CCP 05/11

Table des matières

I. INTRODUCTION

II. SYNTHÈSE ET PRINCIPALES CONCLUSIONS

A. CARACTÉRISTIQUES STRUCTURELLES DES PAYS EXAMINÉS ET INCIDENCE DES RÉFORMES

B. GÉNÉRALITÉS ET NATURE DES RÉFORMES

C. LES CONSÉQUENCES DES RÉFORMES POUR L'AGRICULTURE

Évolution des prix intérieurs
Évolution de la production
Commerce
Effets des réformes sur la sécurité alimentaire
Disponibilités alimentaires totales dans les pays examinés
Sécurité alimentaire des ménages
Pauvreté et réforme
Sécurité alimentaire et sous-alimentation
Effets différenciés au sein des pays

III. LEÇONS POLITIQUES ET CONCLUSIONS

A. RÉCAPITULATION DES CONSÉQUENCES DES RÉFORMES

B. LEÇONS POLITIQUES

I. INTRODUCTION

1. Le présent document fait la synthèse des conclusions - et des leçons politiques qui peuvent en être tirées - d'études de cas conduites par le secrétariat, portant sur l'expérience de 15 pays ayant engagé une réforme de leurs politiques économiques et commerciales dans les deux dernières décennies, pour ce qui concerne la sécurité alimentaire¹. Une synthèse de ces études et de leurs principales conclusions est présentée dans la section II. Leurs implications en termes de politiques sont examinées dans la section III du point de vue de la sécurité alimentaire.

II. SYNTHÈSE ET PRINCIPALES CONCLUSIONS

A. CARACTÉRISTIQUES STRUCTURELLES DES PAYS EXAMINÉS ET INCIDENCE DES RÉFORMES

2. Les caractéristiques structurelles d'une économie, l'existence et le fonctionnement des institutions commerciales et les politiques antérieures, ont une profonde incidence sur l'aboutissement des réformes et la pertinence des autres processus de réforme possibles dans le contexte national. La présente section donne une brève description de certaines caractéristiques économiques structurelles pertinentes.

3. Les pays examinés se trouvent à des niveaux de développement divers dans leur passage d'une économie agraire à une économie industrialisée. Il s'agit aussi bien d'économies agraires à faible revenu (comme le Malawi, l'Ouganda et la Tanzanie), dont les populations se livrent en majorité à des activités agricoles, que de pays à revenu essentiellement moyen ayant une densité de population rurale relativement faible (par exemple le Pérou et le Chili). Dans les pays à revenu moyen, des transformations structurelles ont déjà réduit l'importance de l'agriculture pour l'économie nationale, les consommateurs et les revenus ruraux. À cet égard, l'Inde et surtout la Chine sont des cas particuliers du fait de leur immense population, de la répartition de ces populations entre les zones rurales et les zones urbaines, et de la taille absolue du secteur industriel de ces pays.

4. Une caractéristique commune à la plupart des pays examinés est que leur production agricole est essentiellement le fruit du travail de petits exploitants pauvres en ressources. L'agriculture contribue pour plus d'un quart du PIB dans neuf des 15 pays examinés, et pour plus de 35 pour cent dans cinq d'entre eux. Le Chili et le Pérou font exception, l'agriculture représentant moins de dix pour cent du PIB dans les deux cas.

5. En règle générale, ces diverses caractéristiques structurelles font que les effets de la libéralisation des échanges sur l'économie au sens large et sur le bien-être des consommateurs, et ceux de l'évolution des politiques commerciales sur l'agriculture et la population rurale, diffèrent. Dans les pays agraires à faible revenu, en vertu du rôle plus important de l'agriculture à leur stade de développement, la croissance du secteur a probablement un impact bien plus fort pour la réduction de la pauvreté que dans les pays à revenu moyen. Dans cette dernière catégorie de pays, bien que l'incidence de la pauvreté soit plus marquée en milieu rural, le nombre absolu des populations pauvres est cependant plus faible que dans les zones urbaines.

B. GÉNÉRALITÉS ET NATURE DES RÉFORMES

6. Dans les années 50 et 60, la plupart des gouvernements des pays examinés ont pris des mesures économiques afin d'accélérer le processus de développement grâce à une industrialisation rapide. La stratégie mise en œuvre a été le plus souvent celle de la substitution des importations, dont la contrepartie au niveau du secteur agricole était une stratégie d'autosuffisance alimentaire.

