CCP 05/INF/7

Índice

I. INTRODUCCIÓN

II. PAGOS INTERNOS – LA CUESTIÓN DE LA DISOCIACIÓN

III. TENDENCIAS EN EL ÁMBITO DE LA AYUDA INTERNA

IV. AYUDAS DISOCIADAS, NO DISTORSIONADORAS DEL COMERCIO Y DISTORSIONADORAS DEL COMERCIO EN GRADO MÍNIMO

V. EVALUACIÓN DE LA INCIDENCIA DE LOS DISTINTOS GRADOS DE DISOCIACIÓN DE LOS PAGOS INTERNOS

A. IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE PAGOS INTERNOS DISOCIADOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO

B. ANÁLISIS DE ESCENARIOS

VI. CONCLUSIONES

I. INTRODUCCIÓN

1. En su 64º período de sesiones el CCPB, recomendó a la Secretaría que realizara nuevos trabajos sobre el impacto de las políticas comerciales y nacionales. Desde dicho período de sesiones, la FAO ha mejorado su capacidad de examinar las políticas de productos en dos ámbitos relacionados. En el primero, ha mejorado su actividad de establecimiento de modelos de políticas de productos básicos para cuantificar el impacto de políticas específicas en los países en desarrollo, en respuesta a peticiones concretas formuladas por el Comité. En otro ámbito, sobre la base del mandato que se le ha encomendado de efectuar un seguimiento de la ejecución de las políticas relativas a los productos básicos de conformidad con las directrices acordadas, se ha adherido a un consorcio de organismos internacionales para elaborar un conjunto global de indicadores para políticas agrícolas (API) en los países en desarrollo. La información generada por dichas actividades está destinada a mejorar el conocimiento de la eficacia de las políticas así como a reforzar la capacidad en los países en desarrollo para llevar a cabo dichas tareas por sí mismos¹.

2. Por otro lado, la FAO ha elaborado un importante estudio en el que se examinan los vínculos entre reformas comerciales y seguridad alimentaria a nivel conceptual y regional, al que han seguido estudios de caso pormenorizados de 15 países sobre los vínculos entre las reformas de las políticas económicas relacionadas con el comercio y la seguridad alimentaria². Asimismo, se han realizado estudios sobre el impacto del aumento rápido de las importaciones en los países en desarrollo. Se están llevando a cabo otros estudios sobre este tema.

3. Distintos estudios, basados en modelos, relativos al impacto probable de una mayor liberalización del comercio –incluido el acuerdo de la Ronda de Doha- sobre el comercio, el bienestar y la distribución de ingresos en los países en desarrollo revelan, en conjunto, que los beneficios generados por la reforma del comercio agrícola son amplios. El acceso a los mercados resulta ser invariablemente la principal vía de obtención de beneficios, pero los recortes de las subvenciones internas –junto con los recortes arancelarios- también contribuyen notablemente a un mayor acceso a los mercados y el comercio. También es importante destacar los beneficios significativos que se pueden obtener del comercio Sur-Sur tras las reformas. Está demostrado que los efectos negativos sobre las relaciones de intercambio y la privación de preferencias arancelarias constituyen dos importantes fuentes de pérdidas para los países en desarrollo. Con las reformas a nivel mundial, se prevé que aumenten los precios de los productos alimenticios en los mercados mundiales, lo que acarrearía pérdidas para los países importadores de alimentos a nivel de relaciones de intercambio y de beneficios para los exportadores netos. Los análisis indican que cuando se tienen en cuenta las pérdidas en cuanto a preferencias comerciales, las repercusiones en el bienestar resultan ser negativas para los países beneficiarios de las preferencias. Este impacto negativo es pequeño en conjunto, pero grande para algunos de estos países. En un acto colateral de este 65º período de sesiones del CCPB, también centrado en estas cuestiones, se presentará a los miembros un análisis actualizado en profundidad de estos temas³.

4. En el contexto de la evaluación de las repercusiones de la reforma de las políticas se plantea la cuestión de cómo se están ejecutando los nuevos programas de pagos internos y, en particular, cómo afectan a la producción y el comercio. Existe una tendencia clara en numerosos países a adoptar políticas orientadas a la disociación o que distorsionen el comercio de forma mínima. Dado que se trata de un ámbito que aún no ha sido estudiado y examinado adecuadamente por los miembros, en el presente documento se realiza una evaluación inicial limitada de la importancia que puede tener el grado de disociación de los pagos internos para los precios y el comercio de productos básicos a nivel mundial. El análisis del presente documento pretende determinar algunos límites de los efectos del grado de disociación de dichos programas y determinar su posible impacto en los países en desarrollo y menos adelantados.

