PC 92/6b) |
| PC 92/6b) |
Quatre-vingt-douzième session |
Rome, 27 septembre – 1er octobre 2004 |
Synthèse des conclusions de deux Évaluations internes des activités de la FAO dans les pays |
II. Les résultats des programmes de la FAO
A. INFORMATIONS SUR L’AGRICULTURE ET LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
B. ASSISTANCE AUX POLITIQUES
C. RÔLE DE LA FAO DANS LA COORDINATION AU NIVEAU DES PAYS
D. RENFORCEMENT DES INSTITUTIONS
E. RÉSULTATS DES CAMPAGNES D’URGENCE
III. Pertinence des interventions et des priorités de la FAO pour l’avenir
IV. Problèmes au niveau de la planification et de la gestion du Programme de la FAO
A. LA FAO DOIT DÉFINIR CLAIREMENT SON RÔLE, SES OBJECTIFS ET SES PRIORITÉS
B. Évaluation des besoins et conception des programmes dans des situations d’urgence
C. LES PROBLÈMES DE GESTION DANS LES SITUATIONS D’URGENCE
D. LA RAPIDITÉ D’INTERVENTION ET LES ASPECTS ADMINISTRATIFS DANS LES OPÉRATIONS D’URGENCE
E. SUIVI ET ÉVALUATION
1. En 2003, le Service de l’évaluation a examiné les activités de la FAO en Afrique australe1 et en Afghanistan2. Ces évaluations étaient demandées par la Division des opérations d'urgence et de la réhabilitation (TCE), pour le compte de l’ensemble du Département de la coopération technique. Les deux évaluations internes ont porté sur les programmes d’urgence, de relèvement et de développement de la FAO dans leur intégralité, et avaient pour principal objet d’évaluer l’exécution et les résultats afin d’en tirer des enseignements pour le futur. Les évaluations ont tenu compte des problèmes soulevés et des recommandations émises dans l’Évaluation thématique concernant la Stratégie A.3: “Plans d’intervention et action efficace et durable en cas de crises alimentaires ou agricoles”3. Ces évaluations sont les premières à avoir porté sur la totalité d’un programme de la FAO dans un pays ou une zone géographique depuis de nombreuses années. Elles ont apporté un complément intéressant et rentable aux évaluations thématiques en tirant des enseignements sur des aspects généraux pour le Programme de terrain et en identifiant des problèmes intéressant spécifiquement les pays étudiés. Ces missions ont pu couvrir de petites interventions qui ne justifieraient pas une évaluation individuelle, notamment des projets d’urgence et des activités du PCT de la FAO. Il pourrait être souhaitable d’institutionnaliser cette forme d’évaluation, utilisant des fonds PCT et des crédits alloués aux évaluations de projets, pour aider la FAO à devenir une organisation qui favorise la diffusion du savoir, et qui rend pleinement compte de ses activités.
2. Les deux évaluations ont été conduites par des équipes constituées de consultants externes indépendants et de membres du Service de l’évaluation de la FAO. L’évaluation concernant l’Afghanistan a été dirigée de l’extérieur. Chaque évaluation a comporté une étude théorique des documents écrits disponibles, suivie de missions dans le pays. L’équipe pour l’Afrique australe s’est rendue en Angola, au Malawi, au Mozambique et en Zambie, séjournant à peu près une semaine dans chaque pays. L’équipe chargée de l’évaluation en Afghanistan a passé environ deux semaines et demi dans le pays. Pour les deux évaluations, des consultations de grande ampleur ont été organisées. En Afrique australe, il y a notamment eu un atelier auquel ont participé le personnel du Bureau sous-régional de la FAO pour l’Afrique australe et orientale, des représentants de la FAO, des chargés de programme et des coordonnateurs des secours d’urgence de la FAO. En ce qui concerne l’Afghanistan, des ateliers ont été organisés pour discuter les conclusions de l’équipe d’évaluation avec le personnel de la FAO en Afghanistan et dans le Bureau régional pour l’Asie et le Pacifique. Les versions préliminaires des rapports ont été examinées et commentées à l’intérieur de la FAO, avant d’être finalisées.
3. Lorsque l’on analyse les interventions de la FAO, il faut avoir conscience du fait que les opérations d’urgence en Afrique australe et en Afghanistan sont radicalement différentes.
4. Afrique australe: L’évaluation constate que, malgré les différences notables de leurs situations, de nombreux pays d’Afrique australe sont pris dans le cercle vicieux de la pauvreté auquel ont contribué le VIH/SIDA, des défaillances au niveau de la gouvernance (notamment les conditions de croissance économique), l’appauvrissement des sols et les investissements insuffisants des donateurs. Le nombre de ménages ruraux en permanence en situation d’insécurité alimentaire a augmenté, tout comme le nombre de ménages victimes d’une insécurité alimentaire saisonnière. Or, dans une situation où le nombre de ménages vulnérables s’accroît, n’importe quelle crise, qu’elle soit due à des chocs climatiques, à des troubles intérieurs ou à une mauvaise gestion économique, est de plus en difficilement absorbée par les communautés. Ainsi, la sous-région est pénalisée par une insécurité alimentaire continue qui s’aggrave à chaque crise. La sécheresse de 2002 s’inscrivait dans ce contexte. Il n’y a pas eu de déplacement important de populations par rapport à leur lieu d’origine, mais la situation alimentaire s’est détériorée de façon alarmante.
5. Selon l’évaluation, la lutte contre le VIH/SIDA s’accélère, mais il ne fait aucun doute que les taux d’infection parmi les actifs des zones rurales continueront à augmenter dans les années à venir, et que les décès dus au SIDA augmenteront plus vite à partir de la population aujourd’hui contaminée. Dans le secteur de l’agriculture, on verra se multiplier le nombre de ménages monoparentaux, de familles constituées d’enfants orphelins et de ménages dirigés par des vieux. Ceci se combinera avec les effets de la malnutrition, des grossesses répétées et de maladies comme la malaria, pour abaisser la productivité du travail. Parallèlement, en dépit de l’augmentation des maladies et des décès dans la population active, les populations urbaines et rurales continueront de croître, quoiqu’à un rythme plus lent.
6. La situation d’urgence de l’Angola est différente et présente plus de similitudes avec celle de l’Afghanistan, car l’évaluation a eu lieu environ 14 mois après l’accord de paix d’avril 2002, et l’assistance visait essentiellement à répondre aux besoins des communautés liés au retour des personnes déplacées et aux personnes déplacées.
7. En Afghanistan, vingt ans de conflit politique et militaire, conjugués à d’importantes contraintes climatiques et naturelles ont provoqué une série de crises humanitaires, jeté le pays dans la débâcle et entraîné une croissance de la production et du trafic de drogue. Après la chute du régime des Talibans à la fin de l’année 2001 et l’installation d’une administration intérimaire, l’équipe de pays des Nations Unies a déclaré dans l’appel pour le Programme d’assistance immédiate et transitoire pour le peuple afghan que la situation que connaissait le pays était l’une des plus désespérées du monde, avec plus d’un million de personnes déplacées et des niveaux de malnutrition élevés. La FAO œuvrait dans le pays depuis plus de 40 ans, dans un contexte de guerre civile, de troubles intérieurs et d’isolement politique et économique. Le succès des appels de l’ONU a permis à la FAO de saisir cette importante occasion pour lancer un programme d’assistance, à la suite de quoi son intervention en Afghanistan est devenue sa deuxième opération d’envergure mondiale, la plus importante étant celle en Iraq. Toutefois, le chaos était tel que toutes les organisations se sont heurtées à de gros problèmes pour répondre à cette crise. Un nombre incalculable d’institutions avaient afflué dans le pays, le gouvernement était à peine sur pied, les combats faisaient encore rage dans plusieurs zones et l’infrastructure était réduite à néant par des années de négligence et de conflits.
