CCP 05/11


COMITÉ DE PROBLEMAS DE PRODUCTOS BÁSICOS

65º período de sesiones

Roma, Italia, 11-13 de abril de 2005

SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS Y COMERCIALES: ELEMENTOS PARA CONOCER LAS EXPERIENCIAS DE LOS PAÍSES

Índice



I. INTRODUCCIÓN

1. En el presente documento se resumen los resultados de los estudios monográficos realizados por la Secretaría a partir de la experiencia de 15 países con las reformas de las políticas económicas y comerciales durante los dos últimos decenios en relación con la seguridad alimentaria, así como las enseñanzas sobre políticas que se pueden extraer de ellos1. La sección II contiene una síntesis de los estudios y los principales resultados. En la sección III se examinan las repercusiones normativas desde la perspectiva de la seguridad alimentaria.

II. SÍNTESIS Y PRINCIPALES RESULTADOS

A. CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DE LOS PAÍSES DE LA MUESTRA Y REPERCUSIONES DE LAS REFORMAS

2. Las características estructurales de una economía, la existencia y funcionamiento de instituciones de mercado y el marco normativo anterior tienen una influencia importante en el resultado de las reformas y la idoneidad de los procesos de reforma alternativos en el contexto específico de cada país. En la presente sección se describen brevemente algunas de las características económicas estructurales pertinentes.

3. Los países de la muestra se encuentran en distintas etapas de desarrollo en la transformación de la economía de agraria en industrializada. Van de economías agrarias de bajos ingresos (por ejemplo, Malawi, Uganda, Tanzanía), con la mayoría de su población dedicada a las actividades agrícolas, a países fundamentalmente de ingresos medianos con una densidad de población rural relativamente baja (por ejemplo, el Perú, Chile). En estos últimos, las transformaciones estructurales ya han reducido la importancia de la agricultura para la economía nacional, los consumidores y los ingresos rurales. La India, y en particular China, son casos especiales en este contexto, debido a que tienen una población muy grande, su distribución entre zonas rurales y urbanas y las dimensiones absolutas de sus sectores industriales.

4. La mayoría de los países de la muestra se caracteriza porque el grueso de su producción agropecuaria está en manos de pequeños agricultores con escasos recursos. La agricultura representa más del 25 por ciento del PIB en nueve de los 15 países, superando el 35 por ciento en cinco de ellos. Chile y el Perú son las excepciones, con un sector agrícola que en ambos casos supone menos del 10 por ciento del PIB.

5. En general, estas características estructurales hacen que sean variables las repercusiones de la liberalización en los efectos del conjunto de la economía y el bienestar de los consumidores y las de los cambios de las políticas comerciales en la agricultura y la población rural. Es probable que para los países agrícolas de bajos ingresos el efecto del crecimiento de la agricultura, gracias a la mayor importancia de este sector en su etapa de desarrollo, sea mucho más importante para la reducción de la pobreza que en los países de ingresos medianos. Para esta última categoría de países, aunque la incidencia de la pobreza es mayor en las zonas rurales, el número absoluto de pobres es pequeño en comparación con las zonas urbanas.

B. ANTECEDENTES Y CARÁCTER DE LAS REFORMAS

6. Durante los decenios de 1950 y 1960, la mayor parte de los gobiernos de los países de la muestra intervinieron en sus economías con el objetivo de acelerar el proceso de desarrollo mediante una industrialización rápida. La estrategia clásica que se trataba de aplicar era la sustitución de las importaciones, cuya contrapartida en el sector de la agricultura era la autosuficiencia alimentaria.

7. Los desafíos (y los dilemas) fundamentales que se afrontaban eran: i) cómo incentivar a los agricultores para que produjeran (es decir, precios remunerativos y estables), asegurando al mismo tiempo a la población no agrícola (principalmente urbana/consumidores) precios bajos para los alimentos básicos y los suministros agrícolas; ii) cómo corregir las deficiencias del mercado (en particular la falta de mercados) en el suministro de servicios básicos al sector agrícola (por ejemplo, con respecto al crédito, los insumos esenciales, la información técnica y de mercado, la infraestructura de comercialización y distribución, etc.). La mayoría de los gobiernos intervino para influir en los precios, tanto de los productos como de los insumos, y para proporcionar servicios básicos al sector agrícola. En algunos casos la intervención abarcó todos los productos agrícolas y en otros se limitó sólo a los productos estratégicos, bien para el consumo interno o para la exportación.

