| C 99/5
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| C 99/5
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Trentième session |
Rome, 12 - 23 novembre 1999 |
COMPTES VÉRIFIÉS
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ÉTAT RÉCAPITULATIF DES RECETTES ET DES DÉPENSES ET MOUVEMENTS DES RÉSERVES ET SOLDES DES FONDS
Mes collaborateurs ont vérifié les états financiers numérotés de I à IV présentés ci-après, le tableau 1 qui s'y rapporte, les Annexes 1.1 et 1.2 et les notes numérotées 1 à 27 accompagnant les états financiers de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, pour l'exercice financier clos le 31 décembre 1997. Ces états financiers relèvent de la responsabilité du Directeur général de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture. Ma tâche consiste à exprimer une opinion sur ces états financiers, sur la base de la vérification.
La vérification a été menée conformément aux normes communes de vérification des comptes du Groupe des vérificateurs externes des comptes de l'Organisation des Nations Unies, des institutions spécialisées et de l'Agence internationale de l'énergie atomique. En vertu de ces normes, je suis tenu de préparer et d'effectuer la vérification de manière à obtenir l'assurance suffisante que les états financiers de l'Organisation sont exempts d'inexactitudes matérielles. La vérification comprend l'examen, par sondage, des pièces justificatives fournies des montants et renseignements figurant dans les états financiers. La vérification comprend aussi une évaluation des principes comptables utilisés et de la présentation générale des états financiers.
A la suite de cette vérification, j'estime que les états financiers reflètent fidèlement la situation financière au 31 décembre 1997 et les résultats des opérations effectuées pendant cette période; qu'ils ont été établis conformément aux principes comptables de l'Organisation, lesquels ont été appliqués d'une manière comparable à celle de l'exercice précédent, sauf quelques modifications, que j'approuve, décrites en détail au paragraphe 27 de mon rapport in extenso; et que les opérations ont été faites en conformité du règlement financier et des dispositions des organes directeurs.
Pierre JOXE
Premier Président de la Cour des Comptes
de la République Française
Commissaire aux comptes
27 juillet 1998
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Les montants indiqués dans les états reflètent fidèlement les transactions financières enregistrées durant la période considérée: |
Approuvé: |
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___________________________ Michael E. Ruddy |
_______________________ Jacques Diouf |
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| 25 juin 1998
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Etat I |
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ÉTAT RÉCAPITULATIF DES RECETTES ET DES DÉPENSES ET MOUVEMENTS DES RÉSERVES ET SOLDES DES FONDSpour l'exercice prenant fin le 31 décembre 1997 |
||
Fonds |
Total |
||||
Notas |
Fonds général et fonds annexes |
Fonds fiduciaires |
1996-97 |
1994-95 |
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| RECETTES | |||||
| Contributions des Etats Membres | 4 | 629,4 | - | 629,4 | 612,1 |
| Contributions volontaires | 5 | 32,1 | 326,6 | 358,7 | 363,1 |
| Fonds reçus au titre d'un arrangement interorganisations | 6 | 16,3 | 84,8 | 101,1 | 167,8 |
| Activités financées conjointement | 7 | 25,3 | - | 25,3 | 28,0 |
| Services rendus | 5,6 | - | 5,6 | 7,1 | |
| Recettes accessoires | 8 | 42,4 | 21,6 | 64,0 | 26,3 |
| Recettes diverses | 9 | 13,4 | - | 13,4 | 25,5 |
| 764,5 | 433,0 | 1 197,5 | 1 229,9 | ||
| DÉPENSES | |||||
| Programme ordinaire | 729,0 | - | 729,0 | 680,0 | |
| Projets | - | 433,0 | 433,0 | 544,3 | |
| 10 | 729,0 | 433,0 | 1 162,0 | 1 224,3 | |
| EXCÉDENT (DÉFICIT) DES RECETTES SUR LES DÉPENSES | 35,5 | - | 35,5 | 5,6 | |
| Transfert du solde des dépenses d'appui | 3 | 1,9 | - | 1,9 | 0,6 |
| Provisions pour contributions | 11 | 58,7 | - | 58,7 | (64,2) |
| EXCÉDENT (DÉFICIT) NET DES RECETTES SUR LES DÉPENSES | 96,1 | - | 96,1 | (58,0) | |
| Virements nets dus (au): Fonds de roulement Compte de réserve spécial |
21 22 |
0,7 1,4 |
- - |
0,7 1,4 |
19,0 6,6 |
| Soldes des Fonds, en début d'exercice | (70,6) | - | (70,6) | (38,2) | |
| SOLDE DES FONDS EN FIN D'EXERCICE | 23 | 27,6 | - | 27,6 | (70,6) |
Les notes accompagnant les états financiers en font partie intégrante.
Etat II |
||
AVOIRS, ENGAGEMENTS, RÉSERVES ET SOLDES DES FONDSau 31 décembre 1997 |
||
Fonds |
Total |
||||
Notas |
Fonds général et fonds annexes |
Fonds fiduciaires |
1996-97 |
1994-95 |
|
| AVOIRS | |||||
| Dépôts à vue et à terme | 62,0 | 194,9 | 256,9 | 204,4 | |
| Placements | 12 | 152,2 | - | 152,2 | 133,7 |
| Contributions à recevoir | 13 | 154,0 | - | 154,0 | 213,2 |
| Moins: Provision pour contributions | 11 | (154,0) | - | (154,0) | (213,2) |
| Sommes à recevoir | 14 | 27,9 | 11,6 | 39,5 | 37,3 |
| 242,1 | 206,5 | 448,6 | 375,4 | ||
| ENGAGEMENTS | |||||
| Contributions reçues à l'avance | 15 | 2,3 | 157,9 | 160,2 | 159,8 |
| Engagements non liquidés | 16 | 28,5 | 30,9 | 59,4 | 65,5 |
| Compte interfonds | 17 | (6,3) | 6,3 | - | - |
| Sommes à payer | 18 | 14,6 | 11,4 | 26,0 | 20,5 |
| Revenu différé | 19 | 50,2 | - | 50,2 | 44,1 |
| Programmes intéressant le personnel | 20 | 125,4 | - | 125,4 | 144,8 |
| Prêt bancaire | - | - | - | 8,0 | |
| 214,7 | 206,5 | 421,2 | 442,7 | ||
| RESERVES ET SOLDES DES FONDS | |||||
| Fonds de roulement | 21 | - | - | - | 0,7 |
| Compte de réserve spécial | 22 | (0,2) | - | (0,2) | 0,7 |
| Soldes des fonds, fin de période | 23 | 27,6 | - | 27,6 | (70,6) |
| 27,4 | - | 27,4 | (69,2) | ||
| Dépenses d'appui | 3 | - | - | - | 1,9 |
| 27,4 | - | 27,4 | (67,3) | ||
| 242,1 |
206,5 |
448,6 |
375,4 |
||
Les notes accompagnant les états financiers en font partie intégrante.
