COFO/2005/3


COMITÉ DES FORÊTS

DIX-SEPTIÈME SESSION

Rome (Italie), 15-19 mars 2005

Coopération internationale dans le domaine des capacités d’intervention en cas d’incendie de forêts: besoins et possibilités

Introduction

1. Le feu est un outil important d’aménagement du territoire, mais son usage imprudent ou criminel peut avoir des conséquences catastrophiques. Les incendies sont une cause majeure de la dégradation des forêts et peuvent entraîner des pertes en vies humaines, dévaster l’économie, provoquer des perturbations sociales et la détérioration de l’environnement. Chaque année, sur des millions d’hectares, des incendies détruisent du bois précieux, d’autres produits forestiers et des services environnementaux fournis par les forêts.

2. La fréquence, l’intensité et l’étendue des sinistres causés par les incendies peuvent être réduites grâce à une gestion efficace des incendies, qui suppose la prévention des feux et la mobilisation de capacités d’intervention et d’extinction. La FAO engage les pays à associer les populations locales à l’aménagement et à la protection de leurs forêts. Lorsque les populations ont un intérêt direct dans la protection de leurs ressources forestières, les incendies contingents ou involontairement déclenchés par les hommes s’en trouvent considérablement réduits. La clé d’une bonne maîtrise des incendies de forêt se trouve dans la sensibilisation du public qui accroît les capacités de prévention, de détection et d’intervention.

3. Les pays ont tout à gagner à développer leurs moyens de gérer les incendies de forêt dans le cadre intégré de leur démarche d’aménagement des forêts. Dans de nombreux écosystèmes, les bonnes pratiques d’aménagement des forêts aident à limiter l’étendue et la gravité des incendies. Dans d’autres écosystèmes, les feux maîtrisés jouent un rôle positif. Le facteur essentiel est celui des capacités d’intervention en cas d’incendie.

4. Le feu ne respecte pas les frontières nationales, et de nombreux pays n’ont pas les moyens d’agir seuls pour circonvenir efficacement les incendies, en particulier lors des grands sinistres. Une coopération internationale effective constitue un élément important des stratégies régionales et mondiales d’amélioration de la prévention et de la maîtrise des incendies.

Tendances mondiales en matière de feux de forêt

5. De nombreux pays et régions connaissent des saisons marquées par des incendies plus vastes et plus violents qu’ils n’en ont jamais connus dans un passé récent; et cependant, ces saisons peuvent être suivies d’une ou deux saisons où la fréquence des incendies se situe en dessous de la moyenne. Il est classique d’observer une grande variation des incendies d’une année sur l’autre, qui sera fonction des constantes régionales du climat. Au cours d’une année humide, la végétation croît et les matières combustibles s’accumulent, ce qui accentue la probabilité d’incendies graves lors de la saison suivante.

6. Les sécheresses prolongées provoquées par le phénomène d'oscillation australe El Niño furent d’abord observées en Indonésie en 1983, puis à nouveau en 1997-1998. La fumée a enveloppé de vastes territoires d’Asie du Sud-Est, perturbant les navigations aérienne et maritime et provoquant de graves problèmes sanitaires. Des problèmes similaires survinrent en Amérique du Sud et en Amérique centrale ainsi qu’au Mexique. Dans l’ouest des états-Unis, les feux de forêt les plus graves de l’époque moderne ont eu lieu entre 2000 et 2003, du fait de la variation intervenant dans le climat de cette région, entraînant une sécheresse prolongée, mais aussi en raison de politiques antérieures d'interdiction des feux. Le Portugal et l’Alaska ont également connu des incendies d’ampleur inédite, respectivement en 2003 et 2004.

