COFO/2005/4

Índice

Introducción

Los bosques y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Cuestiones y oportunidades en relación con las medidas basadas en los bosques

Seguimiento y evaluación de los progresos realizados

Apoyo de la FAO en materia forestal para los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Orientación que se solicita al Comité de Montes

Introducción

1. Los líderes mundiales adoptaron la Declaración del Milenio en la Cumbre del Milenio en septiembre de 2000. La Declaración afianza los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), reforzando los objetivos acordados en las cumbres mundiales y conferencias internacionales celebradas en los años noventa, especialmente la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Para cada uno de los ocho ODM (véase el Recuadro 1) se han establecido metas cuantitativas que deberán alcanzarse para 2015. Se han fijado indicadores para dichas metas con el fin de seguir de cerca los progresos. La proporción de superficie de tierra cubierta de bosques en todo el mundo es uno de los indicadores empleados para el séptimo ODM.

3. El reconocimiento que se hizo en la CNUMAD de la relación entre la ordenación sostenible de los bosques y el desarrollo sostenible fue reafirmado diez años más tarde en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS) en Johannesburgo, Sudáfrica, en 2002. En ella, los países declararon que la consecución de la ordenación sostenible de los bosques “es un objetivo indispensable del desarrollo sostenible” y que “constituye un medio importante de erradicar la pobreza, reducir significativamente la deforestación, detener la pérdida de diversidad biológica y la degradación de las tierras y los recursos, y aumentar la seguridad alimentaria y el acceso al agua potable y a la energía a un costo asequible...”.

4. En el presente documento se examina la contribución de los bosques —refiriéndose colectivamente tanto a los bosques naturales como los bosques plantados, a otras superficies cubiertas por árboles y a los árboles fuera del bosque— para lograr los ODM. En el documento se resalta la necesidad de fortalecer el compromiso internacional y las medidas en favor de la ordenación sostenible de los bosques como medio para alcanzar el desarrollo sostenible.

Los bosques y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

5. Los bosques desempeñan un cometido directo o indirecto en la mayoría de los ODM a través de sus múltiples funciones sociales, económicas y medioambientales. El presente documento se centra en los dos objetivos respecto de los cuales los bosques realizan su contribución más directa: erradicar la pobreza extrema y el hambre y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

6. Cabe sin embargo, mencionar las contribuciones indirectas que los bosques realizan a otros ODM. Los bosques contribuyen a reducir la mortalidad infantil y a mejorar la salud materna al mejorar la seguridad alimentaria y el acceso a las medicinas naturales. Los ingresos derivados de los bosques permiten a las familias rurales enviar a sus hijos a la escuela primaria. Los programas forestales que tienen en cuenta las cuestiones de género en el mundo ayudan a reforzar la situación de la mujer y a mejorar su acceso a los beneficios que derivan de los bosques. Asimismo, se están adoptando diversas medidas en relación con los bosques con la finalidad de mitigar los efectos negativos del VIH/SIDA y de otras enfermedades.

7. Se ha escrito mucho sobre la relación existente entre la pobreza y la deforestación; en muchos lugares, la pobreza (incluida la inseguridad alimentaria) es la causa subyacente de la deforestación y degradación de los bosques. Más recientemente, se ha prestado atención a la relación existente entre los bosques y la reducción de la pobreza y entre los bosques y la seguridad alimentaria. Los bosques son la principal fuente de subsistencia y de ingresos para decenas de millones de personas, y cientos de millones de personas dependen de los bosques para complementar sus medios de vida (Angelsen y Wunder, 2003).

8. Los bosques y los árboles que se encuentran fuera de los bosques producen leña empleada como combustible y para otros usos (por ejemplo, en materiales de construcción, muebles, papel, etc.) así como una amplia variedad de productos forestales no madereros (p. ej. carne de animales silvestres, forraje, fibras, aceites y medicinas, etc.) que se emplean como productos de subsistencia y para venderlos en los mercados locales. Los bosques pueden proporcionar redes de seguridad de vital importancia, al evitar que grandes sectores de la población rural se hundan en la pobreza o al servir como fuente de supervivencia en situaciones de emergencia (véase el resumen de la FAO de 2003).