8. Les principales différences entre l’appui fourni par la FAO en Afrique australe et son intervention en Afghanistan, et même en Angola, est que dans ces deux derniers pays, l’aide au développement avait largement cessé et allait devoir reprendre après une intervention d’urgence immédiate. En Afghanistan, il fallait pratiquement rétablir le gouvernement et en Angola, d’importantes régions du pays étaient pratiquement dépourvues de structures gouvernementales, alors que dans le reste de l’Afrique australe, ce n’était pas du tout le cas et l’aide au développement avait été maintenue parallèlement à une intervention pour faire face à la crise due à la sécheresse de 2002. En Afghanistan, les missions qui avaient évalué les activités de plusieurs institutions ou vérifié leurs comptes avaient sévèrement critiqué leurs performances, probablement sans tenir suffisamment compte de la réalité sur le terrain. Il s’est avéré que bon nombre des problèmes que la FAO a rencontrés dans l’exécution de son programme étaient inévitables et impossibles à maîtriser.
9. Il va sans dire qu’aucune politique ou intervention significative ne saurait se passer d’information et que plus la base d’informations est bonne plus l’intervention a de chances d’être appropriée, qu’il s’agisse d’une intervention d’urgence ou de développement. En Afrique australe, la récente crise a braqué les projecteurs sur l’alerte rapide et l’information sur la vulnérabilité, et l’information était le seul domaine dans lequel toutes les institutions de financement contactées par l’équipe d’évaluation attribuaient un rôle central à la FAO. En Afghanistan, cette priorité lui était aussi reconnue.
10. Dans tous les pays d’Afrique australe visités par la mission, la FAO a établi des systèmes d’information. En Angola, un examen des options pour le redressement et le développement du secteur agricole a été fondé en partie sur un diagnostic rural rapide. Au Mozambique, l’assistance au programme intégré de développement agricole (PROAGRI) était en partie axée sur l’information, en particulier sur le recensement agricole. En outre, dans chaque pays, la FAO a appuyé l’élaboration de systèmes d’alerte rapide et d’information sur la sécurité alimentaire. Les mandats des coordonnateurs d’urgence prévoyaient aussi souvent la mise en place d’un système d’information pour fournir des renseignements sur la réponse des donateurs et des ONG (ces systèmes étaient généralement liés à une prévision des apports nécessaires). Au niveau de la région de l’Afrique australe, un appui a été fourni pour renforcer les capacités de la Communauté de Développement de l'Afrique australe (SADC), en particulier en matière de télédétection. La mission a constaté que les services rendus par la SADC à ses membres, avec les enquêtes par télédétection et les analyses connexes fondées sur le SIG, étaient essentiels et uniques, et montraient bien que dans ce cas la solution régionale était la plus efficace par rapport au coût. Toutefois, cette fonction doit être encore renforcée et il est exclu qu’elle soit autofinancée par les pays de la SADC dans le futur prévisible. S’agissant en outre d’un domaine qui progresse rapidement, l’évolution des technologies oblige à investir continuellement dans des systèmes améliorés et dans la formation.
11. L’évaluation a également constaté que les services d’information sur la sécurité alimentaire, la nutrition et la vulnérabilité n’avaient pas été solidement implantés dans les administrations publiques en Afrique australe. Au Mozambique, les donateurs ont été persévérants, mais dans d’autres pays, les bailleurs de fonds n’ont pas maintenu leur appui antérieur. Les causes profondes du manque de durabilité des systèmes d’information ont été identifiées comme suit: i) la dépendance exclusive à l’égard des capacités de la fonction publique ii) les nombreux chevauchements entre les initiatives des différents donateurs, du PAM et même de la FAO, qui ont favorisé une fragmentation de l’effort et empêché de créer une masse critique durable; et iii) le fait que certains systèmes tentaient de rassembler un trop grand nombre de données sur une base régulière. Les autres problèmes étaient le manque d’attention pour les besoins des utilisateurs potentiels, ainsi que pour les moyens de diffuser et de présenter l’information pour la rendre utilisable. En général, les utilisateurs principaux ont été les donateurs et les ONG et la grande difficulté est de les adapter aux besoins des utilisateurs nationaux.
12. En Afghanistan, avant le changement de régime, la FAO avait mis au point une base de données géo-référencées contenant des informations sur l’agriculture. Quoique périmée et incomplète, cette base de données a servi de point de départ. Deux projets ont été lancés après le conflit, le premier servait à fournir rapidement des données à la FAO, au PAM et à d’autres institutions pour répondre aux besoins immédiats, et le second était un projet à long terme, qui avait pour objet de fournir des informations d’aide à la prise de décision sur la sécurité alimentaire, la nutrition et les moyens de subsistance, mais aussi de renforcer les capacités au sein du gouvernement, des institutions partenaires et des communautés. Ces projets ont été introduits en Afghanistan à un moment où la situation gouvernementale était très fluide et où un grand nombre d’institutions établissaient des systèmes d’information. En outre, il semble qu’au sein de la FAO, il y ait également eu un manque de coopération interne, car un projet était géré par le Département TCE, en tant que projet d’urgence, et l’autre par le RAP en tant que projet de développement. L’évaluation a constaté que, malgré cela, les effets des projets commençaient à se voir: un système de suivi des cultures était en voie d’établissement; et des enquêtes sur les systèmes de culture avaient été effectuées. On s’accordait pour reconnaître la qualité de ces travaux à l’appui du rapport global FAO/PAM sur l’évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires. La première véritable tribune de discussion sur la sécurité et l’aide alimentaires entre le gouvernement et la communauté internationale, s’est créée à l’occasion de la présentation de ce rapport conjoint de la FAO et du PAM.
13. En Afrique australe, la mission a constaté que les donateurs et la FAO étaient maintenant conscients de la nécessité de mieux coordonner leur soutien. Une approche de réseau, associant aussi quelques acteurs non gouvernementaux, prenait un départ encourageant au Mozambique. En Afghanistan, les projets de la FAO fonctionnaient en liaison étroite avec le Réseau du système d'alerte précoce contre la famine (FEWS-NET) et avec le PAM. L’évaluation concernant l’Afrique australe a conclu que l’on ne pouvait pas espérer garantir la durabilité à moyen terme, compte tenu des fonds et du personnel dont disposait le gouvernement, et elle a suggéré qu’au fil du temps, la FAO encourage la formalisation des relations entre les représentants gouvernementaux et non gouvernementaux ainsi qu’un financement collectif des donateurs qui devraient continuer d’être les principaux utilisateurs des systèmes d’information. Ce financement collectif devrait aussi être recherché pour la SADC. Il est probablement impossible de concevoir des systèmes complets traitant vraiment tous les aspect de la vulnérabilité, mais l’objectif devrait être de maximiser la complémentarité. En général, des systèmes de base devraient recueillir des données réduites à l’essentiel, et les compléter par des études spéciales, le moment venu.
14. Selon l’évaluation sur l’Afghanistan, la mise en place de systèmes d’information sur la sécurité alimentaire prend plus de temps qu’on le pense généralement. Dans les pays où les institutions sont désorganisées et où l’on manque de données, les missions FAO/PAM d’évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires fournissent une série d’analyses utiles et de grande qualité pour mieux comprendre les besoins en matière d’aide alimentaire et de secours agricoles. Ces missions ont été unanimement perçues comme un domaine d’avantage comparatif de la FAO, en raison de sa neutralité et de la méthodologie éprouvée sur laquelle reposent les missions. Il a été recommandé que l’Organisation mette au point une approche en deux phases pour recueillir des informations sur la sécurité alimentaire dans des situations d’urgences complexes. Dans l’intervention immédiate après la crise, la FAO devrait concentrer ses efforts sur la préparation d’une Mission d’évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires, en appuyant des enquêtes d’évaluation des récoltes, par le biais des réseaux d’agents de terrain existants (par exemple les « moniteurs » du PAM chargés de surveiller les distributions d’aide alimentaire). Cette phase de collecte rapide d’informations doit être mieux étayée par des méthodologies et des directives. Au fur et à mesure que l’environnement institutionnel se stabilise, la FAO devrait s’orienter vers la mise en place d’une capacité d’évaluation de la sécurité alimentaire, à l’intérieur du pays. Le rôle de la FAO dans cette phase et l’ampleur de son intervention dans tous les différents aspects de la sécurité alimentaire et de la nutrition devraient être dans une large mesure dictés par les principes du Système d’information et de cartographie sur l’insécurité alimentaire et la vulnérabilité (SICIAV), par une évaluation soigneuse des divers acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux concernés, et par les lacunes des systèmes existants. Le modèle suivi en Afghanistan a été considéré comme un bon exemple à appliquer de façon flexible ailleurs.