Etat III |
||
SITUATION DE TRÉSORERIEPour l'exercice biennal prenant fin le 31 décembre 1997 |
||
1996-97 |
1994-95 |
|
| ENTRÉES/SORTIES RÉSULTANT DES ACTIVITÉS D'EXPLOITATION | ||
| Excédent (déficit) net des recettes sur les
dépenses (Etat I)96,1(58,6) |
96,1 | (58,6) |
| Ajustement pour intérêts à recevoir | (26,5) | (17,8) |
| 69,6 | (76,4) | |
| Réduction - contributions à recevoir | 59,3 | (61,8) |
| Réduction - acomptes à verser | (59,3) | 61,8 |
| Augmentation - montants à recevoir | (4,8) | 8,1 |
| Augmentation - contributions reçues à l'avance | 0,4 | (2,5) |
| Réduction - obligations non liquidées | (6,1) | 2,6 |
| Augmentation - revenu différé | 6,1 | 8,7 |
| Augmentation - sommes à payer | 5,5 | (0,8) |
| Diminution- programmes intéressant le personnel | (5,9) | 5,3 |
| 64,8 | (55,0) | |
| ENTRÉES/SORTIES RÉSULTANT DES ACTIVITÉS DE PLACEMENT | ||
| Augmentation des placements | (18,5) | (25,8) |
| (18,5) | (25,8) | |
| ENTRÉES/SORTIES RÉSULTANTS DES ACTIVITÉS DE FINANCEMENT | ||
| Augmentation du Fonds de roulement | 0 | 0,5 |
| Augmentation du Fonds de réserve spécial | 0,5 | 1,5 |
| Baisse des dépenses d'appui | (1,9) | 0 |
| Baisse du Fonds de réserve du Plan d'indemnisation | (13,5) | 1,7 |
| Baisse des prêts | (8,0) | 8,0 |
| Intérêts reçus | 29,5 | 18,9 |
| Intérêts versés | (0,4) | (0,1) |
| 6,2 | 30,5 | |
| AUGMENTATION (DIMINUTION) NETTE DES LIQUIDITÉS ET ÉQUIVALENTS LIQUIDES | 52,5 | (50,3) |
| LIQUIDITÉS ET ÉQUIVALENTS LIQUIDES EN DÉBUT D'EXERCICE | 204,4 | 254,7 |
| LIQUIDITÉS ET ÉQUIVALENTS LIQUIDES EN FIN D'EXERCICE | 256,9 | 204,4 |
|
|
|
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OUVERTURE DE CRÉDITS AU TITRE DU PROGRAMME ORDINAIREExercice biennal prenant fin le 31 décembre 1997 |
||
Budget initial |
Virements |
Virements modifié |
Dépenses |
Revenu différé (Note 19) |
Solde non utilisé |
|
| CHAPITRE | ||||||
| 1 Politique et direction générales | 46,2 | 2,9 | 49,1 | 48,7 | - | 0,4 |
| 2 Programmes techniques et économiques | 298,8 | (9,1) | 289,7 | 286,0 | - | 3,7 |
| 3 Programmes de soutien du développement | 113,5 | (4,2) | 109,3 | 110,6 | - | (1,3) |
| 4 Programme de coopération technique | 87,6 | - | 87,6 | 37,4 | 50,2 | - |
| 5 Services de soutien | 63,5 | 4,1 | 67,6 | 68,2 | - | (0,6) |
| 6 Charges communes | 39,8 | 6,3 | 46,1 | 46,0 | - | 0,1 |
| 7 Imprévus | 0,6 | - | 0,6 | - | - | 0,6 |
| TOTAL - BUDGET OPÉRATIONNEL EFFECTIF | 650,0 | - | 650,0 | 596,9 | 50,2 | 2,9 |
| 8 Virement au Fonds de péréquation des impôts | 90,8 | (90,8) | - | - | - | 0 |
| Variations mondétaires (Note 22) | - | - | - | (1,5) | - | 1,5 |
| TOTAL OUVERTURES DE CRÉDIT (CHIFFRES BRUTS) | 740,8 |
(90,8) |
650,0 |
595,4 |
50,2 |
4,4 |
1. L'ORGANISATION
L'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (l'Organisation) a été créée le 16 octobre 1945. Elle a son siège à Rome, en Italie. Ses buts sont d'élever le niveau de nutrition et les conditions de vie; d'améliorer le rendement de la production et l'efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles; d'améliorer la condition des populations rurales; et ainsi de contribuer à l'expansion de l'économie mondiale et de libérer l'humanité de la faim.
Le Programme de travail (Programme ordinaire) de l'Organisation est approuvé par la Conférence des Etats Membres. Les crédits budgétaires votés sont financés par des contributions annuelles des Etats Membres et Membres associés établies par la Conférence. Les crédits non utilisés à l'expiration de l'exercice financier sont annulés, à l'exception de ceux votés pour le Programme de coopération technique (PCT) qui couvriront les dépenses pendant l'exercice financier suivant celui au cours duquel lesdits fonds ont été votés.
Le Directeur général peut accepter des contributions volontaires à des fins spéciales, qui soient compatibles avec les principes, les buts et les activités de l'Organisation, et des fonds de dépôt et des fonds spéciaux peuvent être constitués pour les gérer. En outre, l'Organisation reçoit des fonds au titre d'un arrangement interorganisations avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) pour participer en tant qu'agent d'exécution à des projets de coopération technique du PNUD ou faire fonction d'agent d'exécution pour des projets financés par le PNUD exécutés par d'autres agents. Les contributions bénévoles et fonds reçus comprennent des versements effectués pour le remboursement de certaines dépenses liées à la fourniture de services techniques, services de gestion et services administratifs (dépenses d'appui) qui font nécessairement partie des projets extrabudgétaires.
En accord avec les principales agences multilatérales de financement de l'agriculture, l'Organisation fournit à des pays individuels des services de soutien à l'investissement dans le cadre de missions financées conjointement, services pour lesquels elle est remboursée sur une base convenue de partage des coûts. L'Organisation rend également des services techniques, services de gestion et services administratifs au Programme alimentaire mondial (PAM) de l'ONU/FAO sur une base de remboursement des coûts.
2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES POLITIQUES COMPTABLES
Période comptable
L'exercice comptable porte sur deux années civiles consécutives.
Méthode de préparation
Les états financiers sont préparés selon la méthode dite historique et conformément
aux méthodes comptables applicables.
Recettes
Les sommes à recevoir sont considérées comme des recettes lorsqu'elles deviennent dues
à l'Organisation, à l'exception de: a) la partie de la contribution des Etats Membres à
verser pour le PCT, qui est comptabilisée comme revenu différé lorsqu'elle est due et
transférée aux recettes lorsque les dépenses correspondantes sont engagées, et b) les
contributions volontaires et les fonds reçus au titre d'un arrangement interorganisations
sont comptabilisées comme des recettes en proportion du degré d'achèvement d'une
activité d'un projet tel que mesuré en termes de dépenses.
Dépenses
Les dépenses sont considérées comme telles lorsque des décaissements sont effectués,
sauf pour: a) la passation de contrats ou de commandes pour lesquels l'Organisation peut,
conformément à son Règlement financier, reconnaître l'imputation des coûts aux
dépenses sur la base du coût des contrats ou commandes passée; et b) certaines
prestations de fin de service et de retraite qui sont enregistrées selon la méthode de
comptabilité de caisse.
Equipement, mobilier et véhicules
Le coût de l'équipement, du mobilier et des véhicules est inclus dans les dépenses de
l'année où ils sont achetés..
Monnaies étrangères
Les états financiers sont établis en dollars des Etats-Unis. Les recettes et dépenses
en monnaies autres que le dollar des Etats-Unis sont converties en dollars E.-U. au taux
de change opérationnel des Nations Unies qui correspond approximativement au taux
effectif du marché à la date des transactions impliquées. Les avoirs et engagements en
monnaies autres que le dollar des Etats-Unis sont convertis au taux de change
opérationnel des Nations Unies en vigueur au 31 décembre 1997. Les différences de
change sont portées au compte des recettes et dépenses.
Provision pour contributions
Les contributions qui n'ont pas été reçues à la fin de l'exercice sont entièrement
provisionnées.
Contrat de change à terme
Les avoirs et engagements contractuels au titre du contrat de change à terme de
l'Organisation, avec la différence de change correspondante non réalisée, sont
indiqués dans la note accompagnant les comptes.
Placements
Les placements sont comptabilisés à la valeur d'achat et la valeur boursière minimum
déterminée sur la base du portefeuille total.
3. MODIFICATIONS DE LA PRÉSENTATION DES COMPTES
Dans le but de mieux se conformer aux normes de comptabilité applicables, les modifications ci-après ont été apportées à la présentation des comptes de l'Organisation:
i) Contributions aux dépenses d'appui et dépenses annexes
Les contributions aux dépenses d'appui sont créditées au Fonds général et fonds annexes comme contributions volontaires et fonds reçus au titre de l'arrangement interorganisations. Les dépenses annexes sont imputées au Fonds général et fonds annexes comme dépenses du Programme ordinaire. Auparavant, ces recettes et dépenses étaient créditées et imputées dans la colonne Fonds fiduciaires et PNUD. Le solde d'ouverture des dépenses d'appui, d'un montant de 1,9 million de dollars E.-U., a été transféré au Fonds général. Les modifications ci-dessus ont pour effet net d'accroître le solde du Fonds général et fonds annexes d'un montant de 1,9 million de dollars E.-U.
ii) Programmes intéressant le personnel
Indemnités de cessation de service et indemnités de départ
Les revenus des placements des fonds affectés aux programmes intéressant le personnel
(indemnités de cessation de service et plan d'indemnisation) édités aux Recettes
accessoires. Auparavant, ces recettes figuraient comme augmentation des soldes des
placements respectifs et fonds annexes.
Les obligations liées aux programmes ci-dessus intéressant le personnel représentent l'engagement actuariel plutôt que la valeur comptable des placements affectés. La réduction des soldes respectifs est indiquée sous Recettes accessoires. Les changements ci-dessus ont pour effet net d'accroître le solde du Fonds général de 23,9 millions de dollars E.-U.
Le solde des indemnités de départ figure sous la rubrique Engagements au titre d'un programme intéressant le personnel. Auparavant, ce montant était indiqué comme Réserve.
