PC 92/6b) |
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92º período de sesiones |
Roma, 27 de septiembre a 1º de octubre de 2004 |
Síntesis de las conclusiones de dos evaluaciones internas de la FAO sobre su labor en los países |
II. Resultados de los programas de la FAO
A. INFORMACIÓN SOBRE LA AGRICULTURA Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
B. ASISTENCIA PARA LAS POLÍTICAS
C. EL PAPEL DE LA FAO EN LA COORDINACIÓN A NIVEL NACIONAL
D. CREACIÓN DE INSTITUCIONES
E. RESULTADOS DE LAS CAMPAÑAS DE EMERGENCIA
III. . Relevancia de las respuestas de la FAO y prioridades para el futuro
IV. Problemas de planificación y gestión del programa de la FAO
A. LA NECESIDAD DE ACLARAR EL PAPEL, LAS METAS Y LAS PRIORIDADES DE LA FAO
B. EVALUACIÓN DE LAS NECESIDADES Y DISEÑO DE LOS PROGRAMAS EN LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA
C. PROBLEMAS DE GESTIÓN EN LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA
D. CONSIDERACIONES ADMINISTRATIVAS Y DE OPORTUNIDAD EN LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA
E. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
1. Durante el año 2003, el Servicio de Evaluación ha realizado evaluaciones del trabajo de la FAO en el África Meridional1 y en el Afganistán2. Éstas fueron solicitadas por la Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE), en nombre del Departamento de Cooperación Técnica en su conjunto. Ambas fueron evaluaciones internas, en las que se examinaron los programas de emergencia, rehabilitación y desarrollo de la FAO en forma integral, haciendo hincapié en una evaluación de la ejecución y los resultados obtenidos, a fin de obtener enseñanzas para el futuro. En las evaluaciones se prestó atención a los problemas planteados y las recomendaciones de la Evaluación Temática de la Estrategia A.3: Preparación para emergencias alimentarias y agrícolas y respuesta eficaz y sostenible a éstas3. Se trató de las primeras evaluaciones realizadas de todos los programas de la FAO en un país o zona geográfica determinados en muchos años, y resultaron un complemento eficaz en función de los costos de las evaluaciones temáticas, ya que permitieron extraer enseñanzas sobre aspectos generales de los programas de campo e identificar los problemas específicos de cada localización en los países. Mediante las evaluaciones también se logró examinar las pequeñas intervenciones que no justificarían una evaluación individual, como podría ser el caso de los proyectos del Programa de Cooperación Técnica y los proyectos de emergencia de la FAO. Podría resultar deseable institucionalizar esta forma de evaluación, combinando fondos destinados al Programa de Cooperación Técnica y a la evaluación de proyectos, a fin de contribuir a que la FAO se convierta en una organización de aprendizaje y asegurar la rendición de cuentas en las cuestiones sustantivas.
2. Ambas evaluaciones fueron realizadas por equipos integrados por consultores externos independientes y miembros del Servicio de Evaluación de la FAO. La evaluación del Afganistán fue dirigida por una persona ajena a la Organización. Para en cada una de ellas se realizó un estudio teórico de los materiales impresos disponibles, seguido de una visita al país. Para la evaluación en el África austral se realizaron visitas a Angola, Malawi, Mozambique y Zambia, de aproximadamente una semana cada una. En la del Afganistán el equipo de evaluación estuvo dos semanas y media en el país. Para ambas evaluaciones se llevaron a cabo amplias consultas. En el África austral esto supuso la participación de la Oficina Subregional para el África Austral y Oriental, oficiales de programas y representantes de la FAO y coordinadores de emergencia de la Organización. En el Afganistán, se llevaron a cabo seminarios a fin de que las conclusiones de los equipos de evaluación fueran examinadas con el personal de la FAO desplegado en el país y en la Oficina Regional para Asia y el Pacífico. Antes de dar por terminadas las evaluaciones, la FAO realizó un examen interno de los proyectos de informe y se formularon las observaciones correspondientes.
3. En el análisis de la respuesta de la FAO es importante tener en cuenta que las características de las situaciones de emergencia en el África Meridional y el Afganistán eran muy distintas.
4. África austral: En la evaluación se concluye que, si bien existen diferencias nítidas entre los países de África austral, muchos de ellos están atrapados en una espiral descendente de pobreza provocada, entre otras cosas, por el VIH/SIDA, las deficiencias de los sistemas de gobierno (que incluyen las condiciones necesarias para el crecimiento económico), la declinación de la fertilidad de la tierra y una insuficiencia de inversiones por parte de los donantes. El número de hogares afectados por situaciones de inseguridad alimentaria permanentes o estacionales ha ido en aumento. El hecho de que haya aumentado el número de hogares vulnerables significa que ante cualquier situación de crisis, ya sea resultante de perturbaciones climáticas, disturbios civiles o deficiencias en la gestión de la economía, las comunidades tienen cada vez más dificultades para asimilarla. Así, la subregión sufre una situación permanente de inseguridad alimentaria, que se agrava tras cada crisis. La sequía de 2002 se consideró como parte de este contexto. No se produjo un desplazamiento en gran escala de personas de sus hogares, pero la situación alimentaria se deterioró drásticamente.
5. En la evaluación se concluye que el impulso para encarar el problema del HIV/SIDA es cada vez mayor, pero es indudable que las tasas de infección de la población de las zonas rurales seguirán creciendo en los próximos años y el número de personas que morirán de SIDA aumentará en forma más pronunciada en la población actualmente infectada. En las zonas agrícolas se registrará un aumento del número de hogares monoparentales, carentes de padres o encabezados por una persona de edad. Esto, sumado a los efectos de la malnutrición, los embarazos frecuentes y las enfermedades como la malaria, redundará en una disminución de la productividad del trabajo. Al mismo tiempo, pese al aumento de la tasa de enfermedad y de mortalidad en la población económicamente activa, tanto la población urbana como la rural seguirán creciendo, aunque más lentamente.
6. La situación de emergencia en Angola es distinta y las similitudes con la del Afganistán son mayores ya que la evaluación se realizó unos 14 meses después del acuerdo de paz de abril de 2002 y la asistencia estuvo dirigida principalmente a satisfacer las necesidades de las personas desplazadas y las comunidades a las que aquellas regresaban.
7. En el Afganistán, tras más de 20 años de conflictos políticos y militares, sumados a las enormes dificultades climáticas y naturales, se han producido una serie de crisis humanitarias y deficiencias en el mantenimiento del orden público, al tiempo que ha aumentado la producción y el tráfico de drogas ilícitas. Después de la caída del régimen talibán, a fines de 2001, y la asunción de un gobierno interino, el equipo conjunto de las Naciones Unidas en el país, en su llamamiento en favor de la ejecución de un programa de asistencia de transición, definió la situación como una de las más desesperadas del mundo, ya que el número de personas desplazadas superaba el millón y los niveles de malnutrición eran muy elevados. La FAO había estado trabajando en el país desde hacía más de 40 años en un contexto de guerra civil, disturbios públicos y aislamiento político y económico. El éxito de los llamamientos de las Naciones Unidas permitió a la Organización poner en marcha un programa que convirtió a las operaciones de la FAO en el Afganistán en la segunda en magnitud a nivel mundial, después de la del Iraq. Sin embargo, la magnitud del desastre planteó gravísimos problemas a todos los organismos que intervinieron en la emergencia. El número de organismos que llegaron para colaborar era enorme, el Gobierno recién comenzaba a afianzarse, los combates continuaban en varias zonas y la infraestructura estaba destruida tras años de abandono y conflicto.
