CCP 05/INF/7

Table des matières

I. INTRODUCTION

II. PAIEMENTS DE SOUTIEN
– LA QUESTION DU DÉCOUPLAGE

III. TENDANCES OBSERVÉES EN MATIÈRE DE PAIEMENTS DE SOUTIEN INTERNE

IV. SOUTIEN DÉCOUPLÉ DONT L’EFFET DE DISTORSION EST NUL OU MINIMAL

V. ÉVALUER L’INCIDENCE DES DIFFÉRENTS DEGRÉS DE DÉCOUPLAGE DES PAIEMENTS DE SOUTIEN

A. L’INCIDENCE DES PROGRAMMES DE PAIEMENT DÉCOUPLÉS SUR LA PRODUCTION ET LE COMMERCE

B. ANALYSE DES SCÉNARIOS

VI. CONCLUSIONS

I. INTRODUCTION

1. La soixante-quatrième session du Comité avait recommandé que le Secrétariat poursuive ses travaux sur l’incidence des politiques commerciales et nationales. Depuis cette session, la FAO a renforcé sa capacité d’examiner les politiques de produits dans deux activités liées. En ce qui concerne la première activité, l’Organisation a actualisé son activité de modélisation des politiques de produits, ce qui lui permet d’évaluer quantitativement l’incidence de politiques particulières sur les pays en développement et d’apporter une meilleure réponse aux demandes formulées par le Comité. Pour ce qui est de la seconde activité, qui découle de sa mission de surveillance de la mise en œuvre de politiques de produits conformes aux directives adoptées, la FAO s’est affiliée à un consortium d’agences internationales dans le but d’élaborer un ensemble complet d’indicateurs des politiques agricoles s’appliquant aux pays en développement. Les informations produites par ces activités serviront à mieux apprécier l’efficacité des politiques mises en place et à renforcer la capacité des pays en développement à effectuer eux-mêmes ces tâches¹.

2. Par ailleurs la FAO a conduit une étude importante qui examine les rapports entre les réformes commerciales et la sécurité sanitaire des aliments aux niveaux théorique et régional. Ce travail a été suivi de la publication d’études de cas portant sur quinze pays et analysant les liens existant entre les réformes économiques appliquées au commerce et la sécurité sanitaire des aliments². Des études ont aussi été réalisées sur l’incidence des poussées d’importations sur les pays en développement. D’autres études sur ce sujet sont en cours.

3. Plusieurs études fondées sur des modèles décrivent l’incidence d’une politique de libéralisation accrue, y compris l’accord du cycle de Doha, sur le commerce, le bien-être et la répartition des revenus dans les pays en développement et montrent, de manière générale, qu’une réforme du commerce des produits agricoles débouche sur des gains importants. L’accès au marché apparaît invariablement comme le principal moyen de maximaliser les gains. Cela étant, la diminution des subventions nationales – de pair avec l’abaissement des droits de douane – contribue nettement à ouvrir l’accès au marché et à développer le commerce. Il importe également de souligner que des gains substantiels pourront être retirés du commerce Sud-Sud dès que les réformes seront mises en place. Toutefois, ces études montrent parallèlement que la détérioration des termes de l’échange et la perte des préférences tarifaires sont les deux domaines qui désavantagent cruellement les pays en développement. Sous l’effet des réformes entreprises au niveau mondial, les prix des produits alimentaires sur les marchés mondiaux devraient augmenter, entraînant une détérioration des termes de l’échange pour les pays importateurs et une augmentation des gains pour les exportateurs nets. Les analyses indiquent que, pour les pays bénéficiaires d’un régime de préférence, la perte des préférences commerciales a une incidence négative sur le bien-être des populations. Cette incidence négative a beau être minime dans l’ensemble, elle n’en demeure pas moins très importante pour certains de ces pays. Un événement parallèle rattaché à la soixante-cinquième session du Comité des produits se penche également sur ces questions, fournissant aux Membres des analyses détaillées et actualisées en la matière³.

4. L’évaluation de l’incidence des réformes des politiques conduit à s’interroger sur la manière dont les nouveaux programmes de paiements sont mis en œuvre et, plus précisément, sur la façon dont ils influent sur la production et le commerce. De nombreux pays se montrent en effet de plus en plus favorables à l’adoption de ces politiques, qui sont censées être découplées ou produire des effets de distorsion minimes sur les échanges. Ce domaine n’ayant pas encore été étudié et analysé de manière adéquate par les pays membres de la FAO, le présent document procède à une première évaluation, limitée dans sa portée, de l’incidence du degré de découplage des paiements sur les prix des produits sur le marché mondial et le commerce international. L’analyse qui en découle s’efforce de cerner les effets du degré de découplage de ces programmes et d’identifier leur incidence potentielle sur les pays en développement et les pays les moins avancés.

