COAG/2005/INF/14 |
| COAG/2005/INF/14 |
农业委员会 |
第十九届会议 |
2005年4月13-16日，罗马 |
可持续发展高级别小组－ |
可持续发展高级别小组
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受托对粮农组织可持续发展部的计划进行审查的高级别小组成员（附录1）于2005年1月30－31日在罗马举行了会议。我们在审查收到的职责范围（附录2）时发现，该职责范围因为太泛而无法实施。很明显，我们没有对粮农组织农业、林业和渔业各部开展的所有工作进行审查。鉴于上述职责范围自1995年以来一直保持未变，因此我们极力要求对它们进行修订，由粮农组织为此问题安排的高级别小组下一次会议审查。正像1998年的高级别小组一样，我们对职责范围的理解是比较狭义的，并处理那些我们认为属于我们的任务：评价可持续发展部在粮农组织内部的作用以及如何加强该部才能使粮农组织更好地应对在促进成员国的政策及计划可持续发展方面遇到的挑战。
小组成员听取了有关可持续发展部的活动和计划及其与可持续发展部高级管理人员会议的三个组成部分的情况介绍。此外，小组成员还收到许多文件（附录3），需要在罗马会议之前进行审议。
考虑到我们收到的大量资料，小组成员一致同意提交下述看法和意见。然而，它们应与下面的说明联系起来：
给小组留下印象的是内部审查报告的质量，其问题陈述非常清楚。尤其是，我们高度赞同该报告的研究结果，即可持续发展部目前的工作面太浅薄，需要加强重点，最好能通过在粮农组织使命和工作范围之内制定一个明确的可持续发展概念框架来突出重点，从而加强该部的特点并指导确定重点的活动。我们对在随后可持续发展部小组会议中所付出的巨大努力和取得的所有成绩表示赞赏。然而，我们认为还需要进一步开展工作。
关于内部审查报告中概述的四种方案，我们注意到我们的建议与战略性重新定位的方案（#2）相符。简单地提高可持续发展部活动的效率（方案#1）将无法使该部在粮农组织内部的可持续性方面发挥其应当发挥的必要整合作用。尽管反向合并（方案#3）有可能在粮农组织内部实现可持续性的经济、社会和环境一体化，因上述原因我们尚未对这一选择方案进行探讨。此外，尽管在粮农组织内部建立一个可持续性协调单位可能是有益的（方案#4），但我们认为它不应当取代一个强大而富有生气的可持续发展部。因此，我们建议通过下述具体措施，加强可持续发展部的作用和职能。
根据上述说明，我们首先将可持续发展部的工作置于粮农组织的职责及其结构以及粮农组织在这个迅速变化的世界上必须发挥的独特作用之内。
在这个迅速变化的世界上，要实现千年发展目标，要使世界上的贫困国家及其农村人口拥有更加美好的未来，粮农组织应发挥绝对关键性的独特作用。粮农组织肩负的职责不仅仅是领导与饥饿和贫困的斗争，还受托领导国际社会在农业方面的工作。这是一项绝对重要的责任，因为农业是人类与环境之间的主要界面。全球用水量的大约65%用于农业，而这个数字在许多发展中国家则上升到80%至90%。全球土地总面积中已经有11%左右被人类用来拓居或用于农业和牧场，还不算人类给世界海洋鱼类资源造成的巨大影响。即使是未利用的森林，即世界的肺脏，也是粮农组织职责的一部分，同样还包括生物多样性资源储备的保护，这些资源是现有或潜在生物资源储备的一部分，是人类当代及子孙后代进行粮食生产的必要资源。