8. Las diferencias más importantes entre la asistencia prestada por la FAO en el África austral y en el Afganistán (y también en Angola) radicaron en que en estos dos últimos países el grueso de la asistencia para el desarrollo se había interrumpido y fue necesario reiniciarla una vez que se hubo dado una respuesta de emergencia inmediata. En el Afganistán fue virtualmente necesario reestablecer el Gobierno y en Angola una parte importante del país carecía prácticamente de estructura de gobierno. Por el contrario, en el resto del África austral la situación era totalmente distinta y se había continuado con la asistencia para el desarrollo, al tiempo que se adoptaba una respuesta a la crisis provocada por la sequía de 2002. En las evaluaciones y auditorías de varios organismos que actuaban en el Afganistán se habían formulado muchas críticas sobre su desempeño, quizás sin tener totalmente mente en cuenta la situación concreta sobre el terreno. Así, se concluyó que muchos de los problemas que tuvo que enfrentar la FAO para ejecutar su programa escapaban al control de la Organización.
9. Es casi innecesario aclarar que la información es una condición previa a la adopción de cualquier política o medida significativas y que cuanto mejor sea la base de información tanto más probable será que una medida determinada resulte adecuada, trátese de respuestas de emergencia o de desarrollo. En el África austral, la situación de emergencia reciente puso muy de relieve la importancia de las alertas tempranas y la información sobre la vulnerabilidad. Además, la información fue la única esfera con respecto a la cual los organismos de financiación consultados por el equipo de evaluación destacaron el papel prioritario desempeñado por la FAO. En el Afganistán se encontró el mismo reconocimiento.
10. En todos los países del África austral visitados la FAO ha realizado actividades de desarrollo de sistemas de información. En Angola, una evaluación rápida del sector agrícola sirvió en parte de base para la recuperación de la agricultura y el examen de las alternativas de desarrollo. En Mozambique, parte de la asistencia para el programa desarrollo agrícola integral (PROAGRI) se destinó a la información, especialmente a la realización de censos agrícolas. Asimismo, en todos los países la FAO apoyó el desarrollo de sistemas de alerta temprana y de información sobre la seguridad alimentaria. En muchos casos, una de las funciones de los coordinadores de las actividades de socorro de emergencia era la puesta en marcha de un sistema de información destinado a proporcionar datos sobre la respuesta de la organizaciones no gubernamentales y los donantes (en general, estos sistemas estaban vinculados con el pronóstico de las necesidades de insumos). En la región del África austral se prestó asistencia para el desarrollo de la capacidad de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo, especialmente en la esfera de la teledetección. Se comprobó que la Comunidad presta servicios esenciales y únicos a sus miembros en esa esfera y el análisis de los sistemas de información geográfica conexos. Este es un ejemplo inequívoco de que las soluciones regionales son las más eficaces en función de los costos. Sin embargo, es preciso fortalecer aún más esta función y no es dable esperar que en el futuro previsible se vuelva autosostenible en la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo. Esta materia también se está desarrollando muy rápidamente, por lo que, si se tiene en cuenta el cambio tecnológico, las inversiones destinadas a mejorar los sistemas y la capacitación serán una necesidad permanente.
11. Mediante la evaluación también se pudo comprobar que en las dependencias de la administración pública de los países del África austral no se ha podido consolidar las funciones de información sobre la seguridad alimentaria, la nutrición y la vulnerabilidad. En Mozambique la participación de los donantes ha sido duradera, pero en otros países el apoyo de los donantes no ha sido sostenido. Se pudo determinar que entre las causas subyacentes de la falta de sostenibilidad de los sistemas de información cabe mencionar las siguientes: i) se ha dependido exclusivamente de la capacidad de la administración pública; ii) se ha producido bastante superposición en las iniciativas de diversos donantes, del Programa Mundial de Alimentos (PMA), y también de la propia FAO, favoreciendo de esta manera la fragmentación de los esfuerzos y la falta de una masa crítica sostenible; y iii) se ha intentado recopilar demasiados datos en forma periódica mediante los sistemas de información. Otros problemas se produjeron a raíz de que no se prestó atención suficiente a las necesidades de información de los usuarios potenciales y la forma de difundir y presentar la información a fin de que fuera utilizable. En general, los donantes y las organizaciones no gubernamentales han sido los mayores usuarios de la información y uno de los desafíos es lograr que ésta sea relevante para los usuarios nacionales.
12. Antes del cambio de régimen, en el Afganistán la FAO había desarrollado una base de datos georeferenciada, que contenía información relacionad con la agricultura. Esta base estaba desactualizada e incompleta, pero sirvió como punto de partida. Después del conflicto de pusieron en marcha dos proyectos: uno que sería utilizado de inmediato para proporcionar datos a la FAO, al PMA y a otros organismos, con el objeto de atender a las necesidades inmediatas; y otro, para el largo plazo y cuyo fin era aportar información para la adopción de decisiones en materia de seguridad alimentaria, nutrición y subsistencia y también para desarrollar la capacidad del Estado, los organismos asociados y las comunidades. Estos proyectos se introdujeron en el Afganistán en un momento en que la situación del Gobierno era muy inestable y un gran número de organismos estaban tratando de establecer sistemas de información. Al parecer, en la FAO también la cooperación interna era escasa, ya que uno de los proyectos estaba a cargo de la TCE, en su carácter de proyecto de emergencia, y el otro era manejado por la Oficina Regional para Asia y el Pacífico como proyecto de desarrollo. A través de la evaluación se pudo comprobar que, pese a lo señalado, se habían logrado algunos resultados: se estaba creando un sistema de vigilancia de los cultivos y se habían realizado un análisis de los mismos. En general existía coincidencia sobre la calidad de este trabajo, que daba sustento al informe de evaluación de conjunto de la FAO y el PMA sobre los cultivos y el suministro de alimentos. La presentación de este informe contribuyó a generar el primer foro válido de debate entre la administración pública y la comunidad internacional sobre la seguridad alimentaria y las cuestiones relativas a la ayuda alimentaria.
13. En el África austral, la evaluación permitió comprobar que los donantes y la FAO habían logrado reconocer la necesidad de dar mucho mayor coherencia a las actividades de apoyo. En Mozambique, se había logrado un comienzo auspicioso en la aplicación de un enfoque de redes, en el que también participaban algunos actores no gubernamentales. En el Afganistán, los proyectos de la FAO se estaban llevando a cabo en estrecha colaboración con la red de sistemas de alerta rápida para casos de hambruna (FEWS-NET) y con el PMA. En la evaluación del África austral se concluyó que no se podía esperar que la sostenibilidad en el mediano plazo dependiera del financiamiento de los gobiernos y de los funcionarios del Estado. Se sugirió que a lo largo del tiempo la FAO apoyara la creación de vínculos oficiales entre los gobiernos, el sector no gubernamental, así como el funcionamiento de fondos colectivos de los donantes que, para la Organización, seguirían siendo los principales usuarios de los sistemas de información. También sería preciso buscar fondos colectivos para la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo. Si bien no parece probable que puedan diseñarse sistemas globales que aborden todos los aspectos de la vulnerabilidad, se debería tratar de lograr el mayor grado de complementariedad posible. En general, los sistemas básicos deberían compilar los datos mínimos esenciales y complementarlos con estudios especiales cuando sea necesario.
14. En la evaluación del Afganistán se concluyó que el establecimiento de sistemas de información sobre la seguridad alimentaria lleva más tiempo de lo que generalmente se imagina. En los países donde las instituciones están muy desorganizadas y los datos son muy escasos, las misiones conjunta FAO/PMA de evaluación de cultivos y suministro de alimentos constituyen un conjunto primario de análisis útil para comprender mejor las necesidades de asistencia alimentaria y de socorro en la agricultura. Se consideró que estas misiones eran una esfera en la que la FAO poseía ventajas comparativas, ya que la Organización es neutral y las misiones se basan en una metodología sólida. Se recomendó que la FAO desarrollara un enfoque en dos etapas de información sobre la seguridad alimentaria para las situaciones de emergencia complejas. En la respuesta inmediata posterior a la crisis, la FAO debería concentrarse en los trabajos preparatorios de las misiones conjuntas FAO/PMA para la evaluación de las cosechas y del suministro de alimentos, utilizando las redes existentes de trabajadores sobre el terreno (como los supervisores de asistencia alimentaria del PMA). En esta etapa de recopilación rápida de información es preciso contar con mejores directrices y bases metodológicas. A medida que el contexto institucional se estabiliza, la FAO debería tratar de lograr que el país adquiera una capacidad propia de evaluación de la seguridad alimentaria. El papel de la FAO en esta etapa y su grado de participación en toda la gama de aspectos relativos a la seguridad alimentaria y la nutrición deberían basarse en gran medida en los principios del Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad y la vulnerabilidad alimentarias (SICIVA), una evaluación cuidadosa de los diversos actores gubernamentales y no gubernamentales interesados y en las falencias del sistema existente. Se comprobó que el modelo aplicado en el Afganistán era un ejemplo muy acertado para poder aplicarlo con flexibilidad en otros lugares.