II. PAIEMENTS DE SOUTIEN
– LA QUESTION DU DÉCOUPLAGE

5. L’accord d’Uruguay sur l’agriculture a représenté un progrès important car il a introduit des règles et une discipline efficaces dans les trois domaines d’intervention des gouvernements dans l’agriculture: le soutien interne, l’accès au marché et la concurrence à l’exportation. Le débat, la recherche et les négociations se poursuivent dans ces trois domaines. L’engagement a été pris de réduire les subventions à l’exportation en vue de les faire disparaître. Si aucun objectif de ce genre n’a été fixé s’agissant des deux autres domaines, il existe néanmoins la volonté d’accroître l’accès au marché et de diminuer progressivement le soutien interne, facteur de distorsion des échanges. Cependant, dans le cas du soutien interne, les paiements qui ont des effets de distorsion minimes ou nuls sont un domaine qui n’est pas assujetti aux réductions.

6. À première vue, les concepts de découplage et de soutien interne aux effets de distorsion sur le commerce nuls ou minimes semblent séduisants. Premièrement, les programmes présentant ces caractéristiques sont censés fournir un moyen efficace d’atteindre les objectifs de répartition des revenus⁴. Deuxièmement, en théorie ou par simple définition, leurs répercussions sur le commerce et les prix internationaux payés ou reçus par d’autres sont nuls ou minimes. Pour ces raisons essentielles, la plupart des nouveaux programmes et des anciens programmes réactualisés qui ont été mis en œuvre dans les pays développés au cours des dix dernières années se veulent en partie sans effet de distorsion sur le commerce.

7. Toutefois, ces aspects positifs ne peuvent laisser dans l’ombre plusieurs questions épineuses. Tout d’abord, les pays à vocation commerciale n’ont pas tous la même capacité d’appliquer des politiques découplées. En effet, de nombreux pays importateurs du monde en développement ont une capacité fiscale trop limitée pour mettre en œuvre de tels programmes. Les réformes visant à réduire les droits de douane (pour augmenter l’accès au marché) ont pour effet d’abaisser les prix internes, ce qui réduit les revenus tirés des activités agricoles et augmente les pressions dues aux ajustements. Ces réformes pèsent également sur la capacité fiscale car elles diminuent les recettes tirées des droits de douanes. En conséquence, la libéralisation du commerce amoindrit la capacité de ces pays d’utiliser des instruments découplés et exemptés qui leur permettraient de réaliser leurs objectifs distributifs en matière de revenus⁵. Les pays développés n’ont pas ce problème.

8. Deuxième question, celle de la proportion: quel est l’ « effet minimal sur le commerce » et comment le mesurer? Le degré d’incidence sur le commerce dépend de la nature et de l’ampleur des programmes. Sachant que de nombreux pays en développement n’ont pas la capacité fiscale d’utiliser des programmes de soutien interne exemptés, dans quelle mesure seraient-ils concernés par l’utilisation qui en est faite par d’autres, même si ces programmes prétendent avoir des effets de distorsion minimes ou s’ils respectent les critères négociés dans le cadre de l’OMC? En effet, s’il est toujours possible de démontrer que ces programmes ont une incidence moindre sur les marchés que les programmes de soutien interne couplés, ou les mesures limitant l’accès au marché, ou encore les politiques de subventions à l’exportation, il est impossible de ne pas observer que la tendance croissante en faveur des paiements directs a pour conséquence de réduire l’accès au marché des pays en développement.

III. TENDANCES OBSERVÉES EN MATIÈRE DE PAIEMENTS DE SOUTIEN INTERNE

9. Depuis que les négociations commerciales ont donné lieu à la reconnaissance des liens entre la politique intérieure et le commerce, de nombreux pays ont entrepris des réformes qui ont réduit le soutien des prix du marché, les interventions directes sur les prix et/ou les paiements liés à la production. En contrepartie, ils ont augmenté les paiements directs aux producteurs, avec des degrés divers de couplage entre les prix et la production. Le graphique 1 illustre cette tendance qui montre que, dans les pays membres de l’OCDE, le soutien des prix du marché a reculé, passant de 77 pour cent (estimation du soutien apporté au producteur) en 1986 à 62 pour cent en 2003⁶. Le soutien des prix du marché est fondamentalement déterminé par les règles de l’accès au marché (tarifs douaniers). Le graphique 2 montre l’évolution de la composition des paiements de soutien. Si les paiements versés au titre des intrants ou des extrants ont été relativement constants depuis 1986, d’autres formes de paiements, reposant largement sur des niveaux de production ou de superficie fixes, des droits historiques ou des critères de revenu, ont augmenté de près de 41 milliards de dollars EU dans les pays membres de l’OCDE pendant cette période. Les paiements liés aux droits historiques sont ceux qui ont augmenté le plus rapidement. Ces paiements ont également enregistré une hausse importante à la suite de la réforme de la politique agricole commune (PAC) entreprise par l’Union européenne en 2003. Le paiement unique par exploitation (agriculture et élevage) est en vigueur depuis 2004, remplaçant dans une mesure considérable les paiements précédents, à la superficie (hectare) ou par tête de bétail.