8. Desde una perspectiva macro, muchos de los países de la muestra habían registrado períodos de crecimiento económico relativamente rápido en los decenios de 1960 y 1970, antes de que el deterioro económico impusiera la necesidad de la reforma de las políticas. Las reformas que se aplicaron fueron con frecuencia precipitadas por una crisis de la economía que se ponía de manifiesto por un crecimiento bajo y desequilibrios macroeconómicos fuertes, inflación elevada, déficit fiscal, déficit por cuenta corriente y sectores financieros con problemas importantes asociados en parte con la crisis de la deuda externa de comienzos del decenio de 1990. Estas dificultades llevaron en general a recortes presupuestarios importantes y, más en particular para la agricultura, a recortes específicos en el crédito subvencionado, los programas de comercialización y la infraestructura.

9. En general, el objetivo primario de los programas de estabilidad y liberalización del reajuste estructural era conseguir una agricultura interna más orientada a los mercados. La principal estrategia en materia de políticas adoptada para lograr este objetivo fue la reforma en varios frentes: una reducción de la protección media, desreglamentación, privatización y estabilidad macroeconómica2. Los elementos más importantes de las reformas de las políticas relativas al comercio agrícola fueron:

10. El orden y la profundidad de las reformas aplicadas variaron de un país a otro y en algunos casos hubo una inversión de las políticas. Sin embargo, a comienzos del decenio de 1990 los aranceles se habían reducido de manera sustancial en la mayoría de los países de la muestra y disminuyeron ulteriormente en 2001 (véase el Cuadro 1). En el caso específico de la agricultura, el nivel medio de los aranceles aplicados en 2001 fue inferior al 25 por ciento en todos los países de la muestra, con la excepción de tres: Nigeria, Marruecos y la India. Los obstáculos no arancelarios se habían sustituido en gran parte por aranceles. Sin embargo, una cuestión importante que quedaba pendiente era el deseo de los gobiernos de proteger sus sectores agropecuarios de las fluctuaciones de los precios mundiales y contrarrestar las subvenciones a la exportación.

C. CONSECUENCIAS DE LAS REFORMAS PARA LA AGRICULTURA

Tendencias de los precios internos

11. El entorno económico externo de los 20 últimos años incluye una tendencia secular a la baja de los precios reales en los mercados internacionales de numerosos productos básicos agrícolas, en particular el maíz, el arroz, el café, el cacao, el maní y el algodón. Sin embargo, periódicamente se ha invertido esta disminución. Algunos productos registraron una mayor fluctuación de los precios que otros.

12. Las fluctuaciones de los precios internacionales se deben a numerosos factores. Para la mayoría de los productos básicos tropicales, como el café, el cacao y el té, el exceso de oferta en relación con la demanda a nivel mundial (debido a un aumento de la productividad y a la aparición de nuevos productores importantes) ha sido la causa principal de la tendencia a la baja de los precios internacionales. Sin embargo, para los productos alimenticios básicos, como los cereales, la carne, los productos lácteos y los aceites comestibles, que en los países de la muestra suelen competir con las importaciones, la disminución de los precios internacionales se ha debido principalmente a los elevados niveles de las subvenciones internas y a la exportación que aplicaban los países desarrollados. Los mercados agrícolas internacionales más distorsionados por los elevados niveles de ayuda y protección eran los de los cereales (trigo, maíz y arroz), el azúcar, los productos lácteos, la carne y las semillas oleaginosas.

13. En ausencia de políticas internas orientadas al mantenimiento de los precios agrícolas, la tendencia a la baja de los precios internacionales se traduce en una tendencia descendente en los precios reales a la salida de la explotación. Esto se puede aplicar también a los productos semicomercializables, como el sorgo, el mijo, la yuca y el ñame, cuyos precios tienden a seguir a largo plazo los de los cereales más importantes.

14. En algunos casos, las reformas estaban asociadas con el aumento de la mayoría de los precios reales al productor nacional (por ejemplo, Guyana, Nigeria, Tanzanía y Uganda) en cada período de reforma. En otros casos, hubo períodos de aumento de los precios reales al productor y otros en los cuales se redujeron (por ejemplo, Kenya y Camerún). En otros, los períodos de reforma se caracterizaron por una disminución de los precios reales (por ejemplo, Malawi y Guatemala).

15. Los motivos de esta heterogeneidad en la respuesta de los precios internos son complejos, pero en los estudios se observan varios factores determinantes fundamentales. Éstos se pueden clasificar a grandes rasgos como los que afectan a los precios en la frontera y los que modifican el precio en el ámbito de la economía interna, ya sea como resultado de intervenciones directas en los precios o bien debido a factores institucionales. Los períodos de elevación de los precios reales internos estaban asociados en general con devaluaciones de los tipos de cambio efectivos. En algunos casos, la supresión del control de los gobiernos sobre los precios y los sistemas de comercialización también se plasmó en el incremento de los precios al productor (en particular para los cultivos de exportación). Por otra parte, la liberalización de las importaciones parece haber contribuido a una disminución de los precios reales internos de algunos productos básicos.

