PC 92/6a) - FC 108/18 |
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PC 92/6a) - FC 108/18 |
Quatre-vingt-douzième session |
Rome, 27 septembre - 1er octobre 2004 |
Évaluation indépendante de la décentralisation
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2 Contexte de la dÉcentralisation
4 RÉPONSES DE LA FAO AUX BESOINS DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DES PAYS
4.1 Besoins de soutien au développement, dans les pays
4.2 Mise en oeuvre décentralisée du Programme de terrain pour répondre aux besoins des États Membres
4.3 Partenariats avec la communauté internationale, dans les pays
4.4 Activités normatives dans les pays et dans les régions et rôle
des conférences régionales
5 PrÉsence de la FAO dans les pays: ressources et modalités
5.1 Diminution des ressources et adaptation des capacités
des bureaux de pays aux besoins
5.2 Modalités de la présence dans les pays
5.3 Accroissement des ressources destinées aux bureaux de pays
5.4 Représentants de la FAO/fonctionnaires détachés de la FAO
5.5 Locaux des représentations de la FAO
5.6 Présence de la FAO dans les pays en situation d’urgence
6 SERVICES TECHNIQUES OFFERTS DANS LES Régions et rôle des Bureaux régionaux
6.1 Structure actuelle des rôles et services dans les régions
6.2 Rôles respectifs des Divisions de l’assistance en matière de politiques,
de l’investissement et des opérations
6.3 Comment fournir aux pays un soutien technique adéquat
6.4 Recourir davantage aux compétences locales pour l’appui technique aux régions
6.5 Conséquences pour les structures régionales
6.6 La stratégie de communication et les chargés d’information dans les régions et les
bureaux de liaison
7 RÔLE, PERTINENCE ET COUVERTURE DES BUREAUX DE LIAISON
8 GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
9 QUESTIONS OPÉRATIONNELLES, DE GESTION ET D’ORGANISATION
9.3 Possibilités d’économiser en externalisant la charge de travail au Siège
9.4 Équilibrer les dépenses et les économies dans la mise en œuvre
des recommandations de l’Équipe d’évaluation
10 CONCLUSIONS GÉNÉRALES
RENFORCER ET APPROFONDIR L’UNITÉ ET LA COHÉSION
DE L’ORGANISATION
ANNEXE 1 – CADRE DE RÉFÉRENCE DE L’ÉVALUATION
ANNEXE 2 – BRÈVE NOTICE BIOGRAPHIQUE DES MEMBRES EXTERNES INDÉPENDANTS DE L’ÉQUIPE D’ÉVALUATION
L’Équipe d’évaluation exprime toute sa gratitude à tous les fonctionnaires de la FAO des bureaux du monde entier et du Siège de Rome, qui lui ont apporté leur appui en donnant généreusement leur temps pour fournir les informations et les opinions franches sans lesquelles elle n’aurait pu mener sa tâche à bien. Elle tient à remercier particulièrement pour leur appui administratif et leurs analyses Maria Gattone, Nadine Monnichon, Carlos Tarazona et Heather Young du Service de l’évaluation et pour l’analyse des systèmes et des coûts administratifs Mina Dowlatchahi, Angelica Abrina et Michael Gotthainer du Service du programme et du budget. |
Équipe d’évaluation
David Sands Smith et
Mary Chinery-Hesse, Chefs d’équipeConsultants régionaux:
Minoli Santaipillai
Adel Aboul Naga
Roberto CabralAppui du Service de l’évaluation
Tullia Aiazzi
John Markie
Rachel Sauvinet-Bedouin
1. Le renforcement de la décentralisation constituait un des grands axes de l’ensemble de réformes lancé par le Directeur général en 1994. La décentralisation avait principalement pour but d’accroître l’utilité de l’Organisation et son aptitude à agir à proximité des problèmes des États Membres. Elle était aussi considérée comme une occasion de renforcer l’utilisation des capacités nationales, de réaliser des économies au stade de l’exécution et de réduire les délais d’intervention. Dix ans plus tard, la présente évaluation a été commandée par la Direction de la FAO et le Comité du Programme du Conseil afin d’établir un bilan complet et indépendant de la décentralisation et de formuler des recommandations permettant à la décentralisation d’apporter à l’avenir de plus grands avantages aux États Membres.
2. L’évaluation, dirigée par un consultant externe, a été confiée à une équipe de cinq consultants indépendants secondés par trois membres du Service de l’évaluation de la FAO. Des visites sur place ont été effectuées dans tous les bureaux régionaux, bureaux sous-régionaux et bureaux de liaison, ainsi que dans seize bureaux nationaux. Au cours de ces visites, l’Équipe d’évaluation a tenu des réunions avec les gouvernements au niveau des ministres et des hauts fonctionnaires, ainsi qu’avec d’autres organisations des Nations Unies et des bureaux décentralisés des donateurs, des ONG et le secteur privé. Des réunions avec les hauts fonctionnaires ont eu lieu au Siège, pendant tous les travaux. Les gouvernements des pays en développement et les fonctionnaires de la FAO affectés dans les pays, les régions et au Siège ont répondu à des questionnaires. Les questions soulevées par les pays aux réunions des organes directeurs de la FAO ont également été examinées et d’autres institutions des Nations Unies ont fourni des informations sur leurs processus de décentralisation.
3. L’Équipe d’évaluation, fondant fermement ses travaux sur le mandat qui lui avait été donné, a adopté la démarche suivante:
4. La Section 1.2 du rapport présente brièvement les changements entraînés par la décentralisation, tandis que les autres sections analysent les résultats de ces changements. En effectuant cette analyse et en formulant ses recommandations, l’Équipe d’évaluation savait parfaitement que le fléchissement des ressources de la FAO, y compris des ressources extrabudgétaires, avait eu pour effet de modifier profondément les ressources disponibles pour la décentralisation et certaines des hypothèses qui lui servaient de base. L’équipe avait en outre appris que les plans initiaux de décentralisation, notamment la création de bureaux sous-régionaux supplémentaires, avaient dû être réduits ou abandonnés.
5. Vues des États Membres et des autres parties intéressées concernant l’efficacité de la décentralisation: les pays, les donateurs et les institutions des Nations Unies se sont tous prononcés en faveur de la décentralisation. Dans ce contexte, ils ont mis l’accent sur la décentralisation des fonctions et des pouvoirs. Les opinions varient nettement selon la région et l’Équipe d’évaluation a constaté que dans la région du Pacifique et les îles des Caraïbes, les attentes ont été réalisées. Une amélioration s’est également produite dans les pays d’Europe centrale. Dans les autres régions, les gouvernements, les donateurs et les autres institutions des Nations Unies ont souvent déclaré qu’ils n’avaient pas constaté de signes du renforcement de la décentralisation de la FAO ni des avantages qu’elle devait offrir.
6. Besoins des pays en matière de soutien du développement: le type d’aide recherché varie sensiblement selon les régions et les pays en fonction du niveau de développement, mais le soutien en amont de la FAO pour la mise au point et l’application de politiques et de stratégies nationales est fréquemment demandé. Une grande importance est accordée au commerce. Les pays souhaitent obtenir de la FAO des vues neutres et bien fondées dans un monde en évolution rapide et de plus en plus marqué par la globalisation. D’autre part, les ministères de l’agriculture continuent de faire appel à la FAO pour obtenir une large gamme d’appuis techniques. L’orientation actuelle des interventions de la FAO ne répond pas bien aux demandes des pays, en particulier en ce qui concerne la capacité de fournir des analyses stratégiques de grande ampleur et de traiter les questions en amont dans des secteurs particuliers.
7. La réponse apportée par la FAO aux pays par le biais des organes décentralisés correspond en partie aux objectifs du Cadre stratégique de l’Organisation et aux Objectifs du Millénaire pour le développement. La répartition des ressources reflète aussi en partie l’attention particulière qui doit être accordée aux pays moins développés, en particulier à ceux d’Afrique, et l’importance de la population vivant de l’agriculture. L’Équipe d’évaluation n’en a pas moins conclu que la réponse à l’insécurité alimentaire et à la pauvreté devrait occuper une place plus importante, surtout dans les pays qui comptent de nombreux habitants souffrant d’insécurité alimentaire dans le secteur agricole, notamment l’Inde et la Chine.
