولويات المنظمة للاستجابة الفورية لحالات الطوارئ ولإعادة التأهيل والتنمية مجال يحتاج إلى تحسين. وفي أفريقيا الجنوبية، اشتكت ممثليات المنظمة من أنّ استجابة المنظمة، لا سيما من خلال برنامج التعاون الفني، جاءت مجزأة. إلا أنّ التقييم استنتج أنّ هذا يصح بالفعل في إحدى البلدان التي خضعت للدرس في حين ركزت المنظمة مواردها المحدودة في سائر الأماكن الأخرى. وأوصت بأن تتم صياغة المساعدة التي تقدمها المنظمة لأي بلد من البلدان ودمجها ضمن إطار متسق. ويسلط الإطار المذكور الضوء على الأولويات استناداً إلى الميزات المقارنة للمنظمة وينبغي إعداده بالتعاون الوثيق مع الشركاء المحليين.

45- وخلص التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى استنتاجات مشابهة لتقييم اللامركزية⁴ وأوصى بوضع أطر متوالية للأولويات بقيادة ممثليات المنظمة التي توفر سياق العمل للمنظمة مع الجهات المانحة في سبيل تعبئة الأموال وتقديم الدعم لبرنامج التعاون الفني. وتوصل التقييم في أفغانستان إلى نفس الاستنتاجات لكن في الحالات الانتقالية. وشدد على ضرورة أن تتحلى المنظمة برؤية واضحة ومشتركة مع الشركاء وأوضح أنه "حيثما وجد نمط ديناميكي من المجموعات المعرضة والأقل عرضة للمخاطر والمعدية أحياناً، وحيثما تعددت الجهات الفاعلة وكان هناك مزيج من الدعم الإنساني وإعادة التأهيل والتنمية، لا بد من التحلي برؤية مشتركة في أقرب وقت ممكن عما يجدر أن يكون عليه دور المنظمة. ويجب أن يتمحور هذا الدور حول هدفين رئيسيين: (1) زيادة مناعة الفئات الأكثر عرضة للمخاطر من خلال حماية سبل العيش والنهوض بها وتعزيزها؛ (2) إرساء الأسس لبيئة مشجّعة للنمو تلعب فيها الزراعة دوراً هاماً. وينبغي للاستراتيجية الخاصة بدور المنظمة في حالة ما بعد النزاع أن: (أ) ترتكز إلى تقييم للاحتياجات؛ (2) تميّز بوضوح بين دور المنظمة والاحتياجات الواسعة للقطاع؛ (ج) تعدّ بالتنسيق الوثيق مع الشركاء المحليين؛ و(د) تستند إلى تجربة المنظمة السابقة في البلاد."

باء- تقييم الاحتياجات وتصميم البرامج في حالات الطوارئ

46- في حالات الطوارئ، تبيّن للتقييمين أنّ تحديد المستفيدين واستهدافهم وتقييم الاحتياجات هي مجالات تحتاج إلى تحسين. وأشار التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى أنه من الأهمية أيضاً معرفة ما الذي يريده بالفعل المستفيدون المستهدفون. فكان هناك على ما يبدو اعتماد على حزم مدخلات تقليدية من دون مراعاة تنوّع الظروف الزراعية وحالة التعرض للمخاطر والقدرة على الإنتاج. وعلّق الفريق مثلاً على موضوع الأدوات إذ إنّ الجفاف أو الفيضانات لم تقضِ على الأدوات وعلى اهتمام المزارعين في الحصول على بعض الأنواع دون سواهم. كما شعر الفريق أنه من المفيد التمييز بين مدة التعرض للمخاطر عند تصميم الاستجابات وبين الأسر التي (أ) لا تحتاج إلى المساعدة حتى في حالات الطوارئ والقادرة على إنتاج المزيد بما يعود بالنفع على المجتمع المحلي؛ (ب) ستتمكن بفضل المساعدة من الانتقال إلى حالة من الاستدامة الأسرية؛ (ج) تكون قادرة على إنتاج شيء ما لكن تظل غير قادرة على البقاء وبالتالي تحتاج إلى المساعدة الغذائية.

47- واعتبر التقييم في أفغانستان أنّ التوزيع الطارئ للمدخلات الزراعية يستوجب تقييماً شاملاً للاحتياجات استناداً إلى تحليل مدى تعرّض سبل العيش للمخاطر وأسباب ذلك. ويقضي التحدي بإجراء التقييم المذكور ضمن مهلة زمنية محدودة نسبياً بواسطة طرق سريعة ومجدية وشاملة في ذات الوقت. وتوخى العناية بوجه خاص في التحليل بجدوى توزيع المدخلات الزراعية ودوره كوسيلة للمحافظة على سبل العيش و/أو استعادتها.