9. Los bosques tienen el potencial para ayudar a las poblaciones a salir de la pobreza, por ejemplo al asegurar el empleo basado en los bosques y permitir el desarrollo de pequeñas empresas forestales. Se calcula que 12,9 millones de personas trabajan en el sector forestal industrial y que, según los análisis realizados por la Organización Internacional del Trabajo, el número de personas que trabajan en el sector no estructurado (por ejemplo en la recolección y venta de leña y de productos forestales no madereros) es el doble (especialmente en los estratos más pobres de la sociedad) (Lebedys, 2004).

10. Se está planteando la posibilidad de considerar el pago por los servicios medioambientales derivados de los bosques como una posible fuente de ingresos, pero aún queda por determinar la magnitud y difusión de las transferencias (y en qué medida se beneficiarán los pobres). Merece la pena estudiar más a fondo este sector potencialmente importante.

11. Si no se consigue alcanzar la estabilidad medioambiental, se malograrán los esfuerzos realizados en pos del desarrollo social y económico. Los bosques desempeñan funciones decisivas en el mantenimiento de la salud medioambiental al mitigar el cambio climático, conservar la diversidad biológica, mantener recursos hídricos limpios y seguros, controlar la erosión, proteger los suelos agrícolas, mantener y mejorar la productividad de la tierra, proteger los recursos costeros y marinos, proporcionar energía renovable y de bajo costo y mejorar el medio ambiente urbano. Estos servicios medioambientales están ya abundantemente documentados y sus beneficios sociales son bien conocidos, pero hasta la fecha no se han desarrollado adecuadamente medios para aprovechar beneficios económicos de los mismos.

12. Es importante tener en cuenta no sólo los servicios medioambientales prestados por los bosques, sino también las repercusiones medioambientales que pudieran derivar si disminuyera la oferta de productos forestales. La madera es una fuente de energía renovable y de materiales de construcción y embalaje. Los sucedáneos de la madera son tan ecológicos como ésta.

13. La contribución de los árboles fuera del bosque, particularmente en los sistemas de agroforestales, a la reducción de la pobreza y del hambre, la sostenibilidad del medio ambiente y otros ODM se ha analizado en menor profundidad que la de los bosques pero, sin lugar a dudas, es considerable (Garrity, 2004). Los habitantes de zonas rurales en todo el mundo dependen de los árboles en las explotaciones agrícolas y en los sistemas silvopastorales tanto para su producción como para su protección. Los árboles que se encuentran en las tierras agrícolas y en los sistemas de pastoreo y los que se encuentran dispersos en el paisaje son una fuente de productos para fines de subsistencia y de venta. Los árboles contribuyen a la seguridad alimentaria y a la mitigación de la pobreza al mejorar la productividad agrícola, diversificar los ingresos y reducir los riesgos. Es necesario comprender mejor la función que desempeñan los árboles fuera del bosque, especialmente en los sistemas de agroforestales, para la mitigación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la sostenibilidad del medioambiente, por lo que debería reconocerse la actividad agroforestal como parte de las estrategias y los programas de los países destinados a lograr los ODM.

Cuestiones y oportunidades en relación con las medidas basadas en los bosques

16. Las actividades forestales comunitarias, o las actividades forestales participativas, son medios particularmente idóneos para abordar la cuestión de la reducción de la pobreza. Las actividades forestales comunitarias gozan ahora de una amplia aceptación y arraigo en varios países de todas las regiones, y los programas están comenzando a generar beneficios económicos y de otro tipo. La mejora de los derechos de las poblaciones locales y de su acceso a los recursos forestales es un requisito indispensable para el éxito de los programas forestales de base comunitaria. No obstante, aún queda mucho por hacer para concretar y garantizar los derechos de acceso. Numerosos países están trabajando para fortalecer la buena gestión forestal, algunos de ellos mediante procesos de descentralización que permitan a los pobres recabar mayores beneficios de los bosques y participar de forma más activa en el proceso de toma de decisiones y en la propia ordenación de los bosques.