8. L’équipe a également estimé qu’il était important que la FAO précise bien ses priorités dans chaque pays. Elle a recommandé qu’à cette fin des cadres nationaux de priorités soient élaborés sous la responsabilité des représentants de l’Organisation, en étroite consultation avec le gouvernement en cause et avec l’appui de fonctionnaires du bureau régional. Ce cadre devrait être examiné de manière approfondie aux bureaux régionaux et au Siège. L’équipe a constaté que l’établissement de cadres de priorités par pays serait accueilli très favorablement par les gouvernements et par les autres organisations des Nations Unies et les donateurs qui souhaitent vivement mettre en place des partenariats avec la FAO (Recommandation 1).
9. Partenariats avec les organismes internationaux au niveau des pays: l’Équipe d’évaluation a constaté que la FAO coopérait étroitement au sein de l’équipe de pays des Nations Unies mais que les partenaires estimaient que l’absence de délégation de pouvoirs aux Représentants de la FAO en ce qui concerne le PCT et l’acceptation de petites sommes provenant de donateurs limitait les possibilités de partenariat. Elle a particulièrement recommandé de resserrer la collaboration avec des organisations comme le PAM, l’IICA et, plus particulièrement, le FIDA (Recommandation 2).
10. Activités normatives régionales: il a été jugé indispensable d’entreprendre des activités normatives dans toutes les régions au sujet des problèmes communs à des groupes de pays; ces activités seraient particulièrement intéressantes pour les pays à revenu moyen. Les activités qui se situent à la limite entre les travaux normatifs et le soutien technique dans des domaines comme l’évaluation de la sécurité alimentaire ou le développement du commerce sous-régional offrent souvent un intérêt particulier pour les pays moins avancés. L’Équipe d’évaluation a conclu qu’il est indispensable d’établir des liens solides entre les activités normatives au niveau mondial et les besoins spécifiques en matière de normes de pays, groupes de pays ou régions particuliers. Toutefois, l’organisation actuelle ne permet pas d’atteindre entièrement cet objectif parce qu’il n’existe pas de système interactif satisfaisant pour l’analyse consolidée des besoins de travaux normatifs au niveau des régions et qu’il faudrait renforcer les liens entre les bureaux décentralisés et le Siège pour la planification et l’exécution des activités normatives. Il est recommandé que, sous l’impulsion des représentants régionaux et des conférences régionales, des activités normatives régionales soient prévues dans le Plan à moyen terme de l’Organisation et qu’elles fassent appel au concours de fonctionnaires du Siège aussi bien que des régions (Recommandation 3).
11. Il a été également recommandé que les conférences régionales soient organisées avec souplesse du point de vue des modalités et des thèmes de façon à répondre aux besoins de chaque région et qu’elles puissent s’exprimer officiellement dans les processus de planification et d’établissement du budget de la FAO, notamment en ce qui concerne les activités dans chaque région concernée (Recommandation 4).
12. Présence des bureaux de pays: l’Équipe d’évaluation a constaté que les modalités de couverture des pays n’avaient pas été adaptées en fonction des besoins et des ressources disponibles, ce qui a eu pour effet de limiter l’efficacité de la FAO. Le nombre de postes de Représentants de la FAO vacants pendant de longues périodes constitue un des aspects les plus visibles et les plus néfastes de l’insuffisance du budget. L’équipe estime que pour régler efficacement cette question, il est nécessaire d’apporter certaines modifications aux domaines du ressort des représentants, de façon à accorder une attention suffisante aux pays pauvres pour lesquels l’agriculture présente une importance primordiale et où de nombreux habitants souffrent de sous-alimentation. Il faut aussi porter attention aux pays qui ont des besoins considérables d’aide, mais sont peu ou pas couverts à l’heure actuelle, en particulier les pays de la CEI. D’autre part, il existe des pays où les populations sous-alimentées sont peu nombreuses, où l’agriculture joue un rôle moins important et où il n’est pas nécessaire que la FAO soit présente de la même façon pour répondre aux besoins. Dans ces pays, il serait souhaitable d’adopter des solutions appropriées, notamment l’accréditation multiple de représentants avec des visites fréquentes sur place (Recommandation 5).
13. L’Équipe d’évaluation a examiné divers moyens d’accroître les ressources pour les bureaux de pays de la FAO et a fait diverses propositions, notamment partager des ressources avec le Programme de terrain, employer des volontaires et des fonctionnaires détachés et avoir recours à des experts locaux dans le cadre de groupes consultatifs de pays (Recommandation 5).
14. Le nouveau Programme de Représentants de la FAO/Fonctionnaires techniques détachés à l’extérieur (FAOR/OTO) a été examiné et on a constaté que la spécialité technique de ces agents ne répond pas toujours à une priorité dans le pays où ils sont affectés. En outre, ces agents disposent de très peu de temps à consacrer à leurs activités techniques en dehors du pays où ils sont affectés. Alors que le coût des FAOR/OTO reste à la charge de leurs divisions techniques d’origine, ils doivent consacrer une part importante de leur temps à leurs responsabilités de représentants de l’Organisation. L’Équipe d’évaluation recommande donc que le programme FAOR/OTO ne soit pas poursuivi sous sa forme actuelle. Toutefois, certains de ses éléments sont repris dans d’autres propositions de l’Équipe d’évaluation visant à renforcer la réponse au niveau des pays (Recommandation 6).
15. Présence de la FAO dans les pays touchés par des situations d’urgence: l’Équipe d’évaluation a constaté que dans certains pays, des conflits d’autorité surgissent entre les Représentants de la FAO et les coordonnateurs pour les situations d’urgence employés par TCE (responsable du budget). Des divergences existent aussi entre les stratégies d’aide d’urgence et de reconstruction et les programmes de développement (les premières sont dirigées par TCE et les coordonnateurs des interventions d’urgence, et les seconds, par les Représentants de la FAO avec un appui plus ou moins important des équipes des bureaux régionaux et sous-régionaux). En vue des situations d’urgence complexes, l’Organisation devrait mettre en place un corps de Représentants/coordonnateurs confirmés pour les urgences qui remplaceraient immédiatement le Représentant de la FAO lorsque des situations d’urgence complexes de grande ampleur apparaissent. Une fois le soutien opérationnel nécessaire mis en place, ces coordonnateurs seraient responsables du budget. Dans les autres situations d’urgence, la répartition des responsabilités devrait s’effectuer au cas par cas. Les fonctions centrales indispensables de TCE qui doivent être maintenues pourraient bénéficier de fonds du Programme ordinaire plus élevés, grâce à des ajustements à l’intérieur du Chapitre 3 (Recommandation 7).
16. Services techniques fournis aux pays et rôle des bureaux régionaux. L’Équipe d’évaluation a observé que les Représentants de la FAO et les gouvernements étaient raisonnablement satisfaits dans l’ensemble des services techniques de l’Organisation en Asie du Sud-Est, en Chine et en Amérique du Sud et dans les Caraïbes. La zone du Pacifique Sud constitue un cas particulier car il n’y existe pas de Représentant de la FAO, mais l’équipe qui s’est rendue sur place a jugé que les services techniques étaient bons. En revanche, ces services suscitaient un grand mécontentement en Afrique, même dans les pays très proches des bureaux régionaux et sous-régionaux. Les Représentants de la FAO ont affirmé très énergiquement qu’ils n’obtenaient pas les services dont ils avaient besoin et voyaient très peu les fonctionnaires des bureaux régionaux. La satisfaction était aussi limitée en Asie centrale, et dans une moindre mesure, en Amérique centrale. La plupart des pays de la CEI, notamment ceux d’Asie centrale, ne bénéficient que d’une attention limitée et il n’y a pas de Représentants de la FAO sur leur territoire. On a constaté que les fonctionnaires des bureaux régionaux/sous-régionaux, au niveau national, ne se rendent en visite que dans un nombre limité de pays. Les Représentants de la FAO et les pays peuvent relativement peu faire entendre leur voix pour déterminer la fourniture des services techniques par le personnel technique régional et l’Équipe d’évaluation a conclu que le soutien direct fourni aux pays en dehors du Programme de terrain se fonde sur l’offre plus que sur la demande.
17. Comme l’intervention de la FAO en amont est de plus en plus demandée, il est nécessaire que l’Organisation dispose de fonctionnaires techniques régionaux qui puissent élaborer une vue stratégique globale pour le secteur ou le sous-secteur de leur compétence et sachent à quel moment il est nécessaire de faire appel à des techniciens plus spécialisés.
18. Il faut faire davantage appel aux représentants régionaux et sous-régionaux pour apporter un soutien aux pays et mettre au point un programme de la FAO bien adapté pour la région. L’unité, la pertinence et l’efficacité de l’ensemble des programmes de la FAO seraient renforcées si ces programmes étaient intégrés plus étroitement au sein de l’Organisation.
