COFO/2005/3

1. Aunque el fuego es un importante instrumento de ordenación de tierras, su uso irresponsable o delictivo puede producir efectos catastróficos. Los incendios ocasionan la degradación de la tierra y pueden provocar la pérdida de vidas humanas, devastación económica, desorganización social y deterioro ambiental. Cada año los incendios destruyen millones de hectáreas de madera y otros valiosos productos forestales, así como los servicios ambientales que los bosques proporcionan.

2. Es posible reducir la frecuencia, la intensidad y el alcance de los daños causados por los incendios mediante un control eficaz del fuego, que comprenda medidas de prevención, preparación y extinción. La FAO insta a los países a fomentar la participación de las comunidades locales en la ordenación y protección de sus bosques. Cuando la población tiene un interés directo en la protección de sus recursos forestales, se reducen considerablemente los incendios fortuitos o imprevistos provocados por el hombre. Un elemento clave para el manejo eficaz de los incendios forestales es la mayor sensibilización de la opinión pública, a fin de aumentar la capacidad para prevenir y extinguir los incendios y adoptar las medidas de preparación pertinentes.

3. A los países les resulta beneficioso desarrollar su capacidad para manejar los incendios forestales como parte integrante de sus planteamientos de ordenación forestal. En numerosos ecosistemas, la aplicación de prácticas de ordenación adecuadas ayuda a reducir el alcance y la gravedad de un incendio imprevisto; en otros, el fuego controlado puede cumplir una función positiva. La clave consiste en la preparación para manejar los incendios.

4. El fuego no respeta las fronteras nacionales y muchos países carecen de la capacidad para actuar autónomamente y hacer frente a los incendios con eficiencia, especialmente en casos de emergencias de gran envergadura. Un componente importante de las estrategias regionales y mundiales para mejorar el manejo de los incendios es una cooperación internacional.

5. En muchos países y regiones se registran temporadas de incendios más abundantes y graves que los experimentados previamente en la historia moderna; no obstante, éstas pueden ir seguidas de una o dos temporadas con una cantidad de incendios inferior a la media. En general, de un año a otro se observan grandes variaciones en cuanto a los incendios que se producen.

6. En 1983, y nuevamente en 1997-98, Indonesia experimentó amplias sequías provocadas por el fenómeno de oscilación meridional El Niño. Amplias zonas del sudeste asiático quedaron cubiertas por una capa de humo que perturbó la navegación aérea y marítima y ocasionó graves problemas sanitarios. En América Central, América del Sur y México se produjeron problemas similares. En el oeste de Estados Unidos se registraron en 2002-2003 los incendios forestales más graves de la historia moderna, que fueron consecuencia tanto de la variación del clima de la región, con una sequía de grandes proporciones, como de las políticas de exclusión de incendios aplicadas previamente. Portugal y Alaska también experimentaron niveles de incendios sin precedentes, respectivamente en 2003 y 2004.

7. Mientras estos incendios ocuparon la primera plana de los periódicos, en todo el mundo se difunden otros de los que no llega noticia a la prensa internacional. Casi todos los años, África encabeza las estadísticas mundiales, tanto por número de incendios como por superficie quemada. Por ejemplo, se estima que en el año 2000 el fuego destruyó 175 millones de hectáreas de bosques, sabanas y pastizales al sur del Ecuador en el continente africano. Muchos incendios fueron provocados intencionalmente con el fin de despejar tierras para la agricultura pero muchos de ellos, al quedar fuera de control, quemaron zonas mucho más amplias de lo que se había previsto.

8. En el año 2000 se quemaron en todo el mundo más de 350 millones de hectáreas de bosques, un 95 por ciento fue causado por actividades humanas. La continua expansión de la agricultura y otras formas de conversión de la tierra en los países en desarrollo, un incremento del uso de los bosques para fines recreativos y turísticos tanto en dichos países como en los desarrollados, y la constante expansión de las ciudades y suburbios en casi todos los países son algunos de los factores que contribuyen a la creciente sensibilización mundial sobre el problema de los incendios forestales.