II. PAGOS INTERNOS – LA CUESTIÓN DE LA DISOCIACIÓN

5. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay (AARU) supuso un gran avance en el establecimiento de normas y disciplinas efectivas en tres pilares básicos de la intervención pública en el ámbito de la agricultura: la ayuda interna, el acceso a los mercados y la competencia de las exportaciones. Se han proseguido los debates, la investigación y las negociaciones sobre la base de estos pilares. Existe un compromiso de reducir las subvenciones a la exportación con vistas a su supresión gradual. Aunque no se ha establecido un objetivo final de este tipo para los otros dos ámbitos, hay un compromiso de aumentar el acceso a los mercados y disminuir las ayudas internas que distorsionan el comercio de forma significativa con el tiempo. Sin embargo, en el caso de las ayudas internas, los pagos internos mínimos o que no distorsionan el mercado siguen constituyendo un ámbito exento de reducciones.

6. A primera vista, los conceptos de disociación y de ayuda interna que no distorsiona el comercio o sólo de forma mínima parecen atractivos. En primer lugar, se dice que los programas que presentan estas características constituyen un medio eficaz de contribuir a alcanzar los objetivos de distribución de ingresos⁴. En segundo lugar, en teoría o al menos por definición, tienen efectos de desbordamiento mínimo o nulos sobre el comercio y los precios internacionales pagados o recibidos por otros. Por estos motivos básicos, prácticamente todos los nuevos programas y reformas de programas en vigor en los países desarrollados en la última década afirman incluir como mínimo algunas características de distorsión no comercial.

7. Sin embargo, frente a estas ventajas aparentes, existen algunas cuestiones críticas. En primer lugar, está el tema de la asimetría en la capacidad de los países comerciantes para ejecutar políticas de disociación. Numerosos países importadores en desarrollo tienen una capacidad fiscal limitada para ejecutar dichos programas. Las reformas de las políticas que reducen los aranceles (incrementando el acceso a los mercados) acarrean una disminución de los precios a nivel nacional y, por consiguiente, reducen los ingresos en las zonas rurales y aumentan las presiones de ajuste. Asimismo, reducen la capacidad fiscal mediante una disminución de los ingresos procedentes de los aranceles. Por ello, con la liberalización del comercio estos países tienen una menor capacidad para utilizar instrumentos disociados exentos para alcanzar los objetivos de distribución de los ingresos⁵. Cabe que los países desarrollados no tengan este problema.

8. La segunda cuestión que se plantea guarda relación con el grado: ¿qué se entiende por “efecto mínimo sobre el comercio” y cómo se puede medir? El grado de impacto sobre el comercio depende de la naturaleza y la envergadura del programa. Dado que numerosos países en desarrollo carecen de la capacidad fiscal necesaria para utilizar programas de ayuda interna exentos, ¿hasta que punto debería preocuparles su utilización por otros, aunque se declare que dichos programas causan distorsiones mínimas o que se ajustan a los criterios negociados en la OMC? Aunque no se pueda demostrar que dichos programas tienen menos efectos en los mercados que los programas internos asociados, las medidas restrictivas de acceso a los mercados o las políticas de subvención a la exportación, ¿cuáles son las posibilidades de que la creciente tendencia a que el gran volumen de pagos internos afecte a los mercados agrícolas mundiales de una forma que reduzca las oportunidades de mercado de los países en desarrollo?

III. TENDENCIAS EN EL ÁMBITO DE LA AYUDA INTERNA

9. Desde que en las negociaciones comerciales se empezaron a reconocer los vínculos entre comercio y política interna, numerosos países han acometido reformas de sus políticas que han reducido el sostenimiento de los precios de mercado y la intervención directa en los precios y/o los pagos en función de la producción y han incrementado los pagos directos a los productores, con distintos grados de vinculación con los precios y la producción. Esta tendencia aparece reflejada en el gráfico 1, en que se puede observar que en los países de la OCDE el sostenimiento de los precios de mercado ha disminuido, pasando del 77 por ciento de la ayuda a la producción estimada en 1986 al 62 por ciento en 2003⁶. El sostenimiento de los precios de mercado está determinado fundamentalmente por las medidas de acceso a los mercados (aranceles). El gráfico 2 refleja la composición variable de los pagos internos. Los pagos internos en función de la producción y los insumos se han mantenido a un nivel relativamente constante desde 1986, mientras que otras formas de pago, basados en gran medida en niveles de superficie o producción de base fija, derechos históricos o ingresos han aumentado en alrededor de 41 000 millones de dólares EE.UU. en la zona de la OCDE durante dicho período. Los pagos basados en derechos históricos han aumentado más rápidamente. Dichos pagos también han aumentado considerablemente tras la reforma, por la Unión Europea (UE), de su Política Agraria Común en 2003; a partir de 2004 se implantó la ayuda única por explotación de la UE, tanto para cultivos como para animales, que está sustituyendo una parte considerable de los anteriores pagos por superficie y por cabeza de ganado.

10. La tendencia a la disociación de los pagos/ayuda de los niveles de producción también se ha manifestado en los países en desarrollo. Entre los ejemplos de disociación en las reformas de las políticas cabe destacar las reformas PROCAMPO llevadas a cabo en México en 1994, en las que se sustituyeron los precios garantizados para los cereales, las semillas oleaginosas y los cultivos proteicos por pagos disociados directos. En Turquía, se sustituyeron varias medidas en la frontera, precios administrados y subvenciones a la producción y los insumos por pagos directos para el sostenimiento de los ingresos a partir de 2001. China constituye otro ejemplo reciente a este respecto: en este país se han instituido pagos directos para los productores en el sector de los cereales⁷.