7. Les principaux défis (et dilemmes) étaient les suivants: i) comment inciter les exploitants agricoles à produire (grâce à des prix stables et rémunérateurs) tout en garantissant à la population non agricole (notamment aux habitants des villes et aux consommateurs) des produits alimentaires de base et des approvisionnements agricoles à bas prix; ii) comment remédier aux inefficacités du marché (notamment aux marchés manquants) dans la livraison de services de base au secteur agricole (par exemple, pour ce qui concerne le crédit, les intrants essentiels, l'information technique et commerciale, l'infrastructure de commercialisation et de distribution, etc.). La plupart des gouvernements sont intervenus pour agir sur les prix des produits et des intrants, et pour fournir des services de base au secteur agricole. Dans certains cas, ces mesures ont couvert la totalité des produits agricoles, dans d'autres elles ont été limitées à certains produits stratégiques pour la consommation intérieure ou pour l'exportation.

8. D'un point de vue macroéconomique, bon nombre des pays examinés avaient connu des périodes de croissance économique relativement rapide dans les années 60 et 70 avant que la détérioration de l'économie n'impose des réformes politiques. Les réformes mises en œuvre ont souvent été précipitées par une crise économique signalée à la fois par une faible croissance et de graves déséquilibres macroéconomiques – forte inflation, déficits financiers, déficits courants et secteurs financiers gravement perturbés par effet, notamment, de la crise de l'endettement extérieur enregistrée au début des années 90. De telles contraintes ont déterminé d'importantes compressions budgétaires en général et – plus particulièrement pour l'agriculture – des restrictions spécifiques au niveau du crédit subventionné, des programmes de commercialisation et de l'infrastructure.

9. En termes génériques, l'objectif premier des programmes de libéralisation, de stabilisation et d'ajustement structurel, était de donner une orientation plus commerciale à l'agriculture nationale. La principale stratégie politique adoptée pour réaliser cet objectif a été d'introduire des réformes sur plusieurs fronts: réduction de la protection moyenne, déréglementation, privatisation et stabilité macroéconomique². Les principaux éléments des réformes politiques concernant le commerce agricole ont été les suivants:

• le remplacement de la plupart des restrictions quantitatives à l'importation par des tarifs;
• la réduction du niveau et de la dispersion des tarifs;
• la suppression des taxes, des contingents et des licences d'exportation;
• la réduction de l'importance de l'autosuffisance alimentaire en tant qu'objectif stratégique;
• la réduction ou la suppression du commerce d'État;
• l'élimination du contrôle des prix intérieurs et la suppression progressive des programmes d'achats gouvernementaux.

10. La succession et l'ampleur des réformes mises en œuvre ont varié d'un pays à l'autre, avec dans certains cas des renversements de politiques. Néanmoins, au début des années 90, les tarifs douaniers avaient déjà été réduits de façon importante dans la plupart des pays examinés, et avaient encore diminué en 2001 (voir tableau 1). Dans le cas spécifique de l'agriculture, les tarifs moyens appliqués en 2001 étaient inférieurs à 25 pour cent dans tous les pays examinés sauf trois – le Nigeria, le Maroc et l'Inde. Une grande partie des obstacles non tarifaires avaient été remplacés par des tarifs. Toutefois, une question particulièrement importante restait le désir des gouvernements de protéger le secteur agricole de la fluctuation des cours mondiaux et de neutraliser les subventions à l'exportation.

C. LES CONSÉQUENCES DES RÉFORMES POUR L'AGRICULTURE

Évolution des prix intérieurs

11. Le contexte économique extérieur des vingt dernières années consiste notamment en une tendance à la baisse constante des prix réels de nombreux produits agricoles de base, notamment du maïs, du riz, du café, du cacao, des arachides et du coton, sur les marchés internationaux. Un renversement de cette tendance a toutefois été périodiquement enregistré. Les variations de prix ont été plus marquées pour certains produits que pour d'autres.