9. No es posible afirmar de manera conclusiva que a nivel mundial los incendios registren una tendencia ascendente a largo plazo, ya que los datos históricos disponibles sólo se refieren a una pequeña minoría de países. Sin embargo, los problemas experimentados por los distintos países y regiones son tales, que un número cada vez mayor de gobiernos nacionales y locales consideran el problema de los incendios como una cuestión prioritaria que requiere mayor atención en las políticas y una asignación de recursos más generosa.

10. La ordenación forestal sostenible sólo podrá lograrse mediante la participación de las comunidades locales en las actividades pertinentes. En la actualidad, la mayoría de los incendios forestales se contienen gracias a la utilización del fuego fuera de los bosques. Una ordenación sostenible de los bosques requiere que la población local participe en el manejo de incendios en el ámbito del paisaje circundante.

11. Un manejo eficaz de los incendios supone beneficios directos para las comunidades locales. Sólo cuando estas comprendan que obtendrán ventajas de la protección de sus bosques harán todo lo posible por prevenir los incendios. Por ejemplo, en una aldea de China no se registran incendios incontrolados desde hace más de 35 años, cuando se puso en práctica una política en virtud de la cual los aldeanos obtienen ingresos de los bosques. Un estudio realizado en la India mostró una relación directa entre el grado en que una comunidad rural dependía de los bosques circundantes y la participación de sus miembros en el manejo de incendios. En Gambia, gracias a las prácticas forestales comunitarias disminuyeron los incendios dañinos e indeseados; el aumento de la participación y el acceso a la propiedad de los boques aumentaron la eficacia de la prevención y supresión de incendios (FAO 2003).

12. Las actividades comunitarias de control de incendios en los Estados Unidos de América han obtenido muy buenos resultados. Durante la segunda mitad del siglo XX, se redujeron drásticamente el número y la gravedad de los incendios forestales, por los efectos combinados de unas campañas eficaces de sensibilización, programas de prevención de incendios e inversiones en la supresión de los mismos. Sin embargo, el éxito de las políticas para evitar la quema de bosques también determinó una peligrosa acumulación de material combustible en muchas zonas de contacto entre tierras forestales y urbanas, con la consecuencia de incendios catastróficos durante el último decenio. En la actualidad, decenas de ciudadanos participan en programas para eliminar la vegetación en torno a las viviendas y otras estructuras, y se han emprendido iniciativas para reducir la presencia de material combustible ya sea por medios mecánicos o aplicando programas de quema controlada.

13. Los programas más eficaces son los que ponen el acento en la prevención de los incendios y la preparación para afrontarlos. Esto incluye un mayor conocimiento del impacto, tanto positivo como negativo, del fuego en la seguridad alimentaria (p. ej., productos forestales no madereros) y los medios de vida rurales, y en particular, de las vinculaciones entre el uso del fuego en la agricultura y los incendios de bosques y tierras arboladas. En Bulgaria, Burkina Faso, Guatemala, Mozambique, Namibia y Siria se ha logrado aumentar la participación de la población en el manejo de los incendios forestales intensificando las campañas de sensibilización. Gracias a ello, en Burkina Faso y Namibia se ha obtenido una reducción significativa de los incendios forestales.

14. En la mayoría de los países, una parte importante de la solución consiste en hacer cumplir la legislación aplicable a los pirómanos o a quienes se dedican a cultivos rotatorios.

15. En materia de incendios, muchos países están adoptando estrategias cada vez más orientadas a combatir sus motivos y causas esenciales. Para hacer frente a tales causas básicas suelen requerirse inversiones más onerosas que para la adquisición de tecnologías y recursos de supresión de incendios, que por lo general sólo se utilizan pocos meses al año. La FAO apoya los esfuerzos nacionales orientados a la creación de un marco normativo, jurídico e institucional para fortalecer el papel activo de las instituciones locales en el manejo de los incendios forestales y combatir las causas directas y subyacentes de los incendios.