16. Hay dos ejemplos ilustrativos:

Tendencias de la producción

17. Hay algunas pruebas de una respuesta positiva de la producción al aumento de los precios reales y negativa a su disminución; sin embargo, no siempre fue así. Se observó que la pauta de la respuesta a la producción era casi idéntica para los cultivos de exportación y los de productos alimenticios. De los 150 casos para los cuales se han presentado datos relativos a los cambios tanto de los precios como de la producción, sólo en el 66 por ciento de ellos sigue la respuesta la dirección esperada, registrándose en un 34 por ciento de los casos un aumento de la producción al disminuir los precios o una caída de la producción al aumentar. En Kenya y Tanzanía, la producción sectorial se redujo a pesar del aumento de los precios reales. Malawi y el Perú mostraron el efecto contrario, de aumento de la producción de una serie de productos a pesar de la disminución de los precios.

18. Así pues, en general, hay un panorama desigual con respecto a la respuesta aparente de la producción ante un cambio en los precios. Esto hace pensar en el hecho de que, aunque los productores respondan a una combinación de incentivos en los precios (determinados a nivel tanto internacional como nacional), las dificultades no asociadas con los precios o su atenuación parecen esenciales a la hora de determinar si una respuesta se produce en el período de la reforma (reconociendo que la falta de respuesta puede explicar en parte estas reacciones imprevistas) y también su amplitud.

19. Al igual que con los cambios en los precios, hay numerosos motivos para la heterogeneidad de la respuesta de la producción. Algunos guardan relación con las condiciones de los mercados mundiales en evolución, como ya se ha mencionado. Cuando aumentan las oportunidades de exportación como consecuencia de la apertura de mercados previamente protegidos, se puede producir un crecimiento de las exportaciones a pesar de que la disminución de los precios internacionales repercuta más plenamente en los productores nacionales, debido a la reducción simultánea de las restricciones internas a las exportaciones. De igual manera, el aumento de los precios nacionales puede no reflejar el incremento de los precios en la explotación, debido a que los principales protagonistas de la cadena de suministro obtienen mayores beneficios con la elevación de los precios mundiales. En otros casos, las políticas internas y los cambios institucionales pueden contribuir a explicar la respuesta de la producción. Por ejemplo, un aumento sustancial del precio de los insumos dificulta el posible estímulo del aumento de los precios de producción; en otros casos, la producción se ha visto afectada negativamente por la retirada del apoyo al crédito rural.

El comercio

20. Entre los países de la muestra se han registrado diferencias significativas en el crecimiento relativo de las exportaciones y las importaciones agrícolas y, por consiguiente, en la dirección que ha seguido el cambio de la razón de las importaciones de alimentos sobre exportaciones agrícolas (Cuadro 2). Tras un período de fuerte crecimiento en la primera y/o la segunda mitad del decenio de 1980, el ritmo de crecimiento de las exportaciones disminuyó en el decenio de 1990, reduciéndose bruscamente para todos los países en el período de 1992-97, con la excepción del Senegal y Chile. En la mayor parte de los casos, ello estuvo asociado con la disminución de los precios de importación más que con la reducción de su volumen. En algunos casos no sólo aumentó el volumen total de las exportaciones, sino que la liberalización del comercio parecía haber alentado una diversificación de los productos de exportación. Si bien se mantenía la importancia económica de las exportaciones tropicales tradicionales, se registró un notable crecimiento de cultivos no tradicionales (por ejemplo, frutas de Chile y Guatemala, flores cortadas y frijoles verdes de Kenya o espárragos del Perú). En cambio, las importaciones de alimentos generalmente aumentaron como promedio de manera más rápida que las exportaciones agrícolas en la mayoría de los casos. El efecto neto sobre la balanza comercial agrícola varió de unos países a otros.

21. En muchos países africanos, las importaciones de alimentos aumentaron no sólo debido a la reducción de las medidas en la frontera y las fluctuaciones de los tipos de cambio, sino también porque la producción de alimentos por habitante en el decenio de 1990 disminuyó en varios países (por ejemplo, Kenya, Senegal, Tanzanía y Marruecos); véase el Cuadro 3.

Efectos de las reformas en la seguridad alimentaria

22. Las repercusiones de las reformas en la seguridad alimentaria son difíciles de calibrar directamente y como mejor se detectan es mediante una serie de indicadores que abarcan características tanto macroeconómicas (conjunto nacional) como microeconómicas (hogares). Tales indicadores se pueden clasificar con arreglo a los tres aspectos principales de la seguridad alimentaria: disponibilidad, estabilidad y accesibilidad.