10. La tendance au découplage des paiements de soutien des niveaux de production s’est également manifestée dans les pays en développement. Parmi les exemples de découplage mis en œuvre à la suite d’une réforme, citons les réformes PROCAMPO entreprises par le Mexique en 1994, dans lesquelles les prix garantis des productions de céréales, d’oléagineux et de protéines ont été remplacés par des paiements directs découplés. En Turquie, les différentes mesures d’encadrement, les prix administrés et les subventions accordés aux intrants et extrants ont été remplacés à partir de 2001 par un paiement direct de soutien en fonction du revenu. D’autres exemples récents incluent la Chine, qui a instauré un régime de paiements direct aux producteurs dans le secteur des céréales⁷.

Source: OECD

Source: OECD

IV. SOUTIEN DÉCOUPLÉ DONT L’EFFET DE DISTORSION EST NUL OU MINIMAL

11. Le texte de l’accord d’Uruguay fournit ex ante les critères juridiques des programmes qui ont une incidence nulle ou minimale sur le commerce ou la production et qui ne sont pas assujettis aux engagements de réduction de la « catégorie verte ». Les programmes de soutien découplé relatifs au revenu sont définis par des critères spécifiques appliqués à titre individuel. L’accord prévoit également des critères pour les programmes de soutien limité. Classés dans la catégorie bleue, ils ne sont pas non plus assujettis aux engagements de réduction. Les critères de ces catégories continuent de faire l’objet de négociations dans le cadre de l’OMC. À cet égard, les avis les plus divers s’expriment en vue d’améliorer la spécificité, la flexibilité, et de limiter les distorsions sur le commerce⁸. Les propositions avancées concernent les différents moyens d’éliminer la catégorie bleue ainsi que le plafonnement de tous les paiements, y compris ceux classés dans la catégorie verte. Ces propositions traduisent l’inquiétude des pays membres quant à l’incidence possible de ces paiements.

12. En évaluant les programmes de soutien interne, les économistes ont principalement utilisé les définitions du découplage qui concernent l’incidence des programmes sur les différents aspects du marché. Ces définitions désignent la manière dont la position et la forme des courbes de l’offre et de la demande du secteur fluctuent lorsque les programmes sont introduits. Selon les économistes ((OCDE (2001) et Cahill (1997)), le « découplage total » est un état dans lequel 1) les prix, les échanges et les quantités d’équilibre ne changent pas lorsqu’un programme est introduit, et 2) lorsque la forme des courbes de l’offre et de la demande n’est pas modifiée. Le terme « découplage effectif », moins restrictif, désigne un état dans lequel les échanges et la production d’équilibre ne changent pas même si la forme des courbes de l’offre et de la demande est altérée (sous l’effet, par exemple, de quotas de production, des programmes d’assurance s’ajustant aux prix, etc.). La différence entre ces deux concepts tient largement à la manière dont les productions du marché intérieur réagissent à court terme aux chocs de l’offre et de la demande. Par exemple, un programme qui limite la production à un niveau de référence historique ne modifie pas forcément le niveau de production d’équilibre d’un pays. En revanche, il peut modifier la manière dont l’offre réagit aux augmentations à court terme des prix dues, par exemple, au niveau élevé des prix internationaux.

13. Il est de plus en plus admis que ni les programmes totalement découplés ni les programmes effectivement découplés ne peuvent exister dans la réalité⁹. Les analyses théoriques et appliquées ont examiné l’incidence des programmes sur les agents du marché. À cet égard, découpler les paiements programmés des décisions de production revient à réduire le degré d’incidence sur la production et les prix, et à passer progressivement du concept de découplage total à celui du découplage partiel pour aboutir au découplage total. Il peut être préoccupant de constater que des critères considérés comme suffisants pour contenir ou réduire au minimum l’incidence sur le commerce et la production ne remplissent pas comme prévu l’objectif visé.

