FC 108/21 |
| FC 108/21 |
第一O八届会议 |
2004年9月27－10月1日，罗马 |
外聘审计员关于 |
分发： 普遍
2004年8月18日
原文：英文
本文件包括三份报告： - 外聘审计员关于世界粮食计划署空运活动的审查报告（第3至21页）； - 外聘审计员关于世界粮食计划署易受害性分析及绘图的审查报告（第23至34页）； - 外聘审计员关于世界粮食计划署企业管理的审查报告（第35至43页）。 |
本文件提交执行局审议 | ||
秘书处请对本文件有技术疑问的执行局成员与世界粮食计划署以下负责人员联系，最好尽早于执行局召开会议前提出。 | ||
财务司司长 |
S. Sharma先生 |
电话.: 066513-2700 |
如对执行局发文事宜有疑问，请与会议服务和分发组主管联系（电话：066513-2328）。 | ||
1. 世界粮食计划署的中心任务和战略重点是运送粮食援助。在发生危机或在其它运输方式不足以或无法对紧急情况、救济和恢复活动提供支持时，空运服务便成为运送粮食援助一个不可缺少的部分。
2. 世界粮食计划署的空运服务包括运送粮食和乘客，并协助开展联合国及外交方面广泛的人道主义工作。空运活动给本组织带来主要业务和财政风险。强有力的业务、财政和风险管理，包括空中安全管理，是确保空运服务的有效性和实现捐助者资金良好价值的关键。为此，我的工作班子对这一重要活动进行了一次高级别审查，重点集中在自1999年科索沃空难以来的财务管理问题和发展情况。
3. 审计中发现在不同的空运活动中存在不一致情况和所采用的特殊管理方式，并发现在空运作业管理中存在执行、财政和安全风险。应高级管理委员会的要求，世界粮食计划署一直在考虑将其空运业务扩大至联合国所有的人道主义空运活动。这意味着承担目前由联合国难民事务高级专员办事处负责的四项空运业务，以及联合国或其所属机构今后可能需要的任何新的人道主义行动。对于如此扩大的业务进行管理需要落实可靠的组织监控，以确保财务管理和执行活动的安全性。在审计时，这种基础设施尚未到位。
4. 根据审计的审查结果，我建议世界粮食计划署应当：
5. 世界粮食计划署利用空中运输发送粮食援助，尤其是为满足难民和其他紧急情况的粮食需要，这也是世界粮食计划署的中心任务和战略重点；其中包括向全球的受益人运送大批基本商品。此外，世界粮食计划署还扩大其空中客运和有限的货运业务，为人道主义社会其他成员提供服务。
6. 在粮食援助后勤方面，空中运输虽然费用昂贵，但必不可少，特别是能够保证对紧急救济和特别行动作出快速反应；而且对在其它运输方式不足、危险或不可行情况下的长期救济和恢复工作提供支持。在2002－2003年期间，空运业务的费用超过5 500万美元，包括9 200小时的飞行时间，运送了20多万名乘客和20多万吨货物。
7. 强有力的业务、财务和风险管理，包括空中安全管理，对于成功实现世界粮食计划署的目标和确保空运服务的有效性及良好价值是至关重要的。为此，我的工作班子通过在总部进行的审查以及作为本两年度广泛的国家实地考察的一部分，对世界粮食计划署的这一重要活动进行了一次高级别审查，重点集中在与空运业务相关的财务管理问题方面。审查的内容包括：
8. 进一步体现空运业务资金投入价值的空运服务的业绩被作为世界粮食计划署内部审计办公室审计的主题。这项审计是该办公室2003年内部审计的一部分，并包括对签约过程、付款、报告和与驻国家办事处的协调方面的审查，以及有关科索沃空难后国际民航组织所提建议的进展情况的后续行动。在本报告完成之时，内部审计结果尚未出来，但我的工作班子将考虑这些结果并酌情及时向执行局报告。
9. 在2002－2003两年度期间,世界粮食计署划在7个国家的12个地点开展了人道主义空运业务,其编队由1到15架不等,支持向基础设施最不发达的那些国家运送粮食援助的计划,并协助在世界最难进入的一些地区进行更大规模的救济行动。
10. 世界粮食计划署管理的空运活动包括货运－主要是运送粮食援助－以及世界粮食计划署及其他人道主义机构人员的客运航班。空中货运服务是世界粮食计划署的主要工作：在大多数地点通常以特殊行动方式执行独立的计划；其中一次（在安哥拉运送食品）是作为“长期救济和恢复行动”的一个主要部分；以及在苏丹南部（苏丹生命线行动）作为信托基金项目予以执行。表1列出了世界粮食计划署在2002－2003两年度执行空运活动的国家和计划。
表1：世界粮食计划署在2002－2003两年度执行的空运活动 | |||
项目编号 |
说 明 |
计 划 |
期 限 |
10061.0 |
西非 (客运) |
支持区域长期救济与恢复行动的特别行动 |
7.10.02 – 6.10.03, 由项目10061.1延至6.10.04 |
10163.0 |
阿富汗 |
特别行动 |
1.04.02 – 30.06.03, 延至31.12.04 |
10146.0 |
安哥拉 (客运) |
特别行动 |
1.01.02 – 31.12.03, 由项目10146.1延至31.12.04 |
10054.0 |
安哥拉 (食品) |
长期救济和恢复行动 |
20027月 – 2003年12月, 由项目10054.2延至31.12.05 |
10149.0 |
安哥拉 (非食品) |
特别行动 |
1.1.02 – 31.12.03, 由项目10054.1延至31.12.04 |
不详 |
苏丹生命线行动 |
信托基金 |
继续 |
10181.0 |
苏丹 (客运) |
特别行动 |
1.4.02 – 31.3.03, 由项目10181.1延至31.3.04 |
10272.0 |
伊拉克 |
特别行动 |
25.03.03 – 25.09.03, 延至14.7.04 |
10248.0 |
刚果民主共和国 (东部) |
特别行动 |
10.11.02 – 30.07.03 |
10117.0 |
刚果民主共和国 (北部) |
特别行动 |
14.9.01 – 30.06.03 |
10090.0 |
刚果民主共和国 (人道主义) |
特别行动 |
13.6.01 – 31.12.02 |
10173.0 |
布隆迪 |
特别行动 |
1.4.02 - 31.12.03 |
资料来源： 世界粮食计划署－特别援助计划 | |||
11. 根据2003年执行干事批准的一项组织机构，空运活动由具体国家办事处负责规划、出资并执行，由世界粮食计划署罗马总部和运输、反应及防备办公室提供咨询和专家支持。在这个结构下，各个行动的行政报告工作由具体国家的主任负责；其执行报告通过包括空运及安全单位在内的航空组递交给运输、反应及防备办公室。参见附件1。
12. 在实地考察中，我的工作班子发现，区域办事处和国家办事处清楚地认识到，每个国家主任对于其被指派国家边界以内的所有执行活动完全负责。因此，空运活动管理方面的授权和决策权实际上是高度分散的。
肯尼亚Lokichoggio －在苏丹南部一个由反政府武装控制的地区，苏丹生命线行动向偏僻地点空运和空投食品。由喀土穆向苏丹政府控制的北部地区提供服务。 在肯尼亚和苏丹交界处的Lokichoggio执行空运活动，远离位于内罗毕的肯尼亚国家办事处。由来自南非的包机公司从肯尼亚基地执行空运的情况使得直线管理的报告责任进一步复杂化。我的工作班子发现，世界粮食计划署将所有执行方面的问题交给航空营运人处理，没有要求提交如有关事故或事件的正式报告。此外，工作人员在2003年4月进行考察时发现，尽管情况有所改善，但是仍然没有国家民用航空管理当局或合同签署方参与的记录。我的工作班子获悉，涉及Loki 机场使用的谅解备忘录在内罗毕保存，而合同及保险安排则由罗马方面管理。这种安排无法对地方一级的有效管理提供支持。 |
13. 作为规划初期确定粮食援助目标的过程的一部分，国家主任和国家小组对实现行动目标所采取的可能的运输方式及调配进行评估。对最适宜方式的选择取决于若干因素，例如，准备实施的计划的环境；受益人的数量和地点；食品篮中包括的商品类型；将发运/分配的粮食援助量；货物发运的紧急程度（考虑到季节性和紧急情况因素）；以及世界粮食计划署现有的发运基础设施。在空运被认为是最适宜的运送方式的情况下，上述因素由计划办公室予以考虑，由在罗马的运输、反应及防备办公室航空科提供咨询，以便确定所需飞机的类型和数量。
14. 一旦确定了国家一级对项目的需要，国家的内部项目审查委员会将对提案进行研究。国家审查委员会由国家主任领导，由其他国际专业官员提供支持，其中包括后勤和采购人员、高级计划官员和副司长或高级行政人员。计划办公室提出建议，在将提案提交由区域主任、区域计划官员、后勤人员和财务官员组成的区域项目审查委员会之前需寻求当地批准。该区域委员会审议由国家办事处编制的项目提案，考虑到区域的战略重点和资金情况。在此之后，项目提案将提交给在罗马的世界粮食计划署执行局审议并最终批准。继执行局批准之后，秘书处便可着手准备资金并开始实施项目。
15. 空运活动的供资可以有几种不同的方式。可以就具体费用直接向捐助者提出申请,从而要求作为特别行动给予批准和立项;这些活动亦可从现有紧急情况或长期救济计划中获得款项;或向飞机用户方面直接收费来回收全部成本的方式获得资金。
16. 世界粮食计划署与一些空运营运商签订合同，向他们定期租借飞机和人员，合同中通常具体说明所担保的最低飞行时数。这意味着飞机营运人在合同期内保证得到一个固定的最低价格。承包商提供飞机、飞行员和辅助人员；而且世界粮食计划署直接招聘管理和作业人员负责该项行动。
17. 主要飞机合同还获得额外的短期停飞合同的支持，从而帮助解除业务繁忙时的压力并对需求采取的行动具有灵活性，虽然这样做给计划造成额外的费用。目前，世界粮食计划署的承包商在多个地点工作，不同的承包商提供具体的机型以满足行动的需要。鉴于空运活动的资助方式组织形式和管理方法，世界粮食计划署尚无法承诺更大和更为统一的采购过程来实现其全球整体行动的规模经济。