Fonds des indemnités de licenciement
Le solde du Fonds des indemnités de licenciement, qui figure sous les engagements au
titre d'un programme intéressant le personnel, est indiqué dans la colonne Fonds
général et fonds annexes. Auparavant, ce solde était indiqué dans la colonne Fonds
fiduciaires et PNUD.
| 4. |
CONTRIBUTIONS DES ÉTATS MEMBRES | 1996/97 | 1994/95 |
| Contributions au Programme ordinaire 1996/97 | 641,2 | 622,9 | |
| Moins: Montant destiné au Fonds de péréquation des impôts | (2,2) | (2,1) | |
| Dotation au PCT | (85,5) | (82,3) | |
| 553,5 | 538,5 | ||
| Plus: Montant transféré de la rubrique "Revenu différé" eu égard aux dépenses à imputer sur: | |||
| i) ouverture de crédits 1994/95 pour le PCT | 44,1 | 35,4 | |
| ii) ouverture de crédits 1996/97 pour le PCT | 35,2 | 38,2 | |
| 632,8 | 612,1 | ||
| Moins: Remise sur les contributions reçues | (3,4) | - | |
| |
629,4 | 612,1 | |
| 5. | CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES | 1996/97 | 1994/95 |
| a) Fonds général et fonds annexes | 32,1 | ||
| Dépenses d'appui | - | ||
| b) Fonds fiduciaires et PNUD Programmes financés par des gouvernements Programmes non financés par des gouvernements |
232,3 65,4 |
279,0 64,3 |
|
| Programmes financés conjointement (FAO/gouvernements et non-gouvernements) | 21,8 | 13,0 | |
| Projets multidonateurs | 7,1 | 6,8 | |
| 326,6 | 363,1 | ||
| |
358,7 | 363,1 |
| 6. FONDS REÇUS AU TITRE D'UN ARRANGEMENT INTERORGANISATIONS | 1996/97 | 1994/95 |
| a) Fonds général et fonds annexes | ||
|
16,3 | - |
| b) Fonds fiduciaires et PNUD | ||
|
84,8 | 167,8 |
| |
101,1 | 167,8 |
| 7. ACTIVITÉS FINANCÉES CONJOINTEMENT | 1996/97 | 1994/95 |
|
19,3 | 19,4 |
|
1,9 | 2,7 |
|
1,6 | 1,4 |
|
1,6 | 3,2 |
|
0,3 | 0,5 |
|
0,6 | 0,8 |
| |
25,3 | 28,0 |
| 8. RECETTES ACCESSOIRES | 1996/97 | 1994/95 |
| a) Fonds général et fonds annexes: | ||
|
15,8 | - |
|
4,9 | 6,8 |
|
(04) | (0,1) |
|
6,7 | 3,8 |
|
- | (2,3) |
|
15,4 | 4,7 |
| 42,4 | 12,9 | |
| b) Fonds fiduciaires et PNUD: | ||
|
21,6 | 13,4 |
| 64,0 | 26,3 | |
| 9. RECETTES DIVERSES | 1996/97 | 1994/95 |
|
2,6 | 3,2 |
|
1,7 | 2,2 |
|
9,1 | 20,1 |
| 13,4 | 25,5 | |
| 10. DÉPENSES | ||
| a) Fonds général et fonds annexe | 1996/97 | 1994/95 |
Les dépenses, qui s'élèvent à 729,0 millions de dollars, comprennent 595,4 millions de dollars pour l'ouverture de crédits 1996/97 (voir Etat IV); 44,1 millions de dollars pour le PCT 1994/95; 25,3 millions de dollars E.-U. pour des activités financées conjointement; 6,0 millions de dollars pour des services rendus; 56,4 millions de dollars pour des dépenses d'appui et 1,8 million de dollars pour le Fonds spécial des publications. Elles se répartissent comme suit:
|
482,3 | 417,6 |
|
78,1 | 68,9 |
|
29,2 | 36,7 |
|
23,3 | 36,1 |
|
66,1 | 73,5 |
|
29,5 | 28,4 |
|
20,5 | 18,8 |
| 729 | 680,0 | |
| b) Fonds fiduciaires et PNUD | ||
|
186,2 | 226,1 |
|
17,6 | 17,4 |
|
26,3 | 29,2 |
|
27,9 | 38,6 |
|
97,6 | 100,5 |
|
- | 51,2 |
|
43,3 | 49,6 |
|
33,0 | 30,3 |
|
1,1 | 1,4 |
| 433,0 | 544,3 | |
| 1 162,0 | 1 224,3 |
A partir de cet exercice biennal, les résultats des comptes d'avances temporaires hors siège sont clos sur la base des livres de novembre et non plus de décembre comme c'était le cas auparavant. On estime que le traitement des états de ces comptes d'avances de caisse pour décembre 1997 aurait entraîné des dépenses supplémentaires d'environ 1 million de dollars.
| 11. PROVISION POUR CONTRIBUTIONS | 1996/97 |
1994/95 |
||
|
213,2 | 151,4 | ||
|
(58,7) | 62,9 | ||
|
- | 1,3 | ||
| (58,7) | 64,2 | |||
|
(0,5) | (2,4) | ||
|
154,0 | 213,2 | ||
| 12. PLACEMENTS | 1996/97 |
1994/95 |
|
||
|
18,1 |
37,1 |
|
93,9 | 96,6 |
|
40,2 | - |
| 152,2 | 133,7 |
Les placements ci-dessus sont détenus par la Northern Trust Company et gérés pour le compte de l'Organisation par la Fiduciary Trust Company. Les placements, d'un montant de 152,2 millions de dollars, comprennent 13,6 millions de dollars au nom du Programme alimentaire mondial ONU/FAO, montant qui correspond à sa part des placements affectés aux programmes intéressant son personnel et 40.2 millions de dollars E.-U. provenant du Fonds général (1994/95: 8.2 millions de dollars E.-U.) et leur valeur boursière est de 196.5 millions de dollars E.-U. Voir aussi la note 24.
| 13. CONTRIBUTIONS A RECEVOIR | 1996/97 |
1994/95 |
|
136,7 | 195,4 |
|
136,7 | 195,4 |
|
1,6 | 1,6 |
|
11,0 | 11,5 |
| 154,0 | 213,2 |
| 14. MONTANTS A RECEVOIR | ||||
| Fonds général et fonds annexes | Fonds fiduciaires et PNUD |
1996-97 |
1994-95 |
|
|
14,7 | 4,0 | 18,7 | 16,4 |
|
0,8 | 0,0 | 0,8 | 0,9 |
|
8,2 | 0,6 | 8,8 | 9,3 |
|
1,7 | 4,4 | 6,1 | 3,5 |
|
2,5 | 2,6 | 5,1 | 7,2 |
| |
27,9 | 11,6 | 39,5 | 37,3 |
| 15. CONTRIBUTIONS REÇUES À L'AVANCE | 1996/97 |
1994/95 |
| a) Fonds général et
fonds annexes: Contributions des Etats Membres |
|
|
| b) Fonds fiduciaires et PNUD: | ||
|
158,3 |
155,5 |
|
(0,4) |
2,5 |
157,9 |
158,0 |
|
160,2 |
159,8 |
16. ENGAGEMENTS NON RÉGLÉS
Les engagements non réglés comprennent des charges encourues de services de personnel, et le coût des contrats et des commandes passés au 31 décembre 1997.
17. SOLDES INTERFONDS
Les soldes interfonds sont principalement le résultat des décaissements et des remboursements effectués par le Fonds général au cours normal des opérations pour le compte de fonds fiduciaires et du PNUD, et vice-versa.
| 18. SOMMES À PAYER | ||||
| Fonds
général et fonds annexes |
Fonds fiduciaires et PNUD |
1996-97 |
1994-95 |
|
|
6,0 |
1,1 |
7,1 | 6,4 |
|
3,9 |
4,0 |
7,9 | 3,7 |
|
1,8 |
0,4 |
2,2 | 2,0 |
|
2,9 |
5,9 |
8,8 | 8,4 |
| |
14,6 |
11,4 |
26,0 | 20,5 |
| 19. REVENU DIFFÉRÉ | 1996/97 | 1994/95 |
|
44,1 | 35,4 |
|
85,5 | 82,3 |
|
||
|
(44,1) | (35,4) |
|
(35,3) | 38,2 |
|
50,2 | 44,1 |
| 20. PROGRAMMES INTÉRESSANT LE PERSONNEL | 1996/97 | 1994/95 |
|
||
|
11,4 | 10,9 |
|
93,9 | 93,9 |
|
18,1 | 31,6 |
|
2,0 | 8,4 |
| 125,4 | 144,8 |
Les charges ci-dessus comprennent 13,6 millions de dollars dus au Programme alimentaire mondial ONU/FAO au titre des placements gérés en son nom pour ses programmes intéressant le personnel (indemnités de cessation de service, 13,3 millions de dollars et plan d'indemnisation, 0,3 million de dollars).
Comptes fiduciaires du personnel
Les comptes fiduciaires du personnel représentent les fonds liés au fonctionnement du
système d'affiliation du personnel au régime de prestations médicales et au régime
d'assurance. Les fonds sont utilisés à des fins correspondantes telles que le règlement
des demandes de remboursement reçues après l'expiration des contrats médicaux et
d'assurance.