48- ويشير التقييمان إلى صعوبات ترك تحديد الأهداف النهائية للأسر الفردية للمجتمعات المحلية المعنية، غير أنهما يعتبران أنّ هذا هو الحل العملي الوحيد في ما خلا عودة النازحين. لكن يجدر إطلاع المجتمعات المحلية على المعايير والأسباب التي تحدوهما إلى تقديم المدخلات أو المساعدة للأسر.

49- ويعتبر التقييم في أفغانستان أنّ معايير تصميم المشروعات بحاجة إلى مزيد من الوضوح بالإجمال وإلى أن تتضمّن بعض العناصر مثل الاستعانة بتحليل مبسّط للإطار العام، وإيجاد مؤشرات قابلة للقياس لتسهيل الرصد والتقييم في سبيل تحسين الإدارة والمساءلة. ومن شأن تعزيز الدعم للدورة التدريبية على استعراض دورة المشروعات في المنظمة أن يساعد على تعميم الممارسات الجيدة في المنظمة ككل.

50- كما يشير التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى أنّ العديد من مشروعات الطوارئ هي من الجيلين الثاني أو الثالث ولم تأت كاستجابة فورية لكارثة معينة؛ لذا فهناك متسع أكبر من الوقت لتقييم الاحتياجات ولتصميم المشروعات. ويمضي التقييم معالجته لقضية الوقت والحاجة إلى تقييم سليم عند صياغة الاستجابة للطوارئ بعد وقوع الكارثة مباشرة، مشيرا الى ضرورة التحلي بأكبر قدر ممكن من المرونة عند صياغة المشروعات للحصول على التمويل من الجهات المانحة في حالات الطوارئ. ويجب أن يندرج تعريف العملية نفسها، لا التفاصيل الرئيسية، ضمن المشروعات التي تتم صياغتها بالتفصيل بعد الموافقة على الميزانية، غالباً بالتشاور مع الجهات المستفيدة.

جيم – قضايا الإدارة في حالات الطوارئ

51- أكّد التقييمان الكثير من النتائج والتوصيات التي خرج بها تقييم الهدف الاستراتيجي ألف-3. وتبيّن أنّ من أهم سمات الاستجابة في أفريقيا الجنوبية هو مدى قيام المنظمة بتنسيق استجابتها عن كثب ضمن منظومة الأمم المتحدة. وشمل ذلك تقديم دعم كامل للبعثات المشتركة وإلحاق موظفي التنسيق الإقليميين فيها في أمانة وكالة الأمم المتحدة المشتركة أي مكتب الدعم الإقليمي للتنسيق بين الوكالات.

52- وفي أفغانستان، بعد توقّف الصراعات الرئيسية، عيّنت المنظمة فوراً مسؤولاً رفيع المستوى (هو مدير قسم عمليات الطوارئ والإحياء) ليكون نقطة الاتصال. وبذلت جهود محمودة فى الميدان في أفغانستان لملء الشواغر الإدارية في أسرع وقت ممكن، ولإرسال موظفين آخرين إلى الميدان؛ إلا أنّ الظروف الصعبة سرعان ما أعاقت هذه الجهود. وكان هناك تنقّل كبير للموظفين في السنة الأولى لأسباب متعددة. وعندما تسلّم ممثل المنظمة مهامه كان حديث العهد على منصب كهذا وجديداً في المنظمة نسبياً. ورأى التقييم أنّ الافتقار إلى شخص مسؤول فى الميدان أعاق إلى حد كبير عمل المنظمة. واعتبر التقييم أيضاً أنّ هناك مشكلة حقيقية بين مشروعات التنمية التي ينفذها المكتب الإقليمي لآسيا والمحيط الهادي (بما فيها مشروعات إنتاج البذور والمعلومات) ومشروعات الطوارئ والإحياء التي يديرها قسم عمليات الطوارئ والإحياء في روما. وحتى في ظل وجود ممثل للمنظمة، تجلّت هذه الخطوط المتباينة في المسؤوليات في ضعف الهدف الموحّد فى الميدان. ومع أنّ أنغولا لم تعان من مشكلة عدم وجود ممثل للمنظمة غداة توقيع اتفاق السلام، فقد برزت الصعوبات بين ممثل المنظمة الذي يتمتع بسلطة تنفيذ المشروعات الإنمائية ومنسّق عمليات الطوارئ.

53- ويوصي تقييم اللامركزية بأن تكون للمنظمة نواة من ممثلي المنظمة/المنسقين الرفيعي المستوى لحالات الطوارئ يتوالون على حالات الطوارئ الرئيسية المعقدة ويحلون محل ممثلي المنظمة الموجودين حالياً. واستنتج التقييم في أفغانستان أنه كان بالإمكان تجنّب بعض هذه الصعوبات في حال وجود ترتيبات مشابهة فيها. والأمر سيّان في أنغولا. ويجدر أيضاً مراعاة تنبيهات التقرير عن تقييم اللامركزية بشأن توزيع المسؤوليات على المكاتب أو الأفراد بعيداً عن ذهنية حالات الطوارئ، ذلك أنّ التقييم في أفغانستان رأى أنّ بعض الصعوبات سببها عدم إيلاء المعنيين بالمشروعات الإنمائية العناية الكافية لتلبية الاحتياجات الملحّة للفئات المعرضة للمخاطر.

54- كما يشدد التقييم على ضرورة المبادرة فوراً بعد النزاعات إلى تعيين نقطة اتصال رفيعة المستوى إلى حين إيفاد ممثل مناسب للمنظمة فى الميدان وبانتظار تعيين مجموعة استشارية رفيعة المستوى أو مجموعات تنسيق كما حصل في أفغانستان. وخلص التقييم في أفغانستان كما تقييم اللامركزية إلى أنّه من غير المرغوب في حالات الطوارئ المعقدة أن يتولى تشغيل المشروعات قسم عمليات الطوارئ والإحياء في روما، ووحدات التشغيل في المكاتب الإقليمية في آن معاً. ونظراً إلى الطبيعة الطارئة للأوضاع، كان قسم عمليات الطوارئ والإحياء نقطة التشغيل المنطقية لجميع المشروعات بانتظار إيفاد الممثل المناسب للمنظمة وتأمين البنية الأساسية اللازمة للعمل.

55- كما أشار التقييم إلى مشكلة تستدعي تدخلات أكثر تعقيداً على صعيد إعادة التأهيل ولم تكن فيها تكاليف الدعم في حالات الطوارئ كافية لتغطية مستوى الدعم الفني المطلوب من المنظمة. وكان من شأن تركيز تسليم المشروعات في قسم عمليات الطوارئ والإحياء أن يحد من مدى إجراء التقييم اللازم.

دال – دقّة التوقيت والاعتبارات الإدارية في حالات الطوارئ

56- إنّ أي مدخلات تصل بعد موسم الزرع تكاد تكون غير مفيدة، أقلّه في ذلك الموسم، سواء كان البرنامج برنامج للتنمية أو للتصدى للطوارئ. وفي أعقاب حالات الطوارئ مباشرة، تكون النيّة المعلن عنها بالإجمال ضمان المحصول الغذائي في الموسم التالي. وقد تطرّق تقييم الهدف الاستراتيجي ألف-3 مطولاً إلى هذا الموضوع وأولاه التقييمان في أفغانستان وأفريقيا الجنوبية عناية كافية. وكانت الخلاصة ضرورة اتخاذ إجراءات لتسريع عملية التمويل وشراء المدخلات وتوزيعها ووجود مشاكل رئيسية ترتبط بالافتقار إلى المرونة وبدرجة تفويض السلطات من جانب المنظمة. ودعا التقييمان إلى التعامل بواقعية مع حالات الطوارئ إذا أمكن أم لا بلوغ الموسم التالي. ويستنتج التقييم عن أفريقيا الجنوبية أنّه في حال تعذّر بلوغ الموسم التالي، قد يكون من الأفضل تخطيط الاستجابة الملائمة للموسم المقبل بعناية بالغة. ورأى التقييم بالتالي أنه يجدر بالمنظمة تخصيص فترة دنيا مقبولة بين الصياغة النهائية لمشروعات الطوارئ والموافقة عليها وبين آخر موعد للزرع بالشكل المطلوب. واقترح فريق التقييم أن تكون الفترة بحدود ثلاثة أشهر ما لم تكن هناك القدرة على مستوى الإدارة وتأمين المدخلات لتنفيذ مختلف العمليات محلياً، فتنخفض الفترة إذ ذاك إلى شهرين فقط.

57- ويدعو التقييمان إلى بذل الجهود لتحسين نوعية تسليم المشروعات ودقة توقيتها، بما في ذلك المشتريات. ولا بد من الاعتراف بعدم وجود فهم كامل لمواضع أعناق الزجاجة الرئيسية في سلسلة التسليم ولا أسبابها. ومنذ إجراء التقييمين، أجري عدد من الدراسات في سبيل تحسين كفاءة المنظمة في تقديم خدماتها للبلدان الأعضاء (وبما يتخطى نطاق حالات الطوارئ). وأصدر التقييمان توصيات أعاد تقييم اللامركزية التأكيد عليها. وفي حالات الطوارئ، خرج التقييمان بتوصيات محددة بالنسبة إلى:
(أ) التدريب على الإجراءات الإدارية بما في ذلك إجراءات المشتريات بالنسبة إلى الموظفين وممثليات المنظمة؛
(ب) زيادة مستويات السلطات الموكلة إلى المكاتب الإقليمية وممثليات المنظمة بالنسبة إلى المشتريات؛
(ج) تعديل الإجراءات المعمول بها في المنظمة لتسريع وتسهيل المشتريات من قائمة مختارة من الممونين المؤهلين سلفاً دون اللجوء إلى المناقضات في الخارج؛
(د) إدراج بنود في العقود المبرمة مع شركات التموين بالمدخلات تنص على إنزال عقوبات صارمة في حال تأخر التسليم وعلى حجز الأموال إلى أن يتضح إنبات البذور ونقاوتها.

58- وأبدى التقييمان ملاحظات سلبية على العقود القصيرة جداً وعلى التنقل الكبير بين موظفي الطوارئ. ويعود السبب في ذلك جزئياً إلى الطبيعة المؤقتة للتمويل؛ غير أنّ التقييمان استنتجا أنّه هناك مجالاً للمزيد من الاستمرارية وخلص أيضاً التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى أنّ هذا كفيل بخفض عمليات تبادل الموظفين بما يساهم في تحسين هذا الجانب المرتبط بالكفاءة.

هاء – الرصد والتقييم

59- دعا التقييم في أفريقيا الجنوبية إلى توخى الواقعية ازاء ما ينتظر من نظم الرصد الداخلي تحقيقه. واستند في ذلك إلى أمثلة عن منظمات غير حكومية تقوم بجمع وتحليل كم مذهل من المعلومات عن استجابة الفئات المستفيدة. لكنّ رصد النتائج لم يكن مميزاً بالإجمال. وفي بعض البلدان، وللموظفين فى الميدان، من المنظمات غير الحكومية الموظفين الحكوميين على السواء، قدرة محدودة على فهم احتياجات الفئات المستفيدة إلى معلومات معقدة وبالتالي القدرة على التواصل معها. وينبغي المحافظة على بساطة المعلومات وأن تركز على العناصر الأساسية فيها. لكن ينبغي أن يكون الرصد الأساسي واجباً تعاقدياً للمنظمات الشريكة التي تقدّم المساعدة وعلى المجتمعات المحلية عند تحديد الأهداف: (أ) تحديد الفئات المستفيدة وموقعها الجغرافي ونوعها؛ (ب) تحديد المساعدة المقدمة إلى كل من المستفيدين؛ (ج) إعداد تقرير عن استخدام المساعدة (هل تمّت مثلاً زراعة البذور كافة)؛ و(د) تغطية نتائج المساعدة المقدمة من حيث الأرباح مقارنة بالإنتاج الذي لم يحظ بالمساعدة. ويمكن بالإجمال التعامل مع المعلومات الأكثر تعقيداً وتقييماً فى نطاق عينة من الدراسات المستقلة بعد انتهاء الموسم الزراعي في إطار عقود منفصلة مع الجامعات مثلاً كما كان الحال في زامبيا.

60- ورأى التقييم في أفغانستان أنّ المنظمة قد حاولت إرساء نظام تقييم مدعوم بشبكة إنترانت مثقلة بأكثر مما ينبغى في أفغانستان. إلا أنّ الاختلافات بشأن المنهجية المتبعة في مختلف وحدات المقر، بما في ذلك إدارة التقييم، أعاقت تصميم النظام وتطبيقه. واتضح أنّ النظام بدأ الآن يأتي ببعض النتائج المفيدة لكن استدامته غير ممكنة من دون دعم خارجي متواصل. فأوصيت المنظمة بإعداد نموذج قابل للاستمرارية لنظام خاص برصد البرامج والمعلومات ذات الصلة يكون جاهزاً للاستخدام بسرعة في حالات الطوارئ المعقدة.

61- وشدد التقييمان على المكانة الهامة للرصد والتقييم في حالات الطوارئ وركزا على وجوب تأمين الموارد الكافية لذلك في ميزانيات المشروعات وعلى أن يصبح التقييم الخارجي هو القاعدة. كما اعتبر التقييمان أنّه ينبغي إضفاء الطابع المؤسسي على التقييم الإجمالي لبرامج المنظمة بالنسبة إلى كل بلد من البلدان وإلى مجموعات البلدان.

¹ يونيو/حزيران – يوليو/تموز 2003: J. Markie وC. Tarazona، إدارة التقييم في المنظمة؛ M.J. Watt وM. Zaroug، استشاريان؛

وG. Hemrich، إدارة تحليل المشروعات الزراعية والأمن الغذائي في المنظمة.

² أكتوبر/تشرين الأول 2003: N. Chapman، قائد فريق الاستشاريين؛ A. Fitzherbert وR. Lough، استشاريان؛ وR. Sauvinet-Bedouin وC. Tarazona، إدارة التقييم في المنظمة.

³ الوثيقة PC 88/5 a))، سبتمبر/أيلول 2002.

⁴ تقييم اللامركزية في منظمة الأغذية والزراعة، الوثيقة PC 92/6(a)، سبتمبر/أيلول 2004.