18. 我的工作班子对世界粮食计划署的费用分析和费用限制信息网络和全球系统中现有的数据进行了分析，目的是确定不同空运活动的财务状况，特别是在资金足量方面。表2 是针对世界粮食计划署确定的关于提交供批准的特别行动的融资需要所作的一项分析，列出了每项计划实际认捐数额和所收到的数额。
表2: 空运活动－预算和实际收到资金的比较 | ||||||
项 目 |
说 明 |
业务预算 |
认捐数额 |
收到数额 |
短缺数额 |
短缺百分比 |
10061 |
西非 (客运) |
1,173 |
625 |
380 |
793 |
68 ％ |
10061 |
西非 (区域性) |
2,001 |
840 |
1,932 |
69 |
3 ％ |
10163 |
阿富汗 |
24,034 |
26,237 |
17,701 |
6,333 |
26 ％ |
10146 |
安哥拉 (客运) |
5,735 |
4,555 |
4,233 |
1,502 |
26 ％ |
10054 |
安哥拉 (食品) |
* |
* |
* |
* |
|
10149 |
安哥拉 (非食品) |
3,207 |
2,353 |
2,110 |
1,097 |
34 ％ |
10181 |
苏丹客运 (Loki) |
970 |
1,040 |
789 |
181 |
19 ％ |
10181 |
苏丹喀土穆 |
987 |
1,031 |
672 |
315 |
32 ％ |
10272 |
伊拉克 |
18,866 |
14,342 |
11,403 |
7,463 |
40 ％ |
10248 |
刚果民主共和国 (东部) |
1,459 |
1,459 |
1,354 |
105 |
7 ％ |
10117 |
刚果民主共和国 (北部) |
1,984 |
1,432 |
1,384 |
600 |
30 ％ |
10090 |
刚果民主共和国 (人道主义) |
1,967 |
264 |
235 |
1,732 |
88 ％ |
10173 |
布隆迪 |
1,926 |
1,248 |
1,614 |
312 |
16 ％ |
10061 |
西非 (区域性) |
3,045 |
767 |
258 |
2,787 |
92 ％ |
业务预算 = 由国家一级制定，之后由执行局批准的预算。 认捐数额 = 由捐助者向所有活动认捐的数量。 收到数额 = 已收到的认捐，并酌情加上从用户处直接收取的款额。 短缺数额 = 截止2004年3月26日（报告完成日期）业务预算与收到款额之间的差额。 所有数字均按千位整数四舍五入。 * 安哥拉长期救济和恢复行动 (10054.0)－SAP系统中无分析数据。 资料来源：截止 2004年3月26日世界粮食计划署/特别援助计划的数据和来自风险管理方案的认捐额。 | ||||||
19. 分析表明，截止2004年3月26日，每次空运服务都存在资金短缺情况，在各次空运活动需要中占3％到92％不等。
在对现行空运活动所收到资金进行的审查中，我的工作班子注意到，根据任何时间点上的预期需要，平均35％的特别行动都存在资金短缺情况。这一短缺给世界粮食计划署有效、经济和安全地为人道主义计划运送所需数量援助的能力造成困难。 |
20. 我的工作班子对空运资金供应的时间和充足量进行了审查。在资金认捐和相应的现金收讫之间不可避免地存在着延误。表3显示了阿富汗行动在认捐记录及其相应的现金收讫之间出现的供资时间延误。根据我的工作班子的计算，资金从认捐到收讫总的平均延误时间为3个月。
表3：收入与认捐时间的比较－范例 | ||||||||
捐助者 |
2002－03年期间的认捐额和收到额 | |||||||
2002年 |
2002年 |
2002年 |
2002年 |
2003年 |
第二季度， |
年第三季度， |
年第四季度， | |
欧洲联盟 |
1,936,317 |
1,576,440 |
||||||
欧洲联盟 |
983,284 |
792,864 |
||||||
欧洲联盟 |
2,428,147 |
2,045,929 |
||||||
德 国 |
451,264 |
492,126 |
||||||
联合王国 |
1,428,571 |
1,426,703 |
||||||
联合王国 |
74,769 |
未收到 | ||||||
联合王国 |
420,659 |
420,693 |
||||||
美 国 |
300,000 |
300,000 |
||||||
美 国 |
2,400,000 |
2,230,155 |
||||||
美 国 |
1,500,000 |
1,500,000 |
||||||
美 国 |
5,362 |
5,362 |
||||||
美 国 |
10,330* |
|||||||
* 认捐和收讫 |
||||||||
10163 – 阿富汗项目的时限。 资料来源： 世界粮食计划署数据。 | ||||||||
21. 在世界粮食计划署其他活动中，尚有余地处理资金不足的问题，方法是调整受益人的数量或食品篮的大小，从而在不影响整个行动的前提下应付预算紧缺情况。空运活动不存在这种灵活性，因此世界粮食计划署正在研究如何克服供资中出现的延误，作为运作过程审查的一部分。
22. 由于每项行动的情况不同，修正或调整空运活动的机会是有限的：首先是在可能影响行动规模的飞机使用数量上，或减少非飞行费用。鉴于在租机合同中必须达到的固定费用水平，空运活动资金短缺的情况会对世界粮食计划署的人力资源产生直接影响，而人力资源是大多数活动中唯一的非飞行可变费用。这将不利于管理和空中安全控制的效率及效益。
23. 在供资出现短缺时，管理部门需要决定是否对某项行动的空运计划水平进行调整或从其它来源划拨资金以应付短缺。在空运作为救济行动不可分割部分的计划中，国家主任可以在必要时动用现有资金。当空运活动是一项单独行动时，重新分配资金会给相关的救济计划的成败带来不利影响。
24. 世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统的会计系统不允许在已批准预算数额上透支，而我的工作班子发现，大多数资金实际上是在国家办事处一级重新划拨的。例如，正在实施的长期救济和恢复行动的资金可以被用来资助空运活动，期望在资金收讫时予以偿还。这种交叉供资的务实做法可以确保有效的粮食援助活动并支持执行方面的承诺；但同时也造成不准确的财务记录，可能误导管理信息的用户并导致随后向捐助者提交的报告出现误差。
25. 世界粮食计划署的工作人员无法确定这种交叉供资的整个范围，因为在许多情况下，安哥拉除外，没有关于其它来源资金数量的记录可查。
安哥拉：国家办事处在世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统中准确输入每项行动的数据，并分别保存管理记录。外部审计对世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统数据的审查证实，安哥拉空运活动从国家长期救济和恢复行动中获得的资金达到空运费用的近25％。这一交叉补贴做法导致了特别计划费用的所记录的数额不足，从而使财务报表中按计划类型列出的支出情况出现虚报。 |
26. 在对现行空运活动的财务管理进行审查时，我的工作班子发现世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统没有被用来直接或综合记录收支方面财务交易的细账。在实地考察期间，他们发现一些国家办事处使用不同的软件程序，对各自的空运活动进行监测和管理。这种做法不仅反映出国家办事处的褊狭性和独立性，而且还给世界粮食计划署作为一个整体其管理措施的协调应用带来危险。
27. 在国家办事处进行的审计还强调了不同财务信息记录系统的使用问题。用来记录与空运有关的财务往来的方式，从纸张记录到专门的电脑包，均未在世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统之内操作。不同系统的使用会造成风险。例如，我的工作班子发现，在一些国家办事处，对费用分担和售票收入的记录管理和存档情况很差。由于这些财务往来发生在实地办事处和附属办公室，而且均为现金交易，如果适当的内部监控不到位以确保收讫资金的记录和会计的完整性，将会对世界粮食计划署造成财务风险。
我的工作班子发现,肯尼亚国家办事处每月从Lokichoggio空运活动中收入大约50万美元，即从其他联合国机构和非政府组织收取的费用。空运活动的销售单据使用Excel表格形式予以记录和处理。这种情况给收入的记录和管理造成监督上的缺陷，因为缺乏对数据输入、处理和安全方面的适当管理。在Excel中对有效审计线索的监督与在世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统中有所不同。因此,有相对较高风险的是，缺乏对相关机场的主要会计记录管理会导致收入数据不完整。没有进行使收入符合银行报表所列存款数的对帐工作。 |
在阿富汗，每位乘客的50－100美元的现金收入在不同地点收取，或在世界粮食计划署设在伊斯兰堡的主要空运活动办公室，或在喀布尔，或在阿富汗境内空运活动某一下属办公室。在2002－03年期间，运载的乘客超过8万人。 审计检查发现对收讫钱款的管理极为不善：如在一些情况下没有发放票证；银行收讫存在严重延误；而且没有进行收到款额与乘客人数的核对工作。 我的工作班子注意到，没有一本明确规定相关财务程序以确保有效管理的财务业务手册；没有既定的债务回收程序；而且也没有适当的核对程序以处理机构一次性预付款的情况。 |