Suministro total de alimentos en los países de la muestra

23. La disponibilidad total de calorías y proteínas por habitante (suministradas mediante la producción interna y las importaciones), con inclusión de los cambios registrados desde el decenio de 1980, figura en el Cuadro 4. Para todos los países, con la excepción de Guatemala, Marruecos, Tanzanía y quizás el Senegal, la disponibilidad por habitante de estos nutrientes parecía haber mejorado durante el decenio de 1990. En Ghana y el Perú se observó un aumento de más del 25 por ciento. Los aumentos registrados en Chile, China, Guyana y Malawi durante el decenio de 1990 fueron del 10 por ciento o más.

24. La asociación de la producción de alimentos por habitante con la disponibilidad de nutrientes por habitante en el decenio de 1990 parece ser bastante firme. El índice de la producción de alimentos por habitante aumentó en 11 de los países de la muestra, incluso con mejoras muy significativas; sin embargo, para Kenya, Marruecos, el Senegal y Tanzanía se observó un empeoramiento de este indicador, que fue particularmente grave en el caso de Marruecos y Tanzanía (véase el Cuadro 3). Entre los países que registraron una disminución del índice de producción, sólo Kenya se libró de sufrir también una reducción de la disponibilidad de nutrientes. En otras palabras, aun cuando las divisas en sí no constituyan un factor limitante, evidentemente había otros factores en juego que impedían que las importaciones de alimentos compensaran el déficit de la producción. Una vinculación probable a este respecto se produce a través del efecto de la producción en los ingresos rurales y la dependencia de la nutrición de los niveles de ingresos. La falta de ingresos suficientes se traduce en la carencia de suficiente poder adquisitivo para lograr que el sistema de comercialización introduzca el volumen necesario de importaciones.

25. La proporción de las importaciones de alimentos con respecto al total de las importaciones se elevó en el período posterior a 1995 en todos los países de la muestra, con la excepción de China, la India y el Perú (véase el Cuadro 5). La tendencia ascendente de esta proporción obedece a numerosos factores, entre ellos el crecimiento demográfico y económico, la liberalización cambiaria y la flexibilización de los obstáculos comerciales. Sin embargo, el aumento de la razón de las importaciones de alimentos sobre los ingresos totales por exportación (bienes y servicios) menos el servicio de la deuda indica que la seguridad alimentaria a nivel nacional (evidenciada por la capacidad de importación) se encuentra cada vez más comprometida. En el período posterior a 1995, esta razón aumentó en ocho países de la muestra, pero se redujo en otros seis. Fue particularmente elevada (más del 20 por ciento) en el Senegal, Tanzanía y Uganda.

Seguridad alimentaria de los hogares

26. Cualquier repercusión de las políticas en la disponibilidad, accesibilidad y estabilidad del suministro de alimentos a nivel nacional dependerá de una serie de parámetros institucionales y regionales que influyen en lo que sucede a nivel familiar. Las tendencias de la seguridad alimentaria de los hogares se pueden calibrar a partir de los datos sobre la pobreza y las estimaciones de la subnutrición.

Pobreza y reforma

27. Los países que han experimentado un ritmo de crecimiento relativamente intenso del PIB real por habitante y/o del valor añadido real de la agricultura por habitante (con inclusión de la producción de alimentos) durante el pasado decenio tienden a notificar resultados positivos con respecto al número de personas que viven por debajo del umbral nacional de pobreza (véase el Cuadro 3). Sin embargo, hay que señalar que la reducción de la pobreza no ha sido a menudo uniforme en todas las regiones o en todas las categorías de agricultores de estos países. En los países para los cuales se disponía de datos de antes y después de las reformas sobre la pobreza extrema o alimentaria (es decir, la proporción de hogares que no pueden satisfacer las necesidades nutricionales mínimas incluso dedicando la totalidad de su presupuesto de consumo a los alimentos) (por ejemplo, Ghana, Tanzanía, Marruecos, Chile y el Perú), los cambios de la pobreza alimentaria tienen la misma orientación que la pobreza general.

28. En los países que han registrado un aumento relativamente pequeño del PIB real durante el pasado decenio, los indicadores para la población pobre son en general menos alentadores. Así pues, los estudios monográficos parecen indicar que los efectos de las reformas de las políticas en los ingresos de los hogares rurales tienden a depender fuertemente del rendimiento del sector agrícola, con inclusión de la producción de alimentos, y de la respuesta general de la economía. Esta vinculación refleja la importancia relativa de la agricultura, las actividades no agrícolas y las remesas en los ingresos de los hogares rurales. En los países en los cuales los indicadores de crecimiento después de la reforma eran inadecuados, había una mayor posibilidad de agravamiento de la pobreza.