Indemnités pour cessation de service
Les indemnités pour cessation de service sont des prestations versées au personnel des
services généraux en poste au Siège qui ont droit à un versement à la cessation de
service équivalant à 1/13,5 de leur traitement annuel pour chaque année de service
menée à bonne fin après le 1er janvier 1975. Ces indemnités pour cessation de service
font l'objet d'un examen actuariel pour contrôler les obligations et les taux de
contributions recommandés. La méthode d'évaluation utilisée est celle du coût
unitaire projeté. On trouvera ci-après les détails de la dernière évaluation
actuarielle en date du 31 décembre 1997:
| 1996-97 | 1994-95 | |
| Principales hypothèses actuarielles utilisées pour établir le coût des prestations | ||
|
8,5% | 7% |
|
5,5% | 6% |
|
80,5 | 79,1 |
Versements au titre du Plan d'indemnisation
Les versements au titre du Plan d'indemnisation servent à indemniser les fonctionnaires
(et personnes à charge) en cas de décès, accident ou maladie attribuable à l'exercice
des fonctions officielles et, dans certains cas, compléter les pensions d'invalidité et
de réversion payées par la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies.
Les versements au titre du Plan d'indemnisation font l'objet d'un examen actuariel pour
contrôler les obligations et les taux de contributions recommandés. La méthode
d'évaluation utilisée est la méthode des coûts à l'année. On trouvera ci-après les
détails de la dernière évaluation actuarielle en date du 31 décembre 1997:
| 1996-97 | 1994-95 | |
| Principales hypothèses actuarielles utilisées pour établir le coût des remboursements attendus: | ||
|
8,5% | 9% |
|
5,5% | 6% |
|
6,5 | 6,5% |
|
17,9 | 19,6 |
Assurance-maladie après cessation de service
L'assurance-maladie après cessation de service offre une couverture mondiale des
dépenses médicales nécessaires des anciens fonctionnaires et personnes à charge
remplissant les conditions requises. L'assurance-maladie après cessation de service fait
l'objet d'un examen actuariel pour contrôler les obligations correspondantes et les taux
de contribution recommandés. La méthode d'évaluation utilisée est celle du crédit
unitaire projeté. On trouvera ci-après les détails de la dernière évaluation
actuarielle en date du 31 décembre 1997:
| 1996-97 | |
|
8,5% |
|
5,5% |
|
7% |
|
195,1 |
Indemnités de départ
Les indemnités de départ concernent les prestations afférentes aux congés annuels
accumulés, au rapatriement (prime de rapatriement), aux indemnités de licenciement, aux
coûts des voyages de rapatriement et aux frais de déménagement pour tous les ayants
droit. Les indemnités de départ font l'objet d'un examen actuariel pour vérifier les
obligations afférentes. La méthode d'évaluation utilisée est celle des coûts
cumulatifs. On trouvera ci-après les détails de la dernière évaluation actuarielle en
date du 31 décembre 1997:
| 1996-97 | 1994-95 | |
|
8,5% | 7% |
|
5,5% | 6% |
|
22,4 | - |
Le financement des indemnités de départ est assuré en partie (2 millions de dollars) par le Fonds des indemnités de départ mentionné ci-dessus. Ce fonds est alimenté par des contributions et des intérêts et il fait l'objet d'un examen périodique pour ajuster les taux de financement par des contributions. La partie non imputée est examinée dans la note 24 ci-après.
Pensions
L'Organisation est membre de la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies
créée pour assurer des pensions de retraite, des prestations en cas de décès, des
pensions d'invalidité et prestations connexes au personnel des organisations membres. Le
système est du type prestations déterminées et l'obligation de l'Organisation est
limitée à des contributions spécifiées à la Caisse. Le montant reconnu comme une
dépense à imputer sur les contributions versées au cours de l'exercice s'est établi
comme suit:
| 1996-97 | 1994-95 |
|
|
64,2 | 66,4 |
|
14,2 | 16,8 |
| |
78,4 | 83,2 |
| 21. FONDS DE ROULEMENT | 1996-97 | 1994-95 |
|
0,7 | 19,2 |
|
- | 0,5 |
|
(0,7) | (19,0) |
|
- | 0,7 |
Le Fonds de roulement a pour objet: des faire des avances remboursables au Fonds général en vue de financer les dépenses budgétaires en attendant le recouvrement des contributions au budget; de couvrir les dépenses de caractère exceptionnel qui ne peuvent être imputées au budget de l'exercice en cours; et de consentir des prêts à telles fins que le Conseil autorisera dans des cas particuliers. Le montant autorisé du Fonds de roulement est de 25 millions de dollars E.-U. conformément à la Résolution 15/91 de la Conférence, dont le montant effectivement réglé est de 23,7 millions de dollars E.-U.
| 22. COMPTE DE RÉSERVE SPÉCIAL | 1996-97 |
1994-95 |
||
|
|
0,7 |
5,8 |
|
|
|
0,5 |
1,5 |
|
|
(12,0) |
|
(20,0) | |
|
9,1 |
|
20,1 | |
|
1,5 |
|
(6,7) | |
(1,4) |
(6,6) |
|||
|
(0,2) |
0,7 |
||
Le Compte de réserve spécial est destiné à protéger le Programme de travail de l'Organisation contre les effets des dépenses supplémentaires non inscrites au budget dues à des fluctuations négatives de change et à des tendances inflationnistes non prévues. La Conférence, par sa Résolution 13/81, a fixé le montant autorisé du Compte de réserve spécial à 5 pour cent du budget opérationnel effectif pour l'exercice biennal suivant. Outre les différences enregistrées sur les dépenses standard de personnel, le solde net des gains ou pertes de change est inscrit au Compte de réserve spécial. Les différences enregistrées sur les dépenses standard de personnel représentent la différence entre les dépenses de personnel exprimées en dollars E.-U. au taux budgétaire pour l'exercice (1 600 lires italiennes pour 1 dollar E.-U.) et au taux opérationnel des Nations Unies au moment du versement.
| 23. SOLDES DES FONDS, FIN D'EXERCICE | 1996-97 | 1994-95 |
|
27,6 | (70,8) |
|
- | 0,2 |
| 27,6 | (70,6) |
24. INDEMNITÉS DE CESSATION DE SERVICE ET PRESTATIONS DE RETRAITE NON ENREGISTRÉES
Pour les indemnités de cessation de service non visées par le Fonds des indemnités de départ (versements en compensation des jours de congé, prime de rapatriement, voyage de rapatriement et frais de déménagement, indemnités de licenciement et capital décès) et pour l'assurance-maladie après cessation de service, l'Organisation impute sur le compte dépenses le montant des versements effectués au cours de l'exercice. Au 31 décembre 1997, les engagements estimatifs des obligations non échues relatives à ces indemnités et à l'assurance-maladie après cessation de service s'élevaient respectivement à quelque 20,4 millions de dollars et à 195,1 millions de dollars respectivement.
25. OBLIGATIONS CONDITIONNELLES
La FAO a reçu une facture afférente à l'enlèvement des ordures de la Municipalité de Rome pour 1995 dont le montant en lires équivaut à 1,1 million de dollars, soit une augmentation de 425 pour cent par rapport à l'année précédente. Par une note verbale de juin 1995, la FAO a informé la Représentation permanente de l'Italie de son incapacité à honorer cette facture pour des considérations à la fois juridiques et financières. En 1997, la taxe totale sur l'enlèvement des ordures pour la FAO a atteint 3,2 millions de dollars, soit une obligation conditionnelle de 2,3 millions de dollars car un montant de 0,9 million de dollars avait déjà été prévu. La FAO est juridiquement tenue, conformément aux dispositions des traités pertinents, de s'acquitter d'une partie de la taxe d'enlèvement des ordures qui correspond au coût du service rendu. Par conséquent, en attendant la conclusion d'un accord avec toutes les parties concernées, toute facture présentée par la Municipalité de Rome pour des services rendus d'enlèvement des ordures constitue une obligation potentielle pour l'Organisation.
26. CONTRAT DE CHANGE À TERME
En novembre 1997, l'Organisation a passé, pour l'exercice 1998/99, un contrat à terme pour l'achat des lires italiennes dont elle aura besoin pendant cet exercice. Le total des engagements correspondant à ce contrat est de 288 millions de dollars payables par tranches de 12 millions de dollars E.-U. par mois, de janvier 1998 à décembre 1999. Sur la base du taux de change opérationnel des Nations Unies en vigueur au 31 décembre 1997 (1 720 lires pour 1 dollar E.-U.), l'équivalent en dollars des lires italiennes à acheter est de 282 millions.
27. AUTRES RENSEIGNEMENTS PERTINENTS
Matériel, mobilier et véhicules
Le coût à l'origine du matériel, du mobilier et des véhicules devenus entièrement
impossibles à réutiliser à la fin de l'exercice a été le suivant:
| 1996-97 | 1994-95 | |
| Fonds général et fonds annexes | 50,3 | 43,2 |
| Fonds fiduciaires et PNUD | 104,0 | 128,2 |
| 154,3 | 171,4 |
Versements à titre gracieux
Les locaux du Siège à Rome sont fournis gracieusement par le pays hôte
conformément à l'Accord de Siège. La valeur locative commerciale des bâtiments du
Siège est estimée à environ 16,4 millions de dollars par an.