7. Il s’agit-là d’incendies « qui font l’actualité », mais les incendies survenant dans de nombreuses parties du monde ne font pas la une de la presse internationale. L’Afrique arrive en tête dans le monde presque chaque année par le nombre des incendies et le chiffre des superficies brûlées. C’est ainsi qu’en 2000, on estime à 175 millions d’hectares la superficie de forêt, savane et prairie qui, en Afrique, a été parcourue par les flammes au sud de l’équateur. Nombre de ces feux avaient été allumés volontairement afin de défricher des territoires pour l’agriculture, et nombreux sont ceux qui furent à l’origine d’incendies s’étendant sur des territoires beaucoup plus vastes que prévu.

8. Au plan mondial, plus de 350 millions d’hectares de forêts ont été brûlés en 2000, dont 95 pour cent l’ont été en conséquence directe d’activités humaines. L’expansion constante de l’agriculture et d’autres activités entraînant une reconversion des terres dans les pays en développement, l’usage accru de forêts à des fins de loisirs et de tourisme dans les pays développés comme dans les pays en développement et l’expansion continue des zones urbaines et périurbaines dans presque tous les pays sont autant de facteurs qui contribuent à une sensibilisation accrue aux feux de campagne et de forêt.

9. Il n’est pas possible d’affirmer avec certitude qu’il existe une tendance à long terme à la multiplication de ces incendies au niveau mondial, car les statistiques passées n’existent que pour un petit nombre de pays. Cependant, les problèmes que connaissent les différents pays et régions sont tels qu’un nombre croissant de gouvernements nationaux et de collectivités territoriales accordent à la question des incendies une place prioritaire nécessitant une attention particulière de la part des responsables et des ressources accrues.

Gestion communautaire des incendies et participation du public

10. L’aménagement durable des forêts n’est possible que si les communautés locales sont associées aux opérations. La majorité des incendies de forêt ont aujourd’hui pour origine l’utilisation du feu en dehors de la forêt. L’aménagement durable des forêts requiert la participation des populations locales à la gestion des feux de campagne dans les secteurs adjacents aux forêts.

11. Toute bonne gestion des incendies profite directement aux communautés locales. Lorsque les communautés locales comprennent que la protection de leurs forêts leur sera profitable, elles font tout pour empêcher les feux de forêt. Un village de Chine, par exemple, n’a eu à subir aucun incendie depuis 35 ans, depuis qu’a été adoptée la décision de fournir aux villageois le revenu tiré de la forêt. Une étude menée en Inde a permis d’établir que le degré de dépendance d’une communauté rurale à l’égard des forêts voisines dépend directement de sa participation à la gestion des incendies. En Gambie, les pratiques de foresterie communautaire ont entraîné une baisse de fréquence des sinistres causés par les incendies et les feux non souhaités; la participation accrue et l’accès à la propriété forestière ont abouti à une prévention et une lutte plus efficaces contre les incendies (FAO 2003).

12. Les activités communautaires de lutte contre l’incendie aux États-Unis ont été couronnées de succès. La fréquence et la gravité des incendies de forêt ont connu un recul spectaculaire au cours de la deuxième moitié du 20ème siècle sous l’effet combiné de campagnes de sensibilisation qui ont porté leurs fruits, de programmes de prévention des incendies, et d’investissements dans la lutte anti-incendie. Cependant, les politiques d’interdiction des feux, au demeurant porteuses de résultats, ont entraîné une dangereuse accumulation de matières combustibles dans de nombreux secteurs situés entre les zones urbaines et les campagnes, ce qui s’est traduit par une recrudescence des incendies d’ampleur catastrophique au cours des dix dernières années. Aujourd’hui, des dizaines de milliers de citoyens sont mobilisés dans des programmes de débroussaillage au voisinage des habitations et d’autres infrastructures, et des initiatives ont été lancées en vue de réduire les matériaux combustibles par des moyens mécaniques ou des programmes de brûlage dirigé.

