CL 127/22


理事会

第一二七届会议

2004年11月22-27日,罗马

对紧急情况和恢复活动的预先供资

目录


I.执行概要

1. “紧急和恢复活动特别基金”旨在提高粮农组织对紧急情况及其后果的应对能力。该信托基金于2004年4月开始运作。2004年9月财政委员会第一〇八届会议认识到目前200万美元的供资水平与应对预期和实际紧急情况所需资源之间的不平衡情况,强调了为今后的工作汲取目前在西非和北非发生的蝗虫危机教训的重要性。本文件对紧急和恢复活动特别基金目前的使用情况予以说明并建议扩大其范围,以包括紧急情况防备和规划的主要补充活动。总的供资目标增加到2 000万美元。

2. 本文件还向理事会提供下述信息,即捐助方对粮农组织一项紧急信托基金的灵活供资将明显提高粮农组织应对紧急情况及其后果的能力。这一基金可用于紧急需求确定之后准备发出呼吁的关键时期。在这类资金的捐助方无反对意见的基础上,现有资金可以用于采购和其它活动。建议的目标供资水平为8 000万美元。

3. 向紧急和恢复活动特别基金和灵活的紧急信托基金提供充足的资金对于提高粮农组织在其主管领域应对紧急情况的反应能力至关重要。虽然不寻求理事会作出决定,但总干事呼吁捐助方给予支持。

II.背景情况

4. 处理紧急情况的项目在供资安排方面具有特殊的要求,在面对紧急需要时尤其要迅速筹集财政资源。2003年5月财政委员会第一〇二届会议一致同意根据财务条例6.7的规定建立一个新的信托基金1,即紧急和恢复活动特别基金。该特别基金的目的是使本组织能够迅速开展紧急活动,参加机构间需要评估及协调活动,建立与农业援助有关的紧急情况协调单位,制定计划框架及项目,以及在捐助方为购买投入物作出承诺之后预先提供资金。目标供资水平确定为2000万美元,由捐助界和紧急行动及恢复司的直接执行费用回收账户提供。

5. 2004年9月财政委员会第一〇八届会议审查了关于紧急和恢复活动特别基金自2004年4月启动以来使用情况的文件。委员会注意到,紧急和恢复活动特别基金的扩大潜力将取决于捐助方的进一步支持,并重申了这类基金对粮农组织的重要性。委员会认识到,紧急和恢复活动特别基金目前200万美元的目标供资水平与防止和应对危机所需资源之间存在不平衡状况。委员会认为,紧急和恢复活动特别基金力求加强粮农组织对紧急情况作出快速反应的能力,并强调了为了未来工作而从目前西非和北非蝗虫危机中吸取教训的重要性以及在为严重紧急情况使用资金时确定和解决本组织面临的所有规章、管理及其它制约因素的必要性。

6. 总干事正在采取步骤,迅速确定在粮农组织紧急情况反应行动方面内部程序的制约因素。目前正在进行一项审查,旨在促进粮农组织的协调和管理机制、预算、财务和行政管理过程(包括设备和物资的采购、合同及人力资源)和加强业务支持,并将确保一旦捐助资金到位,便迅速地以最适宜的方式拨放。

7. 最近在非洲(沙漠蝗)、亚洲(禽流感和洪涝)和拉丁美洲及加勒比(飓风)同时出现了4起重大自然灾害。鉴于这一特殊情况以及对世界各地受到内部冲突影响的以农业为生的人们提供援助的持续需要,总干事希望提请注意对扩大紧急和恢复活动特别基金范围及提高目标资金水平的紧迫需要。他还希望向理事会通报,需要根据一项灵活的捐助方资助的紧急信托基金向粮农组织提供资金,以便加强粮农组织对可预见的危机的防备,并在捐助界考虑特殊紧急呼吁的同时,立即开始缓解行动。