12. La fluctuation des prix sur les marchés internationaux est due à plusieurs facteurs. Pour la plupart des produits tropicaux comme le café, le cacao et le thé, l'excès de l'offre sur la demande au niveau mondial (du fait d'un accroissement de la productivité et de l'apparition de nouveaux grands producteurs) a été la cause principale de la tendance à la baisse des cours mondiaux. En revanche, pour les produits alimentaires de base tels que les céréales, la viande, les produits laitiers et les huiles comestibles, qui sont généralement en mesure de concurrencer les importations dans les pays examinés, la baisse des prix internationaux a été due principalement au niveau élevé des subventions intérieures et à l'exportation employées par les pays en développement. Les marchés mondiaux des produits agricoles les plus faussés par le niveau élevé des mesures de soutien et de protection ont été notamment ceux des céréales (blé, maïs et riz), du sucre, des produits laitiers, des viandes et des graines oléagineuses.

13. En l'absence de mesures politiques intérieures visant à stabiliser les prix agricoles, la tendance à la baisse des cours internationaux se traduit par un fléchissement tendanciel des prix réels à la production. Cela est également applicable aux produits semi-négociables comme le sorgho, le mil, le manioc et l'igname, dont les cours tendent à suivre ceux des principales céréales à plus long terme.

14. Dans certains cas, les réformes ont été associées à une hausse des prix intérieurs réels à la production (par exemple, Guyana, Nigeria, Tanzanie et Ouganda) à chaque période de réforme. Ailleurs, des périodes de renforcement des prix réels à la production se sont alternées à des périodes de fléchissement (par exemple, au Kenya et au Cameroun). Dans d'autres cas, les périodes de réforme ont été caractérisées par une baisse des prix réels (par exemple, Malawi et Guatemala).

15. Les raisons d'une telle hétérogénéité de réaction au niveau des prix intérieurs sont complexes, mais les études font apparaître un certain nombre de facteurs déterminants. D'une façon générale on peut distinguer les éléments qui retentissent sur les prix à la frontière et ceux qui influent sur les prix dans le contexte de l'économie nationale, qu'ils soient dus à des interventions directes sur les prix ou à des facteurs institutionnels. Les périodes de renforcement des prix intérieurs réels ont généralement été associées à des dévaluations du taux de change réel. L'abandon du contrôle de l'État sur les prix et les systèmes de commercialisation a également donné lieu dans certains cas à une hausse des prix à la production (notamment pour les cultures d'exportation). D'autre part, la libéralisation des importations semble avoir contribué au fléchissement des prix réels de certains produits de base sur les marchés intérieurs.

16. Deux exemples peuvent être donnés à titre indicatif:

• Au Chili, le système de contrôle de l'État sur les prix et la commercialisation destiné à maintenir à un faible niveau le prix des denrées alimentaires pour les consommateurs, a été supprimé et le taux de change réel a été dévalué. Par rapport à la période pré-réforme (1964-73), ces changements ont déterminé une hausse sensible des prix intérieurs réels de tous les principaux produits agricoles, et notamment du blé, du maïs, de la pomme de terre, du bœuf et du sucre, malgré une tendance progressive à la baisse de tous ces prix dans les années 90. Les réformes ont généralement permis une meilleure transmission des variations des cours mondiaux sur les prix intérieurs, sauf pour le blé et le maïs en raison de l'application des ajustements automatiques de la protection à la frontière introduits par le mécanisme national de sauvegarde (tranche de prix) (voir figure 1).
• Au Ghana, les réformes se sont accompagnées d'une baisse des prix intérieurs réels à la production de certaines cultures de substitution des importations, notamment le maïs, le riz, l'igname et le manioc. Les prix intérieurs à la production du cacao, importante culture d'exportation, ont augmenté. La libéralisation du taux de change semble avoir profité au cacao, mais a eu un effet contraire sur les produits de remplacement des importations, sous l'effet conjugué des tendances des prix mondiaux et de la libéralisation des importations (voir figure 1).

Évolution de la production

17. Certains éléments indiquent que la production a réagi positivement à la hausse des prix réels et de manière négative à leur baisse; toutefois, il n'en a pas toujours été ainsi. La réponse de la production a suivi un modèle pratiquement identique pour les cultures d'exportation et pour les cultures vivrières. D'après les données relatives à l'évolution des prix et de la production concernant 150 épisodes, la réaction n'est allée dans la direction attendue que dans 66 pour cent des cas, tandis que dans les 34 pour cent restants la production a augmenté lorsque les prix ont fléchi, ou a baissé lorsque ceux-ci se sont renforcés. Au Kenya et en Tanzanie, la production sectorielle a reculé malgré la hausse des prix réels. Le Malawi et le Pérou révèlent au contraire un accroissement de la production pour une série de produits en dépit de la chute des prix.