13. Les programmes les plus efficaces sont ceux qui mettent l’accent sur la prévention des incendies et la planification des moyens de lutte. Ils visent notamment une meilleure connaissance des effets des incendies (tant positifs que négatifs) sur la sécurité alimentaire (par exemple les produits forestiers non ligneux) et les moyens d’existence du monde rural, et en particulier à mieux maîtriser la corrélation entre l’utilisation du feu en agriculture et les incendies qui ravagent les forêts et les espaces boisés. La Bulgarie, le Burkina Faso, le Guatemala, le Mozambique, la Namibie et la Syrie ont pu intensifier la mobilisation des populations dans la gestion des feux de campagne grâce à des campagnes publiques plus systématiques. Il en a résulté au Burkina Faso et en Namibie une réduction notable du nombre des incendies.

14. Dans la plupart des pays, une application effective de la loi contre les incendiaires ou les cultivateurs itinérants a été un élément de solution important.

15. De nombreux pays adoptent des stratégies de lutte contre le feu qui, de plus en plus, traitent les raisons et les causes premières des incendies. Les investissements qui ont pour but de répondre aux causes sous-jacentes des incendies sont généralement d’un meilleur rapport coût-efficacité que ceux opérés dans les techniques et les moyens de lutte anti-incendie, qui souvent ne sont utilisés que quelques mois par an. La FAO appuie les efforts nationaux d’élaboration d’orientations et de cadres juridiques et institutionnels destinés à renforcer le rôle actif des institutions locales dans la gestion des incendies de forêt, et à traiter leurs causes directes et sous-jacentes.

Les avantages de la coopération internationale

16. Autrefois, le partage des connaissances en matière de gestion des incendies entre les pays était très limité mais la situation évolue rapidement depuis quelques années. La coopération bilatérale entre pays voisins a été le premier catalyseur de cette évolution. Les avantages d’un partage des connaissances et des ressources sont devenus si évidents que la coopération régionale s’est accrue dans de vastes proportions. L’élargissement des avantages de la coopération internationale à l’échelle du globe n’est désormais plus qu’une question de temps.

17. On recense de nombreux exemples de coopération bilatérale transfrontalière où deux pays ont mis en commun leurs moyens de lutte contre les incendies de forêt. On peut citer le cas du Mexique, des États-Unis d’Amérique et du Canada qui, depuis les années 60, échangent leurs sapeurs-pompiers et leurs équipements de sécurité civile dans la lutte contre les incendies de part et d’autre de leurs frontières communes. L’Espagne et le Portugal ont une expérience semblable et, en 2004, l’Espagne et la France ont dépêché une assistance aérienne au Maroc. Plus récemment, la Turquie a fourni une assistance à la Syrie. Des exemples similaires existent en Amérique centrale, en Asie du Sud-Est, en Amérique du Sud et en Afrique australe.

18. Ces efforts se trouvent facilités de manière croissante par les accords bilatéraux d’assistance mutuelle qui peuvent s’étendre au-delà de la saison des feux pour inclure, à d’autres moments de l’année, des formations et un renforcement institutionnel. Dans une étude récente, la FAO a recensé plus de 60 exemples d’accords d’assistance bilatérale entre pays de régions différentes.

19. Les avantages de la coopération bilatérale peuvent être démultipliés grâce à des accords multilatéraux conclus à l’échelon régional, voire portés à l’échelle du globe. Une consultation mondiale d’experts organisée par la FAO en 1998 a conclu que les pays devaient:

20. En 2001, la FAO a organisé une réunion d’experts à l’échelle mondiale pour envisager les implications internationales des mesures prises au plan national. Les experts ont préconisé les mesures suivantes:

Progrès vers une coopération internationale renforcée en matière d’incendies de forêt

21. Au vu de la diversité des compétences au sein du système des Nations Unies et à l’extérieur, un programme international a été créé afin de faciliter un dialogue mondial. Un Groupe de travail sur les incendies de forêt a été constitué en 2001 au sein de l’équipe spéciale interinstitutions pour la prévention des catastrophes, dans le cadre de la Stratégie internationale des Nations Unies pour la prévention des catastrophes naturelles (ISDR). Ce Groupe de travail a été chargé de planifier la plupart des activités décrites ci-dessous.