28. 不同的、非标准化的、本地方法的使用或许表明，应当采用世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统以满足空运活动的需要，或者应当考虑选择另一种单一的软件系统以避免目前个别地点在数据记录上所使用的零敲碎打的方式。
建议1. 我建议世界粮食计划署普遍改进对空运活动的预算管理，以确保每项活动的资金的充足性和有效性；并通过一种针对所有空运活动财务记录的适当标准化形式，确保支持有效预算管理的财务信息的准确性和可靠性。
29. 作为审计检查的一部分，对空运活动进行了考察，所有活动均采用了所谓“飞行前付款”的政策，以便向第三方收取费用。就苏丹生命线行动而言，正在回收全部成本；在阿富汗和安哥拉，对预定座位收取固定费用以避免因无乘客造成的飞机利用不足。尽管采用了这一政策，但我的工作班子对所有财务记录的审查仍然发现了几大笔未尝债务。
30. 例如，其预算为1 700万美元的苏丹生命线行动，截止2003年6月30日审计组到达时记录了120多万美元的未尝债务，其中有50万美元与非联合国组织有关。尽管在执行上要求用户提前付款，但仍然出现上述情况。虽然表4中所列出了自客户最后一次预付之后产生的债务，然而世界粮食计划署获得的信息并不足以为审计目的对旧的债务人很快进行综合性分析。
表 4: 苏丹生命线行动的旧债务人 | ||
美元 |
||
不足3个月 |
(1,108,123) |
88 ％ |
3－12个月之间 |
(69,884) |
5 ％ |
12个月以上 |
(39,369) |
3 ％ |
(1,217,376) |
||
未知 |
(47,879) |
4 ％ |
(1,265,255) |
100 ％ | |
资料来源： 实地考察期间收集的内部审计数据。
31. 如果没有对负债人进行管理，对各项空运活动的顺利执行造成的风险是显而易见的。在这种情况下，将需要世界粮食计划署的现金资源，除了在现有基础上支持空运活动外，还要对这一内部债务提供资助。
建议2. 我建议世界粮食计划署对现行的收费政策和做法的有效性进行审议，从而改善空运活动中的成本回收及现金流通，并尽可能降低债务对活动产生不利影响的风险。
32. 作为在世界广泛开展活动的最大的人道主义机构之一,世界粮食计划署在许多国家已经成为领导机构,负责向在那里工作的诸多人道主义团体提供空运服务。世界粮食计划署与联合国专门就承担向整个联合国人道主义社会提供空运服务作为其主要职责方面取得一致。扩大向联合国人道主义社会提供空运服务不仅机遇增加了,风险也更大了,而且更加突出了有效财务管理和完善的财务及其他监控措施的必要性。
33. 世界粮食计划署将接管目前由另一个联合国人道主义机构（联合国难民事务高级专员办事处）在西非、坦桑尼亚、刚果民主共和国和肯尼亚北部执行的4项空运活动。正在乍得安排另一项活动。为其他联合国机构代办的空运活动的管理工作拟将以技术协定为基础，其中包括服务说明和费用条款。
34. 将根据每小时飞行费用预先确定价格并将包括所有安全和作业管理支出。在飞机从事一个以上项目活动的情况下，将记录飞行时数并向用户分别收取相应费用。上述协议有待世界粮食计划署和其他方面签署。实施这一系统将需要有一个全面和可靠的信息系统和基础设施以保证准确的记录及费用来源。目前尚无此类系统。
建议3. 我建议在进行空运活动管理方面的其它工作之前，世界粮食计划署与有关第三方制定明确和全面的协定，特别要明确所有各相关方面的财务责任。
35. 空运活动的管理是各有关国家主任的职责,其主要责任和关注的问题是履行其自身的人道主义职责。以项目提案强调的承诺为基础,由国家办事处一级决定所提供的服务、飞机的数目和类型;受益人的地点和数量;以及飞机执行任务的环境。
36. 表5显示了两年度空运活动装载的乘客和货物数量
表5：2002－2003年执行活动 | ||||||
2002 |
2003 |
|||||
国 家 |
乘 客 |
货物 (kg) |
飞行时数 |
乘 客 |
货物 (kg) |
飞行时数 |
阿富汗 |
57,586 |
38,126 |
6,444 |
23,351 |
392,179 |
1,562 |
安哥拉 |
26,132 |
75,659,000 |
16,722 |
19,777 |
24,864,867 |
9,404 |
布隆迪 |
12,650 |
92,320 |
929 |
8,311 |
43,000 |
587 |
刚果民主共和国 |
* |
* |
271 |
* |
* |
* |
几内亚 |
4,840 |
14,900 |
858 |
2,840 |
5,950 |
883 |
伊拉克 |
* |
* |
* |
5,617 |
1,946,177 |
2,330 |
塞拉利昂 |
3,259 |
37,300 |
571 |
* |
* |
* |
索马里 |
7,070 |
747 |
2,116 |
6,001 |
63,880 |
2,170 |
苏 丹 |
21,857 |
58,653,000 |
26,855 |
16,502 |
42,150,210 |
20,672 |
合 计 |
133,394 |
134,495,393 |
54,766 |
82,399 |
69,466,263 |
37,608 |
* = 无资料
资料来源： 根据后勤服务处（罗马）的数据。
37. 我的工作班子在实地考察中无法在任何地点获得足够的数据，对随着时间推移在使用飞机数量和拥有的能力方面所发生的变化形成意见。然而，对行动的审计检查表明，从现有飞机几乎满负荷飞行的角度讲，国家办事处对飞机数量和类型的核查似乎是合理的。表6显示了由Lokichoggio进入苏丹的飞机利用率。
表6：2002年在苏丹的飞机利用率 | |||||||
机型 |
Caravans |
Buffalo |
Twin Otter |
C130's |
Dakota |
合 计 | |
飞机数量 |
5 |
2 |
1 |
2 |
1 |
11 | |
每年航班数 |
1,115 |
796 |
300 |
1,513 |
356 |
4,080 | |
每年乘客数 |
9,327 |
1,167 |
2,893 |
0 |
3,186 |
16,573 | |
每年货运量 (公吨) |
628 |
6,142 |
298 |
25,018 |
1,035 |
33,121 | |
平均乘客数 |
8.37 |
1.47 |
9.64 |
0.00 |
8.95 |
||
乘客运载能力 |
9 |
36 |
16 |
0 |
33 |
||
利用率 |
93％ |
4％ |
60％ |
0％ |
27％ |
||
平均货运量 (公吨) |
0.56 |
7.72 |
0.99 |
16.54 |
2.91 |
||
货运能力 (公吨) |
0.8 |
7.5 |
1.1 |
16.2 |
3.2 |
||
利用率 |
70％ |
103％ |
90％ |
102％ |
91％ |
||
38. 世界粮食计划署开展其空运业务的环境向管理部门提出了需要处理的，不仅属于安全问题的一系列重要业务和财务风险。1999年11月，科索沃空难不仅夺去了24个人的生命，同时还造成几百万美元的赔偿费用。该笔费用由几个有关方面作出的一项善后安排提供资金，其中世界粮食计划署从其财政储备中划拨了部分资金。自那时以来，在世界粮食计划署的空运活动中，尽管没有造成灾难，却也发生了几次空中事故。
39. 正像科索沃事故所显示的那样，空运活动的根本性质涉及重大的声誉和财政风险。如果世界粮食计划署要想实现其行动目标并维护捐助者信心，就必须对上述风险进行管理。对包括飞行安全问题在内的业务风险管理不善将对空运活动的财务管理和整个世界粮食计划署产生直接影响。为此，我的工作班子对世界粮食计划署考虑飞行安全的方式进行了审查，并寻求从科索沃事故后开展的独立审查过程所得教训中受益。
40. 法国民用航空局的监察长对事故进行了调查。事故调查局随后提交的报告得出这样的结论，即事故的原因包括下述几个因素：
41. 国际民用航空组织随后于2000年11月对世界粮食计划署空运活动进行的审查表明，世界粮食计划署活动的作业环境其风险高于大多数商业空运活动通常经历的风险。国际民航组织的报告建议对程序和组织工作进行改进,从而加强对飞行安全的管理,包括：
42. 执行干事在2001年2月确认,世界粮食计划署将致力于改善其空运活动的安全性。然而,我的工作班子在实地和总部进行的审查证实,截止审计时就国际民航组织建议所采取的行动很有限。对此,本报告附件2列出了更为详细的资料。尤其需要指出,有关空运活动的充足保险金额以及对承包人有效管理的建议尚未得到处理。
43. 鉴于空运活动的性质，世界粮食计划署需要开展系统的风险分析，对保险范围被证明不足情况下与该署潜在责任有关的风险进行评估。我的工作班子无法引证是否曾对保险范围的有效性作出过评估。我的工作班子发现，管理部门未正式评估和记录有关承包人所提供的保险范围是否可靠并足以承担责任以及将世界粮食计划署的风险转移到承包方。
44. 在2003年，根据联合国高级管理委员会采用由世界粮食计划署监管所有人道主义空运活动的方法，世界粮食计划署的运输、防备及反应司针对自2001年以来的进展情况，开展了一项内部审查。该司于2003年6月向执行干事报告，由于国际民航组织的建议尚未落实，因此世界粮食计划署仍然没有一个有效的空中管理系统或安全考虑。