16. En el pasado, los países compartían en medida muy limitada los conocimientos sobre el manejo eficaz de los incendios. Sin embargo, en los últimos años esta situación viene modificándose con rapidez. El elemento catalizador de este cambio ha sido la cooperación bilateral entre países limítrofes. Las ventajas de la puesta en común de conocimientos y recursos se han hecho tan evidentes como para provocar el amplio incremento de la cooperación regional. La extensión al ámbito mundial de los beneficios que derivan de la cooperación internacional es meramente una cuestión de tiempo.

17. Son muchos los ejemplos de cooperación bilateral entre países fronterizos en los que estos comparten recursos para suprimir los incendios forestales. Por citar sólo algunos: desde los años sesenta, México, Estados Unidos de América y el Canadá intercambian equipos y escuadras de bomberos a través de sus fronteras para combatir incendios. España y Portugal tienen una historia similar, y en 2004 España y Francia enviaron ayuda aérea a Marruecos. Más recientemente, Turquía proporcionó asistencia a Siria. Pueden encontrarse ejemplos análogos en América central, en el sudeste de Asia, en América del Sur y en África meridional.

18. Cada vez más, estos esfuerzos se ven facilitados por acuerdos de asistencia recíproca que pueden extenderse más allá de la temporada de incendios para incluir actividades de capacitación y fortalecimiento institucional en otras épocas del año. En un estudio reciente, la FAO encontró más de 60 casos de acuerdos de asistencia bilateral entre países de diferentes regiones.

19. Las ventajas de la cooperación bilateral pueden multiplicarse cuando existen acuerdos multilaterales a nivel regional, que quizás puedan extenderse incluso al ámbito mundial. Una consulta mundial de expertos organizada por la FAO en 1998 llegó a la conclusión de que los países debían:

• formular políticas de manejo de incendios vinculadas a las prácticas de uso de la tierra;
• mantener una aplicación flexible de las políticas y actualizarlas en función de las necesidades;
• definir objetivos claros con un plan de aplicación realista;
• lograr que todos los interesados directos participen en el proceso;
• hacer frente a los usos de la tierra que afecten a los bosques, atacando las causas de la deforestación;
• establecer políticas de utilización de la tierra que incluyan incentivos para fomentar la prevención de incendios (FAO 1999).

20. Sucesivamente, en 2001, la FAO convocó una nueva reunión mundial de expertos para examinar las consecuencias internacionales de las medidas adoptadas a nivel nacional. Los expertos recomendaron que se tomaran medidas para:

• desarrollar recursos humanos y mecanismos que respalden la cooperación en el manejo de los incendios forestales a nivel bilateral, regional e internacional;
• establecer mecanismos para acuerdos entre grupos de dos o más países, con miras a la coordinación de esfuerzos para establecer normas y compartir recursos, personal y equipo en situaciones de emergencia;
• establecer una base de datos sobre marcos jurídicos para el manejo de incendios, acuerdos internacionales y legislación nacional (FAO, 2001).

21. Dada la diversidad de competencias dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas, se creó una plataforma internacional para facilitar el diálogo mundial sobre políticas. En 2001 se estableció el Grupo de trabajo sobre incendios forestales en el ámbito del Equipo de tareas interinstitucional sobre reducción de desastres, que forma parte de la Estrategia internacional de las Naciones Unidas para la reducción de desastres (EIRD). Este grupo de trabajo se ha encargado de planificar la mayor parte de las actividades que se describen a continuación.

22. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en 2002 en Johanesburgo (Sudáfrica) sentó las bases de un programa de acción destinado a reducir los efectos negativos de los incendios forestales para el medio ambiente y para la humanidad. Como consecuencia de ello se celebró en Sydney (Australia), en octubre de 2003, una Cumbre internacional sobre incendios forestales. El tema de esta conferencia fue el manejo sostenible de los incendios y el fortalecimiento de la capacidad internacional para reducir sus efectos negativos en el hombre y en el medio ambiente mundial. Asistieron a la Cumbre de Sydney 92 participantes de 34 países y 12 organizaciones internacionales. Algunas de las medidas propuestas por los participantes incluían:

• incrementar la cooperación internacional en materia de manejo de incendios forestales mediante el establecimiento de acuerdos sobre principios, procedimientos y estrategia mundial comunes. Existen diversas modalidades de cooperación internacional, como acuerdos voluntarios, resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, convenios internacionales;
• solicitar la asistencia de las Naciones Unidas y sus organismos especializados para que dirijan la labor de puesta en práctica de las conclusiones de esta estrategia, incluida la obtención de financiación para las redes, conferencias y cumbres regionales; y
• establecer una red mundial sobre incendios forestales con objeto de facilitar el diálogo regional y mundial.

23. En seguimiento directo de estas iniciativas, el Gobierno de España se ha ofrecido a hospedar la cuarta Conferencia internacional sobre incendios forestales en mayo de 2007.

24. Como consecuencia de las iniciativas mundiales mencionadas se adoptaron diversas medidas a nivel regional, como las declaraciones regionales sobre los incendios adoptadas en sendas conferencias regionales en las regiones de los Balcanes, Asia nororiental, el Mediterráneo, Asia central, el Báltico, África meridional, América del Sur, América Central y el Caribe (FAO 2004b).

25. La Conferencia panamericana sobre incendios forestales organizada por la FAO en Costa Rica el 23 de octubre de 2004, reunió a 27 jefes de organismos forestales nacionales de todos los países de América. En ella se aprobó una declaración que llama a establecer acuerdos bilaterales y multilaterales de cooperación en el manejo integrado del fuego, y a elaborar un acuerdo internacional de cooperación para prevenir y controlar los incendios forestales.

26. La FAO recomienda que cada país analice su situación por lo que respecta a los incendios, y elabore una estrategia para la prevención y el manejo de los incendios forestales y de sus consecuencias para los recursos forestales. Sin embargo, muchos países carecen de la capacidad o los recursos necesarios para aplicar un programa eficaz de manera unilateral. Además, incluso aquellos países que dispongan en medida suficiente de los recursos o la capacidad necesarios podrían lograr sinergias trabajando juntos para resolver los problemas relacionados con los incendios.

27. Por consiguiente, el fundamento del programa sobre manejo de incendios de la FAO es promover la cooperación internacional entre los países afectados por este problema. La FAO ha elaborado unas directrices para los países sobre la manera de establecer acuerdos con el fin de ayudarse mutuamente a responder a las emergencias de incendios, así como de intercambiar los recursos necesarios. Los acuerdos pueden establecerse a nivel bilateral, regional o incluso mundial. Para obtener más información al respecto consulte el sitio: www.fao.org/forestry/fire.

28. La FAO, a través de su Programa de Cooperación Técnica, presta asistencia directa a Bulgaria, Cabo Verde, Guatemala y Siria para la formulación de políticas y leyes sobre control de incendios, así como de enfoques participativos de ordenación.

29. En 2004, la FAO y sus asociados, el Centro Global para el Monitoreo de Incendios y The Nature Conservancy, proporcionaron formación a instructores de Etiopía, Ghana, Guatemala, Namibia, Sudán, Sudáfrica, Siria, Tanzania y Zimbabwe sobre enfoques de manejo de incendios basados en las comunidades.

30. La FAO actúa como centro de información mundial sobe el manejo de los incendios forestales. Presta asistencia a las redes regionales sobre incendios forestales de la EIRD para fomentar la capacidad de divulgar información mundial, regional y mundial sobre los incendios forestales. Mantiene, además, una base de datos mundial sobre legislación y políticas forestales.