18. Dans l'ensemble, la situation est donc contrastée pour ce qui concerne la réaction apparente de la production à l'évolution des prix. Cela laisse à penser que même si les producteurs réagissent à une combinaison d'incitations par les prix (déterminées au niveau à la fois international et national), les contraintes connexes non liées aux prix, ou leur allègement, s'avèrent déterminantes quant à l'éventuelle réponse de la production au cours de la période de réforme (sachant que les délais de réaction peuvent en partie expliquer ces réponses inattendues) et à l'ampleur d'une telle réponse.

19. Comme pour les variations de prix, les raisons de l'hétérogénéité des réponses de la production sont multiples. Certaines tiennent au changement des conditions du marché mondial, auquel il a été fait allusion plus haut. Lorsque les débouchés à l'exportation augmentent par suite de l'ouverture d'un marché auparavant protégé, les exportations peuvent se développer en dépit d'une meilleure transmission du fléchissement des cours mondiaux aux producteurs nationaux, grâce à une réduction concomitante des restrictions locales à l'exportation. De la même façon, une hausse des prix intérieurs peut ne pas refléter des prix renforcés à la ferme, lorsqu'au niveau de la chaîne d'approvisionnement des acteurs plus puissants prélèvent la rente accrue associée à un renforcement des cours mondiaux. Dans d'autres cas, des changements institutionnels et d'orientation au niveau national peuvent contribuer à expliquer la réponse de la production. Par exemple, une augmentation importante du prix des intrants a ainsi freiné l'incitation potentielle due à la hausse des prix à la production, tandis que dans d'autres cas la suppression du soutien au crédit rural a eu des effets négatifs sur la production.

Commerce

20. Des écarts importants ont été observés au niveau de la croissance relative des exportations et des importations agricoles et, partant, de l'évolution du ratio des importations de produits alimentaires aux exportations agricoles, dans les pays examinés (tableau 2). Après une période de croissance soutenue dans la première et/ou la seconde partie des années 80, le taux de croissance des exportations a fléchi dans les années 90, marquant un brusque recul pendant la période 1992-97 dans tous les pays, à l'exception du Sénégal et du Chili. Dans la plupart des cas, ce phénomène a été lié à une chute des prix à l'exportation plutôt qu'à une contraction du volume des ventes. Non seulement la valeur totale des exportations a parfois augmenté, mais la libéralisation des échanges semble avoir favorisé une diversification des produits destinés à l'exportation. La valeur économique des exportations traditionnelles de produits tropicaux est restée stationnaire, mais celle des cultures non traditionnelles a considérablement augmenté (c'est le cas par exemple des exportations de fruits du Chili et du Guatemala, de fleurs coupées et de haricots verts du Kenya ou d'asperges du Pérou). En revanche, les importations alimentaires ont généralement progressé et cela plus rapidement que les exportations agricoles dans la plupart des cas. L'effet net sur la balance commerciale agricole a varié d'un pays à l'autre.

21. Dans de nombreux pays d'Afrique, les importations alimentaires ont augmenté non seulement par effet d'une réduction des mesures à la frontière et de l'évolution des taux de change, mais aussi en raison de la chute de la production vivrière par habitant enregistrée dans les années 90 dans certains pays (par exemple, Kenya, Sénégal, Tanzanie et Maroc) – voir tableau 3.

Effets des réformes sur la sécurité alimentaire

22. L'incidence des réformes sur la sécurité alimentaire est difficile à mesurer directement et peut être évaluée plus efficacement au moyen d'une série d'indicateurs couvrant des caractéristiques à la fois macroéconomiques (à l'échelon national) et microéconomiques (au niveau des ménages). Ces indicateurs peuvent être classés selon les trois principaux éléments de la sécurité alimentaire: disponibilité, stabilité et accessibilité.