15. Il a été souligné que l’usage auquel était destinée l’information devrait toujours être la toute première préoccupation des concepteurs d’un système. Dans la première phase, l’information devrait être orientée vers les besoins humanitaires et de secours, mais elle peut aussi être utile pour l’établissement d’une capacité de suivi au niveau local. Plus tard, on mettra au contraire l’accent sur les informations utiles pour les stratégies et les politiques de relèvement, tout en garantissant la fourniture rapide d’informations sur la vulnérabilité. L’équipe d’évaluation a souligné que ces systèmes d’information étaient différents et ne visaient pas le même public.
16. En Afrique australe comme en Afghanistan, les évaluations ont constaté que les politiques et les systèmes d’information étaient probablement les deux domaines qui recueillaient le consensus le plus grand des parties prenantes et des partenaires, quant au rôle central que jouait la FAO. En Afrique australe, l’importance du rôle qu’avait pu jouer la FAO dans les politiques était étroitement lié aux capacités de ses représentants et au degré de son intervention, en tant qu’acteur essentiel, à l’appui de mécanismes de coordination entre les gouvernements et les donateurs pour les secteurs de l’alimentation et de l’agriculture. Ainsi, son rôle en Mozambique a été jugé particulièrement efficace, alors qu’en Zambie il a eu un certain impact. L’appui d’experts dans le cadre de projets à long terme avait aussi été un facteur important dans les deux cas, de même que l’intervention et l’appui des représentants de la FAO au niveau du dialogue avec les gouvernements. Les rapports consultatifs individuels avaient eu un impact plutôt limité.
17. En Afghanistan à la fin de la guerre, les documents sur les politiques et les stratégies se sont multipliés. La FAO a d’une part participé à l’élaboration du Cadre de développement à moyen terme associant de multiples donateurs, sous la direction de la Banque asiatique de développement et, d’autre part, préparé indépendamment une Stratégie de réhabilitation rapide du secteur agricole. Celle-ci a été critiquée par le Gouvernement afghan qui estimait qu’elle ne séparait pas la stratégie globale du gouvernement de celle de la FAO, qu’elle ne traitait pas toute la question de la vulnérabilité, qui était la préoccupation dominante à la fin de la guerre et qu’elle ne proposait pas de solution adéquate là où la FAO avait un avantage comparatif. L’évaluation a constaté que la paternité de ce document n’était guère revendiquée à la FAO. En revanche, la contribution de la FAO au Cadre de développement à moyen terme a été plus appréciée, mais l’évaluation a constaté qu’un document de stratégie complémentaire définissant la mise en œuvre du Cadre, par le biais de projets, avait reçu peu d’attention. Le rôle de la FAO comme interlocuteur politique à ce stade précoce, a été réduit du fait qu’elle n’avait pas de représentant sur place. Le Ministère des finances étant intéressé par une approche intersectorielle coordonnée et souhaitant donner un rôle de premier plan aux Institutions financières internationales, la Banque asiatique de développement a pris la relève de la FAO, comme coordinatrice du Groupe consultatif sur la gestion des ressources naturelles. L’Organisation s’est cependant affirmée comme le principal organisme d’aide à l’élaboration des politiques au sein du Ministère de l’agriculture et elle fournit un appui constant grâce à la contribution de divers projets.
18. En Angola, à la fin de la guerre civile, la FAO a également envoyé une mission pour mettre à jour la stratégie de développement. Celle-ci s’est concentrée sur les priorités nationales et il était trop tôt à l’époque de la visite de la mission, pour juger de son impact.
19. Un passage de la conclusion de l’évaluation, relatif au processus d’élaboration des politiques dans les pays d’Afrique australe a des conséquences plus larges pour les activités de la FAO. Ce texte disait que des changements importants étaient survenus dans les modes de détermination des politiques et des stratégies nationales, et que cela avait une incidence sur la manière dont la FAO aide les pays et sur les moyens par lesquels elle peut contribuer à renforcer la démocratie et à améliorer la gouvernance au sein de la démocratie. Cette évolution de la manière de faire de la politique est principalement attestée par le rôle croissant des parlements et, partant, des parlementaires. Étant donné que de nombreux parlementaires sont élus par des ruraux, il est plus difficile de négliger les exigences des zones rurales. L‘envers de la médaille est que les décisions essentiellement populistes à court terme deviennent plus probables et que le rôle des stratégies et des politiques officielles peut être réduit. L’influence des organisations de la société civile, des médias et du milieu des affaires s’est aussi accrue. Les donateurs semblent fonder de plus en plus leurs allocations de ressources sur leurs programmes d’appui aux réformes des politiques et il règne un plus grand consensus entre les donateurs sur les changements pour lesquels ils œuvrent. Les pouvoirs publics ont un rôle moins grand dans la formulation des politiques, à la fois à cause de l’influence accrue des autres parties mentionnées plus haut, et à cause de l’affaiblissement de leurs capacités. Il est devenu moins facile pour le pouvoir exécutif d’ignorer la loi, en raison du rôle du parlement, des médias et des organisations de la société civile. Tout ceci fait que les politiques sont formulées et mises en œuvre dans le cadre d’un processus continu et itératif. Elles sont aussi plus largement dictées par ce qui a fonctionné et par ce qui parle à l’imagination des gens. La FAO ne peut plus élaborer une politique avec les pouvoirs publics et s’attendre à ce qu’elle soit mise en œuvre. La nature du processus nécessite un appui et des actions de propagande continus. Il est indispensable de promouvoir le débat public, pour faciliter la compréhension des problèmes et l’identification de solutions au niveau national. Les efforts d’informations doivent être ciblés sur les politiciens, les médias et la société civile. Ainsi, les aspects du développement des systèmes d’information deviennent indissociables d’un appui à l’élaboration des politiques.
20. L’évaluation concernant l’Afrique australe a également noté que la situation des pays immédiatement après un conflit ouvrait des possibilités de changement qui pouvaient par la suite se refermer. L’expérience en Afghanistan a cependant montré qu’il était difficile d’avoir un dialogue constructif sur les politiques et les stratégies immédiatement après un conflit, surtout quand un grand nombre d’acteurs sont concernés et quand les interlocuteurs nationaux sont dans une position de faiblesse. Il semble que l’efficacité soit plus grande lorsque l’on s’attache à définir les priorités en accord avec les parties prenantes nationales et la communauté internationale, tout en laissant les accords sur des interventions spécifiques aux gouvernements et aux donateurs, en se tenant prêt à les aider s’ils le demandent. Même dans une intervention consécutive à un conflit, c’est dans un engagement envers un processus à long terme que l’appui de la FAO, dans le domaine des politiques, semble avoir été le plus efficace.
21. Aide d’urgence: La question du rôle de la FAO dans la coordination de l’aide au secteur agricole dans les principales crises, a tenu une place importante dans les deux évaluations. En Afghanistan, il semble que quelques donateurs aient initialement pensé à la FAO pour un rôle de coordination et d’élaboration immédiate d’une stratégie, mais là aussi un grand nombre d’institutions étaient en concurrence. La FAO, qui n’avait pas de Représentants sur place, a perdu du terrain mais c’était à un moment, immédiatement après le conflit, où elle n’aurait probablement pas pu faire grand-chose. L’Organisation a ensuite graduellement raffermi son rôle grâce à la fourniture de systèmes d’information et à une participation significative à des forums, notamment sur les semences.