19. L’Équipe d’évaluation a conclu qu’en ce qui concerne le soutien technique, les ressources disponibles n’étaient pas utilisées au mieux et que les dispositifs existants de fourniture de fonctionnaires techniques aux régions présentaient diverses lacunes importantes:
20. Les solutions suivantes à ces problèmes sont proposées dans la Recommandation 8. Les postes des régions qui sont nécessaires pour des activités normatives exclusivement basées au Siège, par exemple le secrétariat des organismes de pêches, devraient être classés comme des postes de fonctionnaires techniques détachés placés uniquement sous la direction des unités techniques correspondantes. Les budgets concernant tous les autres agents techniques des régions (c’est-à-dire la grande majorité) devraient être transférés des programmes de l’Organisation basés au Siège aux programmes régionaux, de façon à permettre d’établir la planification sur la base d’une analyse globale des besoins de la région concernée et en liaison avec les activités normatives mondiales. Cependant, un tel changement pourrait aussi avoir des répercussions négatives, notamment un affaiblissement de l’engagement des unités techniques du Siège en faveur des fonctionnaires régionaux et des programmes régionaux. Pour éviter cet inconvénient, les services du Siège pourraient participer activement aux activités normatives et au soutien technique au niveau régional et être responsables de l’appui technique destiné à assurer la qualité des travaux du personnel régional. Les contacts formels ou informels entre les fonctionnaires techniques des régions et les unités compétentes du Siège devraient être renforcés et d’autres mesures complémentaires devraient être prises (Recommandation 9).
21. Afin d’améliorer la capacité d’intervention en réponse aux demandes, des programmes de travail annuels pour le soutien technique devraient être établis à l’intention du personnel technique sur la base des requêtes émanant des Représentants de la FAO, en harmonie avec les cadres de priorités des pays. Il faudrait aussi organiser le suivi des requêtes des Représentants de la FAO pour calculer les hommes-jours de prestations par discipline technique/politique et par fonctionnaire du cadre organique et mettre en œuvre des mesures pilotes de renforcement des mécanismes de marché interne (Recommandation 10).
22. Emploi de spécialistes nationaux et régionaux: le recours aux spécialistes nationaux et provenant de la CTPD à l’intérieur des régions s’est développé, mais il est limité à l’heure actuelle par le fait que chaque mission de consultant est organisée isolément et que les dispositifs existants de CTPD et de coopération Sud-Sud de la FAO n’ont qu’une souplesse limitée. L’Équipe d’évaluation a conclu qu’il serait nécessaire d’avoir davantage recours aux spécialistes nationaux et régionaux dans le domaine de contrats-cadres. Il faudrait aussi mettre en place des dispositifs souples adaptés à la situation de chacun des pays à revenu moyen qui seraient disposés à fournir des services d’experts en qualité de donateurs (Recommandations 14 et 15).
23. La facilité avec laquelle les pays reçoivent des services techniques, et l’ampleur de ces services, sont conditionnées entre autres par l’emplacement géographique plus ou moins central du bureau concerné par rapport à la zone et surtout aux meilleures liaisons aériennes. Il est recommandé d’implanter les groupes techniques dans les villes servant de plaque tournante pour les transports aériens, en revoyant la définition des postes régionaux existants. Les fonctionnaires de ces groupes techniques constitueraient une source de références et de soutien souple pour les Représentants de la FAO et seraient spécialistes du nombre de pays plus limité dont ils devraient s’occuper (Recommandation 12). L’Équipe d’évaluation a également conclu que, toujours pour améliorer le volume et l’adaptation immédiate du soutien apporté par le personnel technique aux pays, il faudrait augmenter notablement les fonds disponibles pour les voyages (Recommandation 13).
24. Mesures souples visant à améliorer les services dans les diverses régions: en Afrique, il est recommandé, parallèlement à la réduction du personnel basé à Accra et Harare, de créer deux groupes techniques chargés respectivement de desservir l’Afrique centrale et orientale anglophone et l’Afrique occidentale francophone. En Asie, il est proposé de créer un groupe d’experts sur les contrats d’appel pour mieux répondre aux besoins du sud du continent. En Amérique latine, il est proposé d’envisager de créer un groupe technique pour l’Amérique centrale et les Caraïbes de langues espagnole et française. Il est proposé de créer deux groupes techniques de Représentants de la FAO avec accréditation multiple pour la CEI dont le service serait entièrement assuré du point de vue technique par le Bureau régional pour l’Europe.
25. Les bureaux de liaison de Bruxelles, Genève, New York, Tokyo et Washington ont été examinés par l’Équipe d’évaluation qui a jugé leur fonctionnement satisfaisant dans l’ensemble. Quelques suggestions ont été formulées pour renforcer certains aspects de leur rôle d’information et de liaison avec les donateurs et améliorer la fourniture d’assistance technique aux pays en développement par les bureaux de Genève et Bruxelles, notamment dans le domaine du commerce.
26. Compétences du personnel: la capacité de la FAO de fournir des services aux Membres grâce à ses organes décentralisés est fortement conditionnée par la mesure dans laquelle le profil et les capacités des fonctionnaires correspondent aux besoins. L’Équipe d’évaluation a constaté qu’il y a de nombreux fonctionnaires de très bon niveau dans les bureaux régionaux, à tous les grades, et certains Représentants de la FAO excellents du point de vue des compétences requises et de la qualité générale. Elle a toutefois conclu qu’il existe une minorité non négligeable de fonctionnaires décentralisés de toutes les catégories qui ne possèdent pas les compétences et/ou la qualité requises. Ce problème a été signalé à l’attention de l’Équipe d’évaluation par les commentaires d’autres organismes internationaux, les réponses au questionnaire du personnel de la FAO, et aussi par les observations limitées qu’elle a pu faire elle-même. Lorsque des fonctionnaires ne possédant pas les compétences nécessaires et n’obtenant pas les résultats escomptés occupent des positions de cadres, l’efficacité de leurs subordonnés se trouve affaiblie, le moral du personnel est compromis et la FAO n’est pas en mesure de fournir efficacement les prestations voulues. L’Équipe d’évaluation a estimé que ce facteur a réduit sensiblement l’efficacité de la décentralisation de 1994-95 (Recommandation 17).
27. Mesures d’appui concernant les ressources humaines: il est donc recommandé d’améliorer les compétences du personnel au moyen de diverses mesures: introduction d’un processus de sélection ouvert et concurrentiel pour les Représentants de la FAO et les autres hauts fonctionnaires régionaux; renforcement de l’évaluation préalable, de la rotation et de la formation du personnel. Il est également proposé d’améliorer l’équilibre entre les sexes dans les bureaux décentralisés. Pour assouplir l’action de ses organes décentralisés, la FAO devra se doter des moyens de modifier périodiquement les profils et les compétences des fonctionnaires. À cette fin, elle devra apporter des modifications au Règlement du personnel et intervenir au niveau du système commun de concert avec les organisations partageant son point de vue (Recommandation 18).
28. Programme de coopération technique (PCT) de la FAO et pouvoir d’accepter des fonds de donateurs délégué aux Représentants de la FAO: en dépit des problèmes de délais, l’Équipe d’évaluation a estimé que le PCT est un instrument important pour répondre rapidement aux demandes des gouvernements. Cependant, les Représentants de la FAO pourraient utiliser ce programme de façon bien plus stratégique et efficace dans le contexte de la décentralisation aux fins suivantes: i) établir des partenariats et tirer le meilleur parti des fonds des donateurs; ii) obtenir un appui technique ad hoc des fonctionnaires et des consultants techniques de la FAO pour les représentants; et iii) utiliser le PCT pour le financement anticipé de la formulation de projets, etc. (Recommandation 19). L’équipe a également constaté qu’il était regrettable que les Représentants de la FAO ne puissent de façon générale accepter aucun fonds – même modeste – des donateurs, conformément au cadre de priorités convenu pour le pays, bien que des exceptions aient été autorisées dans les situations d’urgence (Recommandation 20).
29. Délégation de pouvoirs administratifs: il est apparu que l’absence de délégation de pouvoirs administratifs, notamment aux Représentants de la FAO, suscitait de fortes critiques de la part des pays, des autres institutions, des représentants eux-mêmes et des fonctionnaires techniques. L’Équipe d’évaluation a conclu que la FAO, même si elle n’est pas vraiment inférieure aux autres institutions spécialisées à ce point de vue, se révèle lente et bureaucratique pour prendre les décisions concernant la gestion, l’administration et les finances. Pour pouvoir répondre convenablement aux besoins des États Membres, l’Organisation doit évoluer dans le même sens que les fonds et programmes des Nations Unies par rapport auxquels les gouvernements et les donateurs la jugent.