14. Évaluer l’incidence des programmes sur la production est au moins aussi compliqué qu’évaluer les programmes eux-mêmes. Les programmes ont des attributs différents; certains ne sont que de simples transferts forfaitaires, d’autres sont dépendants de l’état du marché, tels les programmes contracycliques qui subordonnent les paiements forfaitaires (liés à la superficie et au rendement) aux variations de prix. Il s’ensuit qu'ils n’ont pas les mêmes effets sur les producteurs. Les auteurs ont essayé à des degrés divers de classer ces effets. En général, les programmes ont des effets directs sur la production car ils peuvent influer sur le prix proposé par le marché, c’est-à-dire le revenu du producteur. Ces effets directs peuvent également s’appliquer aux produits qui sont des compléments ou des substituts dans la chaîne de production. Les programmes peuvent aussi avoir des effets indirects sur la production car ils peuvent influer sur les niveaux de revenu et de patrimoine et, par suite, sur l’affectation du travail dans l’exploitation et le niveau d’investissement. L’ampleur et l’orientation de ces effets dépendent de la nature des marchés nationaux du travail (mobilité du travail qui passe d’une exploitation agricole à une activité non agricole, ou d’une activité rurale à une activité urbaine), et des marchés de capitaux (capacité et coût d’accès aux fonds d’investissement source). Les effets directs et indirects peuvent être classés selon des critères statiques (situation actuelle), dynamiques (anticipations) et liés au risque (assurance) qui influent sur les décisions de production. On verra ainsi des producteurs qui ont une aversion au risque augmenter leur production si les paiements sont susceptibles de compenser les pertes de recettes dues à l’état du marché, tant dans l’année en cours que dans les années à venir. Ces anticipations dépendent non seulement de la conception du programme introduit, mais également des enseignements tirés sur la manière dont les gouvernements ont modifié leur politique intérieure pour réagir aux pressions ponctuelles du marché. Même théoriquement découplés, les programmes peuvent rester couplés s’ils s’adaptent au nouveau contexte, afin de réagir aux demandes de soutien interne, compte tenu des conditions défavorables du marché.

V. ÉVALUER L’INCIDENCE DES DIFFÉRENTS DEGRÉS DE DÉCOUPLAGE DES PAIEMENTS DE SOUTIEN

15. Les ouvrages économiques sur ce thème, tant théoriques que pragmatiques, sont encore relativement nouveaux¹⁰. La compréhension empirique des nouveaux programmes est encore embryonnaire, car il faut du temps et de l’expérience pour les examiner au moyen de méthodologies statistiques, lesquelles sont indispensables si l’on veut évaluer la manière dont les bénéficiaires réagissent aux paiements programmés. En l’absence d’une analyse définitive sur le sujet, la plupart des évaluations reposent sur des modèles qui peuvent interpréter quantitativement les effets directs et indirects des programmes. Ces méthodes font abondamment appel à des hypothèses simples sur les incidences et à des analyses de sensibilité fondées sur ces hypothèses. Par exemple, un cadre de simulation détaillé comme la matrice d’évaluation des politiques (MEP) de l’OCDE¹¹ intègre les spécifications de l’offre et de la demande dans un système complet incluant des données détaillées sur les marchés des facteurs, ce qui permet de bien comprendre les effets directs et indirects des paiements sur la production et le commerce des produits. En outre, l’analyse de sensibilité recherche dans ce système une série de paramètres clés, les interprètes et fournit les plages de valeurs correspondant à l’incidence probable des programmes.

16. Certaines évaluations ont utilisé des hypothèses de découplage appliquées aux modèles de marché existants. Ces hypothèses comportent des « ajustements de proportionnalité des prix » qui sont appliqués aux fonctions d’offre de produits divers susceptibles de bénéficier d’un soutien financier. Par exemple, dans la fonction d’offre d’un produit agricole particulier, l’effet de prix inclut le paiement direct au titre de ce produit multiplié par une constante de proportionnalité. Cette constante peut prendre une valeur égale à 1 pour un paiement totalement couplé et une valeur de 0 pour un paiement totalement découplé. De même, on peut également appliquer une prime de risque, qui est soustraite du prix ou du revenu au producteur. Cette prime de risque est égale à zéro ou proche de zéro lorsque l’introduction d’un programme modifie très peu l’exposition au risque du producteur. Cependant, la prime de risque peut augmenter si le risque perçu s’accroît, ce qui peut se produire, par exemple, lorsque l’exposition aux variations des prix du marché augmente. L’expression (1) ci-dessous décrit cette spécification sous une forme plus concise dans laquelle O symbolise l’offre, P le prix du marché, PD le paiement direct et R la prime de risque. Le coefficient n est une constante de proportionnalité dont la valeur supposée se situe entre 0 et 1, selon l’effet produit sur le prix de marché. Les paramètres a0 et a1 caractérisent la fonction d’offre.