建议4. 我建议世界粮食计划署采取更加有效的和快速行动，确保落实国际民航组织报告中提出的有关改善空运活动安全管理的建议：特别要确保处理有关与合格的飞机供应商合同的签署以及适当保险或责任范围安排等方面的问题。
45. 在2001年8月，作为其2000年11月提出的报告的后续行动，国际民航组织对世界粮食计划署使用的9架运输机进行了审查。该项审查的结论是，这9架运输机（虽程度不同）均未能达到国际民航组织要求的最低标准。在国际民航组织的审查之后，世界粮食计划署继续使用该9架飞机的营运人，直至签署新合同。在国际民航组织审查之后的一年内，世界粮食计划署的工作人员通过访问每一个承包公司的办事处，开始对每一新营运人的标准进行审查。我的工作班子从世界粮食计划署获悉，他们目前已经建立了一个安全监督计划，对落实改进措施进行监测。尽管如此，就在我的报告即将完成之际，所有9架运输机仍在根据与世界粮食计划署的合同提供服务。
46. 虽然商业营运人应当遵守其国家管理当局的规则和条例并因此而符合国际民航组织的标准，但是各国的条例和做法不尽相同，可能导致遵守的标准不同。为了避免这种情况发生，世界粮食计划署空运部门的人员与联合国维和行动部合作，为两个组织的空运服务拟定了飞行标准草案。这些标准尚未被世界粮食计划署正式采用，而且实地营运人视其为指导性标准而非强制性要求。
建议5. 我建议，作为一项优先重点，世界粮食计划署 应当采用符合国际民航组织标准的一致而全面的飞行标准和执行程序；并作出适当安排，确保持续遵守标准。
47. 关于人员的配备，执行局在2003年10月批准的管理计划赋予世界粮食计划署一项任务，即提高区域一级工作人员的能力。这一任务通过世界粮食计划署人力资源司最近采取的一项行动得到落实，即该司对某些职位使用资格说明。然而，这种审查并没有承认某些职位所要求的特殊技能，如将飞行官员职位列入后勤官员这一普通类别。这里存在着某些风险，即如果用普通资格说明来为专业职位配备人员，可能无法满足这类职位对技术能力和经验的要求。
48. 我的工作班子所得到的信息说明，如果要满足国际民航组织建议的要求来执行目前的行动，可能最少需要另外8名航空专家。由执行局在2003年10月批准的最新计划支持及行政费用预算中仅包括了对一个附加职位的供资。这大大少于为在罗马设置4个职位而提供42.6万美元的预算建议；而且还进一步需要45.06万美元来资助3个区域飞行安全官员，这个数字亦低于国际民航组织建议的最低数额。
建议6. 我建议，世界粮食计划署根据国际民航组织建议中提出的要求，对有关空运活动的人员配备和相关的预算条款进行审查，从而确保世界粮食计划署受益于技术能力的适当水平来保证空运活动的安全管理。
49. 我的工作班子没有发现在空运活动之前或期间进行任何系统的风险分析的证据。对于世界粮食计划署在各个地点所面临的具体风险，在每项行动开始执行时（或执行期间）没有进行记录，因此也没有确定或采用具体的管理方法来减少这些风险。如果没有由适当合格的和有经验的人员编制的一套完整和相关的业务风险目录，空运活动的安全将会受到不同程度的威胁；而且管理部门将无法清楚地了解实际和潜在的问题。
建议7. 我建议世界粮食计划署制定系统的风险评估程序，用于每一项空运活动，从而确定和应对业务及安全风险的范围，并使世界粮食计划署从整体上向更加安全的执行环境迈进。
50. 世界粮食计划署空运活动跨越诸多国家的边界，使用不同国家的承包商。这种执行环境并不能帮助明确民航当局与世界粮食计划署空运业务各自的责任。在大多数地方，世界粮食计划署同意与东道国政府及地方航空管理当局签署一项谅解备忘录，以便明确各方的责任。这样做可以确保世界粮食计划署具有合法授权，在其规定的行动区域内飞行并使用当地机场，从而保证工作人员、乘客和货物受到最起码的法律保护。
51. 我的工作班子在其审计调查和审查中注意到，有些地方的谅解备忘录已经过时（阿富汗）或从未签署过（安哥拉），而且良好意愿代替了书面协议。世界粮食计划署相信目前在安哥拉的工作进展顺利并应当维持到东道国政府正式制定出国家统一的航空体制框架。
我的工作班子在阿富汗和巴基斯坦调访期间发现,由于与巴基斯坦当局所签谅解备忘录过期,要求空运业务调整迪拜、喀布尔和伊斯兰堡之间的客运活动。 原来的班机每天从伊斯兰堡经喀布尔飞往迪拜并由同一航线返回。在谅解备忘录过期之后，班机便不能在伊斯兰堡国际机场过夜停留。结果是，飞机只得停在喀布尔机场。这一情况造成业务费用的增加，因为需要增加航班，每天早晚往返于喀布尔，而且因额外安全风险需要为在喀布尔停留购买保险。 如果曾对与巴基斯坦当局所签谅解备忘录进行审查和续延，可能会避免这种费用增加。 |
52. 在这种情况下，缺少一份有效的谅解备忘录或许不会直接阻碍空运服务，但是有可能使世界粮食计划署容易遭受业务或法律风险（如在保险范围的有效性方面），而且会给空运活动设施的持续使用造成不确定性。
建议8. 我建议世界粮食计划署针对与各政府当局签署的所有空运活动谅解备忘录开展一项重点审查，以确保这些备忘录适用于目前执行的各项活动。
53. 收集地方一级的空运活动数据对于维持良好的管理环境是至关重要的。例如，国际民航组织建议的做法之一是有关情况和事件的报告以及记录常规飞行期间非致命事件。如果没有对信息的正确分析和就分析采取的适当行动，以促进本组织安全为目的数据收集工作的价值和有效性便会降低。
54. 我的工作班子在对实地办事处进行考察期间发现，如数据收集工作不连贯，而且经审计考察当地行动事故记录之间差别极大。在苏丹，所保存的文件记录很全面，2002年便记录了90多次事件和事故（尽管我的工作班子没有看到定期对数据进行管理审查的迹象）。相反，安哥拉在飞行安全官员上任之前，从2002年1月到2003年5月之间的17个月中只记录了8次事件。继飞行安全官员到达之后，每月平均记录事件达20次。
55. 我的工作班子发现，罗马的运输及后勤单位没有收集或收到来自实地的数据用以支持进行全面或定期的全组织范围的有效分析。如果没有一项全组织一级的相关数据收集和分析工作，很难看出如何以不同的方式来管理业务风险和安全，而不是仅对发生的事件作出反应。
建议 9. 我建议世界粮食计划署加强其内部数据收集、事故报告和数据分享系统，促进由能够有效地理解、落实和加强业务及安全管理的人员进行的适当评估工作。
56. 世界粮食计划署目前在非常艰苦的条件下开展的大量空运活动尚未有协调和适当的监控机，制对相关的风险进行管理。在进行审计时，根据2000年11月国际民航组织报告所提建议的落实工作尚未开始。鉴于这种情况，我认为世界粮食计划署冒有很大的空中安全的风险，如果再次发生空难，该署的信誉将有可能遭受极大的影响。
57. 随着业务需求和责任的不断增加，世界粮食计划署需要确保建立适当的管理和监测系统，在全组织范围对空运活动的高效率执行活动和管理提供更大的保障。
58. 我谨对世界粮食计划署执行干事及其工作人员在审计期间给予的合作和协助表示
感谢。
Sir John Bourn
联合王国审计长
外聘审计员
附 件II
2000年11月国际民用航空组织审查建议
国际民航组织建议 |
世界粮食计划署采取的行动 |
审计结果 |
1. 为了在其扩大的空运活动计划中实施安全风险管理，建议世界粮食计划署重新调整有关设立一个航空安全职能的需要。 |
世界粮食计划署任命了一名飞行安全官员 ，而且执行干事同意进一步加强空运活动单位。2003年12月，4名工作人员被聘为持证的合格安全检查员。 |
安全航空的职能并非独立于运输官员或国家主任。 |
2. 在设立航空安全职能方面，建议 § 尽早就满足提供航空安全职能需要的最佳结构作出决定； § 确保在空运服务报告链之外建立航空安全指令链； § 魏航空安全职位配备充足合格人员；和 § 确保这一结构包括总部、区域和基地行动之间完整和持续的有效联系。 |
2003年7月签署了一份决议 将保留在空运官员权限范围内。 罗马目前的航空工作人员均 2003年7月签署了一份决议 |
决议备忘录仍有待落实。 在最近的将来仍属于空运服务报告链内。 在该两年度大部分时间里， 决议备忘录仍有待落实。 |
3. 在设立航空安全职能方面，建议： § 制定一份航空安全手册，使其获得批准并分发给总部、区域和基地的所有空运和飞行安全官员；和 § 制定和试行一项全面紧急反应计划。 |
2002年制定了手册草案但未批准/提供。 已制定但未批准/提供。 |
手册尚未获准/分发。 |
4. 在航空安全计划范围内，建议世界粮食计划署对在诸如航空安全和空运营运人资格预先评估等领域，与其他机构开展合作的方式进行研究。 |
组建了空运活动组。 |
有待加强并定期召开会议。 |
5. 为了有效地管理其空运承运合同以及对航空营运人进行充分监测，建议世界粮食计划署确认在总部后勤处内以及区域办事处和基地一级建立专门空运处的必要性。 |
计划将安全官员设在区域 |
设立这些职位和结构变化 |
6. 在建立专门空运处方面,建议世界粮食计划署： § 为空运/安全职位配备适当合格人员；和 § 确保该处与总部、区域和基地行动之间保持有效的联系。 |
列于执行干事决议备忘录。 已经制定了培训计划。 |
指导意见尚待发布。 培训计划尚待正式确立。 |
7. 建议世界粮食计划署尽快完成并批准目前正在编制的空运手册。空运手册所含一般业务标准应辅以区域和当地的操作规程。 |
已制定但未批准/提供。 |
仍待决定。 |
8. 建议加强现有的“连续预防性安全监测”计划，提供有关空运营运人的全面业务和技术评估。这项评估的成功进行将成为获得或保持世界粮食计划署合同的必要 |
连续预防性安全监测正在得到实施，所有承运人在获得合同之前需要预先得到批准。 |
已经落实。 |
9. 建议世界粮食计划署在总部建立一个空运营运人数据库以便对空运营运人批准过程进行管理。 |