为了满足上述需要并满足不断增长的人口和收入（转化为更多人均粮食产量）的需要，粮农组织决不能仅仅制定技术上有效的方式，利用有限的土地和水资源来生产更多的粮食，它还必须考虑这一综合体的社会因素，以便解决那些没有机会获得充足粮食资源的边际化穷人的需要。此外，粮农组织必须履行该职责，牢记将要明确阐述的政策和计划的长期生态、社会、文化及经济可持续性。不应将农业与电信或运输等传统“部门”相比较。农业本身的性质决定它具有综合性功能。没有任何一项有关人口、扶贫、消除饥饿或环境问题的议程不包括能够满足贫困农村人口需要的有效农业。
因此，粮农组织的工作显然是整个“可持续发展”的内容。
我们所说的可持续发展是指符合可持续性的社会、生态和经济迫切要求的增长战略和发展途径。社会问题包括体制、文化和性别方面，使计划可行并公平分配增长带来的利益。
所有这些均有力地说明，需要粮农组织在应对可持续性的全球挑战方面拥有向心力和职责，并同样有力地说明在粮农组织内部，可持续发展部作为其主要战略思想武器和综合代理人的重要性。该部建立在自身专业人才的基础上并将粮农组织不同部门深厚的职业特性与专门知识相结合。
世界已经将我们面临的挑战量化为需要在2015年之前实现一系列千年发展目标。粮农组织参与制定了这些全球性目标，特别是与贫困和饥饿相关的目标。
参照千年发展目标，小组对粮农组织，特别是可持续发展部的工作规划进行了一般性审查。很明显，粮农组织的工作范围已经超出千年发展目标的要求，而且一些活动未列于千年发展目标之内，然而在千年发展目标所含优先重点方面，目前在总体上粮农组织和更具体而言可持续发展部的资源分配的适当性给我们留下印象。我们特别注意到在可持续发展部工作中性别问题的重要性。因此我们提出的建议并不涉及重大重新取向问题，而应视作我们对方向的“微调”和突出重点及加强优先重点，以确保提高效率的审慎看法，这些看法既针对可持续发展部本身的工作，也针对整个粮农组织及其通过更有效的可持续发展部来履行的职责。
小组普遍赞同可持续发展部阐明的远景和使命说明。特别是，下述说明代表了我们对远景和使命说明的看法。
使 命：
以可持续的方式促进农村人民的环境、社会和经济福利。
实现这一使命的方法包括在粮农组织内部和粮农组织成员国的政策及计划中接受和应用可持续发展的概念、原则和方法并将它们纳入主流活动。
虽然粮农组织的职责是保证人人享有粮食安全，但这个目标首先需要通过务农的乡村人口来实现。同样，需要对农村人民的福利给予特别的关注。尽管如此，我们必须认识到，城市化正在快速发展，因此必须将城区农业和所需粮食生产的转换问题纳入粮食安全。这就需要在不断变化的人口、向城市地区迁移、文化变革以及全球化影响力范围内对农村部门进行研究。
远 景：
使粮农组织成为能够提出可持续发展原则、能力和服务的卓越的全球行动者和伙伴，从而完成以可持续的方式促进农村人民环境、社会和经济福利的使命。
为了实现远景和使命，小组认为可持续发展部开展工作的概念框架应当更加明确，而且该部在某些方面的能力应当得到加强，使其工作更为连贯一致和有效。应记住，激光是相干光束。
由于可持续发展部的几个高级职位已经或将要空出，因此选择可持续发展部的管理人员和其他高级职员的工作至关重要，确保新的任命使该部拥有一个必要的协调一致的稳定管理团队，致力于实现其远景和使命。
我们认为，可持续发展部面临的挑战是过去遗留下来的，包括高级管理人员的快速更替、过去不同单位的组合和重组以及预算支持的减少。此外，我们普遍认为，与其他部相比，可持续发展部的作用不够明确，工作范围因涉及太多主题而过于分散，缺乏确定重点的概念框架，缺乏能够制定和修订优先重点的体制机制以及缺少对进展进行监测和对已完成任务的成就进行评估的指标。而且可持续发展部的主流工作职责与其在国家一级的执行工作及与其它相关行动者的联网相结合，尽管是必要的，但使对该部的要求超出其能力范围，因此强调制定明确优先重点的重要性。