III.粮农组织及时参与应急规划和
紧急行动以及获得充足供资的情况

8. 粮农组织的紧急救济和早期恢复活动旨在保护和支持以农业为基础的生计,从而防止危机或在大灾以后协助粮食和农业生产系统的重建。这种行动对向弱势和受灾人口提供维持和实现自力更生的机遇至关重要。粮农组织越早为防止和减轻大型灾害采取干预行动,危机的影响就可以越快地避免或减少,从而大大减少需要捐助方为自然灾害或复杂紧急情况提供的总的资金。

9. 非洲最近发生的蝗虫危机可以说明这一点。虽然2004年2月呼吁提供900万美元来遏制蝗虫的繁殖周期及保护作物和草场免受严重侵害,但是由于缺乏及时和充分的响应,这一危机进一步扩大。结果,到2004年8月,预计需要国际社会提供1亿多美元来遏制这一灾害,目前这一灾害至少威胁着14个国家,并可能在粮食和农业援助以及社会经济混乱方面造成更高的无法量化的影响。

10. 对于那些需要特殊外部援助的危机,粮农组织尽早参与向受灾人口提供恢复和重建其农业生产能力的方法还有助于逐步取消长期粮食援助,从而增加紧急反应的成本效益。例如,若不能在财产损失和播种季节之间有限的时间内恢复农民获得适当种子和设备或维修灌溉基础设施的机会而又没有充足的后备粮食供应,将会导致在下一年不得不继续依赖粮食援助或更糟;同样,如果在发生大规模灾害后不能对牲畜进行接种和喂养而稳定牲畜死亡率和发病率,就可能导致家庭收入和营养水平急剧降低以及畜群繁殖减缓。此外,在发生冲突以后,如不及时解决公平地获得自然资源和生产资料,包括保护回迁者的土地和财产权利,将促使冲突再度发生。

11. 适当规划和及时采取行动可以为弱势人口、每个受影响国家的经济和社会稳定以及压力沉重的捐助方预算带来明显的积极效果。因此,粮农组织必须立即开展其紧急防备活动和行动,最好防止类似蝗虫爆发的突发性问题变为灾害,或减轻对农业生计重大冲击的影响,或在紧接冲突之后开展迅速的影响恢复行动,帮助巩固和平。

12. 对于缓慢出现的自然灾害或干旱或跨界动植物病虫害等其它紧急情况,粮农组织已经建立较好的预警能力,但仍可进一步予以加强。为了尽早应对受影响人口的需要,粮农组织还需要加强其能力,支持对预报的潜在危机作好准备,评估危机的影响并确定适用于各种情况的最佳干预行动。紧急和恢复活动特别基金能够在大规模灾害以后立即进行少量生计需求评估,但是现有资金水平不能够适当满足前期准备和紧急救济及恢复计划的费用。

13. 此外,关键时期是灾害后对需要迅速反应的预警或需要评估与对预算外捐助的呼吁之间的几个星期或几个月。此后是从捐助方收到认捐然后是向粮农组织转拨认捐资金方面的进一步延误。实际上,捐助方需要时间考虑呼吁,然后认捐资金;完成与粮农组织的正式程序和最终转拨资金还需要一段时间。但是粮农组织需要资金立即应对预警后的危机。

14. 如果按照捐助方的承诺,从危机一开始就能够对活动进行全面而不是逐项的规划,则粮农组织救济活动的效率和效益也将提高。目前捐助方提供的资金只有在收到资金之后才能纳入采购和支出总体计划。通过利用资金充足的紧急反应机制,粮农组织可以签定早期大综采购合同。这类合同目前通过零碎的按顺序的投标申请进行处理,其原因是无法获得资金来保证提前和一次性付款。

IV.扩大紧急和恢复活动特别基金
的范围并 提高目标供资的水平

15. 为了更好地确定紧急和恢复活动特别基金的范围并促进其活动,建议明确区分周转基金类别和流动资本类别,即:

16. 如下所述,无论是周转基金活动100万美元和流动基金类别100万美元的当前目标供资水平,还是紧急和恢复活动特别基金目前的范围均不能满足粮农组织在预防和应对紧急情况方面发挥重要作用的需要。建议除了现有的两项周转基金成分以外,通过建立两项新的周转基金成分来增加对紧急情况防备和规划的必要补充活动,并将周转基金类别的总的供资水平提高到至少500万美元,将流动资金部分的供资水平提高到1 500万美元。