22. En Afrique australe, on a constaté que lorsque des Représentants de la FAO étaient intervenus au moment de la formulation de l’appel d’urgence et de la stratégie des Nations Unies (CAP), les problèmes du secteur agricole étaient beaucoup mieux couverts que quand il avait fallu faire appel à un coordonnateur des secours d’urgence recruté depuis peu, qui n’avait pas suffisamment d’expérience ni de connaissances générales pour remplir cette fonction. La FAO a aussi obtenu plus immédiatement un rôle de direction en matière de coordination. Selon l’évaluation, ce rôle était facilité par le fait que la FAO avait reçu des fonds suffisants et était l’une des principales organisations à faire appel à des ONG pour des activités de secours agricole. Les ONG étaient donc disposées à échanger des informations et à accepter une certaine coordination de la part de la FAO. La FAO est également parvenue à combler des lacunes là où des programmes financés par d’autres organismes n’étaient pas opérationnels. Une sorte de « cercle vertueux » a été créé, en ce sens que les donateurs ont reconnu le rôle de coordination joué par la FAO et l’ont financé, ce qui a donné à l’Organisation les moyens de mieux remplir sa fonction. En revanche, en Afghanistan, l’évaluation a conclu que le rôle central joué par la FAO dans la distribution d’intrants par l’intermédiaire d’ONG et d’autres partenaires, était en partie contesté par d’autres institutions, pour des motifs de concurrence, et que ces institutions estimaient qu’il portait atteinte à la crédibilité dont jouissait la FAO en matière d’élaboration de stratégies ou de coordination.
23. Aide au développement: Le rôle de la FAO dans la coordination de l’aide au développement a été examiné en Afrique australe. Dans ce domaine, l’évaluation estime que la FAO peut jouer un rôle utile vis-à-vis des donateurs, lorsque les donateurs et les gouvernements font appel à la FAO pour cette fonction et qu’elle remplit ce rôle au sein de l’équipe de pays des Nations Unies. Ce rôle s’accroît lorsque la FAO contribue de façon importante au processus de coordination, qui est étroitement lié au dialogue sur les politiques gouvernementales avec la communauté internationale, et les capacités personnelles des Représentants de la FAO sont critiques.
24. Les institutions au sens large du terme sont un élément fondamental de la capacité de développement d’un pays, mais parmi les divers aspects de l’assistance fournie par la FAO qui ont été examinés, l’évaluation concernant l’Afrique australe a trouvé très peu de preuves d’un impact durable en matière de renforcement des capacités, et sauf en ce qui concerne les systèmes d’information mentionnés plus haut, il semble que l’assistance de la FAO dans ce domaine ait diminué. Dans plusieurs pays où s’est rendue la mission, les capacités institutionnelles publiques se sont affaiblies. Ceci est dû à des réformes des fonctions du gouvernement, à des contraintes budgétaires, au départ de fonctionnaires qui ont préféré prendre des emplois mieux rémunérés ailleurs et, de plus en plus, à des pertes imputables au SIDA. Toutefois, cela veut aussi dire que le renforcement des capacités, basé sur les institutions publiques, n’est généralement pas viable. Les projets individuels du PCT de la FAO, qui ont une courte durée, ont eu des effets durables extrêmement limités dans le domaine du renforcement des capacités, mais on trouve des exemples d’assistance à plus long terme qui ont eu un impact réduit, depuis les services vétérinaires jusqu’à la commercialisation.
25. L’évaluation conclut qu’en Afrique australe, il est indispensable de faire une analyse très objective de la justification de la création de capacités au niveau national compte tenu du stade de développement et du potentiel d’institutions régionales, telles que le COMESA, la SACU et la SADC, sachant que bon nombre de pays ont une population relativement peu nombreuse et des économies très peu développées. Par exemple, les activités ont souvent un meilleur rapport de coût-efficacité si elles sont exécutées par l’intermédiaire d’organisations sous-régionales, mais il s’agit souvent d’institutions faibles qui n’ont pas les moyens de financer des budgets. L’évaluation note que dans plusieurs pays, ce sont à la fois la politique du gouvernement et la situation concrète sur le terrain qui exigent qu’une activité de développement, y compris la vulgarisation agricole, soit effectuée en partenariat par le gouvernement et des ONG. Les ONG acheminent souvent des ressources vers les agents de vulgarisation et d’autres fonctionnaires pour leur permettre de soutenir des activités de développement. L’évaluation conclut que, compte tenu du stade actuel de développement de la région et de la capacité du secteur public à fournir des biens et services, le maintien de l’appui des donateurs est justifié pour mener à bien les fonctions essentielles. Les systèmes d’information revêtent une importance particulièrement cruciale dans ce contexte et le transfert de connaissances en matière de développement aux populations rurales est un autre domaine clé, étant donné la désorganisation des services de vulgarisation. Toutefois, il est souvent déraisonnable de s’attendre à ce que les gouvernements soient en mesure de financer intégralement ces systèmes d’information ou de les pourvoir en personnel, même à moyen terme. Il serait sans doute plus facile de maintenir ces capacités en ayant recours à des approches de réseau ou à des partenariats entre le secteur public, des ONG et le secteur privé.
26. En revanche, en Afghanistan (après 2001) si la FAO a pu entreprendre ses activités concernant les semences et la santé animale, c’est uniquement grâce aux efforts antérieurs de renforcement des capacités institutionnelles. Le programme de production de semences améliorées avait été établi durant les années 90 en collaboration avec le gouvernement central et les administrations provinciales, ainsi qu’avec des ONG qui recrutaient par contrat des agriculteurs du pays pour produire des semences. Une approche analogue, mais prévoyant une plus grande participation des communautés et un recours accru à des vulgarisateurs ou à des vétérinaires aux pieds nus a été adoptée dans le domaine de la production et de la santé animales. Avec le changement de régime, de nombreux aspects de ces programmes reposant sur les communautés, les ONG et les administrations provinciales, ont pu être maintenus quasiment tels quels. Cette expérience de l’Afghanistan a ainsi consolidé en profondeur le concept de renforcement des capacités, en associant le gouvernement central, le gouvernement local et des ONG partenaires, au lieu de recourir à l’approche plus traditionnelle consistant à se concentrer sur les capacités du gouvernement central et à compter sur celui-ci pour concrétiser un renforcement des capacités à l’échelon local. Selon l’équipe d’évaluation, la FAO ne devrait pas jouer de rôle important dans le renforcement des capacités des ministères du gouvernement central pratiquement réduites à néant par le conflit et par des années d’isolement. Toujours selon l’évaluation, les projets de la FAO qui fonctionnaient de manière autonome et reposaient davantage sur une coopération avec des partenaires non gouvernementaux devraient à présent être pleinement intégrés dans des institutions du gouvernement afin de maximiser leur impact en matière de renforcement des capacités.
27. Les opérations d’urgence de la FAO ont toujours pour objet de protéger ou de rétablir les moyens de subsistance basés sur l’agriculture. Ceci a généralement été fait en distribuant des semences et des outils pour permettre d’effectuer les semis pour la saison à venir, mais comme il ressort de ce document, le relèvement à plus long terme a été l’un des premiers soucis lors de l’élaboration de la stratégie concernant l’Afghanistan. En Afrique australe, des technologies diversifiées ont été élaborées (voir plus loin). Dans les deux cas, les missions d’évaluation se sont félicitées de la tendance à concevoir des interventions d’urgence plus « personnalisées ».
28. Semences: Les deux évaluations ont étudié les résultats de la fourniture de semences et d’autres intrants dans une situation d’urgence, comme moyen de favoriser le relèvement du secteur agricole. En Afghanistan, il a été conclu que toutes les institutions présentes dans le pays avaient été mal informées sur les besoins en semences et que les marchés avaient probablement été sur-approvisionnés et dans une certaine mesure, pénalisés par les distributions gratuites. On pouvait s’attendre à ce que la FAO joue un rôle de chef de file en fournissant des informations fiables mais elle a été soumise à peu près aux mêmes contraintes que les autres organisations, vu la situation qui régnait immédiatement après le conflit. L’équipe chargée de l’évaluation a constaté que bien que la FAO ait vu sa réputation ternie durant la première campagne de distribution de semences, la seconde, lancée quelques mois plus tard en 2002, a été beaucoup mieux organisée et plus conforme aux besoins. De plus, grâce à l’appui qu’elle a apporté à l’organisme aujourd’hui connu sous le nom de National Seed Council, la FAO a grandement contribué à améliorer le partage d’informations.