22. Le Sommet mondial pour le développement durable (Johannesburg, Afrique du Sud, 2002) a préparé le terrain pour un programme d’action visant à réduire les effets néfastes des incendies de forêt sur l’environnement et l’humanité. C’est ainsi qu’un Sommet international des incendies de forêt s’est tenu à Sydney (Australie) en octobre 2003. Le thème du Sommet était «La gestion des incendies et le développement durable: renforcer la coopération internationale pour réduire les effets néfastes des incendies de forêt sur l’humanité et l’environnement mondial». Au total, 92 personnes venues de 34 pays et 12 organisations internationales ont participé au Sommet de Sydney. Les mesures suivantes figurent parmi celles proposées par les participants:

23. En réponse à ces initiatives, le Gouvernement espagnol a offert d’accueillir une quatrième Conférence internationale sur les incendies de forêt en mai 2007.

24. À l’issu de ces initiatives à l’échelle mondiale, un certain nombre d’activités ont été entreprises, telles que les déclarations régionales sur les incendies, adoptées lors de conférences régionales dans les Balkans, en Asie du Nord-Est, en Méditerranée, en Asie centrale, dans les pays Baltes, en Afrique australe, en Amérique du Sud, en Amérique centrale et dans les Caraïbes (FAO 2004b).

25. Au Costa Rica, la Conférence panaméricaine sur les incendies de forêt organisée par la FAO le 23 octobre 2004 a réuni 27 chefs d’administrations forestières nationales de l’hémisphère occidental. La Conférence a adopté une déclaration appelant à la conclusion d’accords bilatéraux et multilatéraux visant la coopération en matière de gestion intégrée des incendies, et à l’élaboration d’un accord international de coopération dans la prévention et la gestion des incendies de forêt.

Activités de la FAO en matière de maîtrise des incendies de forêt

26. La FAO recommande que chaque pays analyse sa situation en matière d’incendie, et qu’il élabore une stratégie de prévention et de gestion des incendies de forêt et de leurs effets sur les ressources forestières. Mais il manque à de nombreux pays la capacité ou les ressources pour assurer la mise en oeuvre unilatérale d’un programme efficace. Du reste, les pays qui disposent de ressources suffisantes ou d’une capacité de gestion des incendies n’en ont pas moins la possibilité de créer des synergies en oeuvrant ensemble à la résolution des problèmes.

27. La pierre angulaire du programme FAO de gestion des incendies est la promotion de la coopération internationale entre pays touchés par les incendies de forêt. La FAO a élaboré des directives destinées aux pays sur la manière d’instaurer des accords d’assistance réciproque et d’échanges de moyens d’intervention dans la lutte contre les incendies. Les accords peuvent être conclus aux plans bilatéral, régional ou même mondial. Pour plus d’informations, consulter le site: www.fao.org/forestry/fire.

28. Par le biais du Programme de coopération technique, la FAO apporte une assistance directe à la Bulgarie, au Cap-Vert, au Guatemala et à la Syrie dans l’élaboration de politiques, législations et démarches concertées en matière de maîtrise des incendies de forêt.

29. En 2004, en association avec ses partenaires, l’Observatoire mondial des incendies (GFMC) et The Nature Conservancy (TNC), la FAO a formé aux méthodes de gestion communautaire des incendies des instructeurs d’Éthiopie, du Ghana, du Guatemala, de la Namibie, du Soudan, d’Afrique du Sud, de Syrie, de Tanzanie et du Zimbabwe.

30. La FAO fait office de centre mondial d’information sur la lutte contre les incendies de forêt. La FAO prête assistance aux réseaux régionaux de l’ISDR sur les feux de forêt pour développer leurs capacités à diffuser les informations mondiales, régionales et locales relatives à la gestion des incendies. De même la FAO gère une base de données mondiale sur les politiques et législations relatives aux incendies.