15. Se hizo hincapié en el hecho de que, en todos los casos, el aspecto que más deberían tener en cuenta los encargados de desarrollar el sistema era el uso que se daría a la información. En la primera etapa, la información debería estar orientada a satisfacer las necesidades humanitarias y de socorro, pero puede contribuir al desarrollo de la capacidad de vigilancia de las organizaciones de base. Más adelante, se hará mayor hincapié en la información destinada a la formulación de estrategias y políticas de rehabilitación, asegurando al mismo tiempo que la información sobre la vulnerabilidad esté disponible en el momento oportuno. El equipo de evaluación hizo hincapié en que los sistemas de información eran una esfera bien definida y resultaban útiles a distintas audiencias destinatarias.
16. Tanto en el África austral como en el Afganistán, las evaluaciones permitieron determinar que probablemente el mayor grado de coincidencia entre las partes interesadas y los socios era que los sistemas y políticas de información eran las dos esferas en las que la FAO desempeñaba un papel fundamental. Se comprobó que en el África austral la medida en que la Organización podía desempeñar un papel sustantivo estaba estrechamente vinculada con las capacidades del Representante de la FAO y con el grado en que la FAO participara como actor sustantivo en apoyo de los mecanismos de coordinación entre los gobiernos y los donantes en los sectores de la agricultura y la alimentación. Así, se comprobó que el papel de la Organización en Mozambique había sido especialmente eficaz y en Zambia también se habían registrado algunos resultados positivos. El apoyo de los especialistas en los proyectos de largo plazo también había sido un factor importante en ambos casos, y lo mismo podía decirse de la participación y el apoyo del Representante de la FAO en el diálogo con los gobiernos. Se comprobó que las repercusiones de los informes consultivos sobre políticas, considerados individualmente, habían sido limitadas.
17. En el Afganistán, al finalizar la guerra, se produjeron gran cantidad de documentos sobre políticas y estrategias. La FAO participó en el proceso de elaboración del marco de desarrollo de mediano plazo de múltiples donantes dirigido por el Banco Asiático de Desarrollo y elaboró, por separado, una estrategia para la rápida rehabilitación de la agricultura. Esto fue motivo de críticas por parte del Gobierno afgano, porque consideraba que no se establecían diferencias entre la estrategia global del Gobierno y la de la FAO, no se abordaba plenamente el tema de la vulnerabilidad, que era la mayor preocupación de la posguerra, y no se encaraba adecuadamente en qué esferas la FAO poseía ventajas comparativas. En la evaluación se señaló que la FAO tenía escasa identificación con el documento. Por otra parte, era más notoria la contribución de la FAO al marco de desarrollo de mediano plazo pero en la evaluación se observó que se había prestado poca atención a un documento de seguimiento de la estrategia en el que la ejecución se definía en función de los proyectos. El papel de la FAO como interlocutor en materia de políticas en esta etapa temprana se había visto limitado por no contar con un Representante sobre el terreno. Debido al interés del Ministerio de Finanzas en utilizar un enfoque coordinado intersectorial y en el que las instituciones financieras internacionales desempeñaran un papel prominente en el proceso, el Banco Asiático de Desarrollo reemplazo a la FAO como coordinador del Consultative Group on Natural Resource Management. Sin embargo, la Organización desempeñó el papel más importante en lo que se refiere a la asistencia en materia de desarrollo de políticas del Ministerio de Agricultura, y presta apoyo permanente utilizando insumos de una diversidad de proyectos.
18. Al finalizar la guerra civil en Angola, la FAO envió una misión para actualizar la estrategia de desarrollo. Ésta se concentró en las prioridades nacionales y en ese momento todavía era demasiado pronto para que la misión pudiera evaluar sus efectos.
19. Parte de las conclusiones de la evaluación con respecto al proceso de políticas en los países del África austral tenían repercusiones más amplias para la labor de la FAO. Se “llegó a la conclusión de que se habían producido cambios significativos en la forma en que se definían las políticas y estrategias nacionales y que esto incide en la manera en que la FAO presta asistencia a los países y en la contribución que puede hacer la Organización para reforzar la democracia y mejorar la gobernanza en el marco de este sistema de gobierno. Un aspecto importante de los cambios registrados en la formulación de las políticas es el papel cada vez más importante que desempeñan los parlamentos y, por ende, los miembros de los mismos. El hecho de que muchos parlamentarios sean elegidos por un electorado rural hace más difícil descuidar las necesidades de las zonas rurales. Lo negativo de este hecho radica en que resulta más probable que se adopten decisiones populistas de corto plazo y se relegue el papel de las estrategias y políticas más estructuradas. También ha crecido la influencia de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de difusión y la comunidad empresaria. Se tiene la impresión de que los donantes basan en forma creciente la asignación de recursos en sus propios programas de cambio político y que cada vez hay mayor acuerdo entre ellos sobre los cambios que tratan de favorecer. El papel de las administraciones públicas en la formulación de políticas se ha debilitado, pues ha crecido la influencia de las otras partes mencionadas en los párrafos anteriores y su capacidad en esta materia se ha deteriorado. Se ha vuelto más difícil para las autoridades ejecutivas hacer caso omiso de la legislación gracias al papel desempeñado por el parlamento los medios de difusión y las organizaciones de la sociedad civil. Esto significa que la formulación de las políticas y su aplicación se han convertido en un proceso más iterativo y corriente. También puede ser que se funde en mayor medida en lo que se sabe que funciona y capta la imaginación popular. Para la FAO ya no resulta posible elaborar políticas conjuntamente con la administración pública y confiar en que éstas se ejecuten. Las características del proceso hacen necesario un apoyo y una promoción permanentes. Existe la necesidad de facilitar el debate público, ayudar a que se comprendan los problemas y derivar las respuestas al ámbito nacional. También es preciso orientar la información a los políticos, los medios de difusión y la sociedad civil. Así, determinados aspectos del desarrollo de los sistemas de información han adquirido estrecha relación con el apoyo al desarrollo de las políticas”.
20. En la evaluación del África austral también se señaló que las situaciones inmediatamente posteriores a los conflictos constituyen un momento propicio para el cambio que, a posteriori, puede resultar más difícil. No obstante, la experiencia del Afganistán también ha demostrado que muchas veces es difícil establecer un verdadero diálogo sobre políticas y estrategias inmediatamente después de un conflicto, especialmente cuando el número de actores interesados es muy grande y los interlocutores nacionales no están bien arraigados. Parece resultar más efectivo si se hace hincapié en lograr acuerdos en materia de prioridades entre las partes interesadas nacionales y la comunidad internacional, dejando los arreglos sobre las intervenciones concretas en manos de los gobiernos y los donantes dispuestos a prestar asistencia cuando ésta se les solicita. Así, aún en una situación posterior a un conflicto, la mayor eficacia de la FAO parece haber radicado en su compromiso con los procesos de largo plazo.
21. Asistencia en situaciones de emergencia: En ambas evaluaciones se consideró que el papel de coordinación de la FAO en la asistencia agrícola en las situaciones de emergencia graves constituía un aspecto importante. Aparentemente, en el Afganistán al principio algunos donantes esperaban que la FAO desempeñara un papel en la coordinación y el desarrollo inmediato de estrategias. Sin embargo, también se planteó un problema grave debido al gran número de organismos presentes y a la competencia. La FAO, que no contaba con un Representante sobre el terreno, perdió fuerza, pero ello ocurrió quizás en un momento inmediatamente posterior al conflicto, en que no era mucho lo que se podía haber logrado. La Organización había reforzado gradualmente su papel a través de la provisión de sistemas de información y una participación sustantiva en aspectos como el de las semillas.
