أولاً – مقدمة

1 - أنشأت منظمة الأغذية والزراعة اللجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض عام 1954 لرصد الشحنات الدولية من فوائض السلع الزراعية المستخدمة لأغراض المعونة الغذائية، وذلك بغية تقليل التأثيرات الضارة لهذه الشحنات على المبادلات التجارية والإنتاج الزراعي إلى أدنى حد ممكن. وتعدّ التقارير عن المعونة الغذائية تبعاً للقواعد والإجراءات التي أقرّها أبرز مقدّمي المساعدة في مجال السلع الأساسية، وكما أشار إليه دليل مبادئ تصريف الفوائض والالتزامات الاستشارية للدول الأعضاء.¹

2 - وتعقد اللجنة الفرعية اجتماعات فصلية لها، مع عقد مشاورات ثنائية بين الاجتماعات الرسمية. ويشمل هذا التقرير الأنشطة في الفترة من نوفمبر/تشرين الثاني 2002 إلى سبتمبر/أيلول 2004 (الاجتماعات 445 - 453).

ثانيا - لمحة عامة

3 - خلال الفترة الممتدة من 1 نوفمبر/تشرين الثاني 2002 إلى 1 نوفمبر/تشرين الثاني 2004، استعرض الأعضاء في اللجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض 61 إخطاراً بمبادلات تتعلق بالمعونة الغذائية. وقد حاولت اللجنة الفرعية، بناء على طلب لجنة مشكلات السلع، تحسين جمع وتحليل البيانات الخاصة بمبادلات المعونة الغذائية من خلال اتصالات التشاور الثنائية وتعريف الوفود على إجراءات الإبلاغ التي تطبقها اللجنة الاستشارية الفرعية.

التقيّد بواجبات إعداد التقارير

4 - ترفع البلدان التي تتقيّد بالمبادئ تقاريرها إلى اللجنة الفرعية بشأن المبادلات الخاصة بالمعونة الغذائية مع البلدان المتلقية. وتُلزم البلدان المقدمة للمعونة باستشارة الأعضاء في اللجنة سلفاً بشأن بعض أنواع المبادلات. وترد مختلف أنواع المبادلات في سجل المبادلات الخاص. وتقضي العملية الإستشارية بأن يقوم البلد الذي يقدّم المعونة بتحديد مستوى للاستيراد هو احتياجات التسويق العادية، استناداً إلى متوسط الواردات التجارية في فترة الخمس سنوات الأخيرة التي تتوافر عنها إحصاءات. وتمثّل احتياجات التسويق العادية التزاماً من جانب البلد المتلقي بأن يحافظ على نصيبه المعتاد من الواردات التجارية، بالإضافة إلى الإمدادات الغذائية المقدمة كمنحة أو بشروط ميسَّرة. . وفي بعض الحالات، يجوز وقف العمل باحتياجات التسويق العادية أو خفضها لمراعاة أوضاع غير مألوفة مثل موجات الجفاف الحاد أو الفيضانات الخطيرة أو الصعوبات البالغة في ميزان المدفوعات أو عدم توافر بيانات موثوق بها عن الواردات.

5 - وفي حين أنّ قواعد اللجنة الاستشارية الفرعية تُلزِم الجهات التي تقدّم المعونة بالتشاور والإبلاغ المسبقين وبتحديد احتياجات التسويق المعتادة لقائمة واسعة من المبادلات بشروط ميسرة، فثمة حالات قد يُكتفى فيها بإخطار رسمي بالمبادلة. فعلى سبيل المثال، تكتفي الجهة التي تقدّم المعونة بإخطار اللجنة الفرعية بعد إتمام المبادلة فقط عند إرسال معونة غذائية لمواجهة حالة طوارئ، أو عندما تكون شحنة الأغذية صغيرة الحجم نسبياً، أو حين تقوم بتوزيعها منظمة خيرية خاصة أو مؤسسة متعددة الأطراف مثل برنامج الأغذية العالمي.

6 - ويتبع معظم مقدمي المعونة الغذائية والمساعدة الخاصة بالسلع الأساسية الذين يطلعون اللجنة الفرعية على مبادلاتهم القواعد والإجراءات المشار إليها في المبادئ، مع إمكانية استثناء شروط الإبلاغ.²