30. Il est également recommandé que les pouvoirs délégués aux bureaux des Représentants de la FAO varient en fonction des capacités du personnel et des bureaux et des besoins du pays concerné (Recommandation 21). À l’issue d’une étude des différences de délégation à prévoir, des transferts importants de pouvoirs aux Représentants de la FAO et de responsabilités de traitement, des opérations aux unités régionales d’encadrement administratif sont proposées. Le service administratif des fonds extrabudgétaires gérés par les Représentants de la FAO est assuré par les unités régionales et il est recommandé dans l’évaluation que les services administratifs concernant le Programme ordinaire pour ses représentants soient aussi confiés à ses unités régionales; le transfert de cette fonction d’OCD installée au Siège permettrait de faire des économies. À cet égard, il est indispensable d’organiser un cadre de contrôle sur la base d’une bonne connaissance des risques et de leurs répercussions sur l’impact et la rentabilité des mesures de contrôle. Alors que les fonctions doivent rester séparées, les mesures de contrôle devraient être effectuées davantage a posteriori sur la base de l’analyse des risques et les individus devraient être clairement tenus de rendre compte (Recommandation 22).
31. L’Équipe d’évaluation a effectué une analyse en profondeur et dégagé des problèmes importants qui affaiblissent sensiblement le rendement des fonctionnaires de la FAO au niveau des régions et des pays en ce qui concerne les services fournis aux Membres; ces problèmes compromettent aussi l’unité de l’Organisation. Conformément à son mandat, l’équipe formule des recommandations afin d’améliorer l’efficacité de ces services. En formulant ces propositions, elle espère que son rapport contribuera à faire reconnaître l’existence des problèmes et à ouvrir un débat constructif sur les meilleures solutions à leur apporter. Faute de changements, qui au minimum, améliorent les compétences du personnel, en cas de besoin, délèguent davantage de pouvoirs de décision, adaptent les ressources de façon que les fonctionnaires puissent voyager et travailler davantage dans les pays et mettent en place des processus prioritaires valables au niveau des pays, le potentiel à venir de la décentralisation réalisée est compromis.
32. L’Équipe d’évaluation a constaté que les pays en développement membres de la FAO souhaitent que les rapports internes au sein de l’Organisation soient équilibrés de façon à ce que les questions particulières à des pays ou des régions soient considérées comme aussi importantes que les activités normatives mondiales primordiales animées par les Départements techniques du Siège. Simultanément, l’équipe a observé qu’il existe au Siège une culture qui présume que les décisions administratives et techniques sont mieux prises à Rome que dans les régions et les pays en cause. L’ensemble des organismes s’occupant de développement international (Nations Unies et donateurs) et les pays en développement jugent nécessaire de décentraliser la prise de décisions dans le cadre d’une vision et d’objectifs politiques et stratégiques unifiés. L’Équipe d’évaluation a estimé que la décentralisation n’avait atteint ses objectifs que dans une mesure insuffisante en grande partie du fait que les services de la FAO n’ont pas assuré un bon équilibre entre les besoins des pays et des régions, d’une part, et les programmes techniques et les structures administratives de l’Organisation, d’autre part.
33. Il faut que les représentants régionaux deviennent le pivot des activités de l’Organisation dans leur région, dans le cadre des stratégies convenues pour la région et les travaux régionaux doivent être définis dans le Plan à moyen terme approuvé par le Conseil et la Conférence. Il est particulièrement important que les activités au niveau national soient fondées sur les cadres de priorités de pays et que ces cadres offrent des bases solides pour mettre au point la stratégie régionale. Les représentants régionaux doivent voyager fréquemment dans la région de leur ressort, écouter les États Membres de leur région, assurer le suivi à un niveau élevé des processus de développement lancés par le Directeur général et appuyer les Représentants de la FAO et les équipes techniques au sujet des questions critiques. Afin de mieux renforcer les Représentants de la FAO, les représentants régionaux devraient être chargés de transmettre les rapports des représentants et des fonctionnaires techniques régionaux en ce qui concerne les programmes au niveau des pays et au niveau de la région. Il faut cependant veiller à ce que cette réorganisation n’ait pas pour effet d’alourdir les processus bureaucratiques habituels de communication. Ces processus devraient rester tels qu’ils sont à l’heure actuelle: ils devraient se dérouler entre les parties les plus intéressées et les Représentants de la FAO et les fonctionnaires techniques devraient traiter directement avec les unités du Siège et des régions, selon les besoins.
34. En outre, l’Organisation doit se doter de réseaux plus nombreux en recourant davantage aux contacts personnels chaque fois que possible. La réussite de la décentralisation entraînera une augmentation du nombre de réunions et d’échanges à l’intérieur des régions, entre les régions et avec le Siège. Les autres institutions spécialisées des Nations Unies consacrent toutes à ces activités une part de leurs ressources bien plus élevée que ne le fait la FAO.
35. Pour que ces changements administratifs atteignent leurs objectifs – renforcer l’unité, la pertinence et l’impact – la nouvelle répartition des responsabilités devra amener la haute direction de l’Organisation à consacrer beaucoup de temps et d’attention aux problèmes des régions et des pays. Si elle ne le fait pas, même compte tenu des moyens de communication modernes et de la participation plus active des représentants régionaux aux réunions de la direction de la FAO, ces représentants régionaux resteront en position de faiblesse vis-à-vis des Sous-Directeurs généraux du Siège et il est également à craindre qu’ils ne bénéficient pas d’un encadrement et d’orientations suffisantes. Il est difficile pour le Directeur général qui est responsable de toutes les activités de la FAO de traiter ces questions quotidiennement, mais il est indispensable qu’elles retiennent en permanence l’attention de fonctionnaires de très haut niveau de l’Organisation. Il est donc proposé que, sans empêcher aucunement les représentants régionaux de lui faire directement rapport, le Directeur général charge le Directeur général adjoint de s’occuper en son nom de questions régionales et nationales plus précises. La politique et la gestion générale de la désignation et de l’affectation des Représentants de la FAO devraient continuer d’être administrées par une unité du bureau du Directeur général.
36. L’évaluation avait pour objectif de faire des propositions qui puissent être mises en œuvre dans les limites des ressources disponibles et elle établit des estimations provisoires selon lesquelles environ 15 millions de dollars EU par exercice pourraient être dégagés au moyen d’ajustement des dépenses pour financer les changements proposés. Cela étant dit et bien qu’il y ait des difficultés non négligeables à surmonter, l’Équipe d’évaluation est parvenue à la conviction que, compte tenu des changements recommandés, l’action décentralisée de la FAO au service direct des États Membres pourrait mériter une augmentation absolue du budget sans aucune réduction des ressources destinées aux activités normatives.
37. Eu égard aux problèmes politiques et généraux que pourrait susciter le renforcement ultérieur de la décentralisation, notamment les problèmes liés à la création de groupes techniques, l’accroissement du nombre d’accréditations multiples et d’autres changements concernant la présence de l’Organisation dans les pays et l’appui technique, les organes directeurs pourraient envisager de constituer une petite équipe spéciale chargée de travailler en contact avec les Représentants du Directeur général sur les questions politiques que pose la mise au point d’un plan d’exécution en décidant de renvoyer les grandes questions aux organes directeurs, le cas échéant.
38. Aux termes de son Acte constitutif, la FAO a pour mandat de servir ses Membres au moyen d’activités générales et normatives et de leur fournir une assistance technique. Ces rôles ont été réaffirmés dans le Cadre stratégique pour 2000-2015. Le Directeur général, dans son Examen des programmes, structures et politiques de l’Organisation, a présenté un ensemble de réformes au Conseil de la FAO en mai 1994. La décentralisation a obtenu le soutien écrasant des Membres et est devenue l’un des « principes directeurs » de cette réforme, constituant ainsi la base des propositions destinées à rendre l’Organisation plus dynamique et plus efficace. Les principes directeurs envisageaient « La décentralisation la plus vaste possible des activités techniques aux niveaux régional, sous-régional et national. Le Siège de la FAO est trop éloigné des populations rurales d’Asie, des petits États insulaires du Pacifique, des problèmes considérables des pays fragiles de l’Afrique, des questions spécifiques intéressant l’Amérique latine et les Caraïbes, le Proche-Orient et l’Europe orientale. Il faut absolument que l’Organisation demeure pertinente et visible et qu’on la voie agir à proximité des problèmes. Les résultats positifs d’une politique active de décentralisation résidant dans l’emploi amélioré des capacités nationales, sous-régionales et régionales, des économies substantielles en ce qui concerne les modalités de mise en place et une réduction du temps écoulé entre le moment où les États Membres font part de leurs besoins et celui où l’Organisation les satisfait »1.