Seguridad alimentaria y subnutrición

29. La seguridad alimentaria, además de estar estrechamente relacionada con la pobreza, se refleja en los datos sobre la subnutrición. En el Cuadro 3 se resumen las estimaciones de la subnutrición y sus tendencias. Para la mayor parte de los países de la muestra, los efectos de las reformas se hicieron sentir entre 1990 y 2001. Entre 2000 y 2002 Tanzanía ostentaba el índice más elevado de subnutrición, con un 44 por ciento de la población, pero este era inferior al 10 por ciento en Guyana, Nigeria y Marruecos y menor del 5 por ciento en el caso de Chile.

30. Durante el período de 1990/92 a 1999/02, las estimaciones de la FAO sobre la proporción de población subnutrida disminuyó en 11 de los 15 países. Los únicos países para los cuales el índice de subnutrición aumentó de manera significativa fueron Tanzanía y Guatemala. Hay una fuerte correlación entre los cambios relativos a la prevalencia de la subnutrición durante el decenio de 1990 y los cambios en la disponibilidad media de alimentos, y en particular en la producción de alimentos por habitante (véanse la Figura 2 y el Cuadro 3).

Efectos diferenciados en el ámbito de los países

31. En el sector agrícola de cada país, las reformas afectaron a los productores de manera diferente en función de los sistemas de cultivo. Los productores de cultivos de exportación en general mejoraron, así como los asalariados de la producción y elaboración de dicho sector. En cambio, los productores que competían con las importaciones y que perdieron parte de su protección se vieron afectados negativamente a corto plazo. Sin embargo, su bienestar a largo plazo depende de su capacidad para aumentar la productividad y/o cambiar los sistemas de cultivo. En muchos casos, los agricultores tenían poca flexibilidad para ajustar su producción y los resultados fueron desiguales y, en consecuencia, las pérdidas de este grupo de agricultores probablemente tenían lugar a largo plazo. El tercer grupo– productores de bienes no comercializables– resultaba en general menos directamente afectado por la reforma del comercio, aunque podría haberse visto perjudicado indirectamente por un cambio de orientación de los consumidores hacia bienes importados de precio más bajo o beneficiado indirectamente por los precios más elevados de los bienes exportables cuando era esto lo que ocurría. Los pequeños agricultores tienden a ser productores de bienes no comercializables y los miembros de sus hogares suelen participar algo más en tareas rurales no agrícolas. En la medida en que se podía disponer de mayores oportunidades de empleo en la economía rural no agrícola, los pequeños hogares agrícolas se beneficiaban por el proceso de reforma. Sin embargo, no está claro si el mayor empleo se debió directamente o no a la liberalización del comercio.

32. Hubo también diferencias en los efectos de los ingresos reales sobre los consumidores urbanos y rurales. Es bien conocido que los hogares de bajos ingresos, urbanos y rurales, dedican una gran proporción de sus ingresos a los alimentos. En la medida en que la liberalización del comercio haga bajar los precios de los alimentos, los ingresos de los hogares pobres que son consumidores netos pueden aumentar en términos reales. Ciertamente los consumidores de bajos ingresos (los pequeños agricultores también son con frecuencia consumidores netos) se beneficiaron de la liberalización del comercio, porque la menor protección redujo el precio de los alimentos en relación con el nivel de los salarios. Éste es claramente el caso de algunos de los países de la muestra, cuyos agricultores son una pequeña proporción de la población (por ejemplo Chile) y/o la mayoría de los agricultores son asalariados. Sin embargo, si la agricultura representa una proporción elevada del empleo y los agricultores son autónomos, la pérdida de ingresos para los agricultores de bajos ingresos puede ser superior a cualquier efecto sobre los ingresos reales mediante los bienes importables en sus cestas de consumo.