29. En Afrique australe, l’expérience a été plus positive dès le départ et la FAO a pu travailler par l’intermédiaire de réseaux d’ONG bien établis. Les plus gros problèmes, dont il ne faut cependant pas exagérer la gravité, ont été en rapport avec les délais de livraisons et le type et la qualité des variétés livrées. Comme en Afghanistan, les achats d’urgence sur le marché régional ont mis les capacités à rude épreuve. L’évaluation sur l’Afghanistan a signalé qu’une société de semences qui n’avait pas réussi à livrer durant la première campagne avait été autorisée, conformément aux règles de la FAO, à présenter une nouvelle soumission et s’était à nouveau vu attribuer le contrat de la deuxième campagne. Une fois de plus, la société n’avait pas réussi à livrer les semences et les fonds du projet avaient été restitués au donateur. En Afrique australe, l’équipe d’évaluation a également été informée de problèmes similaires, où les semences avaient été livrées trop tard pour les semis et où il était difficile d’obtenir qu’il soit dûment tenu compte, lors de l’attribution des contrats de semences au siège de la FAO, des dates de livraison garanties et des performances antérieures de la société fournisseuse. Dans certains cas, les semences fournies ne correspondaient pas à la variété spécifiée dans le contrat et indiquée sur l’étiquette, et avaient un faible pouvoir germinatif.
30. Les deux évaluations ont recommandé que ces problèmes soient réglés et l’équipe envoyée en Afrique australe a spécifiquement recommandé que l’on insère dans les contrats avec les sociétés de semences des clauses prévoyant de fortes pénalités en cas de livraison tardive ainsi que la rétention des paiements jusqu’à ce que le pouvoir germinatif et la pureté des semences soient connus. En outre, la FAO pourrait tenir une base de données intranet sur l’Afrique australe, sur les performances des sociétés qui fournissent les semences. Pour accélérer et simplifier la préparation et l’autorisation des achats de semences, et pour mieux garantir que toutes les semences contribuent à l’amélioration génétique, il conviendrait d’établir et de tenir à jour une liste de semences agréées par la FAO pour l’Afrique australe, par zone agro-écologique. Aux dires de l’évaluation, cette liste serait également utile à d’autres institutions que la FAO.
31. Les deux évaluations abordent la question des perturbations créées par les distributions de semences et d’autres intrants sur les marchés. En Afrique australe, tous les achats ont été effectués à l’intérieur de la sous-région, ce qui a eu pour effet de stimuler la production commerciale. Dans les deux situations, il s’agissait de savoir dans quelle mesure les distributions gratuites poussaient les agriculteurs à sous-évaluer les semences et de déterminer si les échanges locaux étaient perturbés, voire carrément empêchés, par les programmes de distribution d’intrants. En Afrique australe, des foires aux intrants avec bons d’achat, ont été organisées à titre pilote avec des premiers résultats encourageants. Les foires aux semences avaient l’avantage de stimuler le commerce local et de donner une possibilité de choix aux agriculteurs, tout en permettant un certain contrôle de la qualité des intrants fournis et en limitant les possibilités de détourner les bons d’achat vers d’autres produits.
32. Les acridiens en Afghanistan: La campagne de lutte contre les acridiens a été effectuée à temps et s’est avérée rentable, au sens où elle a permis de sauver des cultures vivrières qu’il aurait fallu remplacer par une aide alimentaire. Il a été noté que la FAO œuvrait à l’élaboration d’un programme de protection intégrée en vue d’éviter le plus possible les recours à des interventions d’urgence à l’avenir.
33. La remise en état des systèmes d’irrigation a tenu une place importante dans l’intervention d’urgence en Afghanistan. Celle-ci consistait en partie à fournir une base d’information pour la planification future, mais des travaux de remise en état ont aussi immédiatement été lancés par l’intermédiaire des départements provinciaux de l’irrigation, qui avaient été formés aux approches d’auto-assistance communautaire. L’équipe d’évaluation a constaté que ces travaux avaient déjà des effets positifs, mais elle s’inquiétait de la durabilité des capacités créées. Celle-ci serait cependant probablement garantie grâce à un projet financé par la Banque mondiale et exécuté avec une assistance technique de la FAO. Des pompes à pédales ont été distribuées, dans le cadre de l’intervention d’urgence en Afrique australe, avec des résultats très prometteurs, mais la commercialisation de la production végétale supplémentaire risquait d’être problématique.
34. Élevage: L’intervention d’urgence en Afghanistan s’est appuyée sur une opération antérieure qui avait établi une équipe de vulgarisateurs en matière d’élevage au niveau des communautés et qui était dans une certaine mesure une activité de développement continue car elle combinait des services d’insémination artificielle pour le bétail, la fourniture de fourrage à titre de secours, et des services de santé animale. Le programme prévoyait aussi des conseils en matière de politiques et un recensement du cheptel. L’évaluation a constaté que le programme avait contribué à une reconstitution du cheptel de menu et de gros bétail, à concurrence d’environ cinq pour cent du cheptel national de bovins, de près de la moitié du cheptel d’ovins et d’environ 20 pour cent du cheptel de caprins. Les troupeaux de menu bétail nomade étaient plus difficiles à couvrir.
35. L’élevage avait été négligé dans l’opération d’urgence et dans la récente intervention de développement en Afrique australe, tant au niveau de l’appel initial que dans les réponses des donateurs. L’objectif prioritaire était la lutte contre les maladies épidémiques transfrontières, mais les fonds limités du PCT disponibles à cette fin se sont avérés inefficaces. Depuis l’évaluation, la FAO a réservé un financement plus substantiel à la lutte contre les maladies du bétail, mais l’équipe en mission d’évaluation dans la sous-région a conclu que, conformément aux orientations du programme EMPRES, il convenait d’accorder une attention beaucoup plus grande aux crises dans le domaine de la production animale ainsi qu’au rôle de l’élevage dans les stratégies de sécurité alimentaire et de survie des ménages vulnérables. Selon l’évaluation, dans la plupart des pays d’Afrique australe, l’affaiblissement continu des services gouvernementaux impose une nouvelle stratégie de lutte contre les maladies épidémiques, propre à mobiliser des acteurs et des ressources supplémentaires. La FAO peut appuyer l’élaboration de cette nouvelle stratégie et faire intervenir des donateurs dans sa conception dès le départ afin d’obtenir leur adhésion. Aux yeux de l’équipe d’évaluation, cette nouvelle stratégie pourrait comprendre les éléments suivants: a) une refonte des systèmes d’alerte rapide sur les maladies animales, notamment du rôle des parties prenantes non gouvernementales, en particulier des commerçants, ainsi que l’intégration des systèmes d’information sur l’élevage avec ceux relatifs à d’autres aspects de la vulnérabilité, notamment les évaluations des récoltes et de la vulnérabilité; b) une coopération transfrontière mieux organisée au plan local, reposant moins sur des services vétérinaires du gouvernement central situés dans des capitales lointaines; c) un renforcement de la législation,le cas échéant; d) une participation accrue des ONG et d’auxiliaires privés (vétérinaires aux pieds nus) dans tous les aspects de la prévention et du traitement des maladies; et e) l’élaboration d’accords internationaux, notamment en ce qui concerne l’appui aux opérations de lutte dans les pays plus faibles, par les pays économiquement et institutionnellement plus forts.
36. Les interventions d’urgence et la diffusion des technologies: L’évaluation concernant l’Afrique australe a identifié des exemples positifs dans lesquels la FAO avait eu recours à une aide d’urgence pour diffuser des technologies disponibles, en particulier des technologies qui avaient été mises au point en coopération avec des ONG. Ces technologies concernaient notamment l’agriculture de conservation en Zambie et les pompes à pédales et les mini-systèmes d’irrigation au Malawi. Du matériel végétal amélioré a été diffusé en particulier au Malawi, pour la plantation de manioc. Les points forts étaient que tout ce travail s’appuyait sur l’expérience accumulée et qu’une formation était incluse. Les ONG et les agents de vulgarisation des services publics ont coopéré au niveau local. Les principaux problèmes ont été le manque d’attention pour la commercialisation, en particulier dans l’opération sur l’irrigation. Il y avait aussi un risque que le financement des urgences ne soit de courte durée mais cela était dans une certaine mesure compensé par l’engagement continu des ONG et par l’impact précoce des améliorations qui ont pu être maintenues par les agriculteurs. L’équipe d’évaluation a noté que ce partenariat entre des ONG et les agents de vulgarisation des services gouvernementaux semblait avoir été plus efficace que les programmes du PSSA gérés par le gouvernement et que les programmes avec les ONG financés au titre des urgences avaient garanti une contribution des familles d’agriculteurs qui reposait plus sur leurs propres forces. Il était cependant trop tôt pour se prononcer sur la durabilité.