39. La présente évaluation a été entreprise à la demande de la haute direction de la FAO, du Comité du Programme et du Comité financier avec l’aval du Conseil. Elle doit établir un bilan complet et indépendant du processus accéléré de décentralisation. Elle a eu lieu dix ans après la décision tendant à renforcer la FAO en tant qu’institution grâce à cette décentralisation. Le but primordial de l’évaluation était défini comme suit dans le mandat (voir Annexe 1): « suggérer comment accroître les bénéfices de la décentralisation pour les pays Membres tout en corrigeant les éventuels impacts négatifs et en garantissant un meilleur rapport coût-efficacité. Par conséquent, le but central de l’évaluation sera de favoriser les objectifs contenus dans les Principes directeurs mentionnés ci-dessus, tout en assurant la cohérence de la FAO en tant qu’organisation unitaire, pour accroître:
40. L’Équipe d’évaluation était chargée de dégager les points forts et les points faibles de la décentralisation par rapport aux structures, fonctions et procédures organisationnelles veillant particulièrement à identifier les ajustements importants à apporter afin de mieux satisfaire les besoins à l’avenir. Elle devait aussi analyser la validité et l’efficacité de la stratégie de décentralisation par rapport à l’environnement global en pleine évolution ainsi que par rapport aux besoins changeants des États Membres, en mettant l’accent sur les changements pertinents de ces besoins.
41. Les facteurs suivants ont été examinés pour évaluer la validité et l’efficacité générales de la décentralisation:
42. L’évaluation a été menée par une équipe indépendante (David Sands Smith et Mary Chinery-Hesse, Chefs d’équipe; Minoli Santaipillai, Adel Aboul Naga et Roberto Cabral, Consultants régionaux), secondée par trois membres du Service d’évaluation de la FAO: John Markie, Rachel Sauvinet-Bedouin et Tullia Aiazzi (on trouvera à l’Annexe 2 de brèves notices biographiques des membres externes de l’équipe).
43. Les travaux ont commencé en octobre 2003, par la préparation de documents d’information et des échanges de vues préliminaires au Siège. Les membres de l’équipe ont étudié les divers examens internes de la FAO concernant des aspects de la décentralisation. Ils ont également étudié les déclarations faites par les pays sur divers aspects de la décentralisation au sein des organes directeurs.
44. Un vaste programme de visites a été organisé dans toutes les régions du monde; tous les bureaux régionaux et sous-régionaux et tous les bureaux de liaison ont ainsi été couverts (15 au total), ainsi que 16 bureaux de pays2 correspondant à des catégories de représentation différentes. L’équipe a eu des entretiens aux ministères responsables de l’agriculture, des finances et de la planification en utilisant des listes de contrôle structurées pendant les visites dans les pays. Dans la majorité des pays visités (55 pour cent), les informations ont été obtenues au niveau des ministres ou des secrétaires permanents. Au cours des visites dans les pays, des consultations ont également eu lieu avec les Nations Unies et les autres organismes internationaux, ainsi qu’avec des représentants de la société civile et des entreprises. L’Équipe d’évaluation a assisté en qualité d’observateur à deux conférences régionales de la FAO3. Parallèlement, les gouvernements des pays en développement, les Représentants de la FAO, les fonctionnaires du cadre organique des bureaux régionaux et sous-régionaux et les fonctionnaires techniques de rang élevé du Siège ont répondu à des questionnaires. Une autre série de réunions a eu lieu avec des divisions du Siège au début de juin 2004. Les dispositifs institutionnels et les réalisations de la FAO ont été systématiquement comparés à ceux d’autres institutions spécialisées des Nations Unies pendant les visites dans les pays, les visites au Siège de ces organisations et au moyen de questionnaires4.
45. Dès le départ, l’Équipe d’évaluation a estimé qu’il faudrait attacher une importance primordiale à faire en sorte que la FAO fournisse de meilleurs services aux pays en développement et à la place de la décentralisation dans ce contexte. Elle a donc procédé à des consultations approfondies avec ces pays sur leurs attentes et leur degré de satisfaction.
46. L’Équipe d’évaluation est aussi arrivée à la conviction que la seule solution réaliste consistait à formuler ses recommandations sur la base d’un budget à croissance zéro (en chiffres réels), sans entraîner de transferts nets de ressources entre les activités normatives et les diverses formes d’assistance directe aux États Membres. Elle savait parfaitement qu’elle n’avait pas entrepris d’évaluation comparative des travaux normatifs exécutés au Siège de la FAO ni formulé de propositions visant à transférer des postes techniques du Siège aux régions ou vice-versa. D’autre part, l’équipe avait conscience qu’il doit nécessairement exister un lien solide entre les activités normatives et l’appui direct aux pays.
47. Les problèmes de ressources limitent les propositions qui peuvent être présentées dans un esprit réaliste et l’équipe n’a jamais oublié qu’une décentralisation efficace (il faut souligner ici « efficace ») est limitée par les ressources disponibles. Les domaines où des réductions et des ajustements sont possibles sont indiqués pour dégager des ressources en faveur des mesures jugées importantes pour renforcer l’efficacité. Ceci dit, les domaines où des ressources supplémentaires pourraient être fort utiles ressortent aussi très clairement des conclusions présentées ci-après et l’Équipe d’évaluation recommande aux États Membres de tenir compte de ces domaines lorsqu’elle examinera les ressources pour l’exercice 2006-07.
48. Les principaux changements qui sont intervenus à la suite de la décentralisation ultérieure de la FAO décidée à la session extraordinaire du Conseil en mai 1994, sont indiqués brièvement ci-après. Les sections suivantes du rapport évaluent l’efficacité de ces changements. Les conclusions sont mises en relief dans le texte et les principales recommandations avec indication des délais d’exécution portent chacune un numéro. Les autres recommandations et suggestions sont mises en relief dans le texte. Le corps du rapport est divisé en chapitres comme suit: 2. Contexte de la décentralisation; 3. Efficacité globale de la décentralisation (opinions des États Membres et des autres parties intéressées); 4. Besoins de soutien au développement des pays et réponse de la FAO; 5. Ressources et modalités de présence de la FAO dans les pays; 6. Fourniture de services techniques dans les régions et rôle des bureaux régionaux; 7. Rôle, utilité et ressort des bureaux de liaison; 8. Ressources humaines et gestion de ces ressources; 9. Questions de fonctionnement, de gestion et d’organisation; 10. Conclusions générales – Renforcer et approfondir l’unité et la cohérence de l’Organisation.
49. La FAO a connu une certaine forme de décentralisation dès sa création. La Conférence a approuvé la création d’un Bureau régional pour l’Europe en 1946, et de cette date à 1959, quatre bureaux régionaux supplémentaires ont été ouverts, dans leurs emplacements actuels. Trois bureaux de liaison5 ainsi que des divisions mixtes établies avec les Commissions économiques régionales des Nations Unies ont vu le jour de 1951 à 1974. Le Conseil a décidé, en 1976, de créer des représentations de la FAO, avec un financement du Programme ordinaire (le système précédent reposait sur des conseillers agricoles principaux, rétribués à la fois par la FAO et le PNUD, mais qui en fait relevaient des représentants du PNUD). Au cours de la première phase d’intensification de la décentralisation (exercice 1994-95), cinq bureaux sous-régionaux et deux bureaux de liaison supplémentaires ont été créés. Ce phénomène s’est accompagné d’une intensification du transfert du personnel technique et des fonctionnaires chargés des politiques. En 1996-98, les opérations liées aux projets ont été confiées aux bureaux régionaux puis, à partir de l’an 2000, aux représentations de la FAO. En 2001 enfin, les premiers Représentants de la FAO /fonctionnaires techniques détachés, ont été nommés dans les pays.