IV. AYUDAS DISOCIADAS, NO DISTORSIONADORAS DEL COMERCIO Y DISTORSIONADORAS DEL COMERCIO EN GRADO MÍNIMO

11. El tenor del AARU prevé criterios jurídicos ex-ante para los programas cuyos efectos distorsionadores del comercio o de la producción sean mínimos o nulos y que estén exentos de compromisos de reducción en el compartimento verde. Los programas disociados de sostenimiento de los ingresos se definen mediante criterios específicos para cada caso. El acuerdo también prevé criterios para los programas de ayuda limitados enumerados en el compartimento azul que también han quedado exentos de compromisos de reducción. En las negociaciones de la OMC se sigue debatiendo los criterios para dichos compartimentos, desde puntos de vista muy diferentes para mejorar la especificidad, la flexibilidad y limitar las distorsiones del comercio⁸. Entre las propuestas formuladas figura la opción de suprimir el compartimento azul así como de limitar todos los pagos, incluidos los del compartimento verde. Dichas propuestas reflejan la inquietud de los miembros respecto del posible impacto de dichos pagos.

12. Al evaluar los programas de ayuda interna, los economistas han utilizado principalmente definiciones de disociación que guardan relación con el impacto de los programas en distintos aspectos del mercado. Hacen referencia a cómo los programas afectan tanto a la posición como a la forma de la curva de la oferta y la demanda de un sector determinado con y sin los programas existentes. En los análisis realizados (OCDE (2001), Cahill (1997)) se define la “plena disociación” no sólo como, la situación en la que el precio, el comercio y la producción de equilibrio permanecen inalterados, sino también en la que la forma de las curvas de la oferta y la demanda no resultan afectadas por los programas. La expresión “disociación efectiva” es menos restrictiva y hace referencia a una situación en la que el comercio y la producción de equilibrio permanecen inalterados, aunque varíe la forma de las curvas de la oferta y la demanda (p. ej., por contingente de producción, sistemas de seguros sensibles a los precios, etc.). Ambos conceptos se diferencian en gran medida por el grado en que los resultados de los mercados internos a corto plazo se ven afectados por crisis de la oferta y la demanda. Por ejemplo, cabe que un programa de limitación de la producción establecido a un nivel de base de producción histórico no afecte al nivel de producción de equilibrio de un país, pero sí a la respuesta de la oferta a los incrementos de precio a corto plazo debido, por ejemplo, a unos precios internacionales elevados.

13. Cada vez se acepta más que no pueden existir en la práctica programas plenamente disociados ni efectivamente disociados⁹. Se han realizado análisis teóricos y aplicados en los que se ha examinado cómo dichos programas afectan a los agentes del mercado. En este sentido, la disociación de los pagos de los programas respecto de las decisiones sobre producción se ha traducido en una reducción del grado de impacto sobre la producción/precio en un continuo, desde el programa plenamente asociado hasta el completamente disociado, pasando por el parcialmente disociado. Se teme que los criterios que se consideraban suficientes para contener o minimizar el impacto sobre la producción y el comercio en realidad no lo sean tanto como se pensaba.

14. La evaluación de cómo afectan los programas a la producción es, como poco, tan complicada como los propios programas. Cada uno de éstos tiene características distintas, desde simples transferencias y sumas globales no sujetas a condición hasta otros que pueden depender del estado del mercado, como los programas anticíclicos que efectúan pagos de sumas globales variables (según el rendimiento y la superficie de base) en función de las variaciones de las condiciones de los precios. En consecuencia, tienen efectos diferentes en los productores. La literatura científica ha intentado clasificar de distintos modos dichos efectos. En general, los programas tienen efectos directos sobre la producción por su influencia en el beneficio o precio “condicionado por la oferta” que recibe el productor. Estos efectos directos también pueden aplicarse a los productos básicos que constituyen complementos o sustitutos en el proceso de producción. Los programas también pueden tener efectos indirectos sobre la producción por su impacto en los niveles de ingresos y riqueza y, por ende, sobre los subsidios por mano de obra en las explotaciones agrícolas y la inversión agrícola. La magnitud y la orientación de estos efectos dependen de la naturaleza de los mercados laborales nacionales (movilidad de la mano de obra de las explotaciones agrícolas a otros sectores y de las zonas rurales a las urbanas) y de los mercados de capitales (capacidad para obtener financiación para la inversión y costo de la misma). Tanto los efectos directos como indirectos se pueden considerar teniendo en cuenta factores estáticos (situación actual), dinámicos (expectativas) y relacionados con el riesgo (seguros) que afectan a las decisiones relativas a la producción. Se puede hacer comprender a los productores reacios a asumir riesgos que deberían aumentar la producción cuando se pueda prever que los pagos compensarán las pérdidas de ingresos comerciales, no sólo actualmente, sino en los próximos años. Dichas expectativas no sólo dependen del diseño del programa actual, sino también de las experiencias pasadas sobre cómo los gobiernos modificaron las políticas nacionales en respuesta a las presiones del mercado del momento. Incluso los programas teóricamente disociados pueden convertirse en programas asociados si se adaptan a nuevas circunstancias, en respuesta a demandas internas de ayuda en condiciones de mercado adversas.