周转基金—“建立紧急情况早期协调单位”
(保持50万美元的目标)

17. 紧急和恢复活动特别基金的这一成分包括设立紧急协调单位,以便管理基于实地的政府、联合国其他机构和非政府组织开展的干预行动。该成分运作良好,符合向财政委员会介绍的最初希望。鉴于在受危机影响需要特殊外部援助的大多数国家已经有25个紧急协调单位,并假定每年在其它地方有可能发生5到10起危机,秘书处建议保持目前50万美元的供资指标。尽管其资金全部来自内部资源,但为确保该成分的可持续性,还需要捐助方的财政支持。

周转基金—“紧急情况和恢复需要评估/协调活动”
(将目标提高到200万美元)

18. 虽然已经取得了一些进展,但捐助界明确希望粮农组织能够为应对自然灾害和其它紧急情况以及动物传染病的爆发而更好地开展和协调需要评估,这些需要涉及对食物和非食物的需要,其中包括种子、肥料、牲畜饲料和设备等农业投入物。需要更多的努力,确保提供生计财产、道路、水资源管理/灌溉和其它基础设施、人口分布、天气和自然资源的基准地图和信息、有关动物传染病的流行病学信息等,以便对危机给受灾人口生计造成的影响进行评估,从而制定最为适宜的生计支持综合干预计划,作为对粮食援助的补充并相互促进。目前50万美元的目标供资水平不能使粮农组织充分满足上述期望。根据每年进行15次重要需求评估活动,建议将该成分的供资水平增加到200万美元。

周转基金的新成分—“预警和自然灾害监测系统”
(目标为200万美元)

19. 这一新的成分将支持粮农组织全球信息及预警系统对尤其受到自然灾害影响的国家对作物和粮食供应评估小组的请求作出迅速和有效的反应,并更好地监测和预报水的过分压力(洪涝和干旱)。为了对天气导致的农业危机提供全面、接近实时的警报,对这一成分的供资将能够使农业气候水压力图的制作提前一年进行,而这一工作将由高、中分辨率的卫星图片和地理空间绘图系统予以补充,从而更好地对具体紧急情况作出反应。对于那些可能受到季节性突发事件(如飓风、洪水、滑波)影响的国家,该成分还将帮助加强其快速反应机制;而对于那些受到缓慢出现的季节性事件(如干旱)影响的国家,该成分将在对事件造成的影响进行评估以前用于建立简单的监测系统或支持现有的系统,以及为评估本身供资。这种评估组前的活动将在评估时提供重要的信息和分析,并提供减轻和恢复所依据的更好信息。通过上述各种活动,将向受影响的国家和捐助方提供事先预警和及时、无偏向和可靠的灾情信息,以便就适当的干预行动作出决定。按年度计算,采购、数据监测和分析以及制定农业气候水压力预报和近实时卫星图像的估计费用为10万美元;25个作物和粮食供应评估组的估计费用为每个国家5万美元,而在10个其它国家早期制定和加强监测系统的估计费用则为7万美元,因此,该成分的目标水平定为200万美元。虽然周转基金所有成分均需要通过呼吁的方式定期补充以避免耗尽,但还是建议捐助方对世界粮食计划署粮食援助呼吁提供的一小部分应作为该特别成分的现金捐助,因为作物和粮食供应评估组是捐助方关于粮援分配决策的重要基础。

周转基金新的成分—“早期参与市场研究”
(目标为100万美元)

20. 该成分包括取得良好评估结果(预警和影响评估方面)、确定首批反应行动到捐助方同意计划/项目供资之间的时期。该成分将有助于在受影响的国家及早进行市场研究,从而对投入物的采购进行预测,以便在竞争性采购规则允许的范围内,对当地经济提供支持。其目的将是获得对有关市场机制和投入物供应的深入了解,并将探索加强国家/区域生产能力的当地机遇。根据每年对早期市场研究活动有20到25项请求,目标水平定为100万美元。