22. En el África austral se comprobó que cuando los Representantes de la FAO se comprometían con la formulación de los llamamientos y estrategias para las situaciones de emergencia de las Naciones Unidas (procedimiento de llamamientos unificados), las cuestiones agrícolas recibían mayor cobertura que cuando este insumo debía depender de un coordinador para situaciones de emergencia recién contratado, que carecía de la antigüedad y los conocimientos previos necesarios. Además, la FAO lograba desempeñar más rápidamente un papel de liderazgo en la esfera de la coordinación. En la evaluación del África austral se observó que este papel se veía facilitado porque la FAO había recibido fondos suficientes como para convertirse en un contratista muy importante de las organizaciones no gubernamentales que realizaban labores de socorro en la agricultura. Así, las organizaciones no gubernamentales estaban dispuestas a intercambiar información con la FAO y aceptar que la Organización ejerciera algún papel de coordinación. La FAO también pudo llenar algunas lagunas cuando los programas financiados por otros no funcionaban. Se creó una especie de círculo virtuoso por el hecho de que los donantes reconocían el papel de coordinación de la FAO y lo financiaban. De este modo, la Organización podía cumplir mejor con sus funciones. En cambio, en la evaluación del Afganistán se concluyó que otros organismos consideraban competitivo el papel destacado de la FAO en la distribución de insumos a través de las organizaciones no gubernamentales y otros asociados y que esto le restaba la credibilidad de que gozaba en las esferas del desarrollo de estrategias y la coordinación.
23. Asistencia para el desarrollo: Se examinó el papel de la FAO en la coordinación de la asistencia para el desarrollo en el África austral. En este caso, se concluye que la Organización puede desempeñar un papel útil en relación con los donantes cuando éstos y los gobiernos desean que la FAO desempeñe esa función y lo hace como parte del equipo nacional de las Naciones Unidas. Este papel se refuerza cuando la FAO aporta insumos sustantivos al proceso de coordinación, que está estrechamente vinculado con el diálogo sobre políticas de los gobiernos con la comunidad internacional, y para ello las aptitudes del Representante de la Organización son fundamentales.
24. Las instituciones de un país, en el sentido amplio de la palabra, son el fundamento en el que se asienta la capacidad de desarrollo de un país, pero la evaluación de la África austral permitió comprobar que si se tenían en cuenta los diversos aspectos de la asistencia de la FAO examinados, el menor impacto sostenido se había producido en la esfera de la creación de instituciones, y que, salvo en lo que se refiere a los sistemas de información mencionados, la asistencia de la Organización en esta esfera también parece haber declinado. En varios de los países visitados, se verificó que la capacidad de la administración pública se había reducido. Esto es consecuencia de los cambios ocurridos en el papel del Estado, las restricciones presupuestarias, la renuncia del personal para incorporarse a puestos de trabajo en otros sectores y, cada vez en mayor medida, las pérdidas causadas por el HIV/SIDA. Sin embargo, esto también significa que las capacidades desarrolladas recurriendo a la administración pública muchas veces no resultan sostenibles. En especial, se comprobó que los efectos sostenibles sobre la creación de instituciones de los Programas de Cooperación Técnica de la FAO, de corta duración, habían sido limitados, pero que en los programas de asistencia de largo plazo la escasez de resultados positivos abarcaba esferas que iban desde los servicios veterinarios a la comercialización.
25. En la evaluación se concluye que en el África austral es preciso realizar una estimación muy realista de los motivos que justifican la creación de capacidades a nivel nacional en relación con el nivel de desarrollo y las posibilidades que ofrecen las instituciones regionales, como el Mercado Común para África Meridional y Oriental (COMESA), la Unión Aduanera del África Meridional y la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo, teniendo en cuenta que la población de muchos países es muy pequeña, como también los son sus economías. Así, en muchos casos las actividades realizadas a través de las organizaciones subregionales son más eficaces en función de los costos, pero dichas organizaciones a menudo son débiles desde el punto de vista institucional y los recursos de que disponen para financiar el presupuesto ordinario resultan escasos. En la evaluación se señala que en varios países, en razón de las políticas adoptadas de los gobiernos y de la situación de hecho sobre el terreno, las actividades de desarrollo, con inclusión de las actividades de extensión agrícola, se realizan a través de asociaciones entre el Estado y las organizaciones no gubernamentales. Estas organizaciones muchas veces encauzan los recursos hacia los trabajadores de extensión y otros empleados públicos para ayudarlos en las actividades de desarrollo. Se concluye que en la etapa actual del desarrollo y en el contexto de la capacidad del sector público para proporcionar bienes y servicios, se justifica recurrir al apoyo de los donantes para llevar a cabo las funciones fundamentales. En este contexto, los sistemas de información son especialmente importantes y la transferencia de conocimientos relativos al desarrollo a la población rural es otro aspecto clave, teniendo en cuenta que los servicios de extensión son en su mayor parte inoperantes. Sin embargo, muchas veces parece poco razonable esperar que el Estado esté en condiciones de financiar estos servicios en su totalidad o dotarlos de personal, aún en el mediano plazo. Es probable que lo mejor sea seguir desarrollando estas capacidades mediante los procedimientos en red y la cooperación entre el sector público y las organizaciones no gubernamentales.
26. Por otra parte, en el Afganistán posterior a 2001 la FAO sólo pudo lograr lo que hizo en varias disciplinas, como las semillas y la sanidad animal, merced a las actividades de creación de instituciones que había llevado a cabo con anterioridad. El mejoramiento de la producción de semillas se había desarrollado durante los años noventa trabajando con el Estado en los planos central y provincial y con las organizaciones no gubernamentales que contrataban a los agricultores afganos para producir semillas. En la producción y la sanidad animal se empleó un enfoque similar, pero con mayor participación de la comunidad y mediante la capacitación de “veterinarios descalzos” y agentes de extensión. Pese al cambio de régimen, muchos de los aspectos comunitarios y los vinculados con las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos provinciales de estos programas pudieron continuar sin grandes modificaciones. Así, esta experiencia en el Afganistán reforzó el concepto de creación de instituciones en profundidad, con la participación del gobierno central, los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales asociadas y no mediante el enfoque más tradicional de concentrarse en la capacidad del gobierno central y depender de éste para transferir las capacidades al nivel local. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que ahora la FAO podía desempeñar un papel importante en el fortalecimiento de la capacidad institucional de los ministerios centrales que también se habían visto asolados por el conflicto y por los años de aislamiento. Asimismo, se concluyó que los proyectos autónomos de la FAO, en los que se había trabajado en mayor medida con los asociados no gubernamentales, ahora deberían integrarse plenamente a las instituciones del Estado a fin de maximizar sus efectos sobre la creación de la capacidad.
27. La labor de la FAO en las situaciones de emergencia siempre tiene por objeto proteger o rehabilitar los medios de vida basados en la agricultura. Por lo general, esto ha consistido en distribuir semillas y herramientas para permitir la siembra para la temporada siguiente, pero como resulta evidente del examen realizado en la presente nota, la rehabilitación a más largo plazo revestía un interés inmediato en la estrategia de desarrollo para el Afganistán. En el África austral el interés radicaba en el desarrollo de una tecnología diversificada (véase infra). En las dos evaluaciones se veía con buenos ojos el cambio en favor de respuestas más adaptadas a la situación de emergencia concreta.