Disponibilités alimentaires totales dans les pays examinés

23. La disponibilité totale par habitant (assurée par la production intérieure et par des importations) en calories et en protéines, ainsi que les variations enregistrées depuis les années 80, sont illustrées au tableau 4. Dans tous les pays, à l'exception du Guatemala, du Maroc, de la Tanzanie et peut-être du Sénégal, la disponibilité par habitant de ces éléments nutritifs semble s'être améliorée dans les années 90. Un accroissement de plus de 25 pour cent dans la disponibilité en calories a été observé pour le Ghana et le Pérou, tandis qu'au Chili, en Chine, au Guyana et au Malawi, l'amélioration a été de dix pour cent ou plus durant les années 90.

24. Le lien entre la production alimentaire par habitant et la disponibilité en éléments nutritifs par habitant dans les années 90 semble être assez fort. L'indice de la production alimentaire par habitant a augmenté pour 11 des pays examinés, et cela de façon sensible dans de nombreux cas; cet indicateur s'est cependant dégradé pour ce qui concerne le Kenya, le Maroc, le Sénégal et la Tanzanie, avec une détérioration particulièrement marquée dans le cas du Maroc et de la Tanzanie (voir tableau 3). Parmi les pays dont l'indice de production a fléchi, seul le Kenya n'a enregistré aucun recul au niveau de la disponibilité en éléments nutritifs. En d'autres termes, même si le taux de change n'est pas en soi un facteur limitant, d'autres éléments ont à l'évidence contribué à empêcher les importations de produits alimentaires de combler le déficit de production. À cet égard, un lien intervient probablement à travers l'effet de la production sur les revenus ruraux et la dépendance de la nutrition à l'égard des niveaux de revenu. Un revenu insuffisant se traduit par un pouvoir d'achat trop faible pour induire le système de commercialisation à procurer les quantités de produits importés nécessaires.

25. La part des importations alimentaires par rapport au total des importations a augmenté dans la période postérieure à 1995 dans tous les pays examinés, à l'exception de la Chine, de l'Inde et du Pérou (voir tableau 5). Une tendance à la hausse de cette proportion reflète de nombreux facteurs, notamment la croissance économique et de la population, la libéralisation du change et l'assouplissement des obstacles au commerce. Toutefois, une augmentation du ratio des importations de produits alimentaires aux recettes totales à l'exportation (biens et services) moins le service de la dette, semble indiquer une sécurité alimentaire de plus en plus compromise au niveau national (tel qu'il ressort de la capacité d'importer). Dans la période postérieure à 1995, ce ratio a augmenté dans huit des pays examinés, mais il a reculé dans six autres pays. Il a été particulièrement élevé (supérieur à 20 pour cent) dans le cas du Sénégal, de la Tanzanie et de l'Ouganda.

Sécurité alimentaire des ménages

26. Toute incidence des politiques sur la disponibilité, l'accessibilité et la stabilité des disponibilités alimentaires à l'échelon national interviendra par le biais d'une série de paramètres institutionnels et régionaux influant sur la situation au niveau des ménages. Les tendances concernant la sécurité alimentaire des ménages peuvent être dégagées à partir des données sur la pauvreté et des estimations relatives aux personnes sous-alimentées.

Pauvreté et réforme

27. Les pays qui ont enregistré des taux de croissance relativement importants du PIB réel par habitant et/ou de la valeur ajoutée agricole réelle par habitant (y compris la production alimentaire) au cours de la dernière décennie, tendent à faire état de résultats positifs quant au nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté national (voir tableau 3). Il convient toutefois de signaler que, dans ces pays, les réductions de la pauvreté ont été souvent inégales d'une région à l'autre et d'une catégorie d'agriculteurs à l'autre. Dans les pays pour lesquels on dispose de données concernant la pauvreté extrême ou alimentaire (c'est-à-dire la proportion des ménages qui ne sont pas en mesure de satisfaire leurs besoins nutritionnels minimums même en destinant la totalité de leur budget de consommation à l'alimentation) avant et après les réformes (par exemple, Ghana, Tanzanie, Maroc, Chili et Pérou), l'évolution de la pauvreté alimentaire suit la même direction que celle de la pauvreté globale.