V. EVALUACIÓN DE LA INCIDENCIA DE LOS DISTINTOS GRADOS DE DISOCIACIÓN DE LOS PAGOS INTERNOS

15. La literatura económica sobre este tema, tanto teórica como aplicada, sigue siendo relativamente reciente¹⁰. El conocimiento empírico de los nuevos programas es escaso, dado que se requiere tiempo y experiencia para examinarlos utilizando los métodos estadísticos necesarios para evaluar cómo responden los beneficiarios a los pagos. A falta de un análisis definitivo de este tipo, la mayor parte de las evaluaciones se basan en modelos que permiten medir tanto los efectos directos como indirectos de los programas. Estos métodos recurren en gran medida a hipótesis sencillas respecto de los impactos y se efectúan análisis de sensibilidad en torno a dichas hipótesis. Por ejemplo, en un marco de simulación detallada, tal como la Matriz de evaluación de políticas de la OCDE (PEM)¹¹ se determina la oferta y la demanda de mercado en un marco completo que incluye información detallada sobre mercados de factores, lo que permite conocer adecuadamente los efectos directos e indirectos de los pagos sobre la producción y el comercio de productos básicos. Además, los análisis de sensibilidad tienen por objeto una serie de parámetros fundamentales de dicho sistema y proporcionan la correspondiente gama de repercusiones probables de los programas.

16. Algunas evaluaciones han partido de hipótesis de disociación aplicadas a modelos de mercado existentes. Dichas hipótesis implican “ajustes a la proporcionalidad de los precios” que se aplican a las funciones de oferta de los distintos productos que cumplen los requisitos para recibir ayuda. Por ejemplo, en la función de oferta de un determinado cultivo, el efecto sobre el precio incluye la ayuda directa a dicho cultivo multiplicada por una constante de proporcionalidad. Dicha constante puede oscilar entre un valor de 1 para un pago plenamente asociado y de 0 para un pago totalmente disociado. De forma análoga, cabe aplicar también una prima de riesgo, que se resta del precio o beneficio que puede esperar el productor. Dicha prima de riesgo sería nula o casi nula en una situación en que la ejecución del programa modifique escasamente los riesgos para los agricultores, pero dicha cifra se incrementaría si aumentara la sensación de riesgo, por ejemplo cuando se esté más expuesto a las variaciones de los precios de mercado. La fórmula (1) presentada infra así lo refleja de forma más sintética, siendo S la oferta, P el precio de mercado, DP el pago directo y R la prima de riesgo. El coedificiente n es una constante de proporcionalidad, con un valor hipotético que oscila entre 0 y 1, en función de su efecto relativo sobre el precio de mercado, y los parámetros a0 y a1 caracterizan la función de oferta.

Especificando en dicha ecuación la constante de proporcionalidad y la prima de riesgo, (se supone que dichos parámetros constituyen funciones del programa interno específico), se puede calcular el efecto sobre la producción, el comercio y, por ende, los mercados internacionales. En la OCDE (2002) se ha seguido un método similar al examinar el impacto de la Ley de inversiones rurales y seguridad de las explotaciones agrícolas de Estados Unidos.

A. IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE PAGOS INTERNOS DISOCIADOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO

17. Hasta la fecha, los estudios del impacto de los pagos directos disociados y que causan distorsiones mínimas en los mercados revelan que tienen efectos reducidos sobre la producción, el comercio y los precios en los mercados internacionales. Por ejemplo, un estudio publicado por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (2001) concluyó (sobre la base de datos de 1998) que la supresión de todas las ayudas internas, con pagos directos principalmente disociados, habría incrementado los precios agrícolas mundiales en +3,6 por ciento; en caso de disociación plena el aumento de los precios habría sido de +4,8 por ciento, lo que representa una diferencia de 1,2 por ciento¹². Por otro lado, como ha señalado Dewbre (2001), se considera que los pagos por superficie de base fija son los instrumentos de ayuda interna que menos distorsionan el comercio. Dichos estudios han formulado hipótesis sobre la respuesta de la oferta a dichos programas de pago directo. Sin embargo, la conclusión según la cual dichos programas tienen escasos efectos en los mercados es cuestionable, ya que se presume que los efectos directos o indirectos de estos programas son más amplios que lo que los estudios presuponen. Por otro lado, con el tiempo el volumen de los pagos directos es cada vez más considerable. En efecto, como explican Beghin et al (2004), existen grandes dudas respecto de la naturaleza disociada de los nuevos programas, habida cuenta de su envergadura, diseño y frecuencia de cambio.