O = a0 + a1(P + nPD – R)                                  (1)

En spécifiant la constante de proportionnalité et la prime de risque dans un tel cadre, ainsi que les paramètres censés représenter les fonctions du programme introduit, on peut calculer l’incidence de ce programme sur la production, le commerce et les marchés internationaux. Une démarche analogue a été utilisée par l’OCDE (2002) pour étudier l’incidence d’une loi-cadre américaine dénommée « Farm Security and Rural Investment Act ».

A. L’INCIDENCE DES PROGRAMMES DE PAIEMENT DÉCOUPLÉS SUR LA PRODUCTION ET LE COMMERCE

17. À ce jour, les études sur l’incidence des paiements directs découplés dont les effets de distorsion sont minimes sur les marchés montrent que les effets sur la production, le commerce et les prix des marchés internationaux sont minimes. Par exemple, une étude publiée par le ministère de l’agriculture des États-Unis (2001) conclut (en s’appuyant sur des données de 1998) que dans l’hypothèse d’une suppression de toute forme de soutien interne et d’un découplage quasiment total des paiements directs, les prix agricoles mondiaux se seraient appréciés de 3,6 pour cent. Dans l’hypothèse d’un couplage total, l’augmentation des prix aurait été de 4,8 pour cent, soit une différence de 1,2 pour cent¹². En outre, comme l’a fait observer Dewbre (2001), les paiements liés à des superficies de référence fixes sont considérés comme étant les instruments de soutien interne ayant les effets de distorsion les plus faibles. Ces études ont formulé des hypothèses quant à la réaction de l’offre à ces programmes de paiement directs. Il est néanmoins contestable d’affirmer en conclusion que ces programmes ont peu d’incidence sur les marchés, car leurs effets directs et indirects sont peut-être plus importants que ce que ces études laissent supposer. En outre, les paiements directs ont de plus en plus de poids. Cependant, comme l’ont expliqué Beghin et al (2004), il est permis de s’interroger sur la nature découplée des nouveaux programmes, compte tenu de leur ampleur, de leur conception et de la fréquence des changements.

18. Le présent document s’est appuyé sur le nouveau modèle de politique des produits agricoles de la FAO afin d’analyser, à titre provisoire, l’incidence des différents scénarios de découplage. Ce modèle de simulation des produits (Commodity Simulation Model ou « Cosimo ») a été élaboré avec la collaboration de l’OCDE. Les spécifications des pays membres de cette organisation, incorporées dans le modèle Aglink, ont été utilisées et complétés par celles relatives à 29 pays et régions supplémentaires, ce qui a permis d’étudier plus finement l’incidence des politiques sur ces pays. Une période de projection de dix ans (2004-2013) a servi de référence pour comparer divers scénarios d’impact élaborés sur la base d’hypothèses. Les différences observées ont été ensuite examinées selon la méthode « shock minus control ». Le but principal de l’analyse était d’évaluer les incidences possibles des programmes de paiement direct sur les marchés internationaux, compte tenu de différents scénarios de découplage extrême. Il est important de noter qu’à l’heure actuelle, ce modèle n’a pas complètement intégré les marchés du sucre ou du coton et que les résultats ne s’appliquent donc pas à ces produits.

19. Deux programmes de paiement direct en vigueur aux États-Unis et en Europe ont été choisis pour cette analyse éclairante. Ces programmes ont été retenus parce ce qu’ils figurent parmi les programmes de paiement direct les plus importants et qu’ils présentent diverses caractéristiques de découplage. En outre, aucun de ces deux programmes n’ayant fait l’objet d’une notification à l’OMC en novembre 2004, leur classification formelle dans les catégories verte ou bleue n’avait pas encore eu lieu.

20. En ce qui concerne les États-Unis, les programmes examinés sont les paiements directs fixes liés à la superficie et les paiements contracycliques de soutien aux cultures. Initialement proposé en vertu de la loi FAIR de 1996, le paiement direct fixe est calculé en fonction d’une superficie de référence s’appliquant à des cultures admissibles. La superficie de référence et le calcul du rendement ont été actualisés dans la loi FSRI de 2002. Les paiements fixes s’élèvent à près de 4,4 milliards de dollars EU, soit environ 54 dollars à l’hectare. Le producteur bénéficie d’un paiement contracyclique équivalent à 85 pour cent de la superficie de référence fixe pour chaque culture admissible et compte tenu des différences observées entre un prix d’objectif (excluant le paiement fixe) et le prix à la sortie de l’exploitation pour chaque type de culture. La caractéristique principale de ces paiements est qu’ils reposent sur des superficies et des rendements de référence fixes et ne dépendent donc pas de la production d’une année considérée. Cette caractéristique est susceptible d’évoluer car les superficies et les rendements de référence pourraient être actualisés dans le futur. Cela étant, ces paiements peuvent varier en fonction des prix de marché. Si les prix de marché des cultures admissibles sont relativement élevés, en supposant qu’il n’y ait pas d’ajustement à la hausse pour atteindre les prix d’objectif, les paiements contracycliques baisseront nettement. Si les prix de marché sont bas, les paiements augmenteront de manière spectaculaire. Les paiements ne dépendent pas des types de culture mais de la superficie et des rendements de référence. Toutefois, pour des rendements de référence moyens, les paiements peuvent atteindre 58 dollars EU à l’hectare pour le blé, 113 dollars EU à l’hectare pour le maïs et 30 dollars à l’hectare pour le soja, compte tenu des rendements de référence, du prix d’objectif, du paiement direct fixe et du niveau des taux d’intérêt. Les paiements ne dépendent pas des niveaux de production de l’année en cours, mais ils sont couplés aux prix en vigueur en fonction d’une plage de valeurs spécifiques¹³. En ce sens, les paiements contracycliques assurent une distribution plus stable des recettes nettes que les exploitations tirent des cultures prises en compte dans les programmes.