数据库仍有待建立。 |
仍待建立。 |
10. 建议尽快完成空运营运人一般承租合同。该文件将与具体技术说明一同构成合同。 |
正在使用一项标准空运租赁 |
一项标准短期合同协议 |
11. 建议世界粮食计划署与保险商协调，对保险范围要求进行审查以确保涵盖所有可能出现的情况。 |
无发展情况。 |
仍待审议。 |
12. 为了确保空运营运人提供的飞机和机组人员符合合同中的各项要求说明，建议世界粮食计划署空运/安全官员进行正式的“服务验收”检查。 |
所有飞机目前均正式投入使用。 |
正式使用开始于2003年。 |
1. 世界粮食计划署(世界粮食计划署) 必须最佳利用捐助者的捐款，在条件困难和重点冲突的情况下最大限度地支持和最有效地使用有限的资金。在这种情况下，可靠的需求评估对于知情的决策和资金使用重点的确定是重要的。易受害分析及绘图系统是确定粮食援助干预行动目标和制定计划的关键因素之一。
2. 作为在实地和罗马总部审计考察的一部分，我的工作班子审查了易受害分析及绘图系统的作用以及为支持该署确定粮援干预行动目标方面采用此系统的方法。 他们的研究结果证实了易受害分析及绘图系统作为评估过程和决策工具的价值，但是注意到世界粮食计划署在最佳利用易受害分析及绘图系统的工作方面仍然缺乏完整而有效的战略。 审计检查确定了几个我认为世界粮食计划署在利用易受害分析方式上仍有改进余地的领域。
3. 根据这些审查结果，我提出了几项建议，特别是针对改进易受害分析的效益；确保易受害分析及绘图系统这一方式的成本效益；加强总部易受害分析及绘图系统工作人员的作用；为易受害分析及绘图系统建立更加完善的供资基础；制定可衡量指标以便对易受害分析及绘图系统程序的运作情况进行评估。
4. 世界粮食计划署已经制定了一项核心计划，通过以贫困和饥饿人口为目标的粮援干预行动，促进实现联合国千年发展目标。在战略计划一级，世界粮食计划署已确定了针对最不发达国家的行动重点，即世界银行和世界卫生组织得出的最不发达国家国内生产总值和营养不良率的一个计算结果。战略计划确定有必要通过发展易受害分析向世界粮食计划署提供强化的知识库，确立对粮援的需要。易受害分析及绘图系统是为了提供这样一个知识库而开发的工具。
5. 易受害分析及绘图系统旨在将发展中国家的易受害分析与世界粮食计划署的计划战略联系起来，以解决粮食不安全问题。因此，易受害分析及绘图系统是世界粮食计划署制定发展和救济活动及项目的一个重要工具。它的主要职能是：
6. 易受害分析及绘图系统帮助世界粮食计划署确定其救济行动的地点。该系统还协助世界粮食计划署落实战略重点，这是帮助各国政府建立和管理国家粮食援助计划所必需的。世界粮食计划署的易受害性评价报告被人道主义社会用作规划工具，被东道国政府用于编制其年度计划；而联合国其他机构，如粮农组织，则用它来确定其行动目标。然而，这方面的帮助是有限的，因为易受害分析及绘图系统只能对世界粮食计划署目前开展活动的国家作出分析，而且更为关键的是，它往往局限于已经实施计划的具体地点。易受害分析及绘图系统的分析工作和与执行伙伴及东道国政府之间建立的积极的伙伴关系能够为世界粮食计划署提供信息，用于制定战略规划以减少粮食干预行动，并对地方或国家不再需要世界粮食计划署行动的时间进行评估。
7. 易受害分析及绘图系统是在对业务的认识和决策方面为世界粮食计划署管理部门提供信息的三个单位之一，由紧急需要评估办公室和紧急情况防备办公室作为补充。这些单位在支持本组织业务定向方面都有其各自的作用。所有这三个单位的目标是向管理部门提供信息以便确定对灾害、冲突和紧急情况作出反应而采取粮食援助干预行动是否必要。易受害分析及绘图系统是这三个单位中唯一长期在实地运作并根据其调查提供基本数据，而紧急需要评估办公室和紧急情况防备办公室则利用这些数据分别确定其工作领域。
8. 目前三个办公室中有两个向运输办公室主任报告工作，第三个向运输办公室副主任报告工作（见上图）。在世界粮食计划署计划周期的数据提供方面存在着一定程度的相互依赖关系。易受害分析及绘图系统负责提供基本数据，其他两个单位则能够根据这些数据对紧急情况和冲突所造成的影响进行评估。
9. 为了行之有效,易受害分析及绘图系统的报告需要能够确定导致粮食易受害性的根源并对世界粮食计划署行动可能产生的影响的大致规模和性质提供评估。世界粮食计划署2002－03年战略计划认识到通过加强不同数据收集单位的合作和丰富知识以便改进需求评估的必要性,尽管这一工作因本两年度大量的紧急工作而被推迟到2004－05年。
10. 易受害分析及绘图系统在总部的工作人员的工作是在全组织范围为易受害分析及绘图系统工作和分析方式方法的标准化制定准则。易受害分析及绘图系统在实地的工作人员，其主要任务是开展调查、核准数据并分析结果。易受害分析及绘图系统目前的人员配备结构的重点是实地活动，由总部的5名人员向世界粮食计划署区域办事处和国家办事处的38名实地人员提供支持。在规模较小的国家办事处，易受害性分析的作用只占用一名工作人员的部分时间，通常与后勤和计划官员的工作相结合。我的班子在对易受害分析及绘图系统实地活动的审查中指出，这一安排会导致易受害分析及绘图工作的资金不足，因为被给予必要的优先考虑的是以紧急情况为重点的工作，如紧急粮食评估和发运，而不是分析工作。
11. 伊拉克的冲突对在防备紧急情况中采用易受害分析及绘图系统予以说明。
为伊拉克发生的冲突作好准备 位于开罗的易受害分析及绘图系统办公室负责地中海、中东和中亚区域的工作。在伊拉克冲突之前曾进行了一项易受害性评估，就潜在的行动需要量对世界粮食计划署予以提醒。这一紧急情况的性质特殊，世界粮食计划署有时间在冲突爆发之前对形势进行评估。 易受害分析及绘图系统的评估研究了目前的情况，即在没有有效经济的伊拉克，全部的约2 400万人口均靠世界粮食计划署根据联合国以油换食品决议所购买的食品供养。世界粮食计划署对在伊拉克中部和南部15个省份由地方当局执行的发放工作进行监测。在余下的北部三个省份中（其人口约为300万），世界粮食计划署完全参与并直接管理援助计划。 由于缺少适当方式参与中部和南部省份工作，很难开展任何易受害评估。在北方，世界粮食计划署的工作人员从本署其它活动中获取某些信息。为了收集更多数据，要求在南部和中部地区的国家观察员根据其经验和判断，对贫困和饥饿程度进行评估，因为环境不允许采用更为科学的评估方法。 世界粮食计划署不知道是否或何时会发生冲突，或冲突的规模有多大。他们的规划工作基于同联合国其他人道主义机构协商而认可的几项假设。 世界粮食计划署分析的重点是评估人口的所在地和最有可能发生紧急情况和迁移的地区。世界粮食计划署标准用于农村和城市人口；以及军事设施周边地区、皇宫和与邻国的交界处。根据军事设施和皇宫会比城市先受到影响的假设，对出现紧急情况时可能使用的迁移路径和受影响人数进行预测。 据世界粮食计划署估计，大约30万名难民流入邻国，近460万受到影响，其中60万人将流离失所。世界粮食计划署估计最坏的情况将会有大约1 000万人受影响。 根据这项估计，世界粮食计划署对粮食需要的数量和地点作出预测。尔后在邻近国家囤积一些食物，如豆类和油，以应付预计涌入的人口。考虑到邻国届时出售食品将能进一步满足需要，而且还同叙利亚就食品销售合同进行了磋商，以提供所需的大量小麦。 |
12. 在过去两年度期间，总部和实地易受害分析及绘图系统的工作协助或支持所开展的行动，提供评估以帮助指导现行计划。在进行审计时总部和各办事处（坎帕拉区域办事处除外）均未维持易受害分析及绘图系统报告的数据库。我的工作班子要求区域办事处编制一份2002－03两年度报告的清单并对总部在报告过程中的参与提出意见。表1列出了所编报告的数量和总部易受害分析及绘图系统工作人员对相关研究的参与及了解程度。（没有收到来自巴拿马和开罗两个区域办事处的回复。）
表 1: 总部易受害分析及绘图系统对区域和国家报告的参与 | |||
办事处 |
编制的 |
反映总部参与 |
|
曼 谷 |
29 |
0 |
0％ |
开 罗 |
不祥 |
不祥 |
不祥 |
达喀尔 |
19 |
19 |
100％ |
约翰内斯堡 |
41 |
17 |
41％ |
坎帕拉 |
39 |
2 |
5％ |
巴拿马 |
不祥 |
不祥 |
不祥 |
128 |
38 |
||
|
资料来源： 区域办事处的回复 |
|||
13. 我的工作班子所作进的一步分析表明，大多数报告的范围仅限于易受害评估而非分析。尽管它有助于管理部门对粮援需要的数量进行评估，但不一定提供用来评估所审查地点或国家在长期需要量方面的信息。例如，东部和中部非洲区域及其相关国家办事处在2003年期间发表的39份易受害分析及绘图系统报告中，有24份仅涉及粮食安全评估。我的工作班子注意到，其他作出回复的区域也存在类似情况。如果没有一套完整的报告数据库，很难对采用易受害分析及绘图系统的所有国家的报告类型、所采用的方法及其结果的比较作出分析。还有可能导致规划方法低效并使得对普通问题的讨论和良好规范的传播变得更加困难。
14. 虽然开展了一项全面的易受害分析，最终数据为在国家一级衡量进展和改进情况提供了标准。拥有一套完整的数据库便能够进行国家间易受害性的比较并为编制计划建议提供基础，而且将有助于资金筹集的决策过程，使世界粮食计划署将资源重点放在具体援助要求上。
建议 1. 为了提高分析工作的效益，我建议世界粮食计划署通过系统核查及传播易受害分析及绘图系统研究中所获得的信息和良好规范来改进知识管理。