18. En el presente documento se ha utilizado el nuevo modelo de la FAO relativo a las políticas de productos básicos para analizar, de forma muy provisional, la incidencia de las hipótesis de disociación alternativas. Este modelo (modelo de simulación de productos básicos o “Cosimo”) ha sido establecido en colaboración con la OCDE utilizando los componentes del modelo Aglink para los países de la OCDE y especificando 29 países y regiones en desarrollo adicionales, con el fin de poder examinar mejor las repercusiones de las políticas en dichos países. El análisis se basa en un período de proyección de 10 años (2004-2013) respecto al cual se evalúan los impactos modificando las hipótesis y examinando las diferencias mediante el método “choque menos control”. El principal objetivo del análisis realizado consistía en evaluar la posible amplitud de las repercusiones en los mercados internacionales que los programas de pago directo podrían tener, partiendo de hipótesis alternativas de disociación extrema. Es importante señalar que actualmente en este modelo no se han integrado de forma plena los mercados del azúcar o el algodón, por lo que los resultados no se aplican a dichos productos.

19. Para este análisis ilustrativo se han elegido dos programas determinados de pago directo de los Estados Unidos y la Unión Europea, debido a que figuran entre los mayores programas de pago directo que presentan distintas características de disociación. Además, a noviembre de 2004, no se había notificado la existencia de ninguno de estos programas en su forma actual a la OMC, por lo que no se había procedido a su clasificación formal en las categorías de compartimento verde o azul.

20. En los Estados Unidos, los programas examinados han sido los pagos directos fijos por superficie (FDP) y los pagos anticíclicos (CCP) para los cultivos. Los pagos directos fijos se conceden teniendo en cuenta la superficie unitaria en un área de base para todos los cultivos que cumplan los requisitos correspondientes y se contemplaron inicialmente en la Ley FAIR de 1996. Los datos relativos al rendimiento y la superficie de base se actualizaron en la Ley FSRI de 2002. Los pagos fijos efectuados ascienden a 4 400 millones de dólares EE.UU. aproximadamente o a unos 54  dólares EE.UU. por hectárea de base. El productor recibe un pago anticíclico correspondiente al 85 por ciento de una superficie de base fija para cada cultivo que cumpla los requisitos y determinadas diferencias en cuanto al precio indicativo (excluido el pago fijo) y el precio agrícola para cada cultivo. La principal característica de estos pagos es que para determinadas superficies y rendimientos de base por cultivo, los pagos son independientes de la producción corriente. Sin embargo, dependiendo de las posibilidades de que se actualicen los rendimientos y las superficies de base en el futuro, esta última afirmación tendría escaso fundamento. No obstante, los pagos varían en función de los precios de mercado. Si los precios de los cultivos que cumplen los requisitos son relativamente elevados, y suponiendo que no haya ajustes al alza de los precios indicativos, los pagos anticíclicos serán bajos; si los precios de mercado son bajos, los pagos podrán aumentar radicalmente. Los pagos no dependen del cultivo sino de la superficie y el rendimiento de base del producto. Sin embargo, para rendimientos de base medios, el importe de los pagos podría ascender hasta un valor máximo de 58 dólares EE.UU. por hectárea, 113 dólares EE.UU. por hectárea y 30 dólares EE.UU. por hectárea para el trigo, el maíz y la soja respectivamente, considerando un rendimiento de base, un precio indicativo, un pago directo fijo y un coeficiente de préstamo determinados. Los pagos no dependen de los niveles de producción corriente, pero están asociados a los precios corrientes para una determinada gama de valores¹³. En este sentido, el pago anticíclico garantiza una distribución más estable que los ingresos agrícolas netos para los cultivos contemplados en los programas.

21. En la Unión Europea, el análisis incluye las ayudas disociadas por explotación tanto para los cultivos como para el ganado. Formaban parte de la Política Agraria Común en 2003 y se han aplicado en numerosos países de la UE en 2004. Dichos pagos se determinan sobre la base de anteriores programas por hectárea y por cabeza de ganado (promedio 2000-2002) previstos en la normativa precedente sobre la PAC. Ascienden a alrededor de 250 euros por hectárea de cultivo y a unos 560 euros por cabeza de ganado¹⁴. Aunque no se han aplicado plenamente las ayudas disociadas por explotación en toda la Unión Europea, en principio no están relacionadas con los precios y la producción corrientes.

B. ANÁLISIS DE ESCENARIOS

22. Dado que el grado de disociación de estos programas es difícil de determinar, el modelo se ha utilizado para establecer los límites de los efectos de estos importantes programas y detectar dónde pueden radicar los problemas. Se han previsto dos escenarios con el modelo para analizar la posible gama de impactos. Estos se comparan con una proyección de base en la que se parte de la hipótesis de que los programas están plenamente disociados, en el sentido que tienen los mismos resultados comerciales, con o sin los pagos.