37. En Afghanistan, la FAO fournissait une assistance à la mise au point et à la production de semences améliorées depuis des années. Elle a pu s’appuyer sur ces capacités existantes pour poursuivre la diffusion de matériel génétique amélioré. Au plus fort des distributions de semences, environ 18 000 tonnes de semences déclarées de qualité étaient produites à partir de cette base, mais il y a eu de gros problèmes de qualité, largement surmontés durant les campagnes successives. Au moins 50 pour cent de la production actuelle de blé irrigué dans le pays est attribué au retour du programme de la FAO après 20 ans. L’impact du matériel génétique de la FAO dans les zones non irriguées est également significatif, quoique plus modeste. Avec ces variétés, l’augmentation de rendement est d’environ un tiers dans les zones irriguées et d’environ un quart dans les zones non irriguées.
38. Urgences localisées: L’évaluation concernant l’Afrique australe a examiné les mesures prises par la FAO face à des crises plus localisées. Elle a noté que, très souvent, les donateurs rechignaient à fournir une aide d’urgence, car ils tendaient à considérer que les catastrophes à répétition devaient être traitées comme des problèmes permanents plutôt que comme des urgences. Il a beau être évident que ces crises sont très graves pour les communautés touchées, ces donateurs soutiennent que l’atténuation de leurs effets relève dans une large mesure des mécanismes d’adaptation locaux et des secours des gouvernements et des ONG. L’évaluation a conclu qu’en Afrique australe, ces urgences s’inscrivaient dans la situation de vulnérabilité continue et que l’on ne pouvait attendre des gouvernements qu’ils y répondent sans aide. Il était donc important que la FAO travaille en collaboration avec des gouvernements, des donateurs, d’autres membres de la communauté des Nations Unies (en particulier le PAM), et de grandes ONG, pour mettre en place des mécanismes d’interventions conjointes, rapides et coordonnées, au niveau local, ce qui éviterait d’avoir à formuler des requêtes individuelles.
39. Les deux évaluations examinent les causes profondes des crises, dans les domaines de l’agriculture et du développement humain, et s’interrogent sur la pertinence de la réponse actuelle de la FAO et sur l’orientation future qu’elle devrait donner à ses activités. Les deux missions mettent au premier plan les activités concernant les politiques, y compris les principales questions sous-sectorielles. Les évaluations et l’information concernant la sécurité alimentaire ont aussi été considérées comme des domaines prioritaires communs et comme un avantage comparatif de la FAO.
40. En Afghanistan, le renforcement des institutions et les réformes, notamment du ministère et des départements de l’agriculture, sont en tête des priorités et l’on estime que le renforcement des capacités devrait faire partie intégrante de la majorité des interventions. Les secours agricoles bien ciblés sur les groupes vulnérables demeureront une priorité. En Afrique australe, l’accent est mis dans ce domaine sur les politiques et les programmes de protection sociale dans les situations de vulnérabilité continue. Les deux évaluations soulignent la nécessité de faire fond sur les expériences réussies dans les opérations d’urgence, pour les intégrer en les améliorant dans les phases de réhabilitation et de développement. En Afrique australe, ceci se référait en particulier aux technologies et à l’approche des écoles pratiques d’agriculture de terrain (fermes-écoles). En Afghanistan, cela s’appliquait aux activités concernant les semences, la protection des végétaux, la petite irrigation et l’horticulture. L’expérience de la FAO dans le domaine de la création de moyens de subsistance durables basés sur les communautés était considérée comme positive. Toujours en Afghanistan, le rôle de l’Organisation comme catalyseur de partenariats pour réduire la culture du pavot grâce à une approche intégrée, basée sur la création d’autres possibilités de revenu, constituait une priorité importante.
41. Dans son analyse de la crise en Afrique australe et du rôle de l’agriculture pour y faire face, l’évaluation a souligné que pour les ménages vulnérables, le meilleur « tampon » contre la crise était de disposer d’un excédent vivrier et d’une réserve de revenu au sein de la communauté, alors que pour les communautés vulnérables, le meilleur moyen d’atténuer les effets de la crise était d’augmenter la prospérité du pays. Le développement agricole a été centré sur l’objectif de garantir une sécurité alimentaire minimale pour tous, de sorte qu’il doit promouvoir à la fois la croissance et des dispositifs de protection pour les ménages qui sont continuellement ou périodiquement en situation de déficit vivrier. Dans les économies rurales de l’Afrique australe, l’agriculture demeure le principal moteur de la croissance de l’économie mais aussi la principale origine potentielle de son déclin. Il a été conclu que le nombre de ménages ruraux qui ne pourraient pas subvenir à leurs besoins irait en augmentant. Ces ménages devront recevoir une aide alimentaire continue ou saisonnière. Il faudra aussi leur donner les moyens de produire ce qu’ils peuvent par eux-mêmes, dans les conditions les moins pénibles possibles
42. Les ménages dont les ressources en main d’œuvre sont épuisées ou affaiblies, notamment à cause du VIH/SIDA ont besoin, plus encore que d’autres, d’accroître leurs recettes économiques et leur production alimentaire par travailleur, tout en réduisant l’effort physique nécessaire. Le meilleur moyen de réduire cet effort physique est probablement d’augmenter la valeur de la production par unité de surface. Pour y parvenir, on peut avoir recours à l’irrigation, à des cultures ayant une plus grande valeur marchande et à l’application d’engrais, mais d’autres facteurs peuvent aussi jouer un rôle: i) les revenus provenant du petit bétail; ii) le recours à l’énergie agricole, notamment avec du matériel à traction animale; iii) l’extension des travaux agricoles durant la saison sèche, et iv) la réduction des corvées ménagères. L’intensification a également été considérée comme le principal remède à l’appauvrissement des sols dans les zones arides fragiles, et l’on estime qu’elle devrait reposer dans une beaucoup plus large mesure sur le développement de l’irrigation. Dans quelques pays, il est également possible de faciliter le déplacement des familles qui souhaitent se transférer dans des zones à potentiel plus élevé.
43. Dans un contexte où l’on misait surtout sur des interventions d’ordre social ou médical pour résoudre les problèmes de l’Afrique australe, le rôle de l’agriculture dans la viabilité des économies des ménages, des communautés et des pays ne recevait pas une attention suffisante, selon l’évaluation. La mission a identifié des facteurs spécifiques propres à créer les conditions d’une croissance économique équitable, à savoir: supprimer les obstacles au commerce au niveau sous-régional et à l’intérieur des pays et trouver des moyens d’encourager la création d’emplois dans le secteur de l’agriculture commerciale, et de promouvoir la croissance des petites entreprises. La question des régimes fonciers était importante à la fois pour la sécurité alimentaire et pour la croissance locales. L’évaluation a conclu que la FAO devrait favoriser ces améliorations dans ses activités d’assistance aux politiques et qu’elle devrait, autant que possible, faciliter l’application de ces domaines prioritaires au moyen de projets.
44. Les deux évaluations ont constaté que la FAO devait mieux définir ses priorités pour la réponse immédiate aux urgences et pour les activités de relèvement et de développement. En Afrique australe, les représentants de la FAO ont déploré que la réponse de la FAO soit fragmentée, en particulier dans le cadre du PCT. L’évaluation a cependant conclu que ce n’était réellement le cas que dans un des pays étudiés et qu’ailleurs la FAO avait généralement concentré ses ressources limitées. Il a été recommandé que l’assistance de la FAO à un pays soit formulée et intégrée dans un cadre cohérent, mettant en évidence des priorités basées sur les avantages comparatifs de la FAO et préparé en collaboration étroite avec des partenaires locaux.