此外，在国家一级，特别是在那些经济处于过渡时期和/或因全球化驱使而转化的国家，对可持续发展部的工作了解不够。例如，这在加勒比、太平洋和印度洋的小岛屿发展中国家更为明显。可以通过援助小岛屿发展中国家，使其农村社区走上经济上可持续的道路，来规划提升粮农组织的作用。
小组认为，根据其使命，可持续发展部应将优先重点放在整合经济、社会、环境和文化等要素方面，将这些要素纳入制定协调的可持续发展战略。虽然可以利用其他机构大量现有的工作，但是可持续发展部必须：
在此应利用可持续发展部相对的优势，其中无疑包括其全球数据库和对这些数据进行的空间绘图工作。可持续发展部自身的分析能力（特别在经济学方面）需要提高，而且与经济及社会部的协作需要加强。
然而，可以立即着手进行的是，在粮农组织使命和工作范围内，制定一个使可持续性的经济、环境、社会和文化各方面一体化的、协调一致的概念框架。应当尽快设立一个多学科小组来开展这项工作。
鉴于粮农组织的使命已经不只局限于研究工作，而是扩大到向成员国提供业务支持，因此很重要的是，可持续发展部的工作应涵盖从概念分析到最佳规范实用经验和成员国业务支持准则及与同领域重要参与者网络协作等各个方面。
因此，将可持续发展部的使命从概念上分成三个主要领域或许是有益的，根据所涉及的主要工作和将交付产出的类型，对每一领域进行说明。关于以下简要介绍的这些领域，必须看到还存在一些重叠情况，而且其工作的性质还取决于相互不断交换的反馈信息。
概念性工作 |
应用工作 |
业务工作 |
(大部分在粮农组织) |
(大部分在粮农组织和实地) |
(大部分在实地) |
主要工作： |
主要工作： |
主要工作： |
数据库 分析工作（利用得到加强的经济学能力） |
案例研究 经验审查和评估 |
国家援助 教育和培训计划 网络（包括国际农业研究磋商小组、全球农业研究论坛） |
典型产出： |
典型产出： |
典型产出： |
最新发展情况回顾 全球回顾 宏观政策 (全球/区域/国家) |
方法 准则 最佳规范 微观/部门性政策 |
机构工作 参与计划 可持续农业及乡村发展 |
可持续发展部全体人员的工作内容应当遵循根本优先重点，从而使该部无论在粮农组织内部还是在国际一级发挥有益的作用。工作内容必须符合下述具体优先重点，将这些重点纳入具体活动可形成一个矩阵表，其中：
除此之外，可持续发展部宣传其工作的方式极为重要。同样，宣传的利用对于实现该部的使命也是关键性的。可持续发展部在概念和实用方面使用不同的教育、培训和宣传方法。总之，这些方法可以被归纳在四个标题之下：(a) 试图改变态度的方法（通过信息传播、公关等）；(b) 行为改变方法（强调个人行为、人际间行为和/或社区和社会行为的改变）；(c) 宣传方法（主要目标为社会各级和各部门的决策人员）；以及 (d) 宣传结构和可持续变革的方法（可采取自上而下、横向或自下而上的方式）。前三种方法虽然本身都是可用的，但孤立使用时无法实现可持续发展。这只能通过结合和综合考虑影响（或限制）结构和可持续变化的更广泛的环境因素才能实现。
由于可持续发展部从根本上必须依靠对他人的影响，而不仅仅是依靠自己的内部资源的产出，小组建议，从可持续性整体目标角度对以上每一种方法进行一项更加系统和详尽的评估。这些方法对于成功传递该部的信息和确保扩大影响至关重要，在制定该部工作计划时应给予高度重视。