15. 在过去的三年中,总部的易受害分析及绘图系统小组仅对8个国家进行了全面分析以响应区域主任的援助请求,这些国家是：马里、塞拉利昂、利比里亚、科特迪瓦、佛得角、马拉维、海地和多米尼加共和国。这8个国家中有7个属于建立了易受害分析及绘图系统但其能力有限的区域。总部协助编制的报告使用了根据一项试范研究而制定的框架，并以此作为国家办事处遵循的标准。总部的易受害分析及绘图系统小组参与了另外30份区域报告的重点研究,这些区域尚未建立易受害分析及绘图系统,它们中还包括其区域紧急情况需要大量人员投入的南部非洲。
16. 易受害分析及绘图系统小组在援助国家办事处方面具有双重任务：一是通过易受害分析，对国家内部的粮食需要进行审查并确定世界粮食计划署是否需要实施粮援干预；二是通过易受害分析，评价粮食安全问题并帮助确定需要粮援的对象。在某些情况下，易受害评估可以确定某一群体面临的粮食安全风险，而对风险背后的问题的分析有可能表明不需要世界粮食计划署进行干预。如果是这样，易受害分析及绘图系统则需要紧急需要和紧急情况防备组针对具体情况采取行动来予以协助。
17. 世界粮食计划署分析工作采用的标准方法是审查所掌握的二手数据，即来自国家政府和当地非政府组织的现有资料，从而对易受害情况可能发生的地点进行测绘。第一手数据的收集通常利用家庭调查，而且粮农组织全球信息及预警系统和美国国际开发署饥荒预警系统均对该项审查工作提供了支持。
18. 易受害分析及绘图系统官员所作的初期分析和对根据二手数据表明的易受害性的判断是决定开展基本数据收集调查的基础。经核实的数据包括主观指标（如可支配收入）和实际的结果（如营养不良和发育不良率）。在随后对这一数据进行的分析并将其变为使用的管理信息的工作均需要易受害分析及绘图系统的官员的判断和经验。
19. 尽管二手资料不足可能使主要研究工作重点走偏，上述方法仍有待确定，但是作为对特定人口易受害程度评估的一项代表性指示数据，它是有益的。例如，在涉及内部流离失所者或难民的情况下使用二手资料的效果欠佳，因为不稳定的人口流动需要对基础数据进行经常性更新。在安哥拉，由地方人员对易受害分析及绘图系统所作的一项认真和细致的审查表明，数据的可靠性有限。世界粮食计划署所确认的局限性包括：
20. 二手数据的一个缺点是，它往往因收集和核对工作所需的时间和资源不足而过时。例如，世界粮食计划署于2003年在伊拉克进行的调查依靠的是联合国儿童基金和粮农组织在1998至2000年期间所收集的数据，根据这些数据来制定目标。然而，收集和核对基本数据所耗用的资金与时间大大超过与使用二手资料有关的费用和时间。我的工作班子注意到，在为开展易受害分析及绘图系统的研究而对基础数据及二手资料进行核对时，世界粮食计划署并未对从独立来源收集的最新数据信息的成本效益关系进行经常性审查。如果二手资料的可靠来源能够得到保证，那么获得基本数据方面所使用的资金和时间将得到补偿。
建议2. 我建议，在易受害分析及绘图系统研究开始时，世界粮食计划署对使用基本和二手数据的相对成本效益进行评估。
21. 尽管数据可靠性（时效和相关性）方面存在限制，但并不排除将易受害分析及绘图系统作为世界粮食计划署一个有效的分析工具来使用。在此情况下，易受害分析及绘图系统将同其它信息，如当地知识结合起来使用，对是否需要粮食援助干预作出分析并对粮援的目标进行评估。结合对来自其它二手来源数据的可靠性评估建立基准数据库可以帮助筛选信息并防止对不必要的基础数据的收集的需要。
22. 对数据理解的质量取决于执行分析工作的人员的培训和能力。针对此项工作，世界粮食计划署为总部和部分国家办事处的易受害分析及绘图系统小组的工作人员提供了专门培训。然而，在其它地方对他们的使用和他们的参与则依靠国家办事处。易受害分析及绘图系统在国家一级的研究的成功与否取决于地方易受害分析及绘图系统小组的能力，而且世界粮食计划署的易受害分析及绘图系统2003年工作计划包括一项对实地能力的审查。国家官员和初级专业官员的培训评估确定了他们在数据分析技能方面的不足，而且世界粮食计划署紧急需要评估准则还确定了对一般评估技能的培训需要而不仅仅是在易受害分析方面。
23. 世界粮食计划署实地工作人员现有的技术能力尚不能用于支持统计分析和推断，特别是在易受害分析及绘图系统的工作不是由该系统专职工作人员进行的那些地方。例如，在对哥伦比亚的审计考察期间，我的工作班子注意到，家庭问卷式调查并未将所调查的问题的不同重要性加以区别，这意味着所有问题都对评估的易受害性有着同等影响。他们亦注意到，从统计角度看，参加调查的家庭的挑选不够合理，即地区和村社的挑选是以过时的二手数据为根据的。
24. 在国家一级，易受害分析及绘图系统被看作是计划支持机制，而且被作为实地工具而非由总部指导的活动。这一情况导致办事处采用具有不同重点的不同工作方式。比如南部非洲区域同其他伙伴合作，以分析为重点，开展定期滚动式评估；而亚洲办事处编制的大部分报告，其重点放在评估和确定资源的地理目标方面。虽然这样做有利于涵盖各区域所发生的不同问题，但却说明了总部在质量管理和确保报告与方法相关性方面责任的重要性。
25. 目前世界粮食计划署内部没有正式要求国家办事处从总部或区域办事处的易受害分析及绘图系统中获取投入，以指导开展易受害分析及绘图系统研究。现在尚没有一个机制对已编写的研究报告进行质量管理或对实地邀请总部参与其调查工作给予鼓励。因此，可能出现的情况是，总部易受害分析及绘图系统小组已经拥有的能力和技能在这方面会得到更为充分的利用。
26. 在目前工作安排的框架中没有对总部易受害分析及绘图系统小组的质量管理作用进行明确定义。总部易受害分析及绘图系统小组按特别安排开展工作,参与在分析的初始阶段对建议的方法是否符合既定的方法进行核查。总的来说,早期参与和对质量的监测将有助于制定更为连贯并因此更为可靠的方法来利用易受害分析及绘图系统,并且得以开展更加有效益的比较分析。无论在世界粮食计划署内部还是以外,有保证的质量能够提高易受害分析及绘图系统研究的声誉和使用率。我的工作班子发现,在一些情况下,为审计两年度期间所编制的报告而对信息进行核对,这些信息首次表明,总部易受害分析及绘图系统小组已经注意到一些报告和文件的存在。
27. 总部缺少常设单位负责实质性质量管理，以确保各项研究采用的方法适当和评估数据可靠，在这种情况下，工作中出现误解或错误定向的风险会增加。改进质量管理将确保在易受害分析及绘图系统过程中使用适当的方法，使其标准和应用保持一致。
建议3. 我建议世界粮食计划署加强总部易受害分析及绘图系统小组的作用，及其使用以便为所有易受害分析及绘图系统的研究提供咨询和质量管理。
建议4. 我还建议世界粮食计划署世界粮食计划署做出安排，确保地方调查的反馈信息通过总部易受害分析及绘图系统小组提供，从而确定和推广最佳做法并纳入培训课程和易受害分析及绘图系统网站。
28. 2000年9月，世界粮食计划署与国际人道主义社会的其他伙伴对联合国千年发展目标做出承诺，其中包括到2015年将饥饿人口减半。衡量工作进展的指标是：
29. 粮农组织的报告《2003年世界粮食不安全状况》划定了世界饥饿人口所处的位置,表明其中60%以上在亚太地区。这与世界粮食计划署基于最不发达国家标准所确定的粮食援助目标有明显的不同,因为在过去的4年中仅有30%的世界粮食计划署活动集中在亚太地区。这种缺乏一致性反映出在利用粮食援助来防止长期危机以期实现到2015年将饥饿人口减半的千年发展目标过程中,世界粮食计划署在发挥其作用方面所面临的困难。这也突出了世界粮食计划署可以确定其倡议目标的领域,与其他机构或伙伴一道提出饥饿的穷人这一问题,并使其活动的重点向共同努力实现千年发展目标方向发展。
30. 世界粮食计划署的活动偏向于各国农村和更为偏僻的地区,而联合国其他机构的合作伙伴却在城市地区出现的更多。在描述一个特殊地区的概况方面,两个领域的技术专长相互补充。联合行动的好处包括更广的覆盖面、更高的成本效率和更有效的资源利用以及对问题的看法更为广泛。例如,2002年7－9月在阿富汗进行的一项调查,由世界粮食计划署牵头,涉及19个机构/非政府组织、两所地方大学的农业师资以及国家政府的合作。各方的参与使该国329个区的粮食安全状况首次得到全面审查。不幸的是,这一审查同样表明了联合行动的弱点:报告仅限于确定对粮食的需求,没有说明是否需要采取粮食援助干预行动。这一报告同样也没有从内在原因方面论及流离失所人口和游牧社区或返回家园的人,他们是分析起来更为复杂和困难的群体。
31. 安哥拉有一个世界粮食计划署驻国家办事处，配备运作良好的易受害分析及绘图系统小组，与其他机构和非政府组织建立了良好的伙伴关系，但是与阿富汗所采取的形式不同。在安哥拉，世界粮食计划署指导整个活动，清楚地将重点放在世界粮食计划署的目标上并明确地利用非政府组织在更广泛的地区收集数据。这种方法已经过认真考虑并编制成文件；已经对合作伙伴进行过培训，确保其实地工作人员理解世界粮食计划署的要求。分析工作由世界粮食计划署的工作人员进行并定期予以回顾和更新。全面的易受害分析及绘图系统季度报告由驻国家办事处出版，供该国所有人道组织利用。我的工作班子注意到，驻国家办事处已经制定了能力建设计划，以使实地工作人员和计划实施合作伙伴更好的理解和利用粮食安全信息。
32. 在南部非洲的紧急情况规模要求人道社会采取不同的方式，在那里建立了一个国家专业人员在区域一级共同工作的易受害性评估委员会。在2001年8月，南部非洲发展中社会内部的农业部长们鼓励成员国建立跨学科和机构间的易受害性评估小组，以便更好地了解现状并为干预行动确定目标。
33. 在具有同样目标的组织和伙伴所组成的伙伴关系中，世界粮食计划署可能获益。在伙伴较多或缺乏明确的工作方法的情况下，从研究中取得成功信息的可能性将减少。
建议5．我建议，通过现有的易受害分析及绘图系统方法，世界粮食计划署能够确保向所有各方提供及时、一致和可靠的信息，以便获得对行动的支持并监测对粮食援助干预的需求。