17. Si bien la mejora de los derechos y del acceso a los recursos forestales, así como el desarrollo de pequeñas empresas basadas en los bosques (también mediante asociaciones entre la comunidad y el sector privado) se revelan como elementos particularmente prometedores para la reducción de la pobreza, las realidades políticas y económicas, los costos de oportunidad para el uso de los recursos locales y otros factores pueden impedir que los pobres puedan beneficiarse en la medida deseada de los programas forestales de base comunitaria. Esto pone de relieve la necesidad de elaborar políticas y programas destinados específicamente a los pobres. No obstante, hay algunos pocos ejemplos de enfoques y metodologías estratégicos concebidos específicamente para mejorar el modo en que la actividad forestal puede abordar la reducción o la prevención de la pobreza (Gilmour et al., 2004).

18. Si bien se ha progresado en la incorporación de los objetivos de desarrollo sostenible en las políticas y la planificación del sector forestal, se ha avanzado menos, en cambio, en la integración de los bosques y del sector agroforestal en los planes nacionales de desarrollo sostenible. Se desatiende o no se presta la debida atención a los bosques y las actividades agroforestales en la mayoría de los Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) nacionales, que constituyen mecanismos de planificación fundamentales a nivel de los países para la realización de los ODM. Los departamentos forestales a menudo participan de forma limitada en el desarrollo de los DELP y en otros planes de desarrollo sostenible. El sector forestal deberá desarrollar quizás análisis más rigorosos de los vínculos existentes entre los bosques y los árboles, con el fin de demostrar que es un elemento importante en las estrategias de reducción de la pobreza, y adoptar una actitud más proactiva a nivel nacional en el proceso de elaboración de los DELP, para asegurarse de que se tengan en cuenta las cuestiones relativas a los bosques.

19. Las organizaciones bilaterales y multilaterales han reorientado sus políticas y programas con el fin de centrar la atención en la consecución de los ODM. Las principales organizaciones, entre ellas el Banco Mundial, han armonizado sus objetivos y estrategias de financiación con los ODM y muchas de ellas están canalizando gran parte de la financiación destinada al sector forestal hacia programas que combatan la pobreza (Grosnow, 2003; Banco Mundial, 2004). El tratamiento limitado de las cuestiones relativas a los bosques en los DELP, que ayudan a encauzar la financiación de los donantes, constituye un factor disuasorio para la ayuda externa destinada al sector forestal en los países en desarrollo.

20. La coordinación intersectorial es importante para la consecución de todos los ODM, pero es particularmente importante para reducir la pobreza y el hambre y asegurar la sostenibilidad medioambiental, cuestiones que, por su propia naturaleza, son de índole altamente intersectorial. La mejora de la cooperación y coordinación intersectoriales favorecerá los esfuerzos destinados a integrar los principios del desarrollo sostenible en políticas relativas a los bosques y a integrar los bosques en los planes de desarrollo sostenible.

21. Los esfuerzos de reducción de la pobreza basados en los bosques suelen estar relacionados con otros usos de las tierras y deberían formar parte de las estrategias de desarrollo rural. A la inversa, el potencial de los bosques y los árboles fuera de los bosques de contribuir a la sostenibilidad del medio ambiente no se puede llevar a la práctica en su totalidad sin una cooperación y coordinación intersectoriales. Aunque la coordinación intersectorial es difícil y absorbe mucho tiempo, es necesaria para adoptar decisiones fundadas sobre el uso de la tierra y la asignación de los recursos, sobre todo cuando se ha de llegar a compromiso entre distintos objetivos nacionales de desarrollo. Por ejemplo, es inevitable que algunos terrenos forestales se reconviertan en terrenos agrícolas con la finalidad de mitigar la pobreza y el hambre, pero esto acarreará consecuencias económicas, medioambientales y sociales. Los países deben contar con mecanismos eficaces de planificación intersectorial a fin de identificar terrenos que realizarían una aportación relativamente mayor al desarrollo sostenible al ser convertidos de terrenos forestales a tierras dedicadas a otros usos, y de reducir al mínimo las repercusiones negativas de los cambios en la cubierta de tierras de labranza y en el uso de las tierras.