21. En ce qui concerne l’Union européenne, l’analyse inclut les paiements uniques par exploitation aussi bien pour l’agriculture que pour l’élevage. Ce mécanisme fait partie de la réforme de la politique agricole commune (PAC) adoptée en 2003 et mise en application dans de nombreux pays de l’UE en 2004. Les paiements sont calculés sur la base des programmes liés à la superficie et au nombre de têtes de bétail appliqués précédemment (en moyenne pendant la période 2000 – 2002) dans l’ancien cadre législatif de la PAC. Ils s’élèvent à environ 250 € par hectare pour les cultures et à environ 560 € par tête de bétail¹⁴. Les paiements uniques par exploitation ne sont pas encore appliqués dans l’ensemble de l’Union européenne; ils ne sont pas, en principe, liés à la production et aux prix.

B. ANALYSE DES SCÉNARIOS

22. Le degré de découplage de ces programmes étant difficile à déterminer, le modèle a été utilisé pour cerner l’incidence de ces grands programmes et mettre en lumière les problèmes éventuels. Deux scénarios ont été analysés, qui ont permis de faire ressortir les différentes incidences possibles. Celles-ci ont été comparées à une projection de référence intégrant l’hypothèse d’un découplage total des programmes. Dans cette hypothèse, les programmes totalement découplés ont les mêmes effets sur le marché, qu’il y ait paiements programmés ou non.

23. Le premier scénario avait pour objectif d’examiner l’incidence de l’introduction de programmes dans l’hypothèse d’un couplage partiel. Le scénario prévoyait qu’aux États-Unis, l’incidence sur les prix à la production des paiements de soutien était égale à 9 pour cent. Dans l’Union européenne, cette incidence théorique était estimée à 11 pour cent pour les cultures et 6 pour cent pour le bétail. Dans les deux régions, la prime de risque était évaluée à 2 pour cent, tenant compte du risque plus faible encouru dans le cadre des programmes. Les valeurs de n et de R_t dans l’équation (1) ci-dessus découlent des travaux de l’OCDE¹⁵. Elles sont identiques à celles retenues par les auteurs, qui étudient actuellement la question du découplage, et correspondent aux recherches de fond utilisées dans le modèle. Compte tenu des ouvrages existant sur ce thème, ce scénario peut être considéré comme une évaluation plausible de l’incidence de ces programmes. Le tableau 1 décrit en détail, pour des groupes importants de pays, la nature de l’incidence sur les prix, la production et le commerce à l’échelle internationale.

24. Les résultats montrent que, comparée à un découplage total de référence (pas de programmes), l’instauration de programmes de paiements de soutien, dans l’hypothèse d’un couplage partiel suggéré par les recherches actuelles, aura une incidence faible sur les prix de marché d’ici 2010. L’incidence maximale sur les prix concernera le blé. En 2010, les prix de référence mondiaux du blé seront inférieurs de 1 pour cent à une projection fondée sur l’hypothèse que les programmes sont totalement découplés. Notons que si l’incidence sur les prix est minime, l’incidence sur la production et le commerce est en revanche plus importante. On en déduit que même un effet minime sur les prix peut produire un déplacement de la production et du commerce sur les marchés internationaux. Par exemple, dans la simulation de référence, les pays les moins avancés sont des importateurs nets (exportations nettes négatives) de produits alimentaires de base et d’oléagineux. L’introduction de paiements de soutien partiellement découplés par les États-Unis et l’Union européenne, analogues à ceux qui ont été étudiés ci-avant, augmenterait les importations de blé de ce groupe de 1,2 pour cent et celles de céréales secondaires de 15,8 pour cent par rapport aux projections de référence. Elles diminueraient les importations de riz de 1,3 pour cent et celles d’oléagineux de 0,4 pour cent. L’incidence est plus marquée sur le groupe comprenant tous les autres pays en développement (à l’exclusion donc des pays les moins avancés), qui inclut de nombreux pays en développement à revenu plus élevé. En ce qui concerne ce groupe, les importations de blé, de maïs et d’oléagineux augmenteraient de 1,0, 2,0 et 4,3 pour cent respectivement, tandis que leurs exportations de riz reculeraient de 3,4 pour cent.