23. El primer escenario se ha elaborado para examinar el impacto de la introducción de los programas partiendo de la hipótesis de que están parcialmente asociados. Para este escenario, se presupuso que en los Estados Unidos los pagos internos tienen un efecto equivalente al 9 por ciento en los precios al productor. En la UE, se partió de la hipótesis de que los efectos eran del 11 por ciento para los cultivos y del 6 por ciento para el ganado. En ambos países se partió de la base de que las primas de riesgo adecuadas eran del 2 por ciento para reflejar el menor riesgo que puede existir en el marco de los programas. Dichos valores de n y R_t en la ecuación 1 mencionada anteriormente derivan de los trabajos de la OCDE¹⁵ son semejantes a los de la literatura actual que estudia la cuestión de la disociación y reflejan los datos de la investigación utilizados en el modelo. Se puede considerar que el escenario establece una estimación verosímil de las repercusiones de estos programas a la luz de la literatura existente sobre la cuestión. En el Cuadro 1 se presenta información detallada sobre la naturaleza de la incidencia sobre los precios internacionales, la producción y el comercio en relación con importantes grupos de países.

24. Los resultados revelan que, en comparación con una disociación plena o la ausencia de programas, la institución de programas de pagos internos partiendo de la base de una asociación parcial sugerida por la investigación actual habría supuesto una escasa diferencia para los precios de mercado de aquí al año 2010. El máximo efecto sobre los precios corresponde al trigo, para el cual en 2010 los precios de referencia mundiales serían un 1 por ciento inferiores a una proyección en la que los programas estuvieran totalmente disociados. Nótese, sin embargo, que si bien los efectos sobre los precios son reducidos, los efectos sobre la producción y el comercio son más importantes, lo que indica que incluso un efecto moderadamente bajo sobre el precio puede causar un desplazamiento de la producción y el comercio en los mercados internacionales. Por ejemplo, por lo que respecta a la totalidad de los alimentos básicos y las semillas oleaginosas, los países menos adelantados son importadores netos (exportaciones netas negativas) en la simulación de base. La introducción de pagos internos parcialmente disociados por parte de los Estados Unidos y la Unión Europea, del tipo examinado anteriormente, originaría un aumento de las importaciones de trigo en este grupo del 1,2 por ciento y de las importaciones de cereales secundarios del 15,8 por ciento respecto de las proyecciones de base, mientras que acarrearía una disminución del 1,3 por ciento y del 0,4 por ciento de las importaciones de arroz y de semillas oleaginosas, respectivamente. Los efectos serían más marcados para el grupo de todos los demás países en desarrollo (es decir, excluidos los países menos adelantados), que incluye una gran parte de los países en desarrollo de mayores ingresos. Para dicho grupo, las importaciones de trigo, maíz y semillas oleaginosas aumentaría en 1,0, 2,0 y 4,3 por ciento respectivamente, mientras que sus exportaciones de arroz disminuirían en un 3,4 por ciento.

25. El segundo escenario se contempló para examinar el impacto producido en caso de que los pagos de los programas analizados estuvieran totalmente asociados: en este supuesto el efecto de los pagos de los programas por unidad equivale a aumentar el precio de mercado y las primas de riesgos se suprimen completamente. En concreto, se supuso que las constantes de proporcionalidad fueran de 1,0 en vez de 0 y que las primas de riesgo también fueran nulas. Estas hipótesis extremas se utilizan para obtener una estimación superior de los efectos y no significan que se trate de hipótesis apropiadas o probables. Van más allá de las que se han estudiado en la literatura existente sobre la cuestión.

26. Los resultados del segundo escenario se presentan en el cuadro 2. Indican que en la hipótesis extrema de unos programas totalmente asociados, el impacto sobre los precios internacionales es considerablemente mayor que en el primer escenario. Los máximos efectos se producen en los precios del trigo y los cereales secundarios, siendo de -6,8 por ciento y -6,1 por ciento, respectivamente. Nótese que dichos efectos podrían ser mayores en una proyección en la que los precios mundiales iniciales de los cultivos fueran inferiores. En dicho caso, los pagos anticíclicos de los Estados Unidos habrían sido mayores y el supuesto de plena asociación con estos pagos más elevados implicaría, por consiguiente, efectos más amplios.