III. ENSEÑANZAS EN MATERIA DE POLÍTICAS Y CONCLUSIONES

A. RESUMEN DE LAS CONSECUENCIAS DE LAS REFORMAS

    1. Se ha observado una variación considerable en los resultados de las reformas de las políticas tanto dentro de los países como entre ellos. Son factores importantes que influyen en los resultados el marco infraestructural e institucional en los cuales funciona la agricultura, el escalonamiento apropiado de las reformas y la coherencia de su aplicación.
    2. Con la reducción de los controles oficiales sobre los precios y los sistemas de comercialización, las reformas macroeconómicas y la reducción de los obstáculos comerciales, en particular para las exportaciones, los incentivos a los precios agrícolas han mejorado en muchos de los países estudiados, pero no en todos los casos. En esos incentivos han influido de manera particularmente importante los cambios registrados en el tipo de cambio real, como resultado de la política cambiaria o bien de la inflación. Cuando, después de las reformas, el tipo de cambio se mantenía en un nivel sobrevalorado o apreciado, los incentivos a los precios agrícolas tendían a deteriorarse. Sucedía lo contrario cuando los tipos de cambio se depreciaban.
    3. La mejora de los incentivos a los precios agrícolas en general ha llevado a un aumento de la producción (en dos tercios de los casos), pero en los demás países hubo otros factores que dominaron el efecto de los incentivos. La reducción del crédito rural disponible y el aumento del precio de los insumos fueron algunas de las razones indicadas para una respuesta débil o negativa de la oferta. De manera análoga, cuando en muchos casos se realizaron reformas institucionales para reducir la intervención de los gobiernos en los mercados agrícolas, el sector privado con frecuencia no estaba totalmente preparado para sustituir las actividades del Estado y la consecuencia fue un período prolongado con servicios incompletos o inadecuados para los productores.
    4. La agricultura de exportación ha tendido a beneficiarse de los paquetes de reformas en mayor medida que los sectores de los cultivos que compiten con las importaciones. Si bien un sector de exportación dinámico contribuye a reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria, quienes trabajan en sectores que compiten con las importaciones, sobre todo los productores en pequeña escala cuyo capital es inadecuado, pueden sufrir pérdidas, en particular cuando no están en condiciones de cambiar a otras oportunidades productivas o de empleo o de hallarlas.
    5. El índice de reducción de la pobreza depende en buena medida del rendimiento económico en conjunto (es decir, la creación de oportunidades de empleo, tanto en la agricultura como fuera de ella, a un ritmo más rápido que el crecimiento demográfico). Para las economías basadas en gran parte en la agricultura y cuando la pobreza es fundamentalmente rural, el rendimiento económico depende en gran medida del rendimiento del sector agrícola. A través de esta vinculación, la mejora de los precios agrícolas ejerce un efecto positivo en la reducción de la pobreza.
    6. Sin embargo, si no se adoptan medidas para garantizar que los pequeños propietarios y otras familias rurales pobres se beneficien de la mejora de los ingresos reales derivada del proceso de reforma, la seguridad alimentaria puede verse afectada negativamente por el aumento de los precios.

B. ENSEÑANZAS EN MATERIA DE POLÍTICAS

33. Han surgido varios temas que parecen ser razonablemente uniformes en la mayor parte de los estudios monográficos y que merece la pena examinar e investigar más a fondo. Esos temas son en resumen los siguientes:

    1. El principio básico de las reformas de las políticas internas y comerciales realizadas por los países de la muestra era, con respecto al sector agrícola, que una mayor orientación hacia los mercados mejoraría el rendimiento del sector. Sin embargo, los resultados de las experiencias de los países con las reformas han sido desiguales. Cuando los paquetes de reforma se organizan y aplican cuidadosamente en orden a garantizar que se generen resultados positivos para la población pobre a corto, medio y largo plazo, las reformas llevan a la reducción de la pobreza y la mejora de la seguridad alimentaria.
    2. Hay que prestar mayor atención al escalonamiento de las reformas en los mercados de los insumos y los productos. Se deben garantizar incentivos apropiados en el lado de los productos antes de aumentar los precios de los insumos (o al mismo tiempo), incluso al costo de mantener algunas subvenciones a los insumos muy selectivas durante un período de reajuste transitorio.
    3. Se debe reflexionar más sobre la manera de ayudar al sector privado a llenar más completamente el vacío que deja el desmantelamiento de las instituciones estatales de comercialización agrícola.
    4. La mejora de la infraestructura rural es un factor importante para el éxito de la reforma de las políticas en la mayoría de los países, pero es particularmente necesaria en las zonas de bajos ingresos, junto con la ayuda a las inversiones productivas de los pequeños agricultores. Sin dichas inversiones, es difícil que esos agricultores respondan a los incentivos de los precios.
    5. También son importantes para la población rural pobre las políticas orientadas a alentar el fomento del empleo rural no agrícola. Éstas pueden incluir la organización de microfinanciación, la simplificación de los regímenes normativos, la mejora de la infraestructura e incentivos especiales para la industrialización rural de las zonas pobres.
    6. Como las políticas complementarias para facilitar el reajuste que se han mencionado pueden tardar en fructificar, tal vez sean necesarias medidas compensatorias transitorias orientadas a los grupos de ingresos más bajos. En varios de los estudios monográficos se señalaron la falta de medidas para proteger a la población pobre y los problemas para llegar a los grupos más vulnerables.
    7. Al examinar las negociaciones de la OMC sobre la agricultura, se observa que los debates más sensibles en relación con las políticas comerciales internas se concentran en los instrumentos normativos para abordar los sectores que compiten con las importaciones. Así ocurre en particular cuando los mercados internacionales están distorsionados debido a los elevados niveles de apoyo y a las subvenciones a las exportaciones por parte de países ricos que se lo pueden permitir.
    8. Para los países con una gran proporción de población de bajos ingresos y con escasos recursos que vive en zonas rurales y que depende de la agricultura, son esenciales las reformas encaminadas a elevar la productividad y a la creación de empleo no agrícola para mejorar la seguridad alimentaria a medio y largo plazo. Sin embargo, dado que tales reformas pueden tardar en dar resultados, parece preferible que se pongan en marcha antes de la aplicación de medidas como la supresión de las subvenciones a los insumos agrícolas y la reducción de los aranceles sobre cultivos fundamentales para las familias de bajos ingresos(o al menos al mismo tiempo).