34. 对易受害分析及绘图系统报告提供的资金既可以作为一个项目的组成部分，在这种情况下费用按直接支持费用记账，又可以由捐赠方的赠款或信托基金提供。管理部门用来满足捐赠方没有直接确定为目标或明确指定（多边捐助）的需求的资金量在过去的4个自然年中一直保持每年大约3.6亿美元的相对停滞水平。世界粮食计划署得到的大部分供资都由捐助方指明用于具体的国家计划或呼吁。见表2。
表2： 按资金类型分项列出的供资情况 | ||||
2000 |
2001 |
2002 |
2003 | |
百万美元 |
百万美元 |
百万美元 |
百万美元 | |
双 边 |
不详 |
57.3 |
45.6 |
1,193.5 |
定向多边 |
不详 |
1,542.5 |
1,479.8 |
2,245.6 |
多 边 |
359.9 |
371.0 |
381.0 |
367.0 |
资料来源：截至2004年1月12日世界粮食计划署风险管理方案 | ||||
35. 双边和指明用途的多边供资对使用的限制突出表明了，有效确定资源目标和易受害分析及绘图系统在全球和国家一级向决策人提供信息至关重要。
36. 虽然获得了部分双边来源的资金，但是易受害分析及绘图系统主要由现有国家计划提供资金。将易受害分析及绘图系统纳入一项计划的做法在一定程度上与首先确定是否需要粮食援助的作用相矛盾。但是，除非另有资金来源，这是向易受害分析及绘图系统工作供资的唯一途径。倾向于这种现有方式的观点认为该系统为监测干预行动的作用提供了一个基点，为一项活动的整个执行过程中的方向调整提供了指导。通过显示粮食援助不断变化的作用，该系统在预示退出战略方面也同样是有益的。
37. 罗马的易受害分析及绘图系统小组2003年工作计划中确定的目标是更新8－10个基本评估和支持4到5个紧急需求评估调查，将由计划支持和行政费用的资源供资。工作计划没有以任何风险评估为基础，考虑到计划预算外的有限资金，它不考虑建立一个作为评价业绩基点的易受害性数据库。
38. 易受害性分析面临的主要财政挑战是获得资助，以便在进行计划决策之前开展分析。这对在全球一级进行分析和建立一个基准数据库来确定优先活动重点和评价业绩方面尤为重要。世界粮食计划署2004－05年的管理计划包括对加强该署的知识库和改善需求评估的财政支持。
建议6．我建议，考虑到在加强该组织的知识基础和致力于粮食援助行动的战略和管理上的优先重点，世界粮食计划署对易受害分析及绘图系统供资计划的充足程度等问题进行回顾。
39. 世界粮食计划署2004－07年战略计划包括一项业绩结果衡量模式，以帮助世界粮食计划署将重点集中在其活动所产生的结果上。该模式按照质量而不是数量业绩指标来确定五项战略优先重点中每一项的产出和结果。该组织基于结果的管理方式通过协调每个部门的重点，使其成为共同的目标并衡量其影响来支持战略优先重点。2003年11月公布的《世界粮食计划署基于结果的管理方向指南》意识到有必要为项目目的确定一个可以衡量的目标，以及有必要为每一个项目规定可以衡量的产出和预期结果。在该署管理计划公布的业绩指标确定反应时间为一项主要指标，但是没有论及诸如产品的质量或是否开展了正确的研究。
40. 鉴于可能影响易受害性的大量因素不在世界粮食计划署控制之下,因此很难对作为产出或结果的易受害分析及绘图系统的影响进行衡量。在千年发展目标方面所取得的中期成就或许对战略一级易受害分析及绘图系统的评估是有益的，能够显示世界粮食计划署是否正在确定饥饿人口并采取行动。然而，易受害分析及绘图系统研究能够有助于了解持续粮食援助干预需要的促进因素。
41. 在国家一级，易受害分析及绘图系统被用于现有计划的支持或重点的重新确定。易受害分析及绘图系统的成功与否依然很难判断，而且基于结果的管理举措仍有待于对易受害分析及绘图系统活动的产出和结果予以认可。利用死亡率或营养不良率等主要指标并不一定能反映易受害分析及绘图系统的影响，尽管随着时间推移这些指标可能间接地与易受害分析及绘图系统相关或受其影响。此外，针对粮食援助干预的易受害分析及绘图系统建议可以根据特定时间期限内未出现危机而被视为成功。
建议7. 我建议世界粮食计划署制定可衡量目标，以此评价易受害分析及绘图系统的执行情况，从而使易受害分析及绘图系统收集的数据能够成为衡量世界粮食计划署业务成就的一项标准。
42. 目前世界粮食计划署缺乏有效的战略，在确定本组织工作重点及衡量业务情况方面积极运用易受害分析及绘图系统工作。在国家一级，易受害分析及绘图系统被主要用于将现有计划重新列为重点（易受害分析及绘图系统目前由这些计划供资）以及支持现行计划的扩展建议。
43. 一旦进行了全面的易受害性分析，所得出的数据便成为衡量国家内部状况改善的参照标准有关。这类研究的一套完整的数据库将使世界粮食计划署能够进行跨国易受害性比较并使之成为战略计划建议的基础。这样做将有助于决策进程，强化战略方向以及通过将世界粮食计划署资源重点放在具体提案的方法来筹集资金。
44. 我谨对世界粮食计划署执行干事及其工作人员在审计期间给予的合作和协助表示感谢。
Sir John Bourn
联合王国审计长
外聘审计员
1. 良好的企业管理和相应的有效内部监控对于有效的财务管理、责任和透明性是至关重要的。在支持组织目标的实现以及建立和维护捐助者信心这一成功的关键方面，良好的企业管理必不可少。
2. 近年来无论是在私营还是在公共部门，企业管理的概念发展迅速。世界粮食计划署秘书处也将重点放在良好管理上，并正在寻求改善世界粮食计划署在这个重要领域里的安排。鉴于上述进展情况以及在我上任的第一个财政期间，我的工作班子对世界粮食计划署企业管理安排进行了初步审查以便提供有关世界粮食计划署今后发展的信息。
3. 正如执行局审议和执行干事采取的措施所反映的那样，世界粮食计划署拥有变革和改进的动力。我的建议旨在促进这一讨论。这是一个正在进行的过程，但是世界粮食计划署可以通过下述做法立即加强其管理安排：
4. 无论是在私营还是在公共部门，高水准和良好的企业管理对各个组织来说都是重要的。成功的组织工作具有明确的目标;对风险管理的重视;有效地运行内部监管体系并可靠可信地报告其工作成效。要取得成功就必须对良好管理充满信心。
5. 良好的企业管理包括完善的会计和财务管理的基本原则、恰当的管理、通过强有力的内部监管形成的负责和廉洁的态度以及报告的透明性。对世界粮食计划署来说，强有力的企业管理使捐赠国、项目实施伙伴和粮援的受益人对世界粮食计划署使用其财政资源增强了信心。
6. 在世界一些地区发生的重大组织失败和随后为在私营部门强调最佳规范的工作，以及对公共部门的高水准要求均为改善管理安排提供了新的重点，以使它们比以前更为有效和透明。
7. 世界粮食计划署已经意识到这些情况。执行局建立了一个管理小组，由执行局成员和在罗马的其他国际组织组成，重点放在执行局的行政管理和安排上。该小组的工作范围包括执行局的作用及其与执行干事的关系和高级管理，但不涉及执行干事权限范围以内的事务。
8. 在2003年10月，由执行干事向执行局提出的建议（见EB2/2003/5-D/1）受到执行局的欢迎，确立了监督机制的最佳规范，其中：
9. 该建议提出需要立即考虑的四个领域：行为准则、报告安排、内部监督委员会和风险管理。监督办公室目前正在就这四个领域与管理小组共同工作，以便制定一项工作战略。我赞赏秘书处在这一领域正在开展的行动。
10. 应特别提及的是，与该组织的财务报表一起公布的内部监管报告将重点放在高级管理人员的责任上，以确保在组织内部建立有效的内部监管机制并在报告期内开始运行。到目前为止没有任何联合国/国际组织在其年度报告或财务报表中提出过这样一份报表。
11. 世界粮食计划署的监督事务司最近就监督机制最佳规范的审查采取了一些步骤，包括对管理和风险管理进行初步审议。鉴于这些情况，我的工作班子查看了目前秘书处内部的管理安排，特别将重点集中在属于审计委员会工作范围之内的那些领域，为目前的辩论提供信息并对世界粮食计划署在这一重要领域的发展等方面提供支持。
12. 执行干事对风险管理和本组织的内部监管机制负有最终的责任。一个高效率、富有挑战性的审计委员会是确保良好管理的关键因素，并将是执行干事履行这一责任的基本保证。有关审计委员会的作用的一种国际共识正在形成。在联合王国，财政报告理事会1将这样一个委员会的目的确定为：
13. 审计委员会应当包括那些非执行官员、独立于高级管理人员的成员。
14. 世界粮食计划署的审计委员会一直是一个内部机构，由一名主席（目前是执行部副执行干事）和三名成员（但目前由秘书处确认的成员是：执行部副执行干事；政策和外联事务部副执行干事；执行部的助理司长；粮食安全、安全网络和救济服务司司长；执行干事办公室主任；以及负责政策和外联事务的副执行干事办公室主任）。这些人员都是世界粮食计划署的工作人员并都应当接受内部审计的监督。
15. 作为审计委员会的一项职能，其目的就是确保内部审计职能的独立性，审议其工作并根据建议考虑应采取的行动。这个作用包括审议并批准内部审计的年度计划以及隶属于企业管理或风险管理等议题，如果它们被列入工作计划。世界粮食计划署还有其它两个内部报告单位，监督办公室的调查组直接向执行干事报告，评估办公室向负责基于结果管理的司长报告。
16. 审计委员会目前的职责不包括向执行干事或执行局正式报告他们的任何结论或审议工作。审计委员会主席向执行干事的报告采取非正式方式。这种方式虽然有效，但无法对审计委员会确定的问题进行最充分的讨论和分析，同时它也不能给作为该署最高级别管理论坛的执行局提供有效和透明的保证机制。
17. 良好的管理规范要求审计委员会包括独立的、非执行人员，主席由一位独立人士担任。虽然审计委员会吸收行政管理人员参加能够提供有价值的信息，但是他们出席每次会议有时会限制对敏感问题的讨论。世界粮食计划署审计委员会目前完全由内部人员组成，在委员会的议题触及属于或一贯属于某一成员的直接责任方面，它也可能，至少在理论上和观念上会提出涉及利益冲突的问题。任命一位独立的、非执行人员可以为委员会的工作带来独立性、客观性和宝贵的知识及经验。