27. En este escenario extremo de asociación total, los efectos sobre la producción también son más importantes, aunque siguen siendo relativamente bajos en todos los países, incluidos los Estados Unidos y la UE, dada la escasa respuesta de la oferta a los precios de incentivo que se estiman habitualmente en estos países. Sin embargo, se estima que los efectos sobre el comercio son bastante amplios en numerosos casos, en particular en países/regiones en los que el nivel del comercio neto de base es bajo en comparación con la producción/consumo. Como se desprende del Cuadro 2, las exportaciones netas de los países desarrollados aumentan considerablemente (en este caso debido al incremento de las explotaciones netas de los Estados Unidos y de la Unión Europea), lo que da lugar a grandes reducciones porcentuales de las exportaciones de otros grupos económicos. Para los países menos adelantados, el efecto de los pagos internos plenamente asociados en los Estados Unidos y la Unión Europea es un incremento de las importaciones de trigo y cereales secundarios en un 7,8 y un 81,7 respectivamente, así como una disminución de las importaciones de semillas oleaginosas en un 10,9 por ciento. En los demás países en desarrollo también se producen los mismos efectos sobre las importaciones y exportaciones. La respuesta estimada para cada país o región depende no sólo del grado de variación de los precios internacionales, sino también del grado de apertura de estos mercados a dichas variaciones y de las propias características de la respuesta de su oferta para los cultivos más afectados. Por ejemplo, en los mercados de trigo y cereales secundarios, la respuesta de un país o región depende de la importancia de dichos cultivos para la utilización de las tierras así como del tipo de políticas nacionales y comerciales que se apliquen. En el modelo que subyace a los escenarios descritos, se ha estimado que la respuesta de la oferta es mayor en los países menos adelantados que en otros países en desarrollo. Ello se debe en gran medida a la presencia de países muy grandes en este último grupo, como la India y China, cuyos mercados no reaccionan tanto a las variaciones de los precios externos. Ello implica que las respuestas comerciales son mayores para estos países grandes y que, por consiguiente, su comercio se ve más afectado por las variaciones de los precios mundiales.

VI. CONCLUSIONES

28. Se ha producido una tendencia significativa hacia la disociación de la ayuda interna, en particular en los países desarrollados. Conformen disminuyen las medidas de sostenimiento de los precios debido al incremento del acceso a los mercados (por la reducción de los aranceles), las presiones nacionales para obtener ayuda en forma de pagos directos pueden aumentar. En las negociaciones comerciales se siguen examinando los mecanismos que permiten a los Estados efectuar pagos directos a los productores, siempre que cumplan determinados criterios, que puedan estar exentos de compromisos de reducción.

29. El objetivo del análisis realizado en el presente documento era examinar la importancia de los supuestos de disociación para evaluar la incidencia en el mercado de los programas de pagos internos. Dado que subsiste un gran nivel de incertidumbre sobre la forma de evaluar el grado de disociación, en el documento se examinan los límites de las repercusiones en los mercados de los distintos grados de disociación de los programas de pago interno. A título de ejemplo, se han analizado los programas de pagos directos de los Estados Unidos y la Unión Europea utilizando el nuevo modelo mundial de la FAO para las políticas de productos básicos. Los resultados del análisis indican que los efectos estimados en los precios internacionales, determinados mediante hipótesis extremas de asociación y disociación, pueden ser razonablemente limitados por lo general. Asimismo, el análisis revela que, dependiendo del grado de asociación y la magnitud y naturaleza de los programas en cuestión, pueden producirse distorsiones comerciales significativas a pesar de los escasos efectos sobre los precios internacionales. Por ello, puede ser importante evaluar el grado de asociación de los nuevos tipos de programas de reforma.

30. En el presente estudio sólo se ha incluido el análisis de programas específicos de dos grandes jurisdicciones productoras. Los programas analizados figuran entre los de mayor envergadura en términos de gasto, y si los numerosos países que pueden permitirse cambiar de instrumentos de ayuda optaran en mayor medida por programas disociados o que distorsionen el comercio en grado mínimo se podría producir, en suma, un impacto más significativo en el comercio. Esta tendencia podría dejar a quienes no puedan pagar dichos programas en una posición de desventaja por lo que respecta a la ayuda a sus agricultores.

31. A la luz de los datos presentados, se invita a los delegados a abordar, entre otras, las siguientes preguntas:

1. ¿Suscita preocupación la tendencia existente hacia pagos disociados que distorsionan el comercio en grado mínimo?
2. ¿Creará una reforma del comercio que reduzca los aranceles, pero permita una asistencia directa exenta, una situación injusta que favorezca a quienes puedan ofrecer dicha asistencia?
3. ¿Qué otros análisis sería útil realizar para los futuros debates que se celebren en el Comité?
4. Los miembros tal vez deseen formular observaciones y orientaciones sobre la futura labor relativa a las actividades de la Secretaría para mejorar el seguimiento y el análisis de las políticas que se presentan en los documentos CCP: 05/CRS 4 y CCP: 05/CRS 5.

Cuadro 1: Escenario 1 Impacto en los precios mundiales, la producción y el comercio de los pagos parcialmente asociados de EE.UU. y UE (1)

Cuadro 2: Escenario 2 Impacto en los precios mundiales, la producción y el comercio de los pagos totalmente asociados de EE.UU. y UE (1)

Aksoy, M., y J. Beghin (2005), Global Agricultural Trade and Developing Countries. Banco Mundial. Washington.

Andersson, F. (2004) Decoupling: The concept and past experiences, Working Paper 1., IDEMA project, InstitutoSueco de Economía Alimentaria y Agrícola.

Anton, J. y C. LeMouel. (2003), Do counter-cyclical payments in the FSRI Act create incentives to produce? International Conference of Agricultural Economists, Durban, Agosto.