رصد المعاملات

7 - سجّل تراجع طفيف في حجم معاملات المعونة الغذائية التي أبلغت بها اللجنة الفرعية عام 2002 تلاه ارتفاع ملحوظ عام 2003 من 000 442 طن متري عام 2001 إلى 100 107 طن متري عام 2002 ثم 900 922 6 طن متري عام 2003. ويعود جزئياً السبب الكامن وراء انخفاض المبادلات المبلّغ عنها إلى تحوّل المفوضية الأوروبية والدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي من المعونة الغذائية العينيّة إلى المبالغ النقدية. وانخفض كذلك عام 2002 عدد مبادلات المعونة الغذائية من اليابان مقارنة مع عام 2001. وفي عام 2003، غابت معظم الجهات المانحة الأبرز سابقاً عن المبادلات التي أبلغت بها اللجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض واستحوذت الولايات المتحدة على الحصة الأكبر من عمليات الإبلاغ عن المعونة الغذائية (99.4 في المائة). ويعود السبب الرئيسي في ذلك إلى كون أرقام 2003 تعكس عمليات الإبلاغ في الولايات المتحدة عن المعونة الغذائية للسنتين الضريبيتين 2001 و2003 المشار إليهما عن طريق اللجنة عام 2003.

8 - وفي عام 2003، أشارت اللجنة إلى ارتفاع ملحوظ في جميع فئات السلع الأساسية ما عدا السكر الذي لم تبلغ عنه اللجنة على الإطلاق. وفي الوقت نفسه، ارتفع فول الصويا وزيت فول الصويا إلى 900 655 طن متري من صفر بين عامي 2000 و2002. ولا يزال القمح ودقيق القمح السلعة الأساسية الرئيسية في عمليات الإبلاغ، تليهما غيرهما من الحبوب وفول الصويا وزيت فول الصويا.

9 - وبقيت المبادلات المباشرة بين الحكومات أكثر الأنواع شيوعاً من حيث حجم المعونة الغذائية. فبين عامي 2002 و2003، شهدت جميع المبادلات ارتفاعاً ملحوظاً وكان يبلّغ عن معظمها في الولايات المتحدة، في ما خلا النوع 5 الذي هو المبادلات عن طريق المنظمات الخيرية الخاصة. وارتفعت المعونة الغذائية للتوزيع المجاني إلى المستهلك النهائي مباشرة في البلد المستفيد (النوع 1) من 500 49 طن متري عام 2002 إلى 782 729 طناً مترياً عام 2003. أما المبادلات من النوع 2، التي هي منح مقدمة بغرض بيعها في السوق المفتوحة في البلد المستفيد، فقد ارتفعت بدورها إلى 043 042 3 عام 2003 من 600 18 في عام 2002. وشكّل النوع 2 أبرز المبادلات التي استحوذت على 43.9 في المائة من الحجم الإجمالي عام 2003. وشهد النوع 6، وهو المبادلات عن طريق برنامج الأغذية العالمي، ارتفاعاً ملحوظاً من 698 35 طناً مترياً أي 33.0 في المائة من الحجم الإجمالي عام 2002، إلى 207 183 2 أطنان مترية أو 31.5 في المائة من الحجم الإجمالي عام 2001. ولم تبلغ اللجنة الاستشارية الفرعية بأي مبادلات من النوع 4 أي المنح النقدية في عامي 2002 و2003.

10 - وأعرب العديد من الأعضاء في اللجنة الاستشارية الفرعية عن قلقهم إزاء انخفاض مبادلات المعونة الغذائية منذ عام 2000 لأن ذلك يحول دون اضطلاع اللجنة بمهمتها فيما يتعلق بضمان ألا يكون للمعونة الغذائية تأثير سلبي على تدفق المبادلات التجارية بالمنتجات الزراعية. وأبدى عدد من الأعضاء في اللجنة قلقهم من استخدام المعونة الغذائية غير المشروعة كأداة من أدوات التسويق أو برنامج من برامج مساعدة الصادرات للسلع الأساسية الفائضة في البلدان المانحة وكمعونات مقنّعة للصادرات، خلافاً للالتزامات بموجب الاتفاق بشأن الزراعة في منظمة التجارة العالمية.

11 - وأبدى العديد من الأعضاء في اللجنة مخاوف إزاء قدرات اللجنة ووظيفتها ليس فقط بسبب فشل بعض البلدان في الإبلاغ عن المبادلات بل أيضاً نتيجة وجود موارد محدودة. وقد ساعدت إعادة تنظيم مهام الموظفين في مكتب منظمة الأغذية والزراعة بواشنطن عام 1998 على خفض نطاق دعم الأمانة للجنة إلى حد كبير. وسأل أيضاً بعض الأعضاء في اللجنة عما إذا كانت هناك الخبرة والمعلومات الفنية الكافية لدى الأعضاء لرصد مبادلات المعونة الغذائية بشكل فعّال.