28. Semillas: En ambas evaluaciones se prestaba atención a la provisión de semillas y otros insumos en las situaciones de emergencia, con el objeto de ayudar en la rehabilitación agrícola. En el Afganistán se concluyó que la información de todos los organismos del país sobre las necesidades de semillas había sido inadecuada y que pudo haberse producido una provisión excedentaria y un debilitamiento de los mercados con motivo de la distribución gratuita. Era dable esperar que la FAO asumiera el liderazgo en la provisión de información fiable pero esta Organización sufría muchas de las limitaciones que afectaban a las demás en la situación inmediata de la posguerra. El equipo de evaluación observó que si bien la reputación de la FAO se había visto afectada durante la primera campaña de las semillas, algunos meses después, en 2002, su labor había sido mucho más ordenada y coherente con las necesidades. Además, a través de su apoyo a lo que se ha convertido en el Consejo Nacional de la Semilla, la FAO contribuyó en forma importante a mejorar significativamente el intercambio de información.
29. En el África austral la experiencia fue mejor desde un principio, y la FAO pudo trabajar a través de sólidas redes de organizaciones no gubernamentales. Si bien no debería exagrarse la seriedad de estos esfuerzos, los problemas más graves se produjeron en relación con la puntualidad de las entregas y la adecuación de las variedades y su calidad. Como ocurrió en el Afganistán, las compras urgentes en el mercado regional exigió la capacidad hasta el límite. Con respecto a este país, en la evaluación se señaló que pese a que una empresa de semillas no realizó una entrega durante la primera temporada, se le permitió licitar nuevamente y se volvió a otorgarle un contrato en la segunda ocasión, en la que nuevamente falló en la entrega por lo que los fondos fueron devueltos al donante. En el África austral, el equipo de evaluación también señaló problemas similares pues la entrega de semillas se hizo demasiado tarde para la siembra y hubo dificultades para que la oficina central de la FAO tuviera debidamente en cuenta que en los contratos de compra de semilla se debían estipular fechas de entrega garantizadas y tomara en consideración el desempeño anterior de las empresas. Se informó que en algunos casos las semillas no eran de la variedad especificada e indicada en la etiqueta y que su poder germinativo era bajo.
30. En ambas evaluaciones se recomendaba abordar estos problemas y en la del África austral se recomendaba específicamente la inclusión de cláusulas en los contratos con las empresas de semillas que previeran sanciones graves por los retrasos en las entregas y se adoptaran medidas de retención de pagos hasta que se pudiera determinar el poder germinativo y la calidad. Asimismo, en la Intranet de la FAO se podría mantener una base de datos sobre el desempeño de las empresas en el África austral. A fin de acelerar y simplificar la preparación y aprobación de las compras de semillas y también con el objeto de ayudar a asegurar que todas las semillas contribuyan de alguna manera al mejoramiento genético, sería preciso elaborar y mantener actualizada una lista de semillas aprobada por la FAO para el África austral, desglosada por zona agroecológica. En la evaluación se consideró que esto sería valioso para otros organismos además de la FAO.
31. En ambas evaluaciones se aborda la cuestión de los efectos perjudiciales de la distribución de semillas y otros insumos sobre los mercados de insumos. En el África austral todas las compras se hicieron en la subregión, dando un gran impulso a la actividad del sector comercial. En ambas situaciones se planteó la cuestión de la medida en que la distribución gratuita llevaría a los agricultores a subvaluar las semillas, y a perjudicar al mismo tiempo el comercio local, o incluso acabar con él como resultado de los regímenes de distribución de insumos. En el África austral, se experimentó con las ferias de insumos empleando vales y los resultados iniciales fueron alentadores. La ventaja de las ferias de semillas fue que constituían un estímulo para el comercio local y brindaba alternativas a los agricultores, al tiempo que permitía cierto control sobre la calidad de los insumos y se limitaba la posibilidad de utilizar los vales de insumos con otros fines.
32. Las langostas en el Afganistán: Se comprobó que la campaña de lucha contra la langosta había sido oportuna y eficaz en función de los costos para salvar los alimentos que de otro modo hubiera sido necesario reemplazar con asistencia alimentaria. Se señaló que la FAO estaba tratando de lograr el desarrollo de un programa integral de gestión de plagas con el objeto de reducir las intervenciones de emergencia en el futuro.
33. La rehabilitación del riego había sido una parte de la respuesta de emergencia en el Afganistán. En parte consistió en proporcionar una base de información para la planificación futura, pero también se puso en marcha la labor de rehabilitación inmediata a través de los departamentos de riego provinciales, capacitados en la aplicación de enfoques de autoayuda comunitarios. El equipo de evaluación comprobó que esto ya estaba rindiendo sus frutos, pero su preocupación radica en la sostenibilidad de la capacidad creada. Sin embargo, era probable que esto pudiera lograrse mediante un proyecto financiado por el Banco Mundial y ejecutado con aportes técnicos de la FAO. La distribución de bombas accionadas por pedal fue parte de la respuesta de emergencia en el África austral y sus resultados fueron alentadores, pero se observó cierta preocupación sobre la comercialización de la mayor producción de hortalizas.
34. La ganadería: La respuesta a la emergencia en el Afganistán se basó en el trabajo previo, mediante el cual se había creado un cuerpo de trabajadores de extensión ganadera, que hasta cierto punto había sido una labor permanente de desarrollo porque en ella se habían combinado servicios de inseminación artificial para el ganado y actividades de socorro para la provisión de forrajes y de sanidad animal. El programa también incluyó la realización de un censo de asesores de políticas y de ganado. En la evaluación se comprobó que el programa había contribuido a una rehabilitación de manadas y rebaños, que alcanzó a cerca del 5% de las manadas de ganado vacuno del país, casi la mitad de las ovejas y cerca del 20% de las cabras. La cobertura de los rebaños nómades resultó más difícil.
35. Se comprobó que, tanto en el llamamiento inicial como en la respuesta de los donantes a los pedidos, se había descuidado el ganado durante la situación de emergencia y los hechos recientes ocurridos en el África austral. Se dio prioridad al control de las enfermedades epidémicas transfronterizas, pero la escasez de los fondos del Programa de Cooperación Técnica disponibles para este fin no había permitido lograr los resultados esperados. Desde que se llevó a cabo la evaluación, la FAO había logrado incrementar significativamente el financiamiento para la lucha contra las enfermedades del ganado, pero en el momento de la evaluación se concluyó que, de acuerdo con las políticas del Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES), es preciso prestar bastante más atención a las situaciones de emergencia en la ganadería y el papel que desempeña el ganado en la seguridad alimentaria y las estrategias de supervivencia de los hogares vulnerables. En la evaluación se señala que en la mayoría de los países del África austral, donde ha continuado el deterioro de los servicios del Estado, es preciso formular una nueva estrategia para la lucha contra las epizootias que permita incorporar a nuevos participantes y recursos. La FAO puede apoyar el desarrollo de esta nueva estrategia e incluir desde un principio el concepto de participación de los donantes a fin de incorporarlos como asociados. Según el equipo de evaluación, entre los elementos de esta estrategia cabría mencionar los siguientes: a) reflexionar sobre los sistemas de alerta temprana de las enfermedades del ganado, con inclusión del papel de los actores no gubernamentales, especialmente los comerciantes, y la integración de los sistemas de información ganadera con los demás aspectos de la vulnerabilidad, como la evaluación de los cultivos y la vulnerabilidad; b) mejorar la cooperación transfronteriza en el plano local, reduciendo la dependencia de los departamentos centrales de veterinaria de las capitales distantes; c) reforzar la legislación, cuando sea necesario; d) aumentar la participación de las organizaciones no gubernamentales y de los auxiliares veterinarios privados (“veterinarios descalzos”) en todos los aspectos de la prevención y el tratamiento; y e) realizar acuerdos internacionales, incluyendo aquellos cuyo objeto sea recabar la ayuda de los países más sólidos económicamente e institucionalmente para la aplicación de las medidas de control en los países más débiles.