 

Figura 1: Evolución de los precios reales internos y del tipo de cambio efectivo real, Chile y Ghana
 

Chile

Precios reales internos de los productos básicos fundamentales Tipo de cambio efectivo real

Fuente: Cálculo basado en los datos del estudio en el país. Fuente: Cálculo basado en los datos del FMI, 2004
   

Ghana

Precios reales internos de los productos básicos fundamentales Tipo de cambio efectivo real
Fuente: Cálculo basado en los datos del estudio en el país. Fuente: Cálculo basado en los datos del FMI, 2004
   
Figura 2: Cambio de la disponibilidad media de alimentos frente al cambio de la prevalencia de la  subnutrición durante el decenio de 1990

 

Cuadro 1: Aranceles medios NMF aplicados y consolidados

 

ARANCELES NMF APLICADOS (%)

 

ARANCELES NMF CONSOLIDADOS (%)

Año

Productos agrícolas

Todos los productos

Año

Productos agrícolas

Todos los productos

ÁFRICA

  Camerún

1994

24

19

     

2002

24

18

1998

80

-

  Ghana

1993

20

15

1995

97

92

2000

20

15

 

 

 

  Kenya

1994

43

35

1996

97

96

2001

23

19

 

 

 

  Malawi

1994

31

31

1996

111

76

2001

16

13

 

 

 

  Nigeria

1988

37

34

 

 

 

2002

53

30

1995

150

119

  Senegal

2001

15

12

1996

30

30

  Tanzanía

1993

28

20

1995

120

120

2003

20

14

 

 

 

  Uganda

1994

25

17

1996

77

73

2003

13

9

 

 

 

  Marruecos

1993

29

25

1997

66

43

2003

52

33

 

 

 

ASIA

  China

1992

46

43

 

 

 

2001

19

16

2001

14

10

  India

1990

66

66

 

 

 

2001

42

32

1996

115

49

AMÉRICA LATINA

  Chile

1992

11

11

 

 

 

2002

7

7

1999

26

25

  Guatemala

1995

14

10

 

 

 

2002

11

7

1999

51

38

  Guyana

1996

23

12

1998

93

58

2003

23

12

 

 

 

  Perú

1993

18

18

 

 

 

2000

17

14

1998

31

30


Fuente: WITS, 2003, Banco Mundial/UNCTAD


Cuadro 2: Razón del valor total de las importaciones de alimentos sobre el valor total de las exportaciones agrícolas

PAÍS

RAZÓN MEDIA

1970-84
(a)

1985-94
(b)

1995-2002
(c)

ÁFRICA

  Camerún

0,2

0,3

0,3

  Ghana

0,2

0,4

0,6

  Kenya

0,2

0,2

0,4

  Malawi

0,1

0,2

0,2

  Nigeria

2,2

2,5

3,0

  Senegal

1,2

2,1

3,7

  Tanzanía

0,2

0,3

0,5

  Uganda

0,1

0,2

0,4

  Marruecos

1,3

1,1

1,6

ASIA

  China

0,8

0,5

0,7

  India

0,6

0,4

0,5

AMÉRICA LATINA

  Chile

2,8

0,2

0,3

  Guatemala

0,1

0,2

0,3

  Guyana

0,3

0,2

0,3

  Perú

1,2

1,9

1,4


Fuente: FAOSTAT, FAO 2004.

 

Cuadro 3: Cambio en la proporción de la población subnutrida, la producción de alimentos, la pobreza rural y el crecimiento económico

 

Porcentaje de población subnutrida

Cambio en el porcentaje de personas subnutri-das

Crecimiento real de la producción de alimentos por habitante (%)a/

Incidencia de la pobreza rural (%)b/

Crecimiento real por habitante
(promedio anual %)