Monnaies non convertibles
Au 31 décembre 1997, le solde de trésorerie détenu en monnaies non convertibles
était de 5,5 millions de dollars (1994/95 - 6,7 millions de dollars).
TABLE DES MATIÈRES
| Paragraphes | |
| Introduction | 1 |
| Portée de la vérification des comptes | 2 - 5 |
| Examen des questions de gestion | 6 - 7 |
| Recommandations précédentes | 8 |
| RÉSUME | |
| 9 - 23 | |
| 24 - 26 | |
| RAPPORT IN EXTENSO | |
| Questions financières | |
|
27 |
|
28 - 37 |
|
38 - 45 |
|
46 - 49 |
|
50 |
|
51 - 52 |
|
53 - 55 |
|
56 - 57 |
| Questions de gestion | 58 |
|
59 - 66 |
|
67 - 72 |
| Remerciements | 73 |
1. Mes collaborateurs ont examiné les états financiers de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997, soumis par le Directeur général conformément aux dispositions des Articles 10.3, 10.4 et 11.5 du Règlement financier de l'Organisation.
Portée de la vérification des comptes
2. La portée de la vérification a été établie en conformité de l'Article XII du Règlement financier de la FAO, ainsi que du Mandat additionnel pour la vérification extérieure des comptes qui y est annexé.
3. La vérification a été conduite conformément aux normes communes de vérification des comptes du Groupe mixte de vérificateurs externes des comptes de l'ONU, des institutions spécialisées et de l'Agence internationale de l'énergie atomique. En vertu de ces normes, je suis tenu de préparer et d'effectuer la vérification de manière à obtenir l'assurance suffisante que les états financiers de l'Organisation sont exempts d'inexactitudes matérielles. Le Directeur général de l'Organisation est responsable de la préparation des états financiers et je suis chargé d'exprimer une opinion à leur sujet.
4. La vérification a comporté, un examen par sondage des pièces justificatives fournies à l'appui des informations contenues dans les états financiers. Elle a également inclus une évaluation des principes comptables utilisés et de la bonne application des textes juridiques, ainsi qu'une évaluation de la présentation générale des états financiers.
5. La vérification des comptes m'a donné la possibilité d'émettre l'opinion sur les états financiers qui est reproduite à la page 1.
Examen de questions de gestion
6. Outre la vérification des comptes, mes collaborateurs ont effectué un examen de gestion pour l'exécution des deux décisions ci-après: a) décentralisation des opérations vers les bureaux régionaux et b) achat de nouveaux systèmes de gestion du personnel et de gestion financière pour remplacer les systèmes actuels FINSYS/PERSYS. Les conclusions de ces examens figurent dans le présent rapport.
7. En 1997 et 1998, mes collaborateurs se sont rendus dans quatre bureaux régionaux et cinq bureaux dans les pays en Amérique latine, Afrique, Europe et Asie où ils ont effectué des vérifications administratives et financières de la représentation de la FAO et d'un certain nombre de projets. Leurs observations et recommandations ont fait l'objet d'un rapport distinct au Directeur général à l'issue de la visite. Celles-ci ont également été incorporées dans le présent rapport, aux lieux et places appropriés.
8. Le présent rapport comprend aussi des observations concernant les mesures prises pour donner suite aux recommandations formulées dans de précédents rapports, lorsque ces questions conservent une importance suffisante pour être portées à l'attention des Etats Membres. Ces observations ont été incorporées dans les sections auxquelles elles se rapportent.
Mode de présentation des états financiers
9. Conformément à mes recommandations antérieures et aux normes comptables applicables, la FAO a introduit un certain nombre de modifications dans ses pratiques comptables et dans la présentation des états financiers qui reflètent mieux la nature des opérations et la situation de l'Organisation à la fin de l'exercice financier. [par. 27]
Situation financière de l'Organisation
10. La situation financière de l'Organisation s'est sensiblement améliorée au cours de cet exercice biennal. L'excédent net des recettes sur les dépenses a atteint 96 millions de dollars E.-U., par comparaison à un déficit net de 58 millions de dollars E.-U. en 1994-95. Cela est imputable essentiellement à des revenus tirés des placements et à l'amélioration du recouvrement des contributions. [par 28 et 29]
Plan d'incitation au paiement rapide des contributions
11. Les coûts d'opportunité des recettes auxquelles l'Organisation a renoncé du fait de l'application de ce plan sont passés de 2,3 millions de dollars E.-U. en 1994-95 à 3,4 millions de dollars E.-U. en 1996-97. Pour limiter les effets de ce plan, la Conférence a adopté la proposition du Directeur général visant à rendre la remise proportionnelle à la rapidité de paiement des contributions au début de chaque année. [par. 31]
Fonds de péréquation des impôts
12. Il faudrait déduire des crédits aux Etats Membres provenant du Fonds de péréquation des impôts les montants des impôts remboursés à leurs ressortissants par l'Organisation. Cela n'est pas toujours le cas. Je recommande que la régularisation nécessaire soit effectuée auprès des Etats Membres concernés. [par. 32]
Exécution du budget
13. Les économies totales dégagées du fait des postes vacants ont été estimées à quelque 40 millions de dollars E.-U. en 1996-97. Sur ce total, quelque 12,5 millions de dollars E.-U. ont été intégrés dans le budget grâce à la méthode de l'abattement pour délais de recrutement et quelque 27 millions de dollars E.-U. ont servi à financer les dépenses de personnel non prévues au budget. [par. 33]
Achats de devises
14. En 1996-97, la FAO a, à juste titre, continué à appliquer une politique visant à protéger les contributions versées des effets des fluctuations de change grâce à des achats anticipés de devises. Toutefois, la méthodologie actuelle d'enregistrement des effets des fluctuations de change semble complexe, incomplète et biaisée. Je recommande que cette politique soit révisée afin de la simplifier, de la rendre plus globale et de mieux différencier les gains et les pertes de change réels et théoriques. [par. 34 à 36]
Engagements non réglés
15. Les engagements non réglés à la fin de l'exercice biennal ont été suivis avec attention en 1997. Toutefois, la situation pourrait être améliorée en ce qui concerne les dépenses des divisions techniques et des bureaux hors siège. Je recommande que l'Organisation envisage d'appliquer des critères automatiques qui simplifieraient beaucoup la reconnaissance de la validité des engagements non réglés à la fin de l'exercice biennal. [par. 37]
Liquidités et placements
16. Au 31 décembre 1997, la FAO détenait 992 millions de dollars E.-U. dans des comptes courants et des comptes de dépôt. La réduction du nombre de comptes bancaires au Siège et sur le terrain a été notée. Toutefois, les comptes bancaires restaient spécialisés selon les fonds et les procédures manuelles surannées visant la surveillance et la concordance bancaires n'avaient pas été informatisées comme prévu. De plus, les conditions bancaires en vigueur ne sont pas régulièrement renégociées avec les principales banques de l'Organisation. [par. 38 à 41]
17. En ce qui concerne les placements à court terme, la publication de nouvelles directives a été notée. Mais il apparaît que la FAO n'était pas encore pleinement organisée pour gérer ses liquidités de façon professionnelle. L'Organisation a été invitée à confier la gestion de ses placements à court terme à un gestionnaire externe. Cette proposition devrait être examinée avec toute la diligence et l'attention voulues. [par. 42 et 43]
18. En ce qui concerne les placements à long terme, l'Organisation a séparé comme il convient, en 1997, les fonctions de gestion et de garde des placements. L'Organisation a en outre été invitée à confier ses actifs à long terme à deux gestionnaires de fonds, au lieu d'un comme à l'heure actuelle, et à créer un comité efficace des placements pour définir des politiques applicables aux actifs à court et à long termes et pour superviser les gestionnaires externes. J'approuve cette recommandation. [par. 44 et 45]
Dépenses d'appui
19. Pour faire face aux difficultés financières et à la baisse des contributions volontaires pour les activités de terrain qui ont encore limité les recettes extrabudgétaires, la FAO a introduit une variété de catégories de dépenses d'appui perçues sur des ressources allouées aux projets de terrain. Le produit de ces prélèvements est crédité au Fonds général de l'Organisation en échange des services rendus. Douze catégories différentes de dépenses d'appui, avec des bases juridiques différentes et des modalités de calcul différentes sont maintenant en place. Cette prolifération entraîne une confusion dans les calculs de ces coûts et dans les recettes correspondantes. Par ailleurs, cela a aussi semé la confusion quant à l'objectif général de cette politique et à la possibilité d'en mesurer les effets. Je recommande d'inviter le Secrétariat à préparer un cadre détaillé mais très simplifié pour les dispositions visant les dépenses d'appui, en définissant l'objectif à atteindre grâce à un nombre limité de plans de ce type à appliquer de manière directe. [par. 46 à 49]
Vérification des opérations de terrain