流动资本—“预先供资”(1 500万美元)

21. 除了世界各地许多其它复杂紧急情况以外,今年在非洲、亚洲和拉丁美洲及加勒比发生了四次重大自然灾害和其它紧急情况。根据从中汲取的教训,需要将该成分的供资目标大幅度提高。按照紧急项目平均6个月的交付期并考虑从收到捐助方确定认捐、项目建议获得批准到收到资金可能需要6周以上的时间,必须提供1500万美元才能立即开始实地的紧急活动。这一数字仅为沙漠蝗、禽流感、飓风和洪水紧急危机所需1.3亿美元的11.5%。因此建议将目前紧急和恢复活动特别基金的“预先供资”成分100万美元的目标提高到1 500万美元。

22. 总干事呼吁捐助方提供支持,将紧急和恢复活动特别基金的周转基金和流动资本的总体供资水平分别提高到500万美元和1 500万美元。这将使粮农组织能够在其主管和具有独特比较优势的领域对紧急情况迅速和充分地作出反应。而迅速反应将大大减少捐助方为自然灾害和复杂性紧急情况所提供的总的资金。

V.设立另外一项灵活信托基金的必要性

23. 增加紧急和恢复活动特别基金的范围和目标将加强粮农组织应对潜在和严重紧急情况需要的能力。然而,紧急和恢复活动特别基金无法解决在确定紧急情况应对措施与找到能够提供大量财政支持的捐助方之间的时间滞差。即使捐助界有意帮助,粮农组织也没有机制或资源来采取所需的紧急行动。

24. 为了保证效率,粮农组织需要确保在收到捐助方的认捐资金前便能够预先订购和在适当情况下预先安排所需的投入物。为此在紧急和恢复活动特别基金“预先供资”流动资本成分得以启用之前就需要进行财政承诺。

25. 能够采取这种行动的一项新的“紧急情况”信托基金将是在弥补目前这一空白方面迈出的重大一步。立即开始采购和其它过程的财政资源及灵活性对于粮农组织更加切实有效地处理自然灾害、病虫害和其它复杂紧急情况的影响至关重要,因为可以在完成需要评估或市场研究与从捐助方收到认捐资金期间不失时机地采取行动。

26. 为确保适当迅速地批准使用这一新的信托基金内的资源,捐助界可考虑以下机制:

27. 处理紧急情况的计划方式也将降低捐助方具体项目的准备、行政管理和报告费用,确保活动的一致性和成本效益并减少和确保更快结束人类苦难。例如,信托基金将使粮农组织能够处理目前影响亚洲国家的高致病性禽流感,防止人类流感的全球传播以及优化对全世界其它跨界动物疾病导致的目前和未来危机的迅速反应。本年度的费用估计为3 800万美元,其中将包括启动跨界动物疾病行动紧急情况中心的紧急反应小组;在新发生疾病事件或其它超急性需求的情况下能够使用的应急资源(2 000万美元);在受影响国家落实粮农组织的建议(800万美元);加强未感染国家的防备(200万美元);部门评估和恢复计划(300万美元);启动区域网络组成部分(200万美元);以及旨在优化诊断和防治的实用和面向实地的研究(100万美元)。总之,它可以在发现爆发禽流感或其它主要跨界动物疾病后立即采取实地行动,从而改善对公众健康风险的预防、管理和监控,并避免对农业的可持续发展造成严重影响。

28. 粮农组织紧急行动的交付量从1996-97年的5 000万美元逐步增加到2002-2003年的3.1亿美元。这部分反映了传统捐助方对粮农组织在紧急情况中发挥重要作用的能力更加信任。总干事建议将新的“紧急信托基金”的目标定为8000万美元。这一数额不足2004年前10个月批准有紧急行动及恢复司预算的一半,总干事呼吁捐助方为这一举措提供预算外支持。


1 FC 102/14 - 关于建立紧急和恢复活动特别基金的建议