12 - كذلك أشار العديد من المندوبين في اللجنة إلى المناقشات الجارية حاليا بين الأعضاء في منظمة التجارة العالمية في سياق المفاوضات الزراعية لاستكشاف سبل تحسين الضوابط المطبقة على مبادلات المعونة الغذائية، وذلك لضمان قيام المبادلات الدولية الخاصة بالمعونة الغذائية في المستقبل على أسس إنسانية وعلى احتياجات الجهات المتلقية، دون تشويه الأنماط التجارية المعتادة. وقد لاحظ بعض المندوبين، في هذا الصدد، أنه من المتوقع أن تكون هناك حاجة إلى وجود آلية تمكن اللجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض من الإبلاغ عن مبادلات المعونة الغذائية في الوقت المناسب لمنظمة التجارة العالمية، وأن ذلك سيكون أساسا لتطبيق أي ضوابط يتم الاتفاق عليها بين الأعضاء في منظمة التجارة العالمية في ذلك المنتدى. كما يشعر بعض الأعضاء في اللجنة أن هناك حاجة إلى وجود إطار قانوني وتنظيمي واضح لتقييم عمليات الإبلاغ وتطبيق عقوبات في حال عدم الامتثال لضرورة الإبلاغ و/أو إجراء مبادلات في التوقيت المناسب وعلى أكمل وجه، خلافاً لمبادئ المعونة الغذائية المعمول بها.

القضايا الناشئة عن مبادلات محددة

13 - تخوّفت المفوضية الأوروبية في اجتماعها 445 في نوفمبر/تشرين الثاني من إعلان الولايات المتحدة الصادر في السجل الفدرالي بتاريخ 31 أكتوبر/تشرين الأول ومفاده أنّ مؤسسة التسليف للسلع الأساسية سوف تتيح بموجب القسم 416ب - تصريف الفوائض، 000 200 طن من اللبن المجفف منزوع الدسم في السنة المالية 2003. ويمثّل هذا 20 في المائة من الكمية التي تدخل التجارة في السوق العالمية. وتساءل الاتحاد الأوروبي لماذا أعلنت الولايات المتحدة الكمية المتاحة في بداية السنة الضريبية ولم تستجب لطلبات البلدان المتلقية إلا في وقت لاحق. فأوضحت الولايات المتحدة أنه ينبغي أولاً التوصل بشكل قانوني إلى معرفة الكمية التي تستطيع الولايات المتحدة إتاحتها. وفي القانون الزراعي الصادر عام 2002، طلب الكونغرس الأمريكي إلى وزارة الزراعة الأمريكية الإبلاغ عن السلع الأساسية التي ستتاح في إطار القسم 416ب - برنامج الهبات في موعد أقصاه 31 أكتوبر/تشرين الأول من كل عام. وأفادت الولايات المتحدة أيضاً أن حكومتها ستتيح 000 200 طن متري. ولم يتقرر بعد حجم الهبة وستراعى في ذلك المبادئ المعمول بها في اللجنة.

14 - وفي الاجتماع 449 في سبتمبر/أيلول 2003، اعترضت أستراليا على مبادلتين اقترحتهما الولايات المتحدة لتصريف الفوائض إلى اليمن بموجب الغذاء في سبيل التطوّر تبلغان 000 82 طن متري من القمح بقيمة معلنة قدرها 10.6 مليون دولار أمريكي و000 15 طن متري من دقيق القمح بقيمة معلنة قدرها 4.1 مليون دولار أمريكي. واعتبرت أستراليا أنّ اليمن سوق تجارية ممكنة للقمح ولدقيق القمح.

15 - وفي فبراير/شباط 2004، ردّت الولايات المتحدة في الاجتماع 450 على بيان أستراليا ببيان خطي أفادت فيه أنّ قرار تخصيص المعونة الغذائية يستند إلى طلب قدّم على شكل رسالة من سفارة الجمهورية اليمنية في مايو/أيار 2003. كما أشارت الحكومة اليمنية إلى أنّ الهبة لن تتعارض مع الواردات التجارية المعتادة نظراً إلى ازدياد الطلب على المنتجين كليهما.

16 - وفي الاجتماع 451 في مارس/آذار 2004: أبدى عدد من البلدان قلقلها إزاء بعض المبادلات من جانب الولايات المتحدة. وتخوّفت نيوزيلندا من عدد من مبادلات الولايات المتحدة بما فيها المنحة إلى اليمن والتي أثارتها أستراليا في الاجتماع السابق، وهي منحة قدرها 500 2 طن متري من اللبن منزوع الدسم إلى أوزباكستان ومنح معونة غذائية من اللبن المجفف منزوع الدسم إلى كل من غواتيمالا والسلفادور. وتنبع المخاوف الأخيرة من التخوّف من نقل المنتج. وكانت هناك أمثلة محددة عن إلغاء العقود التجارية لنيوزيلندا كنتيجة مباشرة لتحويل منح المعونة الغذائية إلى نقود. وأبدت هولندا مخاوف إزاء أربع مبادلات قمح من النوع 2 من الولايات المتحدة إلى كل من هندوراس والأردن واليمن وإثبوبيا. ولم تتوافر أية معلومات عن أي من هذه المبادلات بالنسبة إلى واردات هذه السلعة الأساسية في السنوات الخمس الماضية أو عن مستوى احتياجات التسويق العادية للواردات التجارية. وطلبت كندا إيضاحات من الولايات المتحدة عن سبب عدم الإبلاغ أو التشاور المسبق بشأن مبادلات المعونة الغذائية من الولايات المتحدة من اللبن منزوع الدسم إلى كل من إندونيسيا وفيتنام. كما تخوّفت المفوضية الأوروبية من ست عمليات إبلاغ مختلفة في الولايات المتحدة هي:

• - منحت الولايات المتحدة 2000 طن متري من اللبن المجفف منزوع الدسم إلى الفلبين.
• - أبلغت الولايات المتحدة عن 000 33 طن متري من القمح إلى هندوراس.
• - أبلغت الولايات المتحدة عن 300 2 طن متري من اللبن المجفف منزوع الدسم إلى الجمهورية الدومينيكية.
• أبلغت الولايات المتحدة عن 000 10 طن متري من اللبن المجفف منزوع الدسم إلى اليمن.
• - منحت الولايات المتحدة 000 33 طن متري من القمح إلى اليمن.
• - أبلغت الولايات المتحدة عن 700 135 طن متري من القمح إلى الأردن.

وتخوّفت أستراليا من:

• - حجم الهبات.
• - كيف ضمنت الولايات المتحدة عدم نقل المبيعات التجارية.
• - كيف ضمنت الولايات المتحدة وصول المعونة الغذائية إلى من يحتاج إليها من الناس.

17 - وفي الاجتماع 452 في يونيو/حزيران 2004، وزّع بيان صادر عن الولايات المتحدة استجابة للمخاوف التي أثارها عدد من البلدان في الاجتماع 451. وبحثت المفوضية الأوروبية في المعايير التي تطبّقها الإدارة الأمريكيــة لمنح 000 10 طن متري من اللبن المجفف منزوع الدسم إلى اليمن باعتبار أنّ منحة بهذا الحجم تمثّل 50 في المائة تقريباً من الواردات التجارية السنوية لليمن.

18 - وفي الاجتماع 453 في سبتمبر/أيلول 2004، أبدت أستراليا والاتحاد الأوروبي مخاوف لكون قسم كبير من هبات الولايات المتحدة في إطار المعونة الغذائية تمّ، في السنوات الأخيرة، في نهاية السنة الضريبية. وكأنّ مبادلات المعونة الغذائية هي وسيلة للتخلص من السلع الأساسية الفائضة عوضاً عن أن تكون معونة إنسانية.

تحسين إجراءات الإبلاغ، والتشاور وإعداد التقارير

19 - اقتُرح في الاجتماع 448 للجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض بإدراج المعلومات عن الأوضاع الاقتصادية في البلد المتلقي ضمن نموذج استمارة الإبلاغ المسبق والتشاور الثنائي. وخلال الاجتماع 449 للجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفوائض، وافقت اللجنة على النسخة المنقحة من نموذج المشاورة الثنائية شريطة إضافة عبارة "...أو منظمة دولية" في النقطة 3 من الاستمارة. وشجّعت اللجنة جميع المندوبين على التشاور مع عواصمهم للتأكيد عما إذا كان بالإمكان نقل أي اعتراضات على مبادلات المعونة الغذائية (من جانب البلد الذي يقدّم المعونة) إلى البلد المتلقي المعني أو ما إذا كان بالإمكان عوضاً عن ذلك تأكيد اعتراضاتها للبلد المتلقي مباشرة. ولم تتلقّ الأمانة بين شهري يناير/كانون الثاني ويونيو/حزيران 2004 سوى إبلاغاً واحداً عن معونة غذائية. وقد طلب إلى المندوبين في اللجنة التأكّد مجدداً لدى عواصمهم عما إذا كانت هناك مبادلات أخرى أم لا، وجرى تشجيعهم على رفع تقارير عن تلك المبادلات عن طريق الأمانة.

¹ هذا الدليل الذي صدر عام 1992 متوافر باللغات الإنكليزية والاسبانية والفرنسية. وقد أضيف إليه عام 2000 ملحق يبرِز التغيرات التي شهدتها البيئة التجارية المتعددة الأطراف منذ عام 1992، لا سيما تلك المتصلة بمنظمة التجارة العالمية. وأقرّ مؤتمر منظمة الأغذية والزراعة عام 1997 النسخة المعدّلة من الدليل.

² استناداً إلى البيانات التي تبلّغتها اللجنة الاستشارية الفرعية لتصريف الفائض عن السنة التقويمية 2003.