20. La FAO a décidé de vérifier tous les mois les dépenses des opérations de terrain grâce à des vérificateurs externes locaux. En 1996-97, soixante-dix-huit bureaux de terrains ont été couverts par ces dispositions. Toutefois, l'application du programme de vérification a souffert d'un certain nombre de faiblesses, notamment du fait que les rapports des vérificateurs n'étaient pas convenablement exploités. Pour que les vérifications locales contribuent à soutenir une structure comptable décentralisée à un coût raisonnable, je recommande d'allonger la périodicité des rapports et de demander aux vérificateurs de donner l'assurance que les transactions locales sont conformes aux autorisations et procédures financières de la FAO. [par. 50]
Comptes débiteurs et créditeurs
21 Un effort majeur d'apurement des comptes créditeurs et débiteurs a été effectué en 1997. Toutefois, mes collaborateurs ont noté que des problèmes de procédure et de système font qu'il est encore difficile pour l'Organisation d'apurer régulièrement ces comptes débiteurs et créditeurs. Je recommande que, dans le contexte de l'installation du nouveau logiciel financier et comptable, les procédures de comptabilité et d'administration pour l'affectation des transactions sur des comptes débiteurs et créditeurs soient révisées afin qu'il soit plus facile de les suivre et de les apurer tout au long de l'exercice biennal. [par. 51 et 52]
Obligations relatives au personnel
22. L'Organisation a commencé à appliquer de nouvelles politiques que j'approuve visant à calculer et à enregistrer les obligations qu'elle a contractées vis-à-vis de son personnel. Pour l'essentiel, ces politiques signifient que l'on enregistre les engagements encourus à leur valeur actuarielle, que l'on fait rapport sur les placements correspondants en tant que placements de l'Organisation et que l'on crédite les recettes dégagées par ces placements au Fonds général. De plus, à partir du prochain exercice biennal, l'Organisation commencera à financer la partie non échue de ses obligations en ce qui concerne les prestations de fin de service. Je recommande que la part du Programme alimentaire mondial (PAM) dans le régime des indemnités de départ soit indiquée, conformément à la politique établie, et que l'objet et le fonctionnement du Fonds des indemnités de départ soient révisés. [par. 53 à 55]
TeleFood
23. Au 31 décembre 1997, 2 millions de dollars E.-U. avaient été collectés grâce au TeleFood, opération lancée à l'automne 1997. Les coûts d'élaboration et de publicité du programme télévisé à l'appui de cette opération ont atteint 1,2 million de dollars E.-U. qui ont été fournis par des commanditaires privés. [par. 56 et 57]
Remplacement des systèmes de gestion du personnel et de gestion financière
24. En 1995, la FAO a décidé de remplacer les systèmes de gestion financière et de gestion du personnel faits sur mesure par un progiciel "expérimenté et testé" commercialement. Les nouveaux systèmes devaient donc être opérationnels le 1er janvier 1998 pour un coût de 8 millions de dollars E.-U. A l'heure actuelle, on prévoit qu'une version moins ambitieuse par rapport projet original devrait devenir opérationnelle en 1999 pour un coût de 17 millions de dollars E.-U. (à l'exclusion des coûts de personnel de la FAO). Les dépenses au 31 décembre 1997 avaient atteint 10,6 millions de dollars E.-U. [par. 59]
25. Plusieurs facteurs ont contribué à cet état de choses:
a) La précipitation avec laquelle les contrats ont été attribués à la fin de 1995 pour ne pas laisser devenir caduques les autorisations budgétaires a entraîné une définition insuffisante des besoins techniques et, plus grave encore, une sous-estimation du décalage entre ce que le logiciel pouvait réaliser et ce dont la FAO avait besoin. Par conséquent, il s'est avéré que, rétrospectivement, le temps gagné avant la signature du contrat pour respecter le délai budgétaire de la fin 1995 a eu des conséquences néfastes sur l'exécution générale du projet.
b) Une autre cause des difficultés rencontrées dans l'exécution du projet a été que la structure de gestion de ce projet n'a pas permis d'obtenir un pilotage efficace. L'équipe de gestion a dû être réorganisée en février 1997 avec un nouveau directeur de projet et du personnel clé rendu responsable de la livraison des éléments des systèmes dont il avait la responsabilité. Toutefois, la disponibilité de personnel est restée un problème majeur jusqu'en avril 1998, date à laquelle cinq fonctionnaires ont été affectés à plein temps à ce projet. Simultanément, l'ancien comité directeur a été remplacé par un comité spécial restreint, plus efficace, présidé par le Directeur général.
c) Enfin, il s'est avéré que le progiciel acheté n'avait pas été pleinement expérimenté et testé et la FAO a connu des retards dans la livraison des versions améliorées des modules clés du logiciel.
Dans l'ensemble, il s'est avéré que dans le cas de projets administratifs complexes comme celui-ci, il était essentiel que la responsabilité et l'obligation de rendre compte soient bien définies dès le départ, que du personnel compétent soit pleinement détaché pour travailler en équipe et que l'exécution du projet repose sur une stratégie explicite de changement. [par. 60 à 66]
Décentralisation
26. La décentralisation des activités opérationnelles au niveau régional a été une entreprise majeure de l'exercice biennal qui, pour l'essentiel, avait été réalisée au moment de la rédaction du présent rapport. Mes collaborateurs se sont rendus dans quatre des cinq bureaux régionaux afin de passer en revue l'exécution de cette politique. Il s'est avéré qu'il y avait un décalage entre la responsabilité accrue dévolue aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux et les pouvoirs, le personnel, l'information et les systèmes financiers à leur disposition pour s'acquitter de ces responsabilités. Tandis que la décentralisation implique la délégation d'une grande partie des pouvoirs aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux, l'étendue et les modalités de ces pouvoirs n'avaient pas été clairement définies. Je recommande que l'Organisation finalise et officialise la délégation de pouvoirs aux Représentants régionaux. De plus, d'un point de vue opérationnel, une interface inadéquate des systèmes financiers utilisés au Siège et dans les bureaux régionaux a été source de confusion et, de perte de temps dans l'enregistrement, la concordance et la vérification des entrées, d'où une augmentation des risques d'erreurs. Ces difficultés ont été aggravées du fait des retards qui sont intervenus dans les nominations d'un personnel adéquat dans les bureaux régionaux et sous-régionaux. J'ai cru comprendre que la situation devrait s'améliorer avec l'application des nouveaux systèmes financiers de l'Organisation. [par. 67 à 72]
Mode de présentation des états financiers
27. Conformément à mes recommandations antérieures et aux normes comptables applicables, la FAO a introduit les modifications ci-après dans ses pratiques comptables et dans la présentation des états financiers 1996-97:
- les remboursements des dépenses d'appui sont indiqués comme recettes du Fonds général et des fonds annexes et figurent sous la rubrique "Contributions volontaires" (dépenses d'appui perçues sur les dotations des fonds fiduciaires( et la rubrique "Fonds reçus au titre d'un arrangement interorganisations" )dépenses d'appui perçues sur des contributions du PNUD(; les dépenses correspondantes sont indiquées comme dépenses du Programme ordinaire; en conséquence de ces modifications, le solde des recettes et dépenses au titre des dépenses d'appui est intégré dans le solde du Fonds général et fonds annexes et ne figure plus comme réserve;
- tous les placements sont indiqués comme des placements de l'Organisation, la répartition appropriée de ces placements étant indiquée dans les notes relatives aux états financiers (voir note 12);
- les recettes perçues par la FAO sur ses placements sont indiquées comme recettes du Fonds général et fonds connexes et sont prises en compte pour le calcul de l'excédent net des recettes sur les dépenses;
- la valeur comptable des placements réservés pour financer les obligations échues au titre de programmes spécifiques intéressant le personnel est maintenant alignée sur les obligations correspondantes telles que déterminées par un Actuaire. Cet alignement a été effectué pour la première fois en 1996-97, et comme la valeur comptable des placements était supérieure aux obligations actuarielles, cela a eu un effet sur l'excédent net des recettes sur les dépenses ainsi que sur le solde du Fonds général, comme indiqué à la note 3 des états financiers. On trouvera ci-après des observations sur d'autres conséquences de cette modification importante dans la politique applicable aux programmes intéressant le personnel (voir par.53, 54 et 55).
Situation financière de l'Organisation
28. La situation financière de l'Organisation s'est sensiblement améliorée au cours de cet exercice biennal: l'excédent net des recettes sur les dépenses a atteint 96,1 millions de dollars E.-U., alors que l'exercice 1994-95 s'était soldé par un déficit net de 58 millions de dollars E.-U. Cela s'explique essentiellement par deux facteurs:
- l'augmentation nette des recettes accessoires résultant de la modification de la politique mentionnée ci-dessus (le Fonds général est crédité des recettes résultant des placements en général et de la différence entre la valeur des placements et les obligations concernant le personnel),
- l'amélioration du recouvrement des contributions telles que détaillées ci-après (voir par.30).