45. L’évaluation concernant l’Afrique australe est parvenue à des conclusions similaires à celles de l’évaluation du processus de décentralisation de la FAO4 et elle a recommandé d’élaborer des cadres des priorités, de type évolutif (cadres-chenilles), sous la direction du représentant de la FAO. Ces cadres définiraient le contexte dans lequel la FAO devrait travailler avec les donateurs pour mobiliser des fonds et fournir un appui du PCT. L’évaluation concernant l’Afghanistan a tiré des conclusions analogues, mais elles concernaient les situations de transition. Elle insiste sur le fait que la FAO doit élaborer une vision claire et commune avec ses partenaires, affirmant que, lorsqu’il existe un contexte dynamique avec des groupes vulnérables et moins vulnérables, parfois voisins, une multiplicité d’acteurs et une combinaison d’aide humanitaire et d’appui au relèvement et au développement, il importe de définir, le plus tôt possible, une vision commune de ce que devrait être le rôle de la FAO. Ce rôle devrait être articulé autour de deux grands objectifs: i) accroître la capacité d’adaptation des plus vulnérables en protégeant, en rétablissant et en renforçant leurs moyens de subsistance; ii) jeter les bases d’un environnement propice à la croissance dans lequel l’agriculture ait un rôle à jouer. Cette stratégie relative au rôle de la FAO dans une opération consécutive à un conflit devrait: a) reposer sur une évaluation des besoins; b) établir une distinction claire entre le rôle de la FAO et les besoins généraux du secteur; c) être préparée en coordination étroite avec des partenaires locaux et d) s’appuyer sur l’expérience antérieure de la FAO dans le pays.
46. Dans des situations d’urgence, les deux évaluations ont estimé que l’identification et le ciblage des bénéficiaires, ainsi que l’évaluation des besoins étaient des domaines qui devaient être améliorés. La mission en Afrique australe a noté qu’il importait également de savoir ce que les bénéficiaires visés voulaient réellement. On tendait encore, semblait-t-il, à se reposer sur des paquets d’intrants relativement standard, sans tenir compte de la diversité des systèmes agricoles, du degré de vulnérabilité et de la capacité de production. L’équipe a par exemple fait remarquer que des outils étaient fournis dans des endroits où ils n’avaient pas été détruits par la sécheresse ou les inondations, et que les agriculteurs souhaitaient recevoir certaines variétés, alors que d’autres ne les intéressaient pas. En outre, elle était d’avis qu’il convenait de concevoir des interventions différenciées suivant le degré de vulnérabilité et a établi une distinction entre les ménages qui: a) n’ont besoin d’aucune assistance même en cas de crise et ont la possibilité de produire davantage au bénéfice de la communauté; b) seront en mesure, avec une assistance, de progresser vers une plus grande autosuffisance; et c) peuvent produire quelque chose, sans pour autant subvenir à leurs besoins, et qui continueront d’avoir besoin d’une aide alimentaire.
47. Selon l’évaluation concernant l’Afghanistan, la distribution d’intrants agricoles dans une opération d’urgence, nécessite une évaluation complète des besoins, basée sur une analyse de la vulnérabilité des moyens de subsistance et de ses causes. La difficulté est d’effectuer cette évaluation dans un délai relativement court, à l’aide de méthodes rapides et approximatives, mais complètes et détaillées. Dans cette analyse, une attention particulière devrait être accordée à la pertinence et au rôle des distributions d’intrants agricoles, comme moyen de maintenir et/ou de rétablir des moyens de subsistance.
48. Conscientes des difficultés de l’approche consistant à laisser aux communautés concernées le soin d’effectuer le ciblage final des ménages individuels, les deux évaluations estiment cependant que c’est généralement la seule solution applicable, sauf pour les personnes déplacées regagnant leur domicile. Les communautés devraient toutefois être informées des critères de la fourniture d’intrants ou d’autres formes d’assistance aux ménages, et des raisons pour lesquelles ils ont été établis.
49. L’évaluation concernant l’Afghanistan estime que les critères de conception des projets doivent d’une manière générale être plus clairs et inclure des éléments tels que le recours à une analyse de cadre logique simplifiée et à des indicateurs mesurables pour faciliter le suivi et l’évaluation, en vue d’améliorer la gestion et la reddition des comptes. Un renforcement de l’appui au cours de formation sur l’examen du cycle des projets de la FAO faciliterait la diffusion de bonnes pratiques dans toute l’Organisation.
50. L’évaluation concernant l’Afrique australe note également que beaucoup de projets d’urgence sont des projets de la seconde ou de la troisième génération et ne constituent pas une réponse immédiate à une calamité, ce qui laisse plus de temps pour évaluer les besoins et concevoir les projets. Approfondissant la question du temps limité et de la nécessité d’une bonne évaluation préalable pour formuler une intervention d’urgence immédiatement après une catastrophe, elle suggère d’autoriser un maximum de flexibilité pour la formulation des projets à soumettre à des donateurs, dans une situation d’urgence. Elle propose que la définition d’un processus plutôt que des principaux détails soit intégrée dans les projets qui pourraient être conçus de manière plus détaillée après l’approbation du budget, souvent en consultation avec les bénéficiaires.
51. Les deux évaluations ont confirmé bon nombre de constatations et de recommandations de l’évaluation de l’Objectif stratégique A3. La coordination étroite de la réponse de la FAO avec celle des autres institutions du système des Nations Unies a été une caractéristique particulièrement appréciable de l’intervention en Afrique australe. Cette coordination a notamment comporté un appui sans réserves à des missions conjointes et le détachement des agents de coordination régionaux de la FAO auprès du secrétariat commun des institutions des Nations Unies, qui est le RIACSO5.
52. En Afghanistan, dès la cessation des principales hostilités, la FAO a immédiatement nommé un fonctionnaire de haut niveau (le directeur de la division TCE), comme point de contact. Sur le terrain, des efforts louables ont été faits pour pourvoir des postes de gestion dès le départ et pour envoyer d’autres fonctionnaires sur le terrain, mais ces efforts n’ont pas abouti en raison du chaos qui régnait dans le pays. Pour diverses raisons, il y a eu d’importantes rotations du personnel pendant presque toute la première année. Quand il a effectivement pris ses fonctions, le Représentant de la FAO était à son premier poste de représentant et il était aussi relativement nouveau à la FAO. Selon l’évaluation, l’absence d’un responsable qualifié sur le terrain a gravement entravé les activités de la FAO. L’évaluation a également noté un sérieux problème de coordination entre les projets de développement gérés à partir du RAP (y compris ceux relatifs à la production de semences et l’information) et les projets d’urgence et de relèvement gérés par la division TCE à Rome. Même avec un Représentant de la FAO sur place, ces lignes de responsabilité séparées se sont traduites par un manque de cohésion des objectifs sur le terrain. En Angola il n’y a pas eu de problème dû à l’absence d’un Représentant après l’accord de paix, mais il y a eu des accrochages entre le Représentant de la FAO, chargé de la mise en œuvre des projets de développement, et le coordonnateur des secours d’urgence.
53. L’évaluation du processus de décentralisation recommande que la FAO ait un noyau de Représentants/coordonnateurs des secours d’urgence de haut niveau qui s’alterneraient dans les principales opérations d’urgence complexes, pour remplacer le FAOR en place. L’évaluation concernant l’Afghanistan a conclu que si un arrangement de ce genre avait été en place pour ce pays, certaines difficultés auraient pu être évitées. Cette observation vaut aussi pour l’Angola. Les mises en garde du rapport d’évaluation sur la décentralisation contre l’attribution de responsabilités à des bureaux ou à des personnes qui ne sont pas habitués aux situations d’urgence, doivent être prises au sérieux car l’évaluation sur l’Afghanistan a constaté que certaines difficultés étaient dues au fait que ceux qui s’occupaient de projets de développement ne prêtaient pas une attention suffisante aux besoins immédiats des personnes vulnérables.