31. Cependant, tous les efforts de coopération en matière d’incendies pourraient s’avérer vains si des directives internationales sur la gestion des incendies n’étaient pas préparées et utilisées pour les différents états de la forêt. L’efficacité des échanges d’informations passe aussi par l’actualisation permanente de la Terminologie mondiale FAO sur les incendies de forêt. La coopération internationale en matière d’incendie réclame un Système de maîtrise des incidents (ICS) internationalement accepté. Une terminologie et des procédures harmonisées sont essentielles à la réussite des initiatives multinationales. Cela nécessite une formation, comme les stages qui ont eu lieu en 2004 en Croatie et en France ou la formation dispensée par les États-Unis aux sapeurs-pompiers brésiliens et mexicains.

Rôle de la FAO à l’avenir

32. La FAO pourrait renforcer son action en:

  1. mettant en exergue l’importance de la maîtrise des incendies dans le cadre d’une approche intégrée de l’aménagement des forêts;

  2. sensibilisant le public au fait que l’aménagement des forêts est un moyen efficace de prévention des incendies;

  3. soulignant le rôle du feu comme outil au service de l’aménagement, en agriculture comme en foresterie;

  4. conseillant aux pays des législations et des politiques qui répondent aux impératifs de prévention et de lutte anti-incendie;

  5. suivant et gérant les renseignements sur les incendies;

  6. mobilisant les partenaires et les ressources pour la constitution de partenariats et de réseaux;

  7. prônant la participation des collectivités locales à la maîtrise des incendies;

  8. prônant l’élaboration d’un accord international de coopération en matière de prévention des incendies de forêt et de lutte.

Options envisageables

33. Le Comité des forêts est invité à prendre en considération les aspects suivants:

  1. l’importance de l’adoption par les pays de programmes qui apportent une amélioration à la gestion territoriale, à la sensibilisation du public et aux plans d’intervention anti-incendie;

  2. l’importance que soient élaborées par les pays des stratégies nationales de gestion intégrée des feux de forêt;

  3. la possibilité d’une coopération accrue entre pays aux échelons régional et mondial en vue de partager les connaissances et les moyens pour les mettre au service de la maîtrise des incendies de forêt, y compris dans les systèmes d’information et d’alerte rapide, de prévention et de lutte;

  4. la manière d’appliquer au mieux les recommandations de la Réunion ministérielle sur les forêts du 14 mars 2005, qui précède immédiatement la dix-septième session du Comité des forêts;

  5. orienter le rôle de la FAO dans la mise en oeuvre des mesures précitées, sachant que la FAO s’occupe d’agriculture, de développement rural et de forêts et qu’elle compte à son actif l’aide qu’elle apporte aux pays dans la lutte contre les incendies de forêt et le fait de servir de tribune pour un dialogue international sur les incendies de forêt;

  6. demander à la FAO de faciliter, en collaboration avec d’autres partenaires internationaux, l’élaboration d’un accord international de coopération sur les incendies de forêt.

Bibliographie:

FAO 1999. Réunion FAO sur les politiques publiques relatives aux incendies de forêt. Étude de la FAO sur les forêts n° 138. ISBN 9251042896.

FAO 2002. Communautés en flamme: actes d’une conférence internationale sur la participation des communautés à la lutte contre les incendies. Bureau régional de la FAO pour l’Asie et le Pacifique, Publication 2002/25. ISBN 974-7946-29-7. www.fao.org/docrep/005/AC798E/AC798E00.HTM

FAO 2003. Lutte contre les incendies au niveau communautaire; études de cas en Chine, en Gambie, au Honduras, en Inde, en République Démocratique Populaire Lao et en Turquie. Forest fire management – Working paper 2. www.fao.org/forestry/site/23547/en

FAO 2004. Cadres juridiques régissant la lutte contre les incendies de forêt: accords internationaux et législation nationale. Forest fire management – Working Paper 3. www.fao.org/forestry/site/3470/en

FAO 2004b. Alerte mondiale en cas d’incendie de forêt. Site Internet de la FAO sur les forêts. www.fao.org/forestry/site/fire-alerts/en