填写上述表格各行需要为可持续发展部的活动确定优先重点内容领域。虽然这些工作最终需要本部工作人员予以确定，但我们根据本部现有能力及本报告建议的总体方针，提出下列部分建议。为分配该部资源而确定的优先重点领域（未排序）包括：
这些能力将列入矩阵表的不同单元格中。
为了更准确地确定可持续发展部内的优先重点，有必要突出概念框架。我们认为，未来几年最优先重点应当放在提高可持续发展部的能力方面，以便正式确定并突出其概念框架。为此，有必要具备额外的经济学能力，至少要有两个在可持续发展问题方面具有广泛知识的全职分析经济学家。他们将能够就可持续发展部的工作与粮农组织内外的其他经济学家有效联络和进行解释，同时内部介绍大量现有的经济工作以利本部自己内部的概念化工作。
第二项绝对优先重点是继续并加强性别方面的工作，而第三项重点为环境工作。其它部也有一些领域工作开展不充分，在概念化和纳入主流方面迫切需要不懈的努力。
其他优先重点的排序不是很明确。某些领域在体制方面早已形成，但可持续发展部正在开展出色的工作，这项工作给粮农组织增光，因此毫无疑问应当继续下去。其他领域是粮农组织高层管理部门分派给可持续发展部的工作，如作为某些活动的主管部门或在某些网络代表粮农组织等。
因此我们迫切要求，除了三项明确的优先重点（概念框架、性别和环境）以外，其他优先重点应当等概念框架初步完成之后再予以确定，对其间的可持续发展部预算编制过程应作出临时的明智管理决定。
从长期考虑，每两年度和每年以协调一致的方式确定优先重点极为关键。它之所以特别重要是因为对外部资金日益依赖而又缺乏强有力的重点确定机制，预期结果将是活动受需求驱使而分散。这些需求还有可能涉及一段时间内累计效应不足的短期活动。其结果是一个部活动过多、摊子过大，而且导致各部的活动重叠。这种每年确定重点的做法应当在该部中期和长期优先重点范围内实施。
此外，建立一个系统机制将有益于对技术人员提出的建议与部级中长期计划之间的一致性进行审查。这一重点确定机制应当对个人探索新的部级活动机会起到鼓励而不是阻碍作用。为此，这些主动行动尽管受到部级优先重点的限制，但人事评价应当予以奖励。
可持续发展部可以有几种组织方法，使其或者按竖列或者按横行组成管理单位。如果按竖列组成管理单位，可持续发展部的助理总干事和三位司长将必须确保，诸如性别和环境等重点主题将贯穿这三个执行司的工作。
如果按衡行组成管理单位，那么诸如性别和机构工作等贯穿各领域的概念工作的一体化将成为可持续发展部助理总干事以及管理小组的首要任务。然而，这种模式需要将主题的优先列表划分为三组（最多三个司，因为该部较小）。其另一种变体将是增加第四个司，帮助制定该部的战略规划。
考虑行政结构的第三种方法是设想建立一个单一的战略规划司，负责概念和综合性工作，并根据由适当的职工和外部资源组成的具体任务小组（工作组）将要开展的活动，为这些任务分配预算。这个模式将把那些未安排到战略规划司的人员分配到各个工作组，每个组由一名组长领导，各小组可在任务结束后重新组合。工作人员还可以在战略规划司内外进行轮换。这将确保可持续发展部的较大流动性和高度的反应能力，但在监测工作组的工作和人力资源方面的管理负担较大。
高级别小组的不同成员对特定模式各有所好，但是由于建议的这三个模式各有利弊，因此小组成员认为，粮农组织应当予以权衡并作出自己的选择。
本报告论述了我们认为是中心工作的问题：评估可持续发展部在粮农组织内的作用以及如何加强该部，从而使粮农组织能够更好地应对在其成员国政策和计划中促进可持续发展的挑战。通过审查我们收到的材料和与工作人员的讨论，我们提出了上文中阐述的看法。从根本上讲，我们建议：