Seguimiento y evaluación de los progresos realizados

22. La Cumbre del Milenio +5, una reunión de alto nivel que se tiene previsto celebrar del 14 al 16 de septiembre de 2005 en la sede de las Naciones Unidas emprenderá un examen exhaustivo de los progresos realizados en la consecución de los ODM y del cumplimiento de los compromisos adoptados en las principales conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en los sectores económico, social y de otro tipo. Se presentarán datos sobre los indicadores relativos a los bosques —la proporción de superficie terrestre cubierta de bosques— en conjunción con el séptimo ODM: garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. En un informe sobre los progresos realizados elaborado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas se incluye la “inversión del proceso de deforestación” como una meta en el marco de dicho objetivo.¹ En el “plan de actuación” para el séptimo ODM se presentará un panorama más amplio de la contribución de los bosques al desarrollo sostenible. Los datos de la Evaluación de los Recursos Forestales (FRA) de la FAO se emplearán para el indicador forestal del ODM, y la FAO está colaborando con otras entidades de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales en la redacción del plan de actuación.

23. El acuerdo sobre un objetivo mensurable relativo a los bosques en el contexto de los ODM podría servir a una variedad de objetivos y ayudar a incentivar la aplicación de las medidas acordadas relativas a la ordenación sostenible de los bosques. Podría servir como un útil recordatorio de la contribución de los bosques al desarrollo sostenible. Proporcionaría una base para evaluar y seguir de cerca los progresos realizados e indicar así si los esfuerzos realizados hasta la fecha son suficientes. Podría ayudar a encauzar los futuros debates intergubernamentales relativos a los bosques al proporcionar un medio para determinar en qué sectores se necesita crear capacidad, en cuáles resultarían beneficiosos recursos nuevos y adicionales o se requiere el acceso al mercado y disponer de nuevas tecnologías. En el marco de dicho objetivo mundial, los países —tal como lo hacen ya muchos de ellos— podrían fijar sus propios objetivos nacionales relativos a la ordenación sostenible de los bosques, con el fin de contribuir a la consecución del objetivo mundial, en el marco de sus prioridades nacionales y sobre la base de los acuerdos alcanzados a nivel internacional.

24. Los datos que compila la FAO proporcionan la base para seguir de cerca la evolución de los recursos forestales a nivel mundial. La FAO se encontraría así en una situación adecuada para aportar los elementos técnicos para los esfuerzos intergubernamentales destinados a establecer un objetivo acordado internacionalmente sobre los bosques a nivel mundial. Los debates intergubernamentales sobre un objetivo relativo a los bosques podrían celebrarse en el marco del Acuerdo Internacional sobre los Bosques. El establecimiento de dicho objetivo podría estudiarse con ocasión del examen de los progresos realizados en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio emprendido bajo los auspicios de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

25. El programa provisional de la Reunión Ministerial sobre los Bosques del 14 de marzo de 2005 prevé que se debata el valor potencial de un objetivo relativo a los bosques a nivel internacional. En caso de que los Ministros refrenden el desarrollo de dicho objetivo, podrían pedir a la FAO que preste su apoyo a tal propósito. El COFO tal vez desee orientar a la FAO sobre el proceso de aportación de los elementos técnicos necesarios para respaldar un diálogo internacional con miras a desarrollar tal objetivo.

Apoyo de la FAO en materia forestal para los Objetivos de Desarrollo del Milenio

26. La FAO está apoyando activamente la consecución de los ODM, especialmente del primero y el séptimo objetivo, a través de su programa de trabajo relativo al sector forestal.