36. Las respuestas ante las situaciones de emergencia y la difusión de la tecnología: En la evaluación del África austral se encontraron ejemplos valiosos del uso que hizo la FAO de la asistencia para las situaciones de emergencia con el objeto de difundir las tecnologías disponibles, especialmente las desarrolladas por las organizaciones no gubernamentales. Éstas comprendían la agricultura de conservación en Zambia y el uso de las bombas accionadas por pedal y los sistemas de riego en pequeña escala en Malawi. Se distribuyó material de siembra mejorado, especialmente en Malawi para la mandioca. Un aspecto fundamental fue que todo este trabajo se realizó aprovechando la experiencia y la capacitación existentes. Hubo cooperación en el plano local entre las organizaciones no gubernamentales y los agentes de extensión del Estado. La principal preocupación se planteó en la falta de atención prestada a la comercialización, especialmente en la esfera del riego. También hubo inquietud porque el financiamiento para las situaciones de emergencia fue de corta duración, pero esto se vio compensado hasta cierto punto por el compromiso permanente de las organizaciones no gubernamentales y los efectos iniciales de las mejoras que podían mantener los agricultores. El equipo de evaluación señaló que esta asociación con las organizaciones no gubernamentales y los agentes de extensión del Estado parecía haber sido más eficaz en función de los costos que los Programas Especiales para la Seguridad Alimentaria (PESA) gubernamentales y que los programas de financiamiento para situaciones de emergencia con las organizaciones no gubernamentales habían asegurado mejores insumos de autoayuda de las familias de agricultores. Sin embargo, resultaba prematuro determinar las posibilidades de sostenibilidad.
37. Durante muchos años la FAO había estado prestando asistencia en el Afganistán para el desarrollo y la producción de semillas mejoradas. Pudo aprovechar esta capacidad existente para difundir germoplasma de mayor calidad aún. En el momento de máxima distribución de semillas se estaban produciendo unas 18.000 toneladas de semillas de calidad declarada sobre esta base, pero se encontraron problemas importantes de calidad, aunque éstos se solucionaron en gran medida en la temporada siguiente. Por lo menos el 50% del trigo cultivado con riego actualmente en el país se atribuye al programa de la FAO, que data de 20 años atrás. El impacto del material genético de la FAO en las zonas de secano también es significativo, pero en menor medida. Estas variedad generan un incremento promedio de rendimiento de aproximadamente una tercera parte en las zonas de riego y de una cuarta parte en las de secano.
38. Situaciones de emergencia localizadas: En la evaluación del África austral se examinó la respuesta de la FAO a las situaciones de emergencia más localizadas. Se señaló que en muchos casos los donantes son renuentes a proporcionar asistencia de emergencia pues consideran que la tendencia a los desastres recurrentes son problemas que deben encararse como problemas permanentes y no como situaciones de emergencia. Si bien es evidente que estas situaciones son muy graves para las comunidades afectadas, los donantes sostienen que las respuestas deben ser manejadas principalmente por los mecanismos locales de supervivencia y por las medidas de socorro de los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales. En la evaluación se concluye que en el África austral estas emergencias forman parte de un patrón de vulnerabilidad permanente, y que no cabe esperara que los gobiernos puedan ofrecer respuestas sin ayuda. En consecuencia, era importante que la FAO trabajara conjuntamente con los gobiernos, los donantes, los demás miembros de la comunidad de las Naciones Unidas (en especial el PMA) y las principales organizaciones no gubernamentales con el objeto de crear mecanismos de respuesta rápida conjunta y coordinada a nivel nacional, evitando la necesidad de formular pedidos por separado.
39. En ambas evaluaciones se examinaron los problemas subyacentes de la agricultura y el desarrollo humano en lo que se refiere a su relación con las crisis, y se consideró la relevancia de la respuesta actual de la FAO y en qué aspectos debería hacer hincapié la Organización en el futuro. En ambas se hace hincapié en la labor relativa a las políticas, con inclusión de los problemas subsectoriales. También se observó que la evaluación y la información eran esferas prioritarias comunes y una ventaja comparativa de la FAO.
40. Con respecto al Afganistán se hizo especial hincapié en la creación de instituciones y las reformas, entre ellas en los ministerios del sector agrícola. Se consideró que la creación de la capacidad debe integrarse a la mayoría de las intervenciones. Las actividades de socorro agrícola bien orientadas seguirán siendo prioritarias para los grupos vulnerables. En el África austral el acento a este respecto se coloca en las políticas y programas de redes de seguridad que deben implementarse para las situaciones de vulnerabilidad permanente. En ambas evaluaciones se hace hincapié en el éxito de las operaciones de emergencia y se hace extensivo a las etapas de rehabilitación y desarrollo. En el África austral esto se aplica especialmente a la tecnología y a las escuelas de campo para agricultores. En el Afganistán comprende el trabajo con las semillas, la protección de plantas, el riego en pequeña escala y la horticultura. Se consideró que la FAO había tenido una experiencia positiva en el desarrollo de enfoques comunitarios de sostenibilidad de los medios de vida. Asimismo, en el Afganistán, una prioridad importante era el papel de la Organización en la incorporación de otras partes como socios en la aplicación de un enfoque basado en los medios de vida que tuviera por objeto la reducción del cultivo de la amapola.
41. En el análisis de la crisis del África austral y el papel de la agricultura para resolverla, la evaluación hacía hincapié en que la mejor protección para los hogares vulnerables era contar con un superávit de alimentos y de ingresos en la comunidad y que la mejor protección para las comunidades vulnerables consiste en aumentar la prosperidad del país. Así, para centrar el desarrollo agrícola en la seguridad alimentaria básica para todos es preciso promover el crecimiento y las redes de seguridad para los hogares que sufren déficits permanentes o periódicos de alimentos. En las economías rurales del África austral, la agricultura sigue siendo el principal motor potencial para el desarrollo económico así como la causa potencial más importante de la decadencia. Se concluyó que habrá un número creciente de hogares rurales que no resulten viables. Éstos deberán recibir asistencia alimentaria, ya sea en forma continua o estacional. También deberá proveérseles de medios para producir lo que puedan para sí, con el mínimo de exigencia de esfuerzo físico.
42. Los hogares en los que la capacidad para el trabajo físico está disminuida o es deficiente como resultado del HIV/SIDA, entre otras cosas, necesitan en un grado aún mayor que otros, aumentar los ingresos económicos y la producción de alimentos por unidad de trabajo y reducir la necesidad de ejercer esfuerzos físicos. Es probable que la mejor manera de lograrlo sea aumentando el valor de la producción por unidad de superficie. Para ello se puede recurrir al riego, a cultivos de mayor valor y el uso de fertilizantes, pero también cabe señalar otros factores de importancia: i) los ingresos provenientes de la cría de ganado menor; ii) el uso de energía agrícola, como el equipo de tracción a sangre; iii) la distribución del trabajo agrícola durante la estación seca; y iv) la reducción del trabajo hogareño. También se consideró que la intensificación era la principal solución para resolver los problemas de la caída de fertilidad de la tierra en las tierras áridas y en general se señaló que debía darse mucho mayor importancia al riego para asegurar la intensificación. En muchos países también existían buenas posibilidades de facilitar el traslado de hogares que deseaban reubicarse en zonas de mayor potencial productivo.
43. En la evaluación se mostró preocupación por el hecho de que si bien era prioritario dar respuesta a los problemas sociales y sanitarios, no se estaba prestando atención adecuada al papel que podía desempeñar la agricultura en la viabilidad de los hogares, las comunidades y los países. Los factores concretos identificados en la evaluación en un contexto favorable para el crecimiento económico comprendían la eliminación de las barreras al comercio en el plano subregional y dentro de los propios países y la búsqueda de formas de alentar tanto la creación de puestos de trabajo en la agricultura comercial y el desarrollo de empresarios pequeños. La tenencia de la tierra era importante, tanto para la seguridad alimentaria a nivel local como para el crecimiento. En la evaluación se concluía que la FAO debería apoyar estos emprendimientos en su labor a nivel de políticas, y siempre que fuera posible, debería contribuir a la ejecución en estas esferas prioritarias mediante los proyectos.