28. Dans les pays qui ont connu une progression relativement faible du PIB réel au cours de la dernière décennie, les indicateurs de pauvreté sont en général moins encourageants. Les études de cas donnent donc à penser que les effets des réformes politiques sur les revenus des ménages ruraux tendent à dépendre très largement des résultats du secteur agricole, notamment de la production alimentaire, et de la réponse globale de l'économie. Ce lien fait apparaître l'importance relative des revenus agricoles et non agricoles et des envois de fonds pour le revenu des ménages ruraux. Dans les pays où les indicateurs de croissance, post- réforme, étaient mauvais, la possibilité d'une aggravation de la pauvreté était majeure.

Sécurité alimentaire et sous-alimentation

29. La sécurité alimentaire est non seulement étroitement liée au niveau de pauvreté, mais elle ressort également des données sur la sous-alimentation. Le tableau 3 récapitule les estimations relatives à la sous-alimentation et leur évolution. Dans la plupart des pays considérés, les effets des réformes ont été ressentis entre 1990 et 2001. En 2000-2002, la Tanzanie présentait le taux de sous-alimentation le plus élevé, avec 44 pour cent de la population, tandis que ce pourcentage était inférieur à 10 pour cent de la population au Guyana, au Nigeria et au Maroc, et à 5 pour cent au Chili.

30. Entre 1990-1992 et 1999-2002, les estimations de la FAO concernant la proportion de la population sous-alimentée ont baissé dans 11 des 15 pays examinés. Les seuls pays dans lesquels le taux de sous-alimentation a sensiblement augmenté, ont été la Tanzanie et le Guatemala. Il existe une forte corrélation entre les changements dans la prévalence de la sous-alimentation dans les années 90 et les variations de la disponibilité alimentaire moyenne, et notamment de la production alimentaire par habitant (voir figure 2 et tableau 3).

Effets différenciés au sein des pays

31. Au niveau du secteur agricole de chaque pays, les réformes ont eu des effets divers sur les producteurs, selon les systèmes de culture. En général, les producteurs exportateurs en ont tiré profit, tout comme les salariés de la production et de la transformation dans le secteur de l'exportation. En revanche, elles ont généralement porté préjudice à court terme aux producteurs de produits concurrents des importations qui ont perdu une partie des protections dont ils bénéficiaient. Toutefois, le bien-être à long terme de ces exploitants dépend de leur capacité d'accroître leur productivité et/ou de modifier leurs systèmes de culture. Dans bien des cas, les cultivateurs ont eu une marge de manœuvre réduite pour ajuster leur production et leur combinaison de produits, de sorte que les pertes de ce sous-groupe d'agriculteurs ont probablement eu un retentissement à longue échéance. Le troisième groupe – celui des producteurs de produits non négociables – s'est généralement ressenti de façon moins directe de la réforme du commerce, bien qu'il puisse avoir été affecté indirectement par la préférence des consommateurs pour des produits d'importation plus économiques, ou avoir bénéficié d'une manière indirecte du prix plus élevé des produits exportables, le cas échéant. Les petits exploitants tendent à produire des produits non négociables, tandis que les membres du ménage s'investissent généralement davantage dans des activités rurales non agricoles. Dans la mesure où les possibilités d'emploi dans l'économie rurale non agricole ont augmenté, le processus de réforme a profité aux ménages de petits exploitants agricoles. Il est toutefois difficile d'établir si le développement de l'emploi a été directement favorisé ou non par la libéralisation des échanges.

32. Des différences ont également été enregistrées au niveau des effets du revenu réel sur les consommateurs urbains et ruraux. Il est bien connu que les ménages à faible revenu, urbains et ruraux, destinent une grande partie de leurs revenus à l'alimentation. Dans la mesure où la libéralisation du commerce entraîne une baisse du prix des denrées alimentaires, le revenu des ménages pauvres consommateurs nets pourrait augmenter en termes réels. Les consommateurs à faible revenu (souvent les petits exploitants sont aussi des consommateurs nets) ont sûrement profité de la libéralisation des échanges dès lors que l'affaiblissement des mesures de protection a réduit le prix des denrées alimentaires par rapport aux taux de rémunération. Cela est certainement le cas dans les pays où les agriculteurs ne représentent qu'une petite partie de la population (par exemple, le Chili) et/ou dans lesquels la plupart des exploitants agricoles sont salariés. Toutefois, là où l'agriculture contribue pour une grande partie à l'emploi et les agriculteurs travaillent pour leur propre compte, la perte de revenu des cultivateurs pauvres peut neutraliser toute incidence du revenu réel par effet des produits importables dans leur panier de consommation.