27. La prioridad principal de los programas forestales de la FAO es ayudar a los países en sus esfuerzos por alcanzar una ordenación sostenible de los bosques. A este mismo objetivo contribuye la actividad de la FAO relativa a la ordenación y cuidado de los bosques, emprendida en las montañas, las tierras áridas y otras zonas marginales, la evaluación y las estadísticas sobre los bosques; los estudios sobre las perspectivas del sector forestal; la elaboración de políticas y el fortalecimiento institucional, especialmente a través de programas forestales nacionales; la actividad forestal y agroforestal de base comunitaria; y los productos forestales madereros y no madereros. Las Comisiones Forestales Regionales ofrecen a los países un foro para intercambiar conocimientos y experiencias. Es asimismo importante el apoyo que la FAO presta a los procesos regionales e internacionales respecto de los criterios e indicadores para la ordenación sostenible de los bosques. La función de información y divulgación del Departamento, particularmente a través del informe relativo a la “Situación de los Bosques del Mundo” y de Unasylva, ayuda a fomentar la sensibilización sobre la contribución de la ordenación sostenible de los bosques a los ODM.

28. El largo trabajo realizado por la FAO en promover la ordenación sostenible de los bosques contribuye a la consecución del séptimo ODM, a saber, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Más recientemente, la FAO ha abordado su función de potenciar la contribución de los bosques a la reducción de la pobreza y del hambre. El Plan a Plazo Medio 2006 – 2011 incluye una entidad programática sobre Bosques, mitigación de la pobreza y seguridad alimentaria, y otra sobre Silvicultura participativa y medios de subsistencia sostenibles, en consonancia con el refrendo del Consejo de la FAO en 2002 y del COFO en 2003 de la mitigación de la pobreza como nueva cuestión prioritaria en el programa de trabajo del Departamento de Montes. Los programas están funcionando tanto a través de actividades normativas como del programa de campo, a fin de promover medios de vida sostenibles, la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria.

29. Entre las actividades específicas del Departamento de Montes relativas a la reducción de la pobreza y que, por consiguiente, contribuyen a alcanzar los ODM se incluyen:

• el apoyo al desarrollo de marcos normativos y jurídicos propicios que aborden el acceso a las tierras y a los recursos forestales y el uso de los mismos;
• la creación de empresas forestales de base comunitaria, particularmente a través de asociaciones entre ingenieros forestales, comunidades y el sector privado;
• el desarrollo de sistemas modernos de producción de energía a partir de leña y de mercados de productos forestales para las aldeas rurales;
• el diagnóstico participativo de las preocupaciones relacionadas con la política forestal;
• el análisis de los aspectos económicos de los vínculos entre el sector forestal y la pobreza; y
• proyectos centrados en la reducción de la pobreza y en los medios de vida sostenibles en varios países a través del programa de campo para la actividad forestal y del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria.

30. Desde una fase temprana, el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO reconoció la función de los bosques en la seguridad alimentaria al contribuir a la productividad agrícola y a diversificar los ingresos. El componente forestal de las actividades de los países ha aumentado con el paso del tiempo.

31. Un Grupo de acción interdepartamental sobre la pobreza (ITP) creado en marzo de 2002 en el Departamento de Montes ha elaborado un marco para la reducción de la pobreza y la colaboración en actividades relativas a los bosques, la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria. El Departamento de Montes colabora asimismo en el Programa de la FAO de Apoyo a los Medios de Subsistencia (LSP), una iniciativa pluridepartamental creada con el objetivo de fomentar la buena gestión de los recursos, los procesos de adopción de políticas adaptables basados en una pluralidad de partes interesadas, el intercambio de conocimientos y de información sobre la actividad forestal orientada hacia los medios de vida y una comunicación eficaz. Seis países del África central reciben apoyo en sus esfuerzos por hacer realidad la contribución de los productos forestales no madereros procedentes de los bosques y de los árboles fuera del bosque a la seguridad alimentaria.

32. A través de su Programa Ordinario y en colaboración con el Mecanismo para los programas forestales nacionales, el Departamento de Montes ofrece apoyo directo a los países para reforzar la coherencia y las sinergias entre los programas forestales nacionales y ampliar las políticas de desarrollo sostenible y los procesos de planificación, y para estimular la participación de la sociedad civil en las decisiones sobre los bosques. Éste es un mecanismo fundamental para ayudar a los países a adaptar sus políticas y estrategias con la finalidad de incorporar los bosques en los planes de desarrollo sostenible y viceversa.