44. En ambas evaluaciones se advirtió que una de las esferas en las que la FAO debía mejorar era la definición de prioridades para las respuestas inmediatas a las situaciones de emergencia y para el desarrollo y la rehabilitación. En el África austral, el Representante de la FAO se quejó de que la respuesta de la Organización, especialmente a través del Programa de Cooperación Técnica, era fragmentada. Sin embargo, en la evaluación se concluye que esto sólo era así en uno de los países estudiados, mientras que en los demás la FAO generalmente había logrado concentrar sus limitados recursos. Recomendaron que la asistencia de la FAO a un país se formulara e integrara en un marco coherente. En ese marco se deberían subrayar las prioridades tomando como base las ventajas comparativas de la Organización y su elaboración debería hacerse en estrecha colaboración con los socios locales.
45. En la evaluación del África austral se llegó a la misma conclusión que en el documento sobre la Evaluación de la descentralización4 y se recomendó elaborar un marco de prioridades móviles, bajo la dirección del Representante de la FAO, que serviría de entorno para la labor de la Organización con los donantes para movilizar los fondos y brindar apoyo al Programa de Cooperación Técnica. En la evaluación del Afganistán se llegó a conclusiones similares pero con respecto a las situaciones de transición. Se hizo hincapié en la necesidad de que la FAO desarrollara conceptos claros y compartidos con los socios y los Estados y se señaló que “donde exista una distribución dinámica de grupos más y menos vulnerables, a veces contiguos, una multiplicidad de actores y una combinación de ayuda humanitaria, de rehabilitación y de desarrollo, es importante definir, tan pronto como sea posible, conceptos comunes sobre cuál debe ser el papel de la FAO. Este papel debe articularse en torno a dos objetivos principales: i) mejorar la capacidad de las personas más vulnerables para adaptarse mediante la protección, la recuperación y el fortalecimiento de los medios de vida; y ii) sentar las bases para la creación de un entorno favorable para el crecimiento, en el que la agricultura pueda desempeñar un papel. Esta estrategia del papel de la FAO en una situación posterior a un conflicto debería: a) elaborarse sobre la base de una evaluación; b) establecer claras diferencias entre el papel de la FAO y las necesidades más amplias del sector; c) prepararse en estrecha colaboración con los socios locales; y d) llevarse a cabo aprovechando la experiencia previa de la Organización en el país”.
46. En ambas evaluaciones se observó que en las situaciones de emergencia era necesario mejorar la identificación y la selección de los beneficiarios y la evaluación de las necesidades. En la evaluación del África austral se observó que también era importante determinar lo que en realidad desean los beneficiarios. Se tenía la impresión de que se seguía recurriendo a paquetes más o menos estandardizados de insumos, sin tener en cuenta la diversidad de las condiciones de cultivo, la situación de vulnerabilidad y la capacidad de producir. Por ejemplo, el equipo formuló observaciones sobre la cuestión de las herramientas, en los casos en que las inundaciones en realidad no las hubieran destruido, y el interés de los agricultores por que se les entregara determinadas variedades y no otras. También consideró que era útil distinguir el grado de vulnerabilidad en el diseño de las respuestas y estableció una diferencia entre los hogares que: a) no necesitan asistencia, aún en una situación de emergencia, y tienen posibilidades de producir más en beneficio de la comunidad; b) los hogares que con asistencia pueden logra la sostenibilidad; y c) aquellos que pueden producir algo pero siguen sin ser viables y seguirán necesitando asistencia alimentaria.
47. En la evaluación del Afganistán se sostiene que la distribución de insumos agrícolas en las situaciones de emergencia exige una evaluación integral, realizada sobre la base de un análisis de la vulnerabilidad de los medios de vida y sus causas. El desafío consiste en llevar a cabo este tipo de evaluaciones en un plazo relativamente breve, utilizando métodos rápidos y poco prolijos, pero al mismo tiempo integrales. Se debe prestar especial atención al análisis de la relevancia y el papel de la distribución de los insumos agrícolas como instrumento para mantener o recuperar los medios de vida.
48. En ambas evaluaciones se hace referencia a las dificultades que supone dejar librado a las comunidades interesadas la selección definitiva de los beneficiarios, pero en ambas se alega que salvo en el caso de las personas desplazadas que regresan, en general esta es la única solución práctica. Sin embargo, se deberá informar a las comunidades los criterios y motivos que deben analizar para proveer los insumos u otro tipo de asistencia a los hogares.
49. En la evaluación del Afganistán se sostiene que, en general, es preciso aclarar los criterios de diseño de los proyectos e incluir en ellos elementos como el uso del análisis del marco lógico e indicadores cuantificables para facilitar la vigilancia y la evaluación a fin de mejorar la gestión y la rendición de cuentas. Sería útil reforzar el Curso de Capacitación para el Examen Programado de los Proyectos de la FAO a fin de de difundir las buenas prácticas en toda la Organización.
50. En la evaluación del África austral también se señala que muchos proyectos para situaciones de emergencia son de segunda o tercera generación y no una respuesta inmediata a una calamidad y que por lo tanto hay más tiempo para proceder a una evaluación de las necesidades y al diseño del proyecto. A continuación se profundiza en el análisis de la cuestión del tiempo y la necesidad de una evaluación racional en la formulación de la respuesta de emergencia que se aplique inmediatamente después de una situación de desastre, sugiriendo que, con respecto a la formulación de los proyectos financiados por los donantes, en este tipo de situaciones debe extremarse la flexibilidad. Es preciso incorporar a los proyectos una definición del proceso más bien que los detalles esenciales, pues estos últimos pueden definirse una vez aprobado el presupuesto, en muchos casos en consulta con los beneficiarios.
51. En ambas evaluaciones se confirman muchas de las conclusiones y recomendaciones de la Evaluación del Objetivo Estratégico A3. Se observó que una característica especialmente valiosa de la respuesta en el África austral fue el estrecho nivel de coordinación logrado por la FAO en el marco del sistema de las Naciones Unidas. Ello incluyó el pleno apoyo a las misiones conjuntas y la incorporación del personal regional de coordinación en la secretaría conjunta, la RIACSO5.
52. En el Afganistán, después del cese de las principales hostilidades, la FAO designó inmediatamente a un funcionario superior (el Director de la Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE)) como coordinador). Desde el principio, se realizaron esfuerzos encomiables sobre el terreno en el Afganistán para cubrir puestos de gestión y desplegar más personal, pero ello se vio obstaculizado por lo difícil de las condiciones. Por diversos motivos, durante la mayor parte del primer año, la rotación fue elevada. Cuando el Representante de la FAO asumió el cargo, era la primera vez que desempeñaba un puesto de ese tipo y además sólo había ingresado recientemente a la Organización. En la evaluación se advirtió que la falta de una persona que dirigiera las actividades sobre el terreno obstaculizó gravemente la labor de la FAO. En la evaluación también se comprobó que hubo un problema grave entre los proyectos de desarrollo manejados desde la Oficina Regional para Asia y el Pacífico (con inclusión de los relacionados con la producción de semillas y la información) y los proyectos de emergencia y rehabilitación manejados por la TCE en Roma. Aunque el Representante de la FAO estaba en su puesto, esta división de las responsabilidades se reflejó en una falta de unidad de propósitos sobre el terreno. Aunque en Angola no faltó un Representante de la FAO tras la firma del acuerdo de paz, surgieron dificultades entre el Representante de la FAO con la autoridad de ejecución para los proyectos de desarrollo y el coordinador de la situación de emergencia.
53. En la Evaluación de la descentralización se recomienda que la FAO disponga de un cuerpo básico de Representantes de la Organización y Coordinadores Superiores de Emergencias que puedan ocuparse por turno de las situaciones de emergencia más importantes y complejas, reemplazando a los Representantes de la FAO existentes. En la evaluación del Afganistán se concluyó que si se hubiera contado con ese mecanismo en el país algunas dificultades se podrían haber evitado. Lo mismo puede decirse de Angola. También debe prestarse atención a las advertencias del informe de Evaluación de la descentralización sobre la asignación de responsabilidades a oficinas o personas sin una mentalidad adecuada para abordar las situaciones de emergencia, ya que en la evaluación del Afganistán se observó que una de las dificultades radicaba en que las personas responsables de los proyectos de desarrollo no habían prestado suficiente atención a satisfacer las necesidades inmediatas de las personas vulnerables.