50. Afin de faciliter la décentralisation et d’encourager des rapports directs entre les bureaux décentralisés et le Directeur général, le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées (OCD), a vu le jour en 1994, sous la conduite d’un Directeur (D2). Auparavant, les communications des Représentants de la FAO destinées au Directeur général transitaient par un bureau relevant du Département du développement, alors que les communications du personnel des bureaux régionaux étaient transmises par les représentants régionaux. Le Bureau OCD aide le Directeur général à assurer la coordination des bureaux régionaux. Il gère le budget des Représentants de la FAO et conseille le Directeur général pour leur recrutement et leurs affectations. Il se charge aussi des services administratifs des représentations de la FAO (à l’exclusion de la gestion des ressources extrabudgétaires). Ce bureau est également chargé d’élaborer les directives administratives et les procédures qui régissent les rapports entre les unités du Siège et les bureaux décentralisés, ainsi que la répartition de leurs fonctions.
51. Au cours de la décentralisation (1994-95), le nombre de bureaux régionaux et leur emplacement n’ont pas varié. Cinq bureaux sous-régionaux sont venus les compléter (pour les îles du Pacifique, l’Afrique australe et orientale, les Caraïbes, l’Afrique du Nord, ainsi que l’Europe centrale et orientale). Les bureaux sous-régionaux sont dirigés par un représentant sous-régional. Les bureaux régionaux et sous-régionaux assurent également la représentation de la FAO (dans les pays où ils sont situés), exception faite du Bureau régional pour l’Europe et du Bureau pour l’Europe centrale et orientale. Depuis 2004, le représentant sous-régional pour l’Europe centrale et orientale est également le Représentant de la FAO dans deux pays de la CEI, qui disposent par ailleurs de correspondants nationaux
52. Les bureaux régionaux et sous-régionaux doivent tout d’abord donner leur appui aux bureaux de pays et assurer les services nécessaires aux organismes régionaux. Les bureaux régionaux ont pour tâche: i) de définir les domaines d’action prioritaires de l’Organisation dans la région; ii) d’assurer le suivi et de communiquer les principales évolutions et tendances régionales enregistrées dans le secteur agricole; iii) de donner des conseils pour les travaux normatifs et les activités de coopération technique de l’Organisation dans les régions concernées; iv) d’assurer en première ligne le soutien technique aux pays et au Programme de terrain; v) de pourvoir à la gestion et au soutien administratif du Programme de terrain et vi) d’organiser les conférences régionales et les réunions techniques à caractère régional.
53. Leur renforcement a été rendu possible par le transfert de compétences dans le domaine technique et de l’assistance en matière de politiques ainsi que par la création d’unités administratives de soutien. Parallèlement, les divisions mixtes établies avec les commissions économiques et sociales régionales des Nations Unies ont été supprimées. Le personnel technique des bureaux régionaux qui relevait précédemment du représentant régional et qui, en général, participait peu au Programme de terrain, doit maintenant consacrer au moins 50 pour cent de son temps sous forme d’appui direct aux États Membres. Les effectifs des bureaux régionaux sont répartis en plusieurs groupes techniques alors qu’ils ne forment qu’une seule équipe multidisciplinaire, dans les bureaux sous-régionaux. Ces groupes permettent d’assurer la coordination, mais chaque fonctionnaire relève directement de l’unité technique du Siège, à Rome.
54. Pour améliorer la liaison avec les principaux États Membres développés de la FAO, le nombre des bureaux de liaison a été porté de un (bureau couvrant l’Amérique du Nord) à trois, avec l’adjonction d’un bureau au Japon et d’un bureau à Bruxelles (Union européenne et Belgique). Les bureaux de liaison avec les Nations Unies, à New York et à Genève, ont été maintenus. Ils relèvent du Bureau du Conseiller spécial du Directeur général (SAD).
55. Le rôle des bureaux de pays de la FAO a changé. Leurs fonctions, qui étaient principalement d’assurer la liaison, ont évolué vers des tâches plus concrètes d’exécution des activités de l’Organisation. Les Représentants de la FAO sont chargés de la mise en oeuvre des projets depuis 2001; en 2004, il a été décidé de leur conférer un rôle de plus en plus prépondérant dans l’élaboration du Programme de terrain. Afin de réaliser des économies de personnel et de mieux utiliser les compétences nationales, les postes de fonctionnaires internationaux chargés des programmes, dans les bureaux des Représentants de la FAO, sont maintenant pourvus à l’aide de fonctionnaires nationaux.
56. En 1976, le Conseil a fixé à 78 le nombre maximum des Représentants de la FAO. Afin d’élargir la couverture géographique et de répondre aux demandes de nouveaux pays, on a eu recours à d’autres modalités:
Tableau 1: Couverture géographique de la représentation de la FAO dans les pays (avril 2004) |
Nombre de pays |
Pays couverts par une représentation de plein droit de la FAO (en dehors de celles établies auprès des bureaux régionaux et sous-régionaux) |
74 |
Pays dans lesquels est implanté un bureau régional ou sous-régional qui assure la représentation de la FAO |
9 |
Pays couverts par une accréditation multiple |
32 |
Pays couverts seulement par un correspondant national |
8 |
Pays couverts par un fonctionnaire technique détaché/Représentant de la FAO |
9 |
Total |
132 |
57. La mise en oeuvre du Programme de terrain se fait selon de nouvelles modalités, notamment par la décentralisation des opérations, progressivement introduite à partir de 1994:
58. En 2003, les représentations de la FAO assuraient 31 pour cent de l’exécution des programmes extrabudgétaires et du PCT (exception faite du Programme « Pétrole-contre-nourriture » de l’Iraq), et de concert avec les sous-divisions régionales des opérations, elles ont assumé les responsabilités correspondantes pour une autre tranche de 13 pour cent. Si l’on exclut l’Iraq, une part de 28 pour cent concernait des opérations d’urgence pour lesquelles les représentations de la FAO appuient les opérations gérées à partir du siége. La part restante (28 pour cent) relevait des départements techniques, surtout pour les programmes interrégionaux et normatifs.
59. En 1995, le personnel chargé de l’assistance aux États Membres au niveau des politiques, au sein de l’ancienne Division de l’analyse des politiques, a été regroupé avec celui chargé du développement du Programme de terrain, au sein du Département de la coopération technique et cette nouvelle division (TCA) a été en grande partie décentralisée vers les bureaux régionaux et sous-régionaux.
60. Dans le cadre des réformes de 1994, la priorité a été accordée au renforcement des technologies de l’information et des systèmes associés de gestion administrative et de comptabilité de l’Organisation, afin d’appuyer la décentralisation. Oracle a progressivement remplacé les systèmes antérieurs de planification et de gestion des finances et du personnel. L’infrastructure de communication a été considérablement améliorée. Les bureaux régionaux ont tous bénéficié d’un accès à Oracle et toutes les représentations de la FAO sont reliées à l’Internet. Dans la plupart des cas, la connexion est acceptable. La mise en place d’un grand réseau de communication (WAN) a permis à des nombreuses représentations de la FAO d’avoir accès au réseau interne de la FAO. Le Réseau d’information des bureaux de pays permet d’obtenir directement des renseignements à l’échelon des pays. Le nouveau Système de comptabilité de terrain et la bureautique ont considérablement modifié la communication, la transmission de rapports et la comptabilité dans les bureaux de pays. Le Réseau d’information des bureaux de pays est maintenant étendu afin de faciliter le traitement des transactions.
61. Les procédures relatives à l’administration, aux finances, au personnel et aux achats ainsi que les systèmes de gestion de l’information ont été considérablement modifiés au cours de la période et sont encore à l’examen. Cela a été possible grâce à l’introduction de diverses initiatives (Comité du Programme de terrain, et la création d’un Groupe de travail permanent chargé des procédures opérationnelles et administratives). L’Internet permet aux bureaux de pays d’avoir accès à un nombre croissant de services. La grande base de données couvre maintenant 75 bureaux de pays qui peuvent obtenir des informations budgétaires et financières de base. Ils bénéficient aussi du système d’information sur la gestion du Programme de terrain et d’un grand nombre d’outils disponibles pour le Programme de terrain, et toujours plus fréquemment, pour d’autres applications. Le Manuel du Programme de terrain fait l’objet d’une mise à jour et d’une adaptation. Certaines procédures, comme celles concernant les responsabilités du budget, les opérations des projets et les achats ont été modifiées.
62. Le plafond des autorisations d’achat données aux Représentants de la FAO a été relevé en 1997, passant de 20 000 à 25 000 dollars EU alors que celui des représentants sous-régionaux et régionaux atteignait respectivement 50 000 et 100 000 dollars EU. Le Représentant de la FAO peut maintenant recruter des consultants nationaux pour une durée totale de 11 mois, en l’imputant au budget de projets, alors qu’auparavant cette possibilité était limitée à quatre mois. Le recrutement du personnel affecté aux projets a été ainsi facilité.