33. Con la ratificación del Protocolo de Kyoto, los proyectos de forestación y reforestación realizados en el marco del Mecanismo para un desarrollo limpio (CMD) quizás puedan contribuir al primero y al séptimo ODM. La FAO ha comenzado a integrar el CMD del Protocolo en los programas forestales nacionales y está realizando esfuerzos especiales con el fin de permitir y facilitar la realización de proyectos en pequeña escala.

34. A nivel internacional, la FAO, en colaboración con otros asociados, está desempeñando una función fundamental en los esfuerzos por impulsar el compromiso en favor de la ordenación forestal sostenible y su aplicación a través de diversos medios, entre ellos la Presidencia de la Asociación de Colaboración en materia de Bosques, una asociación interinstitucional que fomenta la cooperación en materia de bosques y apoya el proceso del FNUB. Se ha indicado ya anteriormente la función de la FAO en la prestación de ayuda para el seguimiento de los progresos realizados en la consecución de los ODM. Además, la FAO está elaborando el capítulo sobre los bosques en el Programa general para el desarrollo de la agricultura en África (CAADP) de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), un mecanismo regional fundamental para ayudar a África a lograr los ODM y un desarrollo general efectivo.

Orientación que se solicita al Comité de Montes

35. El Comité de Montes tal vez desee asesorar que, en los futuros programas en apoyo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la FAO:

1. ejecute las recomendaciones correspondientes de la Reunión Ministerial sobre los bosques cuya celebración está prevista para el 14 de marzo de 2005 y, en particular, la posible función de la Organización en un proceso de aportación de asistencia técnicas con el fin de respaldar un diálogo intergubernamental sobre un objetivo relativo a los bosques a nivel mundial;
2. emprenda análisis y difunda información sobre la contribución de los bosques y de la ordenación sostenible de los bosques a la consecución de los ODM;
3. ayude a los países, a través de su Programa Ordinario y del Mecanismo para los PFN, a abordar las cuestiones relacionadas con los ODM en sus programas forestales nacionales, integre los bosques y las actividades agroforestales en sus Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) y en sus estrategias de desarrollo rural, y fortalezca la coordinación intersectorial;
4. ayude a los países a elaborar estrategias diseñadas específicamente para realizar la contribución potencial de los bosques a los ODM y a desarrollar instrumentos para los profesionales del sector forestal a nivel subnacional y a nivel de las unidades de ordenación forestal para ayudarles a aplicar dichas estrategias;
5. potencie el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria como mecanismo que ayude a los países a realizar la contribución de los bosques y los árboles a la seguridad alimentaria; y
6. continúe prestando su asistencia a las Naciones Unidas para el seguimiento de los progresos realizados en la consecución de los ODM.

Referencias

Angelsen, A. and Wunder, S. 2003. Exploring the forest-poverty link: key concepts, issues and research implications. Documento ocasional Nº 40 del CIFOR.

La FAO y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. 2001. Cómo los bosques pueden reducir la pobreza. FAO, Roma.

FAO. 2003. Situación de los bosques del mundo 2003. FAO, Roma

Garrity, D. 2004. Agroforestry and the achievement of the Millennium Development Goals. Agroforestry Systems 61: 5-17.

Gilmour, D., Y. Malla y M. Nurse. 2004. Linkages between community forestry and poverty. Centro Regional de Capacitación en Forestería Comunitaria para Asia y el Pacífico, Bangkok.

Grosnow, J. 2003. Review of poverty alleviation through forestry activity. En: Deliberaciones del Comité Asesor de la FAO sobre el Papel y los Productos Madereros, Oaxaca, México, 8-9 de mayo de 2003.

Lebedys, A. En prensa. Trends and current status of the contribution of the forest sector to national economies. FAO, Roma.

Banco Mundial. 2004. Sustaining Forests: A Development Strategy. Banco Mundial, Washington, DC.

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¹ Objetivos de Desarrollo del Milenio: Informe sobre los progresos realizados, elaborado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y el Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas – DPI/2363-A (Rev. 27 octubre 2004)