29. Toutefois, ces améliorations n'ont pas permis de reconstituer les avances faites par le Fonds de roulement et le Compte de réserve spécial qui se sont avérées nécessaires pendant de longues périodes au cours de l'exercice biennal considéré. Les soldes du Fonds de roulement et du Compte de réserve spécial avaient été réduits à zéro au 31 décembre 1997. L'endettement du Fonds général vis-à-vis du Fonds de roulement et du Compte de réserve spécial à cette date s'élevait à 23,7 millions de dollars E.-U. et 32 millions de dollars E.-U. respectivement. Cela représentait une détérioration de la situation par rapport à ce qu'elle était fin 1995, quand cet endettement représentait 43 millions de dollars E.-U. (23 millions de dollars E.-U. pour le Fonds de roulement et 20 millions de dollars E.-U. pour le Compte de réserve spécial). Cette augmentation de l'endettement a été reportée sur l'exercice 1998-99.
Contributions
30. Bien que leurs montants restent élevés et soient une source de préoccupations, les contributions à recevoir au titre du Programme ordinaire sont passées de 195,4 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1995 à 136,7 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997. Cette baisse est presque entièrement imputable au versement de 58,7 millions de dollars E.-U. par un des principaux bailleurs de fonds.
Le pourcentage des contributions ordinaires versées au 31 décembre de l'année est passé de 70,8 pour cent en 1995 à 93 pour cent en 1996 et 96 pour cent en 1997. Soixante-dix Etats Membres avaient encore des arriérés de contributions. Pour huit d'entre eux, les arriérés dépassaient un million de dollars E.-U., et ensemble, ces huit pays étaient redevables de 92,5 pour cent des arriérés totaux. Le nombre d'Etats Membres risquant d'avoir des problèmes de droit de vote est passé de 16 à la fin de 1995 à 21 à la fin de 1997.
D'autres contributions étaient échues en ce qui concerne le Fonds de roulement (1,6 million de dollars E.-U.) , le Compte de réserve spécial (11 millions de dollars E.-U.) et les contributions en espèces des gouvernements au titre des dépenses de fonctionnement des représentations de la FAO (4,7 millions de dollars E.-U.).
Plan d'incitation au paiement rapide des contributions
31. Le Plan d'incitation visant à encourager le paiement rapide des contributions a été introduit, à l'essai, le 1er janvier 1993. Les coûts d'opportunité et recettes auxquels l'Organisation a renoncé du fait de l'application de ce Plan sont passés de 2,3 millions de dollars E.-U. en 1994-95 à 3,4 millions de dollars E.-U. en 1996-97. C'est essentiellement le résultat du versement d'une importante contribution à la fin de mars 1997. En novembre 1997, la Conférence a adopté la proposition du Directeur général visant à introduire de nouvelles modalités de calcul de la remise avec effet au 1er janvier 1998. Compte tenu de cette révision, la remise sera proportionnelle à la rapidité de paiement de contributions au cours du premier trimestre de l'année où la contribution est mise en recouvrement.
Fonds de péréquation des impôts
32. L'impôt national prélevé sur les revenus versés par la FAO est remboursé aux fonctionnaires et est débité aux Etats Membres concernés par l'intermédiaire du Fonds de péréquation des impôts. La vérification a permis de constater que deux Etats Membres n'avaient pas été débités du montant correct, l'un d'eux pendant plusieurs années. Il s'agit certes de sommes réduites mais je recommande que les accords nécessaires soient pris avec les Etats Membres concernés afin de réduire leur crédit du Fonds de péréquation des impôts du montant correspondant au remboursement des impôts effectué à leurs ressortissants.
Exécution du budget
33. Le Programme de travail et budget (PTB) de 1996-97 approuvé par la Conférence a été nettement inférieur au budget proposé et un document révisé a dû être soumis au Comité du Programme et au Comité financier en mai 1996. A cet égard, l'évaluation détaillée des montants réels par rapport aux estimations s'est avérée difficile. Toutefois, les aspects majeurs de l'exécution du budget peuvent se résumer comme suit:
- les dépenses en excès et en dessous des estimations budgétaires se sont dans l'ensemble compensées pour les dépenses hors personnel,
- mais, pour rester dans les limites du plafond de dépenses de 650 millions E.-U., l'Organisation a dû absorber quelque 27 millions de dollars E.-U. de dépenses de personnel non inscrites au budget, essentiellement en maintenant vacants des postes inscrits au budget ordinaire, ce qui, à son tour, a entraîné un report, une diminution voire une suppression de divers éléments de programme.
Les dépenses de personnel non inscrites au budget comprenaient les dépenses des fonctionnaires dont les postes avaient été supprimés en attendant un redéploiement ou d'autres mesures (7,1 millions de dollars E.-U.), les dépenses réelles de personnel encourues en dépassement des coûts standard inscrits au budget (13 millions de dollars E.-U., y compris les effets de la décision du Tribunal administratif de l'Organisation internationale du travail de rétablir le facteur linguistique dans la rémunération du personnel des services généraux) des dépenses plus élevés que prévu de mise en oeuvre des nouvelles dispositions concernant les publications (5,5 millions de dollars E.-U.) et la décentralisation des opérations vers les bureaux régionaux (1 million de dollars E.-U.).
Les économies totales réalisées en 1996-97 sur les postes vacants ont atteint quelque 40 millions de dollars E.-U., dont quelque 12,5 millions de dollars ont résulté des effets de la méthode de l'abattement pour délais de recrutement appliquée à la définition des coûts du PTB.
D'autres "économies" prévues au PTB de 1996-97 ont résulté de la décision de ne plus imputer au budget ordinaire un tiers des coûts des indemnités de cessation de service du personnel des services généraux. En 1996-97 cela a entraîné une réduction de 3 millions de dollars E..-U. de dépenses budgétaires.
Achats de devises
34. En 1996-97, l'Organisation a continué à appliquer une politique visant à protéger les contributions versées des effets des fluctuations de change grâce à des achats anticipés de devises. Immédiatement après l'approbation du PTB par la Conférence, la FAO a conclu un contrat d'achats à terme pour couvrir ses besoins en lires pour les dépenses de personnel au taux de 1 669 lires pour 1 dollar E.-U. Dans la mesure où le taux de change opérationnel moyen des Nations Unies (qui est voisin du taux du marché) était de 1 546 lires pour 1 dollar E.-U. en 1996, l'Organisation a réalisé un gain de change qui a été compensé par une perte de change en 1997 résultant de l'affaiblissement de la lire vis-à-vis du dollar (le taux de change opérationnel moyen des Nations Unies était de 1 689 lires pour 1 dollar E.-U.). Le résultat de ces opérations a été un gain de 11,7 millions de dollars E.-U. Ce gain a permis de compenser des pertes latentes à la conversion de soldes bancaires établis en monnaie autre que le dollar en fin d'année et des pertes effectives sur les contributions de contrepartie en espèces des gouvernements. Le résultat a été un gain net de change de 9,3 millions de dollars E.-U.
Une autre transaction de change concernant les dépenses de personnel a été celle qui résulte de la variance budgétaire représentant la différence entre le taux de change lire/dollar adopté pour le budget (le taux du marché au moment où le budget est approuvé) et le taux de change opérationnel des Nations Unies au moment du décaissement des dépenses de personnel en lires. Il s'agit d'une différence de change théorique qui, en 1996-97, se solderait par un gain de change théorique de 1,5 million de dollars E.-U.
Les gains et pertes de change réels, ou théoriques, sont transférés au Compte de réserve spécial. En 1996-97, il y avait un gain de change net de 10,8 millions de dollars E.-U.
35. La variance budgétaire qui représente la différence de taux de change sur les dépenses hors personnel non effectuées en dollars n'est pas identifiée dans les états financiers parce que la résolution de la Conférence concernant le Compte de réserve spécial ne vise que les dépenses de personnel. Pour cette catégorie de dépenses, l'Organisation enregistre une réduction du pouvoir d'achat des ouvertures de crédit qui sont libellées en dollars lorsque d'autres devises (essentiellement la lire) renchérissent vis-à-vis du dollar (par exemple en 1996) et une augmentation de ce pouvoir d'achat lorsqu'elles se dévaluent (par exemple en 1997). L'effet net de ces fluctuations n'est pas évalué par l'Organisation.
36. Dans l'ensemble, il semble difficile de rendre compte des effets des modifications des taux de change (quatre taux de change sont utilisés de façon concomitante: le taux retenu pour le budget, le taux de change opérationnel des Nations Unies, le taux des achats à terme et le taux du marché); il y a donc un mélange de gains/pertes théoriques et réels. Cette situation n'a pas évolué en 1996-97 par rapport à ce qu'elle était au cours de l'exercice précédent lorsque mes collaborateurs en avaient pris note sans faire de recommandations spécifiques. A la suite de la vérification des comptes de 1996-97, je souhaite faire les deux recommandations ci-après:
a) la FAO devrait réviser la présente méthodologie de calcul et de présentation des différences de taux de change afin de la simplifier, de la rendre plus globale et de mieux différencier les gains et pertes théoriques et réels;
b) la FAO devrait réviser sa politique actuelle de protection contre les fluctuations des taux de change (contrat d'achat à terme sur deux années entières) afin de mieux prendre en considération le nouveau contexte international plus instable des taux de change. Etant donné le rétrécissement des différences de taux d'intérêt, les achats à terme pourraient bien ne plus être la solution la plus souhaitable.