建议1. 我建议世界粮食计划署重新审定审计委员会的做法和职能，将向执行干事正式报告工作的适当安排包括在内。委员会或许还可以考虑与管理小组、执行局的一个非正式工作组共同向执行局报告的关系 。
建议2. 为了使向企业管理提供的咨询具有更大程度的独立性和客观性，我建议世界粮食计划署应在审计委员会中安排非执行性独立成员，但我认为这是另外一个问题，在实际落实方面需要由执行局作出全面考虑。
18. 审计委员会应当对重大财务报告问题和与编制本组织财务报表有关的判断进行审查，而且还应对财务报表中公布事项的明确性和完整性进行审查。
19. 如果在此次审查之后审计委员会对所建议的本组织财务报告工作的任何方面有不满之处，它应将其意见报告给执行局。审计委员会应当对本组织财务管理的完整性予以监测。在缺乏其他机制，如一个风险委员会的情况下，审计委员会应当对由管理部门设立的系统的范围和有效性进行评估，以便确定、评价、管理和监测财务和非财务风险。
20. 执行干事在2004年5月承诺将世界粮食计划署的财务报表提交执行局。在结束2002－03两年度帐目期间，审计委员会参与了对由财务部编制的财务报表的审查工作。审计委员会的审查是以2004年1月内部审计就财务报表开展的工作为根据，也就是我在罗马的工作班子接手之前。审计委员会要求财务司长处理并澄清内部审议提出的具体问题。
21. 在2004年3月底,审计委员会再次开会,审议财务报表最后完成阶段的进展。参加这次会议的有内部审计和财务司,我的工作班子作为观察员。在他们对包括外部审计员提出的问题在内的评议结束时,审计委员会主席进行了总结,认为可以建议执行干事签署财务报表并将其提交外部审计。这是一个有效和有价值的方法。
22. 执行局批准世界粮食计划署实行权力下放，建立实地区域办事处以改善与东道国的联络并确保与国家办事处更密切的联系。世界粮食计划署业务在执行方面的权力下放已经取得进展。行政方面的权力尚未完全分散，其中人力资源、预算、融资以及对职能的监测和评估等权利仍然非常集中。
23. 我的工作班子对所考察的总部和各办事处及国家办事处两年度期间的内部监控和管理结构进行了审查。在这方面利用了内部审计和审计委员会的工作。作为对财务报表所提意见的基础，令我们满意的是目前内部管理安排充分。然而，我们在工作中发现依然存在着一些更广泛的问题，特别与区域和国家办事处有关。
24. 实际上，国家主任负责各自分管国家边界以内的所有交易和行动。世界粮食计划署的6个区域办事处的职责是监视实地活动并向国家办事处提供支持、指导和咨询，同时传递项目建议并向罗马总部报告综合结果和业务执行情况。总部负责制定战略方向和总体支持及指导，特别是尚未下放的职能，如监测和评估。
25. 在计划维持、财务、采购职能等方面，世界粮食计划署在区域和国家一级的各办事处均反映出罗马总部的业务结构。例如，国家一级的财务官员具有为本组织保持正常而可靠的会计记录的职责。 他们同其国家主任保持报告联系，但是还负责向区域办事处及总部财务司报告工作。这一点还同样适用于其他专业的人员，如采购。这种矩阵式报告工作和管理责任的安排使得对个人明确的授权和责任变得很重要，从而避免一方面在计划责任与执行要求之间发生冲突，而另一方面也避免与其他要求和规定发生冲突。
26. 我的工作班子注意到，在组织结构内部，高级别战略的实施以及对指令和规定的遵守涉及诸多人员，致使最终责任所在和任务及遵守职责的所属人不明确。在对各区域办事处进行审计考察期间，我的工作班子发现单位内不同级别的作用和职责之间显然缺乏明确性。办事处被认为有责任向国家办事处提供支持和指导。我的工作班子注意到，在实际工作中，提供的支持和指导总的来说是为响应国家办事处的要求。他们注意到，有些国家办事处错误地认为，在执行工作上他们不需要支持或指导，因此没有寻求区域办事处的支持。
27. 我的工作班子还注意到，在国家办事处一级的执行方式似乎表明，每个办事处将自身视为独立的业务实体，而不是作为世界粮食计划署不可分割的一个部分。他们还发现许多国家办事处没有意识到他们的行动对本组织的财务状况所产生的影响：在他们努力为国家计划的最大利益而工作的同时，其结果有时却与为保护本组织而制定的规定和条例背道而驰。
28. 我的工作班子发现，这个问题从某种程度上讲是由于缺乏明确的准则和程序手册。由于世界粮食计划署经历了结构和管理监控系统方面的重要变动，采用了费用分析和费用限制信息网络和全球系统，以连贯和整体方式在全组织范围更新相关指导的工作没有进展。
建议3. 我重复我的前任提出的建议，即世界粮食计划署应规定区域和国家办事处各自的作用和职责，并对确保实现世界粮食计划署目标所需的责任和监测安排作出规定。
29. 世界粮食计划署最重要的内部目标之一必须是保证其信誉并确保捐助者对本署保持高度信心。如果不对潜在风险进行管理，将会破坏本组织工作的效率并对今后捐助者诚心向本署行动提供的资金水平产生必然影响。
30. 尽管拥有全面的应急行动计划，而且其紧急需要评估工作旨在确定今后可能需要采取援助行动的地点，但是世界粮食计划署目前尚没有进行系统的组织风险评估，也没有保持风险记录。为确定和解决有可能对本组织及实现其目标产生不利影响的因素提供方法便是风险记录和系统风险管理安排的价值所在。风险记录可以帮助评估风险的影响并根据需要分配风险管理的责任。
31. 由审计委员会提供信息并监测的强有力的风险管理程序对于委员会制定更完善的管理安排起着重要作用。在提高对改进企业管理和有效而系统的风险管理的认识以及宣传高级管理部门的承诺方面，审计委员会发挥重要作用。风险管理不应被视为内部审计和监测的职责，而应当：
32. 内部审计积极促进在目前的工作计划内对修改审计委员会职权范围的必要性并倡议在全组织范围采用规范的风险评估方法。采用企业管理和风险管理不应被视为仅仅是内部审计工作的职责。尽管内部审计在就内部监控问题向执行干事提供保证方面发挥作用，但是良好规范表明，改善管理、内部监控和风险评估的动力应当来自高级管理层，而且应当通过总部和国家办事处一级主要负责处理已确定的主要风险的直线管理人员予以落实。为此，审计委员会将作为一个论坛，审议内部审计工作计划和产出、内部调查的主要结果和管理部门的反应、管理部门对外部审计意见和建议的反应、内部监控系统和风险管理。
33. 我对由执行干事推动的有关进一步重视风险管理的倡议表示欢迎，并坚决支持继续在此领域开展工作。
34. 良好管理需要通过内部和外部审计安排，在执行过程之外提供充分监测。在本两年度期间，监督事务办公室的作用发生了变化，负责监督最佳执行规范的评价小组被列入基于结果管理司的责任范围。监督事务办公室被保留的部分，即调查和内部审计，仍属于监察长的责任范围内。人员的完整编制为：监察长办公室2名、检查和调查办公室4名和内部审计办公室12名。2003年10月执行局批准了2004年预算，也意味着批准了编制人数的增加。
35. 内部审计所采用的方法是将重点放在他们经评估认为是本组织目前发展情况方面最脆弱的或直接对现行战略举措提供支持的领域。下表列出了内部审计过去3年以来的重点活动领域。
内部审计报告领域 | ||
2002 |
2003 |
2004 |
2000－01年财务业绩 |
计划审查委员会 |
采购后续行动 |
将数据移入费用分析和费用限制信息网络和全球系统 – 原有系统 |
使用世界粮食计划署费用分析和费用限制信息网络和全球系统进行成本分析和费用限制 |
计算机和电讯 |
将数据移入费用分析和费用限制信息网络和全球系统－人力资源/工资 |
2002－03年财务报表 |
内部监督 |
聘用顾问 |
交付后商品损失 |
海洋运输处 |
食品或非食品采购 |
人事管理 | |
空运活动 |
筹 资 | |
旅行权利 | ||
总部库存管理 | ||
10 次国家办事处访问 |
14次国家办事处访问 |
24次国家办事处访问 |
资料来源：内部审计办公室(世界粮食计划署) | ||
36. 我的工作班子对世界粮食计划署为响应认可的内部和外部审计意见所采取的行动进行了审查。该审查的结果表明，从提出建议到管理层同意予以实施在时间上存在明显的延误。从目前内部审计监测系统获得的统计数据表明，在去年提出的建议中，22项“根本”建议中的11项（50％）、253项“重大”建议中的152项（60％）以及476项值得注意的建议中的394项（83％）仍未得到实施。在截止2002年的4年期间所发布的报告中，总共有15项根本建议和48项重大建议未得到实施。
37. 同样，对于由我的前任，即法国审计法院根据其1998－1999两年度（参见EB.3/2002/5-A/1/4）和2000－2001两年度（参见EB3/2002/5-A/1/5）审计所提出的问题和建议进行了审查，其结果表明，截止编写本报告时，仍分别有16和15项建议未得到落实；而且已经完全得到落实的建议的比例不足30％。
38. 目前由内部审计委员会编写的报告强调了各季度未处理的问题，但是没有对未落实建议的时间长短或其延误背后的原因作出说明。由于审计委员会未向执行干事和执行局提交正式报告，因此在审计建议未能得到落实的问题上，没有切实有效的解决办法。
建议4. 在提高直线管理工作处理审计建议的责任和有效性方面，我建议世界粮食计划署对需要采取的步骤予以考虑。
39. 我谨对世界粮食计划署执行干事及工作人员在我审计期间给予的合作及协助表示感谢。
Sir John Bourn
联合王国审计长
外聘审计员
FC-PEB32004-5177E
1 审计委员会－《联合法案指南》，2003年1月。