25. Le second scénario avait pour but d’examiner l’incidence des paiements totalement couplés. Dans cette hypothèse, l’effet d’un paiement par unité de référence équivaut à accroître les prix de marché et les primes de risque sont totalement supprimées. Plus précisément, on suppose que les constantes de proportionnalité sont égales à 1.0 et non à 0, et que les primes de risque sont, elles aussi, égales à 0. Ces hypothèses extrêmes servent à obtenir une estimation amplifiée de l’incidence et n’ont pas pour finalité de montrer qu’elles sont appropriées ou probables. Elles vont plus loin que celles que l’on trouve dans les ouvrages actuels traitant de la question.

26. Les résultats du second scénario sont inclus dans le tableau 2. Ils indiquent que, dans l’hypothèse extrême d’un couplage total de ces programmes, l’incidence sur les prix internationaux est considérablement plus importante que dans le premier scénario. L’incidence maximale se produit sur les prix du blé et des céréales secondaires, pour lesquels elle est égale à - 6,8 pour cent et - 6,1 pour cent respectivement. Notons à cet égard que l’incidence pourrait être plus marquée si la projection intégrait des prix de référence mondiaux des produits agricoles plus bas. Dans ce cas, les paiements contracycliques américains auraient été plus élevés, et l’hypothèse d’un découplage total de ces paiements plus importants se serait traduit, corrélativement, par une incidence plus forte.

27. Dans ce scénario extrême bâti sur l’hypothèse d’un couplage total, l’incidence sur la production est également plus marquée, bien qu’elle soit encore relativement minime dans tous les pays, y compris les États-Unis et les pays membres de l’Union européenne, ce qui s’explique par les faibles réactions de l’offre aux prix d’incitation qui sont couramment évalués dans ces pays. Cependant, on estime que l’incidence sur le commerce est relativement importante dans certains cas, notamment dans les pays ou régions dans lesquels les niveaux d’échange nets de référence sont bas par rapport aux niveaux de production et de consommation. Comme le montre le tableau 2, les exportations nettes des pays développés augmentent considérablement (en l’espèce, du fait de l’augmentation des exportations nettes des États-Unis et de l’Union européenne), ce qui réduit nettement le pourcentage des exportations des autres groupes économiques. En ce qui concerne les pays les moins avancés, l’incidence des paiements de soutien totalement couplés aux États-Unis et dans l’Union européenne se traduit par une augmentation des importations de blé et de céréales secondaires égale à 7,8 pour cent et 81,7 pour cent respectivement, et par une baisse des importations d’oléagineux égale à 10,9 pour cent. Une incidence d’une ampleur égale sur les importations et les exportations peut être obtenue pour les autres pays en développement. La réaction prévue de chaque pays ou région ne dépend pas seulement de l’ampleur des variations des prix internationaux, mais également de l’aptitude de leurs marchés à réagir à ces variations et des caractéristiques de la réponse de leur offre, s’agissant des cultures les plus touchées. Par exemple, sur les marchés du blé et des céréales secondaires, la réaction d’un pays ou d’une région dépend de l’importance de ces cultures sur l’usage des terres et de la nature des politiques commerciales et nationales en vigueur. Dans le modèle inhérent aux scénarios présentés, on a estimé que la réaction de l’offre est plus marquée dans les pays développés que dans les pays en développement. Ceci est dû en grande partie à la présence de très grands pays dans ce dernier groupe, tels que l’Inde et la Chine, dont les marchés ne réagissent pas beaucoup aux variations de prix externes. Il en découle que les réactions commerciales sont plus amples pour ces grands pays et, partant, que leurs échanges sont plus sensibles aux variations des prix mondiaux.

VI. CONCLUSIONS

28. Il existe une tendance nette au découplage du soutien interne, notamment dans les pays développés. Les mesures de soutien aux prix du marché étant en régression du fait d’un accès accru au marché (favorisé, par exemple, par l’abaissement des droits de douane), les pressions internes en faveur du soutien au moyen de paiements directs peuvent se renforcer. Les négociations commerciales se poursuivent dans le but de trouver un mécanisme permettant aux gouvernements d’effectuer des paiements directs aux producteurs, selon des critères spécifiques, qui ne soient pas assujettis à des engagements de réduction.