PIB

Valor añadido total

1979-198

1990-1992

2000-02

1990/92-2000/02

1989/91-200

Comienzos de 1990’s

Final de 1990’s

1990-2002

1990-2002

ÁFRICA

  Camerún

22

33

25

-8

6

59,6

49,9

-1,2

2,0

  Ghana

64

35

13

-22

48

63,0

49,0

1,9

0,7

  Kenya

24

44

33

-11

-6

46,3

59,6

-0,7

-1,5

  Malawi

26

49

33

-16

67

-

66,5

1,1

5,1

  Nigeria

39

13

9

-4

18

48,0

76,0

0,3

0,9

  Senegal

23

23

24

1

-3

-

-

1,0

-1,1

  Tanzanía

28

35

44

9

-22

41,0

39,0

1,1

0,8

  Uganda

33

23

19

-4

1

59,4

39,0

3,6

1,0

  Marruecos

10

6

7

1

-17

18,0

27,0

1,1

3,8

ASIA

  China

30

17

11

-6

74

32,9

3,2

8,2

2,9

  India

38

25

21

-4

13

30,1

21,0

3,7

0,6

AMÉRICA LATINA

  Chile

7

8

4

-4

25

39,5

23,8

4,2

1,6

  Guatemala

18

16

24

8

3

-

-

1,2

0,1

  Guyana

13

21

9

-12

84

45

40

3,5

3,8

  Perú

28

40

13

-27

51

70,8

64,8

1,3

2,0


Fuente: Estudios monográficos de los países; Indicadores de desarrollo mundial 2003, Banco Mundial; El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2003, FAO

a/ Crecimiento total de la producción de alimentos por habitante entre 1989/91 y 2001 en precios constantes de 1989/91.

b/ Porcentaje de la población por debajo del umbral nacional de pobreza. El año inicial y final difieren en el cuadro según los países, pero en general son de 1990 a 2001, excepto para China, donde la incidencia inicial de la pobreza es de 1978.

 

Cuadro 4. Disponibilidad de calorías y proteínas por habitante 1980/80-1999/01

 

Calorías (cal/día)

Proteínas (g/día)

 

80-82

90-92

99-0

80-82

90-92

99-0

África

  Camerún

2 260

2 123

2 240

57

51

56

  Ghana

1 661

2 094

2 621

38

46

54

  Kenya

2 164

1 924

2 044

56

51

53

  Malawi

2 269

1 886

2 164

66

51

54

  Nigeria

2 065

2 559

2 768

49

57

63

  Senegal

2 343

2 283

2 275

67

67

63

  Tanzanía

2 186

2 078

1 970

54

51

48

  Uganda

2 139

2 291

2 371

49

55

57

  Marruecos

2 772

3 017

3 002

73

84

81

Asia

  China

2 400

2 708

2 974

56

66

85

  India

2 067

2 368

2 492

51

57

59

América Latina

  Chile

2 646

2 612

2 851

71

73

78

  Guatemala

2 332

2 352

2 160

59

60

55

  Guyana

2 517

2 350

2 536

61

61

73

  Perú

2 143

1 979

2 602

55

49

64


Fuente: FAOSTAT, FAO 2004

 

Cuadro 5: Indicadores de la dependencia de las importaciones de alimentos

 

Importaciones de alimentos como % del total de importaciones de mercancías

Cambio entre 1985-89 y 1995-2001

Importaciones de alimentos como % del total de exportaciones de bienes y servicios menos el servicio de la deuda

Cambio entre 1985-89 y 1995-200

1985-89

1995-200

1985-89

1995-200

ÁFRICA

  Camerún

11

12

1

8

8

0

  Ghana

9

10

1

19

14

-5

  Kenya

4

9

5

9

17

8

  Malawi

7

9

2

15

16

1

  Nigeria

12

13

1

19

9

-10

  Senegal

22

26

4

29

33

4

  Tanzanía

5

14

9

23*

26

3

  Uganda

4

7

3

11

23

12

  Marruecos

11

12

1

19

18

-1

ASIA

  China

4

2

-2

13

5

-8

  India

4

2

-2

11

6

-5

AMÉRICA LATINA

  Chile

4

5

1

3

5

2

  Guatemala

7

11

4

12

15

3

  Guyana

8

13

5

9*

11

2

  Perú

16

13

-3

20

17

-3


Fuente: FAOSTAT; CD-ROM de los indicadores de desarrollo mundial, 2003, Banco Mundial.

*Datos para 1990-94.

 

________________________

1 Los estudios monográficos comprendían los países siguientes: en Asia: China, India; en América Latina y el Caribe: Chile, Guatemala, Guyana, Perú; en el África del Norte /Cercano Oriente: Marruecos; y en el África subsahariana: Camerún, Ghana, Kenya, Malawi, Nigeria, Senegal, Tanzanía, Uganda. Para el examen de la metodología utilizada, véase: FAO, Trade reforms and food security: Conceptualizing the linkages, FAO, Roma, 2003, capítulo 11.

2 Para un examen más completo de esta política, véase FAO, 2003, capítulo 6.