Engagements non réglés
37. Dans l'ensemble, les engagements non réglés indiqués comme dépenses pour l'exercice biennal ont légèrement baissé en 1996-97 (59 millions de dollars E.-U.) par rapport à l'exercice précédent (65,5 millions de dollars E.-U.). Toutefois, l'importance des soldes des engagements non réglés reste une source de préoccupations. L'expérience des années précédentes montre un taux élevé de non-régularisation des soldes des engagements non réglés: 6,7 millions de dollars E.-U. reportés de 1994-95 sont devenus caducs en 1996-97, soit une augmentation par rapport à l'exercice précédent (3,8 millions de dollars E.-U. seulement d'engagements non réglés transférés de 1992-93 étaient devenus caducs). En 1996-97, alors que les engagements non réglés du Fonds général avaient diminué de 46,4 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1995 à 28,5 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997, les engagements non réglés pour des dépenses de fonds fiduciaires et du PNUD sont passés de 19,1 millions de dollars E.-U. à 30,9 millions de dollars pendant la même période. Cela laisse penser qu'il faudrait un contrôle strict de la validité des soldes des engagements non réglés, en particulier de ceux concernant les dépenses des divisions techniques et des bureaux hors siège. Par conséquent, je souhaite réitérer ma recommandation précédente d'effectuer des contrôles plus stricts des engagements non réglés à la fin de l'exercice biennal. Je sais qu'il s'agit d'un exercice complexe qui prend beaucoup de temps et que divers critères s'appliquent selon les objets de dépenses. A cet égard, je recommanderais que, à l'avenir, l'Organisation envisage d'adopter des critères simplifiés qui pourraient être intégrés dans les systèmes comptables pour reconnaître la validité des engagements non réglés à la fin de l'exercice biennal.
Liquidités et placements
38. Au 31 décembre 1997, la FAO détenait 992,4 millions de dollars E.-U. dans des comptes courants et des comptes de dépôt au nom du PAM (735,5 millions de dollars E.-U.), de projets de fonds fiduciaires et du PNUD (194,9 millions de dollars E.-U.) et du Fonds général (62 millions de dollars E.-U.). La plus grande partie de ces fonds se trouvait sur des comptes bancaires administrés depuis le Siège par le Service de la trésorerie tandis que 3,9 millions de dollars E.-U. étaient déposés sur 370 comptes courants gérés par des représentants de la FAO hors Siège.
Contrôle des comptes bancaires
39. Dans mon rapport précédent, j'avais recommandé que le nombre des comptes courants soient réduits. Une réduction importante avait été effectuée à la fin de 1997, même s'il existe encore 36 comptes courants au Siège. Toutefois, l'Organisation a informé mes collaborateurs qu'elle prévoyait de ramener ce chiffre à 13 dans un proche avenir. D'autre part, 87 nouveaux comptes en banque consacrés aux opérations du TeleFood ont été ouverts en 1997. Le Service de la trésorerie a des difficultés à suivre ces comptes en banque. A la fin de l'exercice biennal précédent, mes collaborateurs avaient été informés que le système dépassé des fiches manuelles pour le suivi des comptes en banque serait remplacé par un système informatisé au début de 1996. Toutefois, l'ancien système manuel était toujours en place à la fin de 1997. Cela venait du fait que le système de trésorerie à mettre en place dans le cadre du nouveau logiciel de gestion financière et de comptabilité acheté par la FAO n'a pas encore été défini. Par conséquent, la concordance des comptes en banque reste une procédure lente et lourde.
40. Le nombre de comptes en banque résulte, du moins en partie, du fait qu'ils sont consacrés à des groupes spécifiques de transactions (par exemple Programme ordinaire, fonds fiduciaires, etc.). Dans mon précédent rapport, j'avais recommandé que ces dispositions complexes soient abandonnées et que les liquidités soient gérées de manière centrale au niveau de l'Organisation, tout en conservant l'identification des transactions nécessaire aux fins d'établissement des rapports. Bien que cette recommandation ait été prise en considération dans le contexte de la mise en oeuvre du nouveau logiciel de gestion financière et de comptabilité, la situation n'avait pas encore changé à la fin de 1997.
Gestion des liquidités
41. L'Organisation n'a pas souscrit d'accord écrit spécifique avec ses banques pour détailler les conditions bancaires appliquées à un client majeur (les comptes ouverts dans une grande banque au Siège représentent des soldes mensuels moyens de 100 millions de dollars E.-U.). De même, aucun appel d'offres n'a été organisé, de temps à autre, pour la fourniture des services bancaires. Contrairement aux informations communiquées à mes collaborateurs à la fin de 1995, aucun appel d'offres n'a été organisé en 1996 ou en 1997 alors que des dossiers d'appels d'offres avaient été préparés. Par conséquent, je souhaite recommander officiellement que l'Organisation lance des appels d'offres internationaux pour la fourniture de services bancaires.
42. Les actifs à court terme non déposés sur des comptes courants sont placés sur des comptes de dépôt et des comptes permettant des retraits à vue, avec une échéance maximale d'un an. L'échéance moyenne, toutefois, se situe entre deux et six mois. A la fin de 1997, 813 millions de dollars E.-U. (dont 625 millions de dollars E.-U. pour le PAM) étaient placés à court terme. Conformément à mes recommandations précédentes, de nouvelles directives et procédures ont été mises en place en juin 1997 pour décentraliser les décisions de placements et les confier au trésorier, créer deux comités de surveillance et développer les actifs disponibles. Toutefois, mes collaborateurs ont noté que l'autorisation de faire des placements dans des obligations des Etats souverains était limitée aux obligations d'un grand bailleur de fonds, tandis que d'autres pays à faible risque n'étaient pas pris en considération.
43. De façon plus générale, il est apparu que la FAO n'était pas organisée pour gérer ses liquidités de manière optimale et ne disposait pas des fonctions informatiques pour le faire dans FINSYS: les prévisions de liquidités ne sont pas disponibles à temps et ne sont pas suffisamment fiables en raison de l'incertitude concernant le versement des contributions par les membres; les services de trésorerie n'ont ni les effectifs ni les compétences voulues pour mener l'analyse nécessaire à un fonctionnement efficace. De plus, étant donné la quantité relativement limitée d'actifs à court terme, il n'est pas évident que cette activité doive continuer à être gérée par l'Organisation plutôt que d'être confiée à une société extérieure gérant des portefeuilles de placements polyvalents. Mes collaborateurs ont noté qu'un consultant avait recommandé "d'externaliser" la gestion des liquidités pour obtenir de meilleurs rendements à moindre risque et libérer le service de la trésorerie pour d'autres tâches. Je recommande que ces propositions soient attentivement examinées par l'Organisation. Si elles devaient être appliquées, la FAO devrait lancer des appels d'offres auprès de divers gestionnaires internationaux de liquidités et commencer à rénover et améliorer le service de la trésorerie pour lui permettre d'être un homologue à la hauteur du gestionnaire de liquidités retenu.
Gestion des placements à long terme
44. Les actifs affectés à des obligations concernant le personnel (près de 200 millions de dollars E.-U. à la fin 1997) sont placés à long terme par un gestionnaire de fonds externe. Le volume des actifs à long terme augmentera lorsque la FAO commencera à financer les dépenses médicales après cessation de service. Dans mon rapport précédent, j'avais recommandé que les dispositions prises avec le gestionnaire de fonds soient révisées et que des repères appropriés soient mis en place pour évaluer leur efficacité. En 1997, l'Organisation a séparé la fonction de gestion de celle de dépositaire et confié cette dernière à une société choisie sur appel d'offres. L'Organisation a aussi pris une première mesure en vue de réviser les honoraires versés au gestionnaire de fonds. Toutefois, étant donné l'urgence des fonctions de gestion au jour le jour de la trésorerie et les faiblesses générales décrites plus haut, le service de la trésorerie a des difficultés à superviser le gestionnaire des fonds. Cela est devenu particulièrement manifeste lorsque les actifs ont été transférés au nouveau dépositaire en avril 1997: des décalages importants ont été relevés lorsqu'on a voulu établir la concordance entre l'estimation de la valeur des investissements faite par l'ancien et le nouveau dépositaire, exercice qui s'est avéré extrêmement difficile.
L'Organisation envisage, depuis quelques temps déjà de confier ses actifs à long terme à deux gestionnaires de fonds. Cela serait une solution tout à fait rationnelle qui devrait être appliquée dès que possible grâce à un appel d'offres. Comme indiqué précédemment, il faudra surveiller de plus près les comportements des gestionnaires de fonds, y compris par des visites à leurs bureaux, et réformer et améliorer sensiblement le service de la trésorerie.
Supervision
45. Le Comité des placements des Nations Unies était censé superviser les placements à long terme de la FAO. Mais en 1997, