PC 92/6a)--FC 108/18 |
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第九十二届会议 |
2004年9月27日－10月1日，罗马 |
对粮农组织权力下放的独立评估 |
对粮农组织的独立评估
评估组衷心感谢粮农组织在世界各地和罗马办公室的人员：他们甘心情愿地抽出时间为我们提供情况和直率的意见 － 没有这种支持，本小组决难完成自己的任务。特别要感谢评估处的玛利亚·伽东，娜丁·孟尼松，卡洛斯·塔那松那和希瑟·扬给予的行政支持和分析，计划和预算处的米娜·道拉查西，安吉莉卡·亚布里那和迈克尔·戈太那尔给予的关于行政制度和费用的分析。 |
评估组组长
大卫·桑兹·史密斯和玛丽·钦纳里-赫斯
地区顾问：
米诺利·圣泰皮拉
阿代尔·阿布尔·纳噶
罗伯托·卡布拉尔
评估服务支持：
图利娅·阿亚齐
约翰·马基
拉谢尔·撒维内- 贝都因
1. 加强权力下放是总干事于1994年发动的一揽子综合改革方案的一个主要支柱。 权力下放的中心目标是增加本组织对成员国的意义和对它们的问题采取行动的能力。这也被视为加强使用国家能力、在实施中厉行节约、并缩短反应时间的一个机会。十年之后，由粮农组织高级管理层和理事会计划委员会委托进行了这次评估，以对权力下放进行全面而独立的评价并提出建议，从而增加权力下放今后对成员国的益处。
2. 评估由外聘的5位独立顾问组成小组领导、进行，并由粮农组织评估处的3位成员提供支持。 为此实施了一项广泛的访问计划，其中包括全部区域办事处、分区域办事处和联络办事处，以及16个驻国家代表处。 在这些访问中，评估组会晤了被访问国政府的部长和高级官员，以及其他联合国机构、各捐助方下放该国的办公室、非政府机构和私营部门。 在整个评估过程中，评估组与总部资深工作人员举行了会谈。由发展中国家政府和驻国家、区域和总部的粮农组织工作人员回答了小组的调查问卷。评估组还回顾了各国对粮农组织管理机构提出的意见，并从其他联合国机构了解了它们的权力下放情况。
3. 评估组坚定地以其授权评估范围为工作基础，采取了如下的做法：
将其出发点定位于粮农组织保证为发展中国家需要服务的最佳安排的重要性；
认识到评估的建议将在粮农组织预算已经削减的情况下执行；
鉴于总部技术部门肩负的重要规范工作，不提出任何将它们的财政资源或工作岗位转移到国家或区域办公室的建议。
4. 本报告第 1.2 节总结了权力下放过程中发生的变化 ，而报告的其余部分对变化的结果进行了分析。评估组在进行分析和提出建议中意识到，粮农组织资金，包括预算外资金的下降，已大大改变了权力下放中可以动用的资金以及进行权力下放的某些前提。评估组进一步获悉，原先进行权力下放的计划，包括建立更多的分区域办事处的计划，不得不削减或放弃。
5. 成员国和其他有关方面对权力下放的看法：评估组发现国家、捐助方和联合国大家庭都赞成权力下放。在此背景下，它们强调要下放功能和权力。 具体评价则因区域而大有不同；评估组发现，在太平洋和加勒比岛屿，人们的期望得到实现。在中欧国家也有改进。而在其他地方，政府、捐助方和联合国体系其他成员常说，没有看到粮农组织有更多的权力下放，也没有看到其带来的好处。
6. 国家对发展支持的需要：由于发展水平的不同，区域与国家之间在需要的援助类型上有着重大区别，但是普遍需要粮农组织在发展和提高国家政策和战略等源头问题上给予支持。贸易是主要的强调点。各国希望在一个快速变化而越来越全球化的世界里得到粮农组织有根有据、不偏不倚的见解。与此同时，各国农业部继续希望得到粮农组织范围广阔的技术支持。粮农组织当前的回应重点，并不能足够地反映各国的要求，特别是在提供范围较广的战略分析和处理特定亚部门的源头问题的能力。
7. 粮农组织通过权力下放结构对各国的回应，表现了与本组织战略框架和千年发展目标的某种趋同。资金的分配也显示在某种程度上吻合了关注最不发达国家，包括其中的非洲国家，和依赖农业人口的数量的需要。然而，评估组的确得出结论：仍需加强对粮食不安全和贫穷现象的反应比重，尤其在那些农业部门还有大量粮食不安全人口的国家，包括印度和中国。
8. 评估组还得出结论：重要的是粮农组织要澄清其在各国的优先重点。评估组建议采取的形式应为：由粮农组织代表负责与各国政府密切配合，并在区域办事处人员支持下拟订的国家优先重点框架。这些框架应由区域办事处和粮农组织总部进行深入的研究。评估组发现：国家优先重点框架将会受到政府和其他联合国机构以及捐助方的极大欢迎；它们都很愿意与粮农组织建立伙伴关系 (见建议 1)。
9. 与国际社会在国家一级的伙伴关系：评估组发现，粮农组织在联合国驻各国团队中进行了密切合作，但合作伙伴认为：由于粮农组织代表缺少使用技术合作计划和从捐助者接受小额资金的授权，这就减少了发展伙伴关系的可能性。特别推荐密切与粮食计划署、泛美农业合作所等组织，尤其是与国际农业发展基金的合作(见建议 2)。
10. 区域规范工作：在所有区域都发现，在共同问题上的规范工作 对于各类国家都是必要的，而中等收入国家对此尤有兴趣。在粮食安全评估或发展分区域贸易等问题上，介乎规范工作和技术支持之间的工作往往对最不发达国家具有特别的实用意义。评估组得出结论：在全球性规范工作和具体国家、类型及区域的特定规范要求之间建立有力的联系，是极其重要的。但是，当前的安排并不能充分做到这点，原因是缺少足够互动的、对区域规范工作进行综合分析的体系，并需要在计划和执行规范活动方面加强下放的办事处与总部之间的联系。建议在区域代表和区域会议推动下将区域规范工作列入本组织中期计划之中，而把总部和区域工作人员的工作一体化 (见建议3)。
11. 还建议：区域会议的形式和内容都应设计得更加灵活，以满足区域的需要，而吸取区域的意见应该在本组织的计划和预算过程中形成制度，特别是有关区域的活动方面(见建议4)。
12. 驻国家办公室的存在： 评估组发现，没有按照需要和有限的资金调整涵盖国家的方式，而这限制了粮农组织发挥其有效作用。粮农组织驻国家代表职务空缺的数量之多和时间之长，是预算不足的最明显和最有害的方面之一。评估组认为，要对此进行有效的应对，就需要对粮农组织驻国家代表的涵盖面进行某些调整，以保证给予农业占主要地位、又有大量营养不良人口的穷国足够的注意。还需要注意那些当前未被涵盖或极少得到涵盖而高度需要援助的国家，特别是独联体中的国家。与此同时，有一些国家的营养不良人口不多、农业地位不高，而回应它们的需求并不需要同样的存在。就这些国家而言，需要提供更为合适的涵盖方式，例如经常进行访问 的多重授权方式(见建议5)。
13. 评估组回顾了并建议采取一些增加粮农组织驻国家办公室资源的可供选择的办法。 这包括与实地计划共享资源，使用志愿者和借调人员，以及利用国家咨询机构中的当地人才和专门知识 (见建议5).
14. 新的粮农组织驻国家代表/外派技术官员(FAOR/OTO)计划得到评估组的研究；评估组发现：FAOR/OTO的技术专业不一定是驻在国的优先重点。还发现，他们可以用于驻在国以外技术职责的时间极其有限。虽然FAOR/OTO的费用仍由他们所属的总部技术单位负担，他们相当大的一部分时间要用于他们作为粮农组织驻国家代表的责任。评估组因此建议终止现行的FAOR/OTO计划。但是，评估组将 FAOR/OTO 做法的某些成分并入了关于加强国家一级的反应的建议中(见建议6)。
15. 粮农组织在发生紧急情况国家中的存在：评估组发现：在一些国家里，粮农组织驻国家代表和粮农组织紧急行动和恢复处聘用的紧急情况协调员之间发生了职权上的冲突（而后者掌握资金预算）。另外，在紧急情况处理和恢复战略与发展计划之间也有分歧（前者由粮农组织紧急行动和恢复处及其紧急情况协调员推行，而后者由粮农组织驻国家代表管理并受到区域和分区域办事处团队不同程度的支持）。就复杂的紧急情况而言，本组织应该发展一支粮农组织驻国家代表/ 资深紧急情况协调员的核心队伍：他们轮流在发生重大而复杂的紧急情况时进入现场，代替粮农组织驻国家代表执行任务。 在必要的运行支持到位以后，应该使他们负责预算。在其他紧急情况下，责任的分工应该按照每次的具体情况而定。 紧急行动和恢复处应该继续其关键的中心作用，并通过对预算第3章进行调整而得到更多的经常预算资金（见建议7）。
16. 对各国的技术服务和区域办事处的作用： 评估组发现，粮农组织驻国家代表和各国政府对技术服务的满意程度就东南亚、中国、南美和加勒比地区来说，总体上是可以的。南太平洋情况比较特殊：当地没有粮农组织驻国家代表处，但评估组访问时发现对该地区的服务是好的。非洲区域对粮农组织的技术服务很不满意，甚至在接近区域和分区域办事处的国家都是如此。粮农组织驻国家代表们强烈声明他们没有得到所需要的技术服务，也很少见到区域工作人员。中亚的满意程度也很有限，在中美就更少了。大多数独联体国家，尤其是处于中亚的国家，只得到有限的关心，也没有粮农组织驻国家代表处。评估组发现，区域和分区域办事处对各国的访问集中在有限的几个国家。粮农组织驻国家代表和各有关国家对决定区域技术人员提供的技术服务没有什么发言权；评估组的结论是：在实地计划以外对各国提供的直接支持，主要是由提供者而不是由需要者决定的。
17. 鉴于人们要求粮农组织提供更多的接近源头的工作，就需要区域技术人员能够为本部门或亚部门提供全面的战略观点并知道何时需要请求更为专业的技术支持。
18. 需要更充分地使用区域和分区域代表 来支持各国的发展，并开发出反应迅速的粮农组织区域计划。而他们与本组织的更好整合，会有利于提高整个粮农组织计划的统一性、针对性和有效性。
19. 评估组的结论是：就技术支持而言，对现有资源的利用仍低于最佳水平，而在各区域提供技术人员的现有安排存在着几个重大问题， 其中包括：
20. 建议 8 提出了上述问题的解决办法，其中包括：凡是严格说来是为总部规范工作所需要的区域岗位，例如为渔业机构提供服务，应该定性为在总部技术部门严格指导下工作的外派技术官员。 区域的全部其余技术人员（这是绝大多数）的预算应该由本组织的总部计划划归区域计划 。这将允许在对区域需要进行全面分析的基础上并参照全球规范工作进行计划。尽管如此，这一改变也有潜在的负面意义，例如总部技术部门对区域人员和区域计划的责任心会有所下降。可以采取的预防措施有：促使总部大力参与区域规范和技术支持工作，并为保证区域人员的工作质量，承担提供技术支持的责任；必须加强区域技术官员与相关的总部单位的密切的正式和非正式联系，以及一些其他的补充措施 (见建议9)。
21. 为了改进对需求的回应，技术人员的技术支持年度工作计划，应按照国家优先重点框架在粮农组织驻国家代表提出要求的基础上制订。还应引进对粮农组织驻国家代表提出的要求的监测，其中包括所涉及的技术/政策方面和专业官员投入的人日，以及对加强内部市场机制可能性的探索(见建议10)。
22. 利用国家和区域专长： 在区域内现已更多地利用各国自己和发展中国家间合作的专长。虽然如此，利用这种专长的现行安排还仅限于每项任务都只是单独的咨询工作，而粮农组织现有的发展中国家间合作和南南安排的灵活性也相当有限。评估组的结论是，有必要通过随叫随到的（预聘）合同更多地利用国家和区域专长 。这还应该包括足够灵活的安排，以适应一些愿意以捐助形式提供专门知识的中等收入国家 (见建议14 和 15)。
23. 决定各国是否容易得到技术服务和得到的程度如何的因素之一是：区域办事处在该区域的位置是否适中；更重要的是：是否有现成而方便的航班联系 。建议通过重新定义现有的区域职务并将技术小组设于航空枢纽上。这样，技术小组人员可以成为为粮农组织驻国家代表提供咨询和支持的更灵活的来源，并在他们为之服务的数量较少的国家内(见建议12)起着专家的作用。另外，为了改善技术人员对各国的支持力度和及时回应 ，评估组的结论是必须拨出大得多的资金作为出差费用(见建议13)。
24. 进行灵活调整以改善各区域的服务：在非洲，与减少阿克拉和哈拉雷的人员的同时，建议建立两个技术小组分别为说英语的中、东非和说法语的西非服务 。在亚洲，提议设立一组签定随叫随到合同的专家帮助更好地为南亚的需要服务。在拉美，建议考虑为中美洲和说西班牙语和法语的加勒比地区建立一个技术小组。提议为独联体国家建立两个承担多重授权的粮农组织驻国家代表职责的技术小组，而欧洲区域办事处将在技术上为整个独联体服务。
25. 联络办事处设于布鲁塞尔、日内瓦、纽约、东京和华盛顿；评估组对之进行了审议，发现它们的工作一般令人满意。提出了一些意见以加强它们在收集信息方面和与捐助方的联络作用，以及适当加强日内瓦和布鲁塞尔办事处对发展中国家提供的技术援助，尤其在贸易方面。
26. 工作人员素质： 粮农组织通过其下放结构为成员提供服务的能力，在很大程度上有赖于工作人员的组成和能力是否适应需求。就所需的业务能力和总体素质而言，在区域办事处的各个层次都有许多非常好的工作人员，也有一些好的粮农组织驻国家代表。虽然如此，评估组的结论是：也有少数的下放工作人员（他们属于各种类别，人数相当可观）未能达到所需的业务能力或素质，甚至两者俱缺。评估组之所以注意到这一问题，是通过国际社会其他成员的评论和粮农组织人员填写、回答的问卷，也通过评估组自己能够进行的有限的观察。在缺乏必要业务能力或业绩的人员占据管理岗位的地方，这就降低了下属人员的效率，也有损士气，并妨碍粮农组织有效地提供服务。评估组的结论是，这一问题对降低1994-1995年的权力下放的效率颇有影响（见建议17） 。
27. 配合的人力资源政策：因此，提出了提高业务能力的建议，包括引进一项选拔粮农组织驻国家代表和高级区域官员的公开的竞争性程序，并加强对工作人员的评估、轮换和培训。还建议改进下放单位的性别平衡。粮农组织要对权力下放做出更具有灵活性的反应，就必须能够阶段性地调整工作人员的组成和业务能力。这些改革需要对粮农组织工作人员条例做出改变，以及与具有相同看法的组织采取共同行动（见建议18）。
28. 粮农组织技术合作计划（TCP） 和粮农组织驻国家代表接受捐助方资金的权力：尽管工作中的耽搁一直是个问题，评估组发现，技术合作计划对各国政府作出及时回应是重要的。但是，还可以由粮农组织驻国家代表在权力下放的背景下将该计划利用得更符合全盘战略得多、更有效得多，以便用来：1）与捐助方合作，以利用后者的资金；2）向粮农组织驻国家代表提供粮农组织技术人员和顾问的特别技术支持 ；3）对制订项目提供早期资金，等等（见建议 19）。评估组还发现：虽然有过因紧急情况而出现的例外，粮农组织驻国家代表通常即使在商定的国家优先重点框架内也不能接受捐助方哪怕是小量的资助 － 这就构成了问题 （见建议 20）。
29. 行政权力的下放：评估组发现：粮农组织行政权力缺少下放，特别是对粮农组织驻国家代表缺少放权 － 这是粮农组织受到各个国家、其他机构、粮农组织驻国家代表和技术官员猛烈批评的一个方面。 评估组的结论是：尽管粮农组织并不一定比其他专门机构更差，它在管理、行政和财政决策上行动缓慢、官气十足。如果本组织想要对成员的需要作出足够的回应，它就必须朝着联合国各基金和计划的方向迈进，而各国政府和捐助方正是用这些机构来对照、衡量本组织的。
30. 还建议：粮农组织驻国家代表处的受权层次应该有所区别 － 这取决于不同层次的人员配备和基础设施能力以及驻在国的需要（见建议 21）。可在进行评价以决定如何区别对待以后提出建议，以便对粮农组织驻国家代表下放可观的权力，并将处理金融业务的责任授予区域管理支持组。由粮农组织驻国家代表管理的预算外资金，由区域管理支持组提供监管服务，而评估组建议：经常计划对粮农组织驻国家代表的财政服务，也应该转交区域管理支持组处理 －由总部的规范、执行及下放活动协调办公室将此功能转移出去，还可以节省费用。在这个问题上必须有一个监督的环境，其基础是更好地了解风险的性质和监督措施在产生影响和节省成本上的含义。在保留职责分离制度的同时，监督措施的平衡要更加成为符合实际、基于风险分析的做法，并使每个人明确地承担责任（见建议 22）。
31. 评估组进行了深入的分析并确定了重要的问题。就对成员的好处而言，这些问题在很大程度上降低了粮农组织区域和国家工作人员的成本效益。它们也影响了本组织的统一性。评估组按照其授权范围提出了提高这些服务效率的建议。评估组在做出建议时希望：本报告会有助于人们认识这些问题，并引起关于如何最好地解决问题的建设性辩论。如果不进行变革 － 这起码要在必要的地方提高工作人员的业务水平，下放更多的决策权力，调整资源以便工作人员可以到各国出差和进行更多的工作，并在国家一级推行有意义的优先程序 － 那么，现已进行的权力下放的进一步潜力就会遭到破坏。
32. 评估组发现，粮农组织的发展中国家成员希望平衡粮农组织内部的机构关系，以保证与国家和区域直接相关的问题也能得到与总部技术部门推行的非常重要的全球规范工作同样的重视。与此同时，评估组发现存在着一种总部文化 － 这种文化认定在罗马作出行政和技术决定要比在有关区域和国家来做更好。作为一个整体的国际发展大家庭（即联合国和捐助方）和发展中国家政府都感到，有必要在统一的设想、政策和战略目标下，下放决策权力。评估组发现，权力下放的目标并没有得到充分实现 － 这在很大程度上是因为粮农组织的制度结构给予国家及区域的需要和给予本组织技术计划及行政结构的分量失衡。
33. 区域代表必须在商定的区域战略框架之内，按理事会和大会批准的中期计划所确定的区域工作，成为本组织在他们区域的重心。特别重要的是：国家一级的工作应该以国家优先重点框架为基础，而这些框架应为发展区域战略提供有力的支持 。区域代表需要在本区域广泛出差，倾听本区域成员国的意见，在总干事发起的发展过程中从高层上予以落实，并在关键问题上支持粮农组织驻国家代表和技术小组。为了更好地加强粮农组织驻国家代表的工作，区域代表应在国家一级的计划事项上成为粮农组织驻国家代表和区域技术官员上报的渠道，并报告本区域的工作。 与此同时，注意不要因此在正常联络中引进额外的官僚程序。这方面仍应保持现状，即仍在最有关系的各方之间进行联络，粮农组织驻国家代表和技术官员仍按需要直接与总部和区域打交道。
34. 另外，本组织只要可能就应四通八达地进行面对面的接触。权力下放成功的一个代价将是区域中、区域间，以及与总部的会议和交流的增加。 联合国系统的所有其他专门机构在这方面花费的资金都比粮农组织多得多。
35. 如果这些制度上的变革要实现它们旨在取得更大统一性、适用性和影响的目标，重新平衡内部的责任分工，就要求本组织最高层对区域和国家的问题给予相当可观的时间和注意。没有这一点，即使依靠现代通讯设备并让区域代表更充分地参加粮农组织的高层管理会议，区域代表与总部的助理总干事相比，仍将处于软弱的地位；同时，还存在区域代表得不到足够的监督与指导的危险。 负责粮农组织总体工作的总干事难以逐日处理这类问题，但是，使这些问题在本组织内得到非常高层的持续关心却是必要的。因此建议：在丝毫不削弱区域代表与总干事之间的直接报告渠道的情况下，由总干事提名副总干事代表他处理较为详细的区域和国家问题。任命和派遣粮农组织驻国家代表的政策和对他们的整体管理，仍应继续通过总干事办公室的一个单位来处理。
36. 评估组给自己确定了提出在现有资源条件下可以实施的建议的任务，并做了初步的估计，确认每两年大约有1500万美元可以调整出来实现提出的改革。说明这点以后，尽管还有重大的弱点需要克服，评估组确信：有了评估中建议的变革，粮农组织直接服务于成员国的权力下放行动值得为之增加绝对预算，而丝毫不减少规范工作的资金。
37. 鉴于进一步加强权力下放可能产生的政策和政治问题，包括建立技术小组、扩大多重授权以及在国家存在和技术支持安排上的变化等问题，管理机构可能会希望建立一个小型的特设工作组，以便和总干事的代表就制订实施计划中产生的政策问题碰头，并视情况决定将任何重大问题提交管理机构 。