54. En la evaluación del Afganistán también se hace hincapié sobre la necesidad de nombrar en forma inmediata un coordinador superior hasta tanto se envíe sobre el terreno a un Representante de la FAO y se nombre un grupo consultivo superior y grupos de coordinación, como se hizo en ese país. En esta evaluación se concluía, al igual que en la Evaluación sobre la descentralización, que en las situaciones de emergencia complejas no era deseable que los proyectos fueran manejados tanto por la TCE en Roma como por las unidades operacionales de la Oficinas Regionales. Habida cuenta de las características de emergencia de la situación, la TCE era el centro de operaciones lógico para todos los proyectos hasta tanto pudiera enviarse al terreno un Representante de la FAO, provisto de la infraestructura necesaria.
55. En esta evaluación también se identificaba un problema con las intervenciones de rehabilitación más complejas, en las que los costos de apoyo para la situación de emergencia no eran adecuados para cubrir el nivel deseado de apoyo técnico que debía brindar la FAO y el refuerzo de la prestación de los servicios por parte de la TCE podía contribuir a reducir la profundidad del análisis necesario.
56. En cualquier programa, ya sea de desarrollo o de emergencia, los insumos que llegan a destino después de la temporada de siembra no resultan de mucha utilidad, al menos para esa estación. En el caso de las consecuencias inmediatas de una situación de emergencia, en general el objetivo explícito es asegurar una cosecha de alimentos para la temporada siguiente. Esta cuestión se analiza exhaustivamente en la Evaluación del Objetivo Estratégico A3 y se le presta atención tanto en la evaluación del Afganistán como en la del África austral. En ambas se señala que es preciso adoptar medidas para acelerar todo el proceso de financiamiento, compra de insumos y distribución, y se concluye que se observaron problemas importantes vinculados con la falta flexibilidad y el nivel de delegación de responsabilidades por parte de la FAO. En ambas evaluaciones se pide que en las situaciones de emergencia se evalúen con realismo las posibilidades de satisfacer las necesidades de la temporada siguiente. En la evaluación del África austral se pide que si esto no resultara posible, sería mejor planificar más cuidadosamente una repuesta integral para la subsiguiente. Así, en la evaluación se consideró que la FAO debería definir un período mínimo aceptable entre el momento en que se termina con la formulación completa y el de la aprobación del proyecto de emergencia y el plazo máximo para que la siembra diera los resultados deseados. El equipo de evaluación sugirió que este período era de unos tres meses, a menos que exista la capacidad de gestión y la disponibilidad de insumos necesarias para realizar todas las operaciones a nivel local, en cuyo caso el plazo puede ser del orden de los dos meses.
57. En ambas evaluaciones se pide que se realicen esfuerzos para mejorar la calidad y la puntualidad de las entregas, lo que también incluye las adquisiciones. Es preciso reconocer que no existe una comprensión acabada de cuáles son los principales cuellos de botella en la cadena de distribución y por qué se generan. Desde que se realizaron estas dos evaluaciones, se han llevado a cabo varios estudios cuyo objeto era mejorar la eficacia de la FAO en la prestación de los servicios a los países miembros (y que vayan más allá de las situaciones de emergencia). Se han formulado recomendaciones y algunas de ellas también se han incorporado a la Evaluación de la descentralización. En ambas evaluaciones se formularon recomendaciones concretas para las situaciones de emergencia:
58. En ambas evaluaciones se encontraron observaciones negativas sobre la excesiva brevedad de los contratos y la elevada rotación del personal de emergencia. Esto se debía en parte al carácter temporal del financiamiento, pero en las evaluaciones se concluyó que existía margen para una mayor continuidad y en la evaluación del África austral también se concluía que se podía reducir el número de transacciones de personal, mejorando este aspecto de la eficacia.
59. En la evaluación del África austral se pedía realismo en las expectativas depositadas en los sistemas internos de seguimiento. Se encontraron ejemplos de organizaciones no gubernamentales que recopilan y analizan un volumen sorprendente de información sobre la respuesta de los beneficiarios. Sin embargo, en general el seguimiento no era muy eficaz. En algunos países el personal sobre el terreno, sea de las organizaciones no gubernamentales o del Estado, tiene una capacidad limitada para comprender, y por ende comunicar, las necesidades de información compleja de los beneficiarios. En algunos casos las inspecciones oficiosas no habían sido adecuadas pese a que pueden desempeñar un papel importante. Es preciso simplificar la información y restringirla a los aspectos esenciales. Sin embargo, es necesario que el seguimiento básico sea una obligación contractual para las organizaciones asociadas que prestan asistencia y, cuando los beneficiarios pertenecen a comunidades establecidas, es preciso que, como mínimo, permita: a) identificar a los beneficiarios por categoría, ubicación geográfica y género; b) especificar la asistencia proporcionada a cada beneficiario; c) informar sobre el uso dado a la asistencia (por ejemplo, si se plantaron todas las semillas); y d) registrar los resultados de la asistencia proporcionada comparando los beneficios con la producción que no recibió asistencia. La información más compleja y de evaluación generalmente puede manejarse mejor en estudios de muestras independientes, llevados a cabo al término de la temporada, por ejemplo mediante contratos independientes con las universidades, como se hizo en Zambia.
60. En la evaluación del Afganistán se observó que la FAO había tratado de organizar un sistema de evaluación en el país sustentado en una intranet excesivamente compleja. El diseño y la implementación del sistema se habían visto obstaculizados por conflictos entre las unidades de la Sede de la FAO en relación con la metodología. Ello también ocurrió con el Servicio de Evaluación. Se concluyó que ahora el sistema estaba generando algunos resultados útiles pero no era sostenible sin un apoyo externo permanente. Se recomendó que la FAO desarrollara un modelo de programa para un sistema de seguimiento e información viable, que pudiera desplegarse rápidamente en las situaciones de emergencia complejas.
61. En ambas evaluaciones se hizo hincapié en la importancia del seguimiento y la evaluación en las situaciones de emergencia y se subrayó que esto debía estar previsto en los presupuesto de los proyectos y las evaluaciones externas deberían convertirse en norma. En las evaluaciones también se consideró que debían institucionalizarse las evaluaciones integrales de los programas de la FAO para cada uno de los países o grupos de países.
| COMESA | Mercado Común para África Meridional y Oriental |
| EMPRES | Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas |
| FEWS-NET | Red de sistemas de alerta rápida para casos de hambruna |
| ONG | Organización no gubernamental |
| PCT | Programa de Cooperación Técnica de la FAO |
| PMA | Programa Mundial de Alimentos |
| RAP | Oficina Regional de la FAO para Asia y el Pacífico |
| RIACSO | Oficina Interinstitucional Regional de Apoyo a la Coordinación |
| SACU | Unión Aduanera del África Meridional |
| SADC | Comunidad del África Meridional para el Desarrollo |
| SICIAV | Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad |
| SIDA | Síndrome de inmunodeficiencia adquirida |
| SIG | Sistema de Información Geográfica |
| SRAE | Servicio reforzado de ajuste estructural |
| TCE | Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación de la FAO |
| VIH | Virus de la inmunodeficiencia humana |
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1 Junio y Julio de 2003: J. Markie y C. Tarazona, Servicio de Evaluación de la FAO; M.J. Watt y M. Zaroug, consultores; y G. Hemrich, FAO-ESAF.
2 Octubre de 2003: N. Chapman, jefe del equipo de consultores; A. Fitzherbert y R. Lough, consultores; y R. Sauvinet-Bedouin y C. Tarazona, Servicio de Evaluación de la FAO.
3 PC 88/5 a), septiembre de 2002.
4 Evaluación de la descentralización de la FAO, PC 92/6a), septiembre de 2004.
5 RIACSO: Oficina Interinstitucional Regional de Apoyo a la Coordinación.