63. Le tableau 2 donne un aperçu de l’ensemble des modifications intervenues dans la répartition du personnel et des ressources. On notera que le pourcentage des postes de fonctionnaires du cadre organique de la FAO dans les bureaux régionaux et sous-régionaux est passé de 10 pour cent (pour la période 1994-95) à 17 pour cent (pour la période 2004-05). On a enregistré un recul correspondant (de 80 à 70 pour cent) au Siège alors que les Représentants de la FAO (fonctionnaires nationaux compris) ont progressé de 10 à 13 pour cent. Du point de vue financier, la situation est moins nette, l’augmentation en faveur des structures régionales étant moins importante. Cela s’explique notamment par les coûts fixes d’infrastructure du Siège et par l’accroissement du coût du personnel à Rome, par rapport au personnel des régions. En fait, l’une des conséquences de la décentralisation a été de permettre de réaliser des économies sur le coût du personnel des services généraux
Tableau 2: Modification de la répartition du personnel et des ressources budgétaires, à la suite de la décentralisation | |||||
Localisation |
Pourcentage, par rapport à l’ensemble des fonctionnaires du cadre organique |
Variations relatives aux fonctionnaires du cadre organique, en pourcentage, par rapport à l’ensemble des postes (2004-05 / 2006-07) |
Pourcentage du budget | ||
1994-95 |
2004-05 |
1994-95 |
2004-05 | ||
Siège |
80 % |
70 % |
-15 % |
79 % |
77 % |
Bureaux régionaux, sous-régionaux et bureaux de liaison |
10 % |
17 % |
+65 % |
12 % |
13 % |
Bureaux des Représentants de la FAO (fonctionnaires internationaux) |
10 % |
9 % |
-42 % |
9 % |
10 % |
Bureaux des Représentants de la FAO (fonctionnaires nationaux) |
0 % |
4 % |
n.d. |
||
64. À titre de comparaison, 43 pour cent seulement des fonctionnaires de l’OMS sont affectés au Siège. Dans les autres institutions spécialisées des Nations Unies, les proportions sont les suivantes: UNESCO (65 pour cent), OIT (66 pour cent) et ONUDI (80 pour cent). Pour ce qui est du budget de l’OMS (en 2003), 40 pour cent était attribué aux bureaux de pays et 23 pour cent aux bureaux régionaux. L’OMS a pour objectif de parvenir à affecter 70 pour cent des ressources au niveau des pays et régions, au cours de l’exercice 2004-05.
65. Toutes ces modifications ont permis de réduire les doubles emplois et notamment d’abaisser le coût des salaires des agents des services généraux. Les économies réalisées par l’Organisation depuis 1994-95 se montent à 26 millions de dollars EU.
Tableau 3: Économies dues à la décentralisation |
Économies, en millions de dollars EU, pour l’exercice |
Remplacement des fonctionnaires internationaux chargés des programmes par des fonctionnaires nationaux, dans les bureaux de pays |
12 |
Décentralisation des fonctions techniques, des avis sur les politiques et des opérations à l’échelon régional et sous-régional |
4 |
Décentralisation des opérations du Programme de terrain |
10 |
Total |
26 |
Source: Service du programme et du budget de la FAO
66. La décentralisation doit être appréhendée dans le contexte de l’évolution mondiale et notamment du déclin général des sommes affectées chaque année à l’aide au développement agricole. On a constaté un recul (en dollars EU constants, 2000) de 19 300 millions de dollars EU en 1985-89 à 10 300 millions de dollars EU en 1995-99 (voir graphique 1). On a également assisté à d’importants changements dans les politiques des pays en développement ainsi qu’à une modification des priorités, pour ce qui est de l’aide au développement et des modalités choisies par les donateurs pour octroyer l’aide. Au niveau mondial, les Objectifs du Millénaire pour le développement ont attiré l’attention de la communauté internationale mais n’ont pas provoqué un accroissement substantiel de l’aide globale au développement. Nombre de pays en développement ont élaboré un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté et, dans le cas des pays africains, des programmes soumis à l’examen des pairs dans le cadre du NEPAD. Les pays en développement attachent aussi une attention particulière aux questions de portée mondiale, notamment celles relatives au commerce international.
Graphique 1 Aide extérieure à l’agriculture dans les pays en développement
(milliards de dollars EU constants, 2000)
67. Au sein du système des Nations Unies, des mesures ont été prises pour renforcer la cohérence et la collaboration entre les différents programmes et les diverses institutions spécialisées, ainsi qu’avec les institutions nées des Accords de Bretton Woods. Les institutions internationales et régionales de financement et les donateurs nationaux décentralisent en général davantage leurs activités dans les pays. Elles travaillent aussi beaucoup plus étroitement entre elles et sont beaucoup plus proches des gouvernements des pays en développement et de la société civile (notamment les ONG) et du secteur privé. Ces organismes collaborent de plus en plus et fournissent une aide dans le cadre de programmes sectoriels et d’un soutien budgétaire lié aux documents des stratégies nationales pour la réduction de la pauvreté. Parallèlement, les événements récents ont rendu nécessaire l’augmentation des secours d’urgence, à hauteur de 5 500 millions de dollars EU par an. Ils représentent 10 pour cent de l’aide officielle au développement, soit le double, en valeur réelle, par rapport à la décennie précédente.
68. Ce contexte en pleine évolution présente de nouveaux défis à relever pour la FAO qui doit répondre de manière appropriée aux besoins des pays et des régions et établir des partenariats. La présence de l’Organisation a pu ainsi se renforcer au plan tant régional que national.
Graphique 2. Déclin du budget du Programme ordinaire (millions de dollars EU)
69. La décentralisation de 1994-95 s’inscrit dans un contexte de réduction des ressources de la FAO. Entre les exercices 1994-95 et 2004-05, le budget ordinaire de la FAO a baissé, en dollars constants de 1994-95, passant de 673 à 541 millions de dollars EU. Cela a eu des répercussions majeures sur l’efficacité de la décentralisation, sous l’angle de la capacité de l’Organisation à répondre aux besoins des États Membres.
70. On a également assisté à un recul considérable des ressources extrabudgétaires, pour les programmes de développement de terrain (mais aussi malheureusement à une hausse des secours d’urgence). À l’exception du programme « Pétrole-contre-nourriture » de l’Iraq, le volume des dépenses extrabudgétaires (en dollars EU courants) était en 1992 de 343 millions de dollars par an, dont 22 millions de dollars destinés aux secours d’urgence et 152 millions de dollars EU alloués par le PNUD. Les dépenses extrabudgétaires ont chuté à un niveau très bas (224 millions de dollars EU par an) en 1996, en raison surtout du désengagement du PNUD du système d’exécution des organismes des Nations Unies. Ainsi, le financement du PNUD est passé de 152 millions de dollars EU, en 1992, à 12 millions de dollars EU seulement, en 2003. Parallèlement, le financement du Programme de coopération avec les gouvernements a augmenté de sorte qu’avec le financement des fonds fiduciaires unilatéraux il est passé de 169 millions de dollars EU en 1992 à 258 millions de dollars EU en l’an 2000, niveau qui s’est plus ou moins stabilisé, mais avec une proportion accrue des ressources affectées aux activités normatives du Siège. Les financements extrabudgétaires destinés aux secours d’urgence, à l’exception du Programme « Pétrole-contre-nourriture » de l’Iraq, ont augmenté passant d’un niveau situé entre 12 et 22 millions de dollars EU (fourchette dans laquelle il a fluctué au cours de la période 1992 à 1999) à 65 millions de dollars EU en 2003. Le graphique 3 illustre ces tendances.
Graphique 3: Financement extrabudgétaire des programmes de la FAO (à l’exclusion du Programme « Pétrole-contre-nourriture » de l’Iraq)
71. Lorsque la décision de décentraliser a été prise, la manière de penser était influencée par l’expérience récente: le Programme de terrain était doté d’importantes ressources extrabudgétaires et le personnel technique relevant du Programme ordinaire et du PCT jouait un rôle moins proéminent qu’aujourd’hui dans le soutien technique des pays.