31. Sin embargo, todos los esfuerzos de cooperación relacionados con los incendios podrían ser en vano si no se elaboran y aplican unas directrices internacionales para el manejo de incendios en distintas condiciones forestales. Un intercambio de información eficaz debe incluir también la constante actualización de la Terminología mundial de la FAO sobre incendios forestales. Para la cooperación internacional ante emergencias relacionadas con incendios se requiere un sistema de respuesta ICS aceptado a nivel internacional. La armonización de la terminología y los procedimientos es indispensable para que las actividades multinacionales den buenos resultados. Para esto se requiere capacitación, como la proporcionada en Croacia y Francia en 2004 o la que Estados Unidos suministró a bomberos brasileños y mexicanos.

32. Podría potenciarse la función de la FAO de:

1. abogar por la importancia del manejo de incendios en el contexto de un enfoque de ordenación forestal integrado;
2. promover la conciencia de que la ordenación forestal constituye un medio eficaz de prevención de incendios;
3. subrayar la importancia del fuego como instrumento de ordenación, tanto en la agricultura como en la silvicultura;
4. asesorar a los países en materia de legislación y políticas para abordar la prevención y supresión de los incendios forestales;
5. encargarse del seguimiento y la gestión de la información relativa a los incendios;
6. movilizar asociados y recursos para constituir asociaciones y redes;
7. abogar por la participación de las comunidades en el manejo de incendios; y
8. abogar por el establecimiento de un acuerdo internacional de cooperación en la prevención y control de los incendios forestales.

33. El Comité de Montes quizás desee tomar en consideración, entre otras opciones, las siguientes:

1. la importancia de que los países adopten programas que permitan mejorar la ordenación de tierras, la sensibilización de la opinión pública y la preparación para incendios;
2. la importancia de que los países elaboren estrategias para un manejo integrado de los incendios forestales;
3. las posibilidades de aumentar la cooperación entre países a nivel regional y mundial con el fin de intercambiar conocimientos y recursos en apoyo del manejo de incendios forestales, en particular en sistemas de información y alerta rápida y de prevención y control de incendios;
4. cuál es la mejor manera de aplicar las recomendaciones de la reunión ministerial sobre los bosques que se celebrará el 14 de marzo de 2005, inmediatamente antes del 17º período de sesiones del COFO;
5. brindar orientación sobre el papel de la FAO en la aplicación de las medidas antes mencionadas, teniendo en cuenta que la FAO se ocupa de la agricultura, el desarrollo rural y los bosques y que tiene un historial de asistencia a los países en el manejo de los incendios forestales, así como de foro para el diálogo internacional sobre el tema; y
6. pedir a la FAO que, en colaboración con otros asociados internacionales, facilite la elaboración de un acuerdo internacional para la cooperación en materia de incendios forestales.

FAO, 1999. Reunión de la FAO sobre políticas públicas que afectan a los incendios forestales. Estudio FAO Montes 138. ISBN 9251042896.

FAO, 2002. Communities in Flames: Proceedings of an International Conference on Community Involvement in Fire Management. FAO Regional Office of Asia and the Pacific, Publication 2002/25. ISBN 974-7946-29-7. www.fao.org/docrep/005/AC798E/AC798E00.HTM

FAO, 2003. Community-based fire management: case studies from China, The Gambia, Honduras, India, the Lao People's Democratic Republic and Turkey. Forest fire management – Working paper 2. www.fao.org/forestry/site/23547/en

FAO, 2004. Legal Frameworks for Forest Fire Management; International Agreements and National legislation. Forest fire management – Working Paper 3. www.fao.org/forestry/site/3470/en

FAO, 2004b. Global forest fire alerts. Sitio web de la FAO sobre Montes. www.fao.org/forestry/site/fire-alerts/en