Baffes, J y H. de Gorter (2003) Decoupling Support to Agriculture: An economic analysis of recent experience, paper to Annual Bank Conference on Development Economics – Europe, París 15-16 de mayo, 2003.

Buetre, B, R. Nair, N. Che y T. Podbury (2004), The effects of liberalization on agricultural trade on developing countries trade, incomes and activity levels, ABARE Conference Paper 04.6, ABARE, Canberra, Australia.

Bouet, A, J-C. Bureau, Y. Decreux y S. Jean (2004), Assessing the impact of multilateral agricultural liberalization: the contrasted fortunes of developing countries in the Doha Round, INRA and CEPII, París.

Cahill, S., (1997), Calculating the Rate of Decoupling for Crops under CAP/Oilseeds Reforms, Journal of Agricultural Economics. No. 47 p 349-78.

Conforti, P. y L. Salvatici (2004), Agricultural Trade Liberalization in the Doha Round: Alternative Scenarios and Strategic Interactions between Developed and Developing Countries, FAO Commodity and Trade Policy Research Working Paper No. 10, FAO, Roma.

Dewbre, J., J. Antón, y W. Thompson, (2001) the Transfer Efficiency and Trade Effects of Direct Payments, Journal of American Journal of Agricultural Economics. No 5. p 1204-1214.

FAO (2004), Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages, 2004, FAO, Roma.

FAO (2005), The Linkages between Trade-related Economic Policy Reforms and Food Security: Synthesis of Case Study Findings, forthcoming, 2005, FAO, Roma.

Hennesy, D., (1998), The Production Effects of Agricultural Income Support Policies under Uncertainty. American Journal of Agricultural Economics. No 80. p 46-57.

Poonyth, D y R. Sharma (2003), Las repercusiones de la Ronda de negociaciones comerciales de Doha centrada en el desarrollo en los países en desarrollo: resultados del ATPSM. In Situación de los mercados de productos básicos 2003-04, FAO, Roma

OCDE (2004), Synthesis of Findings from Analyses of Global Commodity Market and National Welfare Effects, Paper presented to OECD Global Forum on Agriculture. December 2004.

OCDE (2003), Agricultural Outlook, 2003-2008, “The Market Implications of the 2002 US FSRI Act”. Paris. pp. 47-52.

OCDE (2001), Market Effects of Crop Support Measures.

OCDE (2001), Decoupling: A Conceptual Overview. OECD Papers No. 10.

El impacto de las políticas comerciales y nacionales en el mercado algodonero mundial. Daneswar Poonyth, Alexander Sarris, Ramesh Sharma y Shangnan Shui. Doc. de trabajo Nro. 8 de la FAO sobre investigación de políticas comerciales y de productos básicos.

Sumner, D. (2000) "Domestic Support and the WTO Negotiations." Australian Journal of Agricultural and Resource Economics. No 44, pp 457-74.

USDA (2001), Agricultural Policy Reform – The Road Ahead, Washington.

OMC (2004) Agriculture negotiations: Where we are now. Ginebra. Agosto. sitio web www.wto.org

_____________________

¹ Estas actividades se describen de forma suscinta en los documentos CCP 05/CRS 4 y CCP 05/CRS 5.

² Véanse FAO (2004), FAO (2005) y CCP 05/11.

³ Dicho acto colateral se celebrará el 12 de abril bajo el título “Repercusiones de las políticas de la OCDE en los países en desarrollo: ¿cuáles son las políticas más importantes?”.

⁴ Véase Dewbre et al. (2001).

⁵ El Fondo Monetario Internacional ha examinado esta cuestión y ha propuesto el Mecanismo de Integración Comercial, pero éste tendría por objeto la asistencia técnica y medidas a corto plazo y no los actuales objetivos de distribución de ingresos. Véase WTO WT/L/565, mayo de 2004.

⁶ OCDE (2004).

⁷ El Gobierno ha destinado alrededor de 1 200 millones de dólares EE.UU. a tal efecto para 2004.

⁸ OMC (2004).

⁹ Véase J. Baffes et al. (2003).

¹⁰ F. Andersson ha realizado un buen estudio de la economía de la disociación de pagos en “Decoupling: The concept and past experiences”, Instituto Sueco de Economía Alimentaria y Agrícola. 2004.

¹¹ Véase Dewbre J., et al. (2001).

¹² Departamento de Agricultura de EE.UU. (2001).

¹³ Esta gama se determina por el nivel de precio indicativo, el nivel de pago fijo y los coeficientes de préstamo de los distintos cultivos. Por ejemplo, el precio indicativo para el trigo es de 144 dólares EE.UU. por tonelada, el pago fijo es de 19/tn y el coeficiente de préstamo es de 101/tn.

¹⁴ Los cálculos se basan en una estimación de gastos del programa, la superficie base y el número de animales.

¹⁵ Estimaciones procedentes del modelo Aglink de la OCDE, utilizado en la OCDE (2003), Agricultura Outlook, 2003-2008, “The Market Implications of the 2002 United States FSRI Act”. París, págs. 47-52.