29. L’objectif de l’analyse conduite dans le présent document était d’examiner l’importance des hypothèses de découplage dans l’évaluation de l’incidence sur le marché des programmes de paiement de soutien. Cependant, il reste beaucoup d’incertitudes quant à la manière d’évaluer le degré de découplage. C’est pourquoi le présent document s’efforce de cerner l’incidence sur les marchés des différents degrés de découplage des programmes de paiement de soutien. À titre d’exemple, les programmes de paiements directs en vigueur aux États-Unis et dans l’Union européenne ont été analysés au moyen du modèle de simulation des politiques de produits élaboré par la FAO. Les résultats de cette analyse indiquent que l’incidence estimée sur les prix internationaux, calculée sur la base d’hypothèses extrêmes de couplage et de découplage, est généralement de faible amplitude. Ils montrent également que, compte tenu du degré de couplage, de la dimension et de la nature des programmes introduits, le commerce peut subir de fortes distorsions bien que l’incidence sur les prix internationaux soit minime. On peut en déduire qu’il est important d’évaluer le degré de couplage des nouveaux programmes issus des réformes.

30. Dans cette étude, seuls des programmes propres aux deux principales zones de production (États-Unis et Union européenne) sont analysés et ces programmes sont parmi les plus importants du point de vue des dépenses. Si les nombreux pays qui peuvent se permettre de réorienter leur soutien en faveur de programmes totalement découplés ou dont les effets de distorsion sont minimes accentuent cette tendance, l’incidence pourrait être plus nette sur le commerce. Cette tendance pourrait désavantager les pays qui n’ont pas les moyens de financer ces programmes, du point de vue de l’aide apportée à leurs agriculteurs.

31. À la lumière des éléments apportés, les délégués sont invités à examiner, entre autres, les questions suivantes:

1. La tendance aux paiements découplés ou à effets de distorsion minimes est-elle un sujet de préoccupation?
2. La réforme commerciale visant à abaisser les droits de douane tout en autorisant le soutien direct non assujetti crée-t-elle une situation qui avantage ceux qui peuvent financer un tel soutien?
3. D’autres analyses peuvent-elles contribuer utilement aux prochaines discussions du Comité?
4. Les pays membres sont invités à apporter leurs observations et à fournir des orientations sur les travaux futurs concernant les activités du Secrétariat en matière de renforcement de l’analyse et de la surveillance des politiques, tel qu’il est décrit dans les documents CCP: 05/CRS 4 et CCP: 05/CRS 5.

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_________________________

¹ Ces activités sont brièvement décrites dans les documents CCP 05/CRS 4 et CCP 05/CRS 5.

² Voir FAO (2004) et FAO (2005), et CCP 05/11.

³ Organisée le 12 avril, “The Impact of OECD Policies on Developing Countries: What Policies Matter Most?” [L’incidence des politiques de l’OCDE sur les pays en développement : quelles politiques privilégier ?]

⁴ Voir Dewbre et al. (2001)

⁵ Le Fonds monétaire international a examiné cette question et proposé le mécanisme d’intégration par le commerce (Trade Integration Mechanism). Cependant, cet instrument ne traite que des mesures à court terme et de l’assistance technique et n’a pas d’objectifs à long terme en matière de répartition de revenus. Voir le document de l’OMC dont la cote est WTO WT/L/565, mai 2004.

⁶ OCDE (2004).

⁷ En 2004, le Gouvernement a affecté 1,2 milliard de dollars EU à ce poste budgétaire.

⁸ OMC (2004)

⁹ Voir J. Baffes et al., (2003).

¹⁰ On trouvera une bonne étude des aspects économiques du découplage des paiements dans l’ouvrage de F. Andersson « Decoupling: The concept and past experiences », Swedish Institute for Food and Agricultural Economics. 2004.

¹¹ Voir Dewbre J., et al., (2001).

¹² USDA (2001)

¹³ Cette plage de valeurs est déterminée par le niveau du prix d’objectif, le niveau du paiement fixe et le taux de prêt relatifs aux diverses cultures. Par exemple, le prix d’objectif du blé est de 144 dollars EU par tonne, le paiement fixe est de 19 par tonne et le taux de prêt de 101 par tonne.

¹⁴ Les calculs reposent sur une estimation des dépenses liées aux programmes, sur la superficie et le nombre de têtes de bétail.

¹⁵ Les estimations sont empruntées au modèle Aglink de l’OCDE, tel qu’utilisé dans « Perspectives agricoles de l’OCDE: 2003-2008 », « The Market Implications of the 2002 United States FSRI Act ». Paris. pp. 47-52.