72. Dans ses conclusions, l’équipe chargée de l’évaluation a bien souligné que les ressources de la FAO, pour importantes qu’elles soient, ne peuvent pas répondre à toutes les attentes, compte tenu des compressions budgétaires qui ont ultérieurement entravé la mise en œuvre effective de la décentralisation. Il convient aussi de souligner que les réductions survenues au cours du processus de décentralisation ont réduit les moyens d’action des Représentants de la FAO et des autres bureaux décentralisés, du fait de la suppression de postes et de la réduction des sommes destinées à d’autres dépenses. L’Équipe d’évaluation a noté aussi qu’à l’origine, les plans de décentralisation envisageaient la création de bureaux sous-régionaux supplémentaires, mais qu’en raison des contraintes budgétaires, cette mesure a dû être annulée ou réduite.
73. Les pays, les donateurs et les organismes du système des Nations Unies se sont unanimement prononcés en faveur de la décentralisation. Dans ce contexte, ils privilégient la décentralisation des fonctions et des responsabilités, par rapport à celle du personnel. Un consensus a été obtenu autour des objectifs de décentralisation établis en 1994-95, afin que la FAO puisse:
74. Le renforcement de la décentralisation répond à une nécessité des pays en développement et va dans le sens des positions des pays développés sur la manière d’accroître l’efficacité de l’Organisation. Il a donc été pleinement appuyé par les organes directeurs et le Directeur général a lancé le processus, auxquels les divisions administratives et techniques du Siège ont opposé une certaine résistance. La décentralisation des opérations de terrain, du Siège vers les régions, et ensuite des régions vers les représentations de la FAO, s’est également faite sans l’adhésion complète des unités concernées. Ces divergences de vues, ajoutées au manque de ressources, expliquent pourquoi la décentralisation a procédé par à-coups, la prise de décision étant suivie d’ajustements destinés à en assurer la bonne mise en œuvre. Toute modification institutionnelle comporte inévitablement des retombées négatives et l’Équipe d’évaluation a conclu qu’il n’y avait pas d’autre option et qu’il fallait aller de l’avant et secouer l’inertie organisationnelle.
75. Lorsqu’il a adopté la décision de décentraliser en 1994-1995, le Conseil a estimé que les principaux objectifs à poursuivre étaient une présence majeure, une proximité accrue et une meilleure réactivité de la FAO et de ses services vis-à-vis des États Membres. L’opinion des personnes interrogées sur la décentralisation de la FAO varie considérablement d’une région à l’autre. L’Équipe d’évaluation, au cours de ses visites dans les pays, a relevé que dans le Pacifique et dans les îles des Caraïbes, cet objectif avait été atteint (surtout dans le Pacifique). On a également relevé une présence renforcée et une meilleure réactivité dans les pays limitrophes de la Hongrie, en Europe. Ailleurs, les gouvernements, les donateurs et les autres membres des organismes du système des Nations Unies n’ont pas toujours constaté les effets de la décentralisation de la FAO ou n’en ont pas perçu les avantages. La situation est décevante en Afrique, en Asie du Sud, dans les pays de la CEI et dans une certaine mesure en Amérique centrale. La plupart des pays n’ont relevé aucune amélioration liée à la décentralisation du personnel, notamment dans les bureaux sous-régionaux. Cela tient à la réduction de l’importance du Programme de terrain, ainsi qu’à la baisse des ressources affectées aux voyages du personnel de la FAO, ce qui réduit les contacts des pays avec la FAO, et ce, indépendamment de la décentralisation.
76. Le huitième Objectif du Millénaire pour le développement et le Cadre stratégique pour la FAO soulignent les besoins particuliers des petits États insulaires. Il a donc été encourageant de constater que dans le Pacifique et dans les Caraïbes, toutes les personnes interrogées par l’Équipe d’évaluation ont fortement relevé l’importance pour la sous-région de la présence d’un bureau de la FAO. Ce jugement positif tient à la bonne connaissance des pays couverts par les bureaux sous-régionaux, tant pour ce qui est du cadre général socio-politique que pour les questions relevant de l’agriculture, des forêts et des pêches. Ces connaissances, à l’échelon des bureaux sous-régionaux, ont permis à la FAO d’apporter des réponses à la fois pertinentes et efficaces. L’origine locale des représentants de la sous-région et de certains membres des équipes est considérée comme un grand atout pour ces bureaux.
77. Bien qu’il soit encore possible d’améliorer considérablement la situation, les États Membres ont été dans l’ensemble satisfaits des services des bureaux régionaux en Asie (pays de la CEI exclus) et en Amérique latine. En Afrique, l’équipe a recueilli de fortes critiques, au cours de ses visites sur l’orientation et les modalités de travail de la FAO. Néanmoins, selon l’avis des gouvernements et des donateurs, il s’agit encore souvent de la meilleure institution spécialisée des Nations Unies (fonds et programmes exclus). Cela ne semble pas toujours être le cas dans les pays d’Asie, où la FAO n’était pas forcement appréciée autant que d’autres institutions spécialisées des Nations Unies par les ministères de la planification ou des finances ou par les donateurs et les Coordonnateurs résidents des Nations Unies. En Europe, la couverture géographie insuffisante des pays de la CEI a été critiquée.
78. Les gouvernements des pays et les autres partenaires du développement consultés par l’Équipe d’évaluation ont insisté sur la nécessité de poursuivre la décentralisation de la FAO, notamment pour ce qui est de la prise de décisions, afin de relever les défis d’un monde en évolution, à vocation universelle, dans lequel la décentralisation et le développement des communications se généralisent. Ils ont estimé que la FAO doit s’adapter aux changements survenus dans la communauté internationale et dans les pays. Il a été notamment demandé à la FAO de renforcer ses compétences techniques pour assurer un meilleur soutien des pays et de tenir compte des souhaits formulés ci-après:
79. Selon la communauté internationale et les gouvernements d’un certain nombre de pays, la FAO doit mieux moduler l’utilisation de ses ressources, vis-à-vis des besoins et des potentialités des pays (notamment pour le personnel régional de soutien technique, la capacité des bureaux nationaux et le recours au PCT).
80. La Direction générale a, à juste titre, précisé que la décentralisation doit renforcer et non affaiblir la ligne d’action commune de l’Organisation. Elle a aussi insisté sur la nécessité de maintenir les normes financières et administratives et de réduire le plus possible les risques d’abus. Dans l’ensemble, les fonctionnaires techniques principaux du Siège qui ont répondu aux questionnaires pensent que la décentralisation a entraîné une diminution de l’efficacité. L’Équipe d’évaluation a aussi recueilli, parmi les personnes consultées au Siège, des opinions selon lesquelles la décentralisation est entachée d’un manque de réalisme. Il est indiqué notamment que a) le renforcement de la décentralisation a affaibli l’efficacité de la mise en œuvre des activités; b) que le niveau et les motivations du personnel des bureaux décentralisés ne peuvent pas être les mêmes qu’au Siège, pour diverses raisons, dont l’impossibilité d’être suffisamment compétent dans un domaine particulier; c) que les coûts visant à assurer des niveaux de risque acceptables en matière d’abus ou d’ignorance des procédures sont trop élevés en dehors du Siège; d) que la décentralisation a eu des répercussions négatives sur la FAO, qui n’avait plus la masse critique de fonctionnaires nécessaire, dans les principales disciplines techniques pour des activités normatives (pour au moins 40 pour cent des fonctionnaires principaux qui ont répondu au questionnaire il s’agit là d’un problème) et e) que la réglementation relative au personnel des organismes des Nations Unies ne permet pas d’ajuster avec souplesse les effectifs, alors qu’il s’agit d’un point essentiel, dans toute restructuration institutionnelle.
81. L’évaluation s’est penchée sur ces questions et sur les risques éventuels qu’elles comportaient, pour le renforcement ultérieur de l’efficacité de la décentralisation. Ce point sera traité dans d’autres sections du présent rapport.
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1 Voir CL 106/2, paragraphe 24 et Résumé d’orientation, paragraphe VI e).
2 Burkina Faso, Éthiopie, Kenya, Lesotho, Mali, Togo, Chine, Inde, Laos, Jordanie, Liban, Syrie, Kirghizistan, Turquie, Brésil et Nicaragua.
3 Amérique latine et Caraïbes et Proche-Orient.
4 L’OIT, l’ONUDI et l’OMS ont répondu à des questionnaires. L’Unesco, le PNUD et le PAM ont fourni des informations écrites sur divers aspects.
5 Bureau de liaison avec les Nations Unies, New York; Bureau de liaison pour l’Amérique du Nord, Washington; et Bureau de liaison avec les Nations Unies, Genève.
6 Le PNUD représente la FAO dans dix-sept pays et il contribue aussi à cette tâche dans six pays pour lesquels la FAO dispose d’un fonctionnaire national, ainsi que dans deux pays couverts par une accréditation multiple.
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