III. LEÇONS POLITIQUES ET CONCLUSIONS

A. RÉCAPITULATION DES CONSÉQUENCES DES RÉFORMES

1. Les effets des réformes des politiques ont été très variables, dans et entre les pays. Les principaux facteurs qui influent sur ces résultats sont notamment le contexte infrastructurel et institutionnel dans lequel l'agriculture s'inscrit, la succession appropriée des réformes et la cohérence au niveau de leur mise en œuvre.
2. Avec la réduction des contrôles de l'État sur les prix et les systèmes de commercialisation, les réformes macroéconomiques et l'assouplissement des obstacles au commerce, notamment aux exportations, le soutien aux prix agricoles a été renforcé dans la plupart des pays examinés, mais pas dans tous les cas. Les facteurs qui ont particulièrement influé sur ces mesures ont été les changements au niveau du taux de change réel, par effet soit de la politique de change, soit de l'inflation. Lorsque le taux de change est resté surévalué, ou a été revalorisé à la suite des réformes, les mesures de soutien des prix agricoles ont eu tendance à s'affaiblir. La dépréciation des taux de change a produit l'effet opposé.
3. Le renforcement du soutien aux prix agricoles a généralement entraîné une augmentation de la production (dans les deux tiers des cas), mais dans les pays restants l'effet de soutien a été essentiellement attribuable à d'autres facteurs. La suppression du crédit rural et la hausse du prix des intrants sont indiquées parmi les raisons d'une réponse faible ou négative des approvisionnements. De même, dans les nombreux cas où des réformes institutionnelles ont été mises en œuvre afin de réduire les interventions publiques sur les marchés agricoles, le secteur privé n'était souvent pas en mesure de se substituer entièrement aux activités de l'État, de sorte que les services fournis aux producteurs ont été pendant longtemps insuffisants ou inadéquats.
4. Les programmes de réforme ont généralement bénéficié davantage à l'agriculture d'exportation qu'au secteur des cultures concurrentes des importations. Si un secteur d'exportation dynamique contribue à réduire la pauvreté et l'insécurité alimentaire, en revanche les acteurs de secteurs concurrents des importations, notamment les petits producteurs pauvres en ressources, peuvent enregistrer des pertes, surtout lorsqu'ils ne sont pas en mesure de choisir, ou de trouver, d'autres possibilités de production ou d'emploi.
5. Le taux de réduction de la pauvreté dépend dans une large mesure de la performance économique globale (c'est-à-dire de la création de nouveaux emplois, agricoles et non agricoles, à un taux plus rapide que celui de la croissance de la population). Pour les économies largement agraires, et là où la pauvreté est essentiellement rurale, les résultats économiques dépendent en grande partie de la performance du secteur agricole. Du fait de ce lien, le renforcement des prix agricoles a un effet positif sur la réduction de la pauvreté.
6. La sécurité alimentaire peut toutefois se ressentir négativement de la hausse des prix si des mesures ne sont pas prises afin que les petits exploitants et autres ménages ruraux pauvres puissent tirer profit du processus de réforme en termes d'amélioration du revenu réel.

B. LEÇONS POLITIQUES

33. Un certain nombre de questions se sont dégagées de façon relativement constante de la plupart des études de cas, et méritent une attention et des recherches plus approfondies. Une brève synthèse en est faite ci-après:

1. La prémisse sous-jacente des réformes des politiques intérieures et commerciales entreprises par les pays examinés était, pour ce qui concerne l'agriculture, qu'une orientation commerciale accrue améliorerait la performance du secteur. Cela étant, les résultats des expériences de réforme des pays ont été mitigés. Lorsque les programmes de réforme sont conçus et mis en œuvre avec un soin particulier afin de produire des résultats positifs pour les pauvres, aussi bien à court et à moyen terme qu'à longue échéance, les réformes favorisent alors la réduction de la pauvreté et une meilleure sécurité alimentaire.
2. Une plus grande attention doit être donnée à la succession des réformes au niveau des marchés des intrants et des produits. Des mesures d'incitation appropriées du côté des produits devraient être mises en place avant (ou bien en concomitance avec) la hausse du prix des intrants, même s'il faut pour cela maintenir certaines subventions dûment ciblées à l'achat d'intrants pendant une période d'ajustement transitoire.
3. Une plus grande réflexion devrait être consacrée aux moyens d'aider le secteur privé à mieux combler le vide laissé par le démantèlement des institutions publiques de commercialisation des produits agricoles.
4. Le renforcement concomitant de l'infrastructure rurale est un élément important pour la réussite des réformes politiques dans la plupart des pays, mais s'avère particulièrement nécessaire dans les régions à faible revenu, de même qu'un soutien aux investissements productifs des petits exploitants. Sans de tels investissements, il leur est difficile de réagir aux mesures d'incitation par les prix.
5. Des politiques visant à encourager la création d'emplois ruraux non agricoles sont également importantes pour les ruraux pauvres. Celles-ci peuvent prévoir des microfinancements, la simplification des systèmes de réglementation, le renforcement des infrastructures et des mesures d'incitation spéciales pour l'industrialisation rurale dans les régions pauvres.
6. Étant donné que les résultats des politiques complémentaires visant à faciliter l'ajustement dont il est question plus haut, peuvent être longs à apparaître, des mesures compensatoires temporaires, visant les groupes à faible revenu, pourraient être nécessaires. L'absence de mesures de protection à l'égard des pauvres et des problèmes pour l'identification des groupes les plus vulnérables, ont été signalés dans plusieurs études de cas.
7. En vue des négociations de l'OMC sur l'agriculture, les débats les plus sensibles sur les politiques commerciales nationales sont centrés sur les moyens d'action applicables aux secteurs concurrents des importations. Cela est particulièrement le cas lorsque les marchés internationaux sont faussés par le niveau élevé du soutien et des subventions à l'exportation assurés par les pays riches qui en ont les moyens.
8. Pour les pays dont la population est grande partie constituée de personnes à faible revenu et pauvres en ressources, vivant en milieu rural et tributaires de l'agriculture, des réformes visant à accroître la productivité et à favoriser la création d'emplois non agricoles, sont essentielles pour améliorer la sécurité alimentaire à moyen et à long terme. Toutefois, étant donné que les résultats sont parfois longs à apparaître, il semble préférable de mettre ces réformes en route avant (ou du moins au moment) d'appliquer des mesures telles que la suppression des subventions à l'achat d'intrants agricoles et la réduction des tarifs douaniers sur les principales cultures des ménages à faible revenu.

Figure 1: L’évolution des prix intérieurs réels et le taux de change effectif réel
Chili
Prix intérieurs réels des principaux produits de base	Taux de change effectif réel
Source: Calculs basés sur des données tirées d’une étude nationale	Source: Calculs basés sur les données du FMI, 2004
Ghana
Prix intérieurs réels des principaux produits de base	Taux de change effectif réel
Source: Calculs basés sur des données tirées d’une étude nationale	Source: Calculs basés sur les données du FMI, 2004
Figure 2: Variation de la disponibilité alimentaire moyenne par rapport à celle de la prévalence de la sous-alimentation dans les années 90

Tableau 1: Tarifs moyens NPF appliqués et consolidés

Tableau 2: Ratio de la valeur totale des importations de produits
alimentaires à la valeur totale des exportations agricoles

Tableau 3: Variation de la proportion de la population sous-alimentée, production alimentaire, pauvreté rurale et croissance économique

Tableau 4. Disponibilité en calories et en protéines par habitant,
entre 1980/80 et 1999/2001

Tableau 5: Indicateurs de la dépendance à l’égard des importations de
produits alimentaires

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¹ Les études de cas couvraient les pays suivants: Asie: Chine, Inde; Amérique latine et Caraïbes: Chili, Guatemala, Guyana, Pérou; Afrique du Nord/Proche-Orient: Maroc; et Afrique subsaharienne: Cameroun, Ghana, Kenya, Malawi, Nigeria, Sénégal, Tanzanie, Ouganda. Pour un examen de la méthodologie employée, voir: FAO, Trade reforms and food security: Conceptualizing the linkages. FAO, Rome, 2003, chapitre 11.

² Pour un examen plus approfondi de cette approche, voir FAO (FAO, 2003, chapitre 6).