54. L’évaluation concernant l’Afghanistan insiste sur la nécessité de nommer immédiatement après un conflit un point de contact de haut niveau jusqu’à ce qu’un Représentant de la FAO du « calibre » voulu soit envoyé sur le terrain, et de désigner un groupe consultatif et des groupes de coordination de haut niveau, comme cela a été fait dans ce pays. Cette équipe a conclu, comme l’évaluation du processus de décentralisation, que dans les situations d’urgence complexes il n’était pas souhaitable d’avoir des projets gérés à la fois par la TCE à Rome et par des unités opérationnelles dans les bureaux régionaux. Compte tenu de l’urgence de la situation, la TCE était le point d’opérations logique pour tous les projets jusqu’à ce qu’un Représentant qualifié puisse être envoyé sur le terrain, avec l’infrastructure requise.
55. Cette évaluation a également identifié un problème avec des interventions de relèvement plus complexes, dans lesquelles les coûts d’appui aux urgences n’étaient pas suffisants pour couvrir le nouveau de soutien technique attendu de la FAO et l’objectif d’exécution de la TCE pouvait obliger à réduire la portée de l’analyse requise.
56. Dans n’importe quel programme, qu’il s’agisse d’une opération de développement ou d’urgence, les intrants qui arrivent après la saison des semis n’ont guère d’utilité, du moins pour cette campagne. Lorsqu’ils sont envoyés immédiatement après une crise, l’intention généralement déclarée est de garantir une récolte vivrière pour la campagne suivante. Cette question a été longuement traitée dans l’évaluation de l’Objectif stratégique A3 et les deux évaluations concernant l’Afghanistan et l’Afrique australe s’y sont intéressées aussi. Toutes ont conclu que des mesures devaient être prises pour accélérer l’ensemble du processus de financement, d’achat et de distribution des intrants et ont relevé d’importants problèmes associés au manque de flexibilité et au degré de délégation des pouvoirs consentis par la FAO. Les deux évaluations ont invité à faire preuve de plus de réalisme dans les situations d’urgence, quant à la possibilité, ou à l’impossibilité, de garantir la prochaine campagne. L’évaluation pour l’Afrique australe conclut que lorsque c’est impossible, il peut être préférable de planifier avec plus de soin une intervention pleinement appropriée pour la campagne suivante. L’évaluation a donc considéré que la FAO devrait établir un délai minimum acceptable qui devrait s’écouler entre l’achèvement de la formulation et l’approbation d’un projet d’urgence et la date limite pour effectuer les semis dans de bonnes conditions; la mission a suggéré que ce délai soit d’environ trois mois, ou de deux mois seulement, si les moyens disponibles sur place, en termes de capacités de gestion et de disponibilités d’intrants, permettaient d’effectuer toutes les opérations au niveau local.
57. Les deux évaluations demandent que des efforts soient faits pour améliorer la qualité et la rapidité des livraisons, notamment le processus de passation des marchés. Il faut reconnaître que l’on ne comprend pas très bien où se trouvent les principaux goulots d’étranglement dans la chaîne des livraisons et les raisons pour lesquelles ils se produisent. Depuis que ces deux évaluations ont eu lieu, un certain nombre d’études ont été réalisées pour tenter d’améliorer l’efficience des services que la FAO rend à ses États Membres (sans se limiter au domaine des opérations d’urgence). Des recommandations ont été faites et certaines ont été reprises dans l’évaluation du processus de décentralisation. Dans les situations d’urgence, les deux évaluations ont formulé des recommandations spécifiques concernant:
58. Les deux évaluations ont critiqué la durée très limitée des contrats et la rotation rapide du personnel d’urgence. Ceci était en partie dû au caractère temporaire du financement, mais les évaluations ont conclu qu’une plus grande continuité pouvait être assurée, et la mission en Afrique australe a ajouté que cela permettrait de réduire le nombre de transactions relatives au personnel, ce qui serait bénéfique du point de vue de l’efficience.
59. L’évaluation concernant l’Afrique australe a appelé à faire preuve de réalisme quant à ce que l’on attend des systèmes de suivi interne. Elle a noté que certaines ONG rassemblaient et analysaient un nombre incalculable d’informations sur la réaction des bénéficiaires. D’une manière générale, le suivi des résultats était cependant plutôt insuffisant. Dans certains pays, le personnel opérant sur le terrain, pour le compte d’ONG ou du gouvernement, manque d’éléments pour comprendre les informations complexes dont ont besoin les bénéficiaires et les leur communiquer. L’inspection informelle avait parfois été superficielle alors qu’elle a un rôle important à jouer. Les informations doivent être simples et aller droit à l’essentiel. Les organisations partenaires qui fournissent une assistance doivent cependant être tenues, par contrat, d’effectuer un suivi de base et lorsque l’objectif est fixé, les communautés doivent au minimum: a) identifier les bénéficiaires par catégorie, localisation géographique et sexe; b) spécifier le type d’assistance fourni à chaque bénéficiaire; c) rendre compte de l’utilisation de l’assistance (par exemple, toutes les semences ont-elles été plantées?) et d) analyser les résultats de l’assistance fournie, par comparaison avec la production obtenue sans assistance. Pour les informations plus complexes servant aux évaluations il est préférable d’avoir recours à des enquêtes par sondage indépendantes effectuées après une campagne au titre de contrats séparés, par exemple avec des universités, comme cela a été fait une fois en Zambie.
60. L’évaluation concernant l’Afghanistan a noté que la FAO avait tenté de mettre en place un système d’évaluation assisté par Intranet exagérément ambitieux. La conception et la mise en œuvre du système avaient été entravées du fait que certaines unités du Siège de la FAO, notamment le Service de l’évaluation, contestaient les méthodologies. Il a été conclu que le système donnait à présent quelques résultats utiles, mais ne pouvait pas être maintenu sans un appui externe continu. Il a été recommandé que la FAO mette au point un modèle viable pour un système d’information et de suivi des programmes, pouvant être rapidement déployé dans les situations d’urgences complexes.
61. Les deux évaluations ont souligné le rôle important du suivi et de l’évaluation dans les opérations d’urgence, et fait observer que ces fonctions devraient être prévues dans le budget des projets, et que les évaluations externes devraient devenir une opération plus routinière. Les équipes ont aussi estimé qu’une évaluation de l’ensemble du programme de la FAO en faveur de pays ou de groupes de pays devrait être institutionnalisée.
| SIDA | Syndrome d’immunodéficience acquise |
| CAP | Appel commun interinstitutions des Nations Unies |
| CFSAM | Mission d’évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires |
| COMESA | Marché commun de l'Afrique orientale et australe |
| EMPRES | Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes |
| ESAF | Service de la sécurité alimentaire et de l'analyse des projets agricoles |
| FEWS-NET | Réseau du système d'alerte précoce contre la famine |
| SICIAV | Systèmes d’information et de cartographie sur l’insécurité alimentaire et la vulnérabilité |
| SIG | Système d’information géographique |
| VIH | Virus de l'immunodéficience humaine |
| ONG | Organisation non gouvernementale |
| RAP | Bureau régional de la FAO pour l’Asie et le Pacifique |
| RIACSO | Bureau d'appui régional pour la coordination interinstitutions |
| SACU | Union douanière d'Afrique australe |
| SADC | Communauté de développement de l'Afrique australe. |
| TCE | Division des opérations d'urgence et de la réhabilitation de la FAO |
| PCT | Programme de coopération technique de la FAO |
| PAM | Programme alimentaire mondial |
_____________________________
1 Juin-juillet 2003: J. Markie et C. Tarazona, Service de l’Évaluation de la FAO; M.J. Watt et M. Zaroug, Consultants; et G. Hemrich, FAO-ESAF.
2 Octobre 2003: N. Chapman, Chef de l’Équipe de Consultants; A. Fitzherbert et R. Lough, Consultants; et R. Sauvinet-Bedouin et C. Tarazona, Service de l’Évaluation de la FAO.
3 PC 88/5 a), septembre 2002.
4 The Evaluation of FAO’s Decentralization PC 92/6a), September 2004.
5 RIACSO Bureau d’appui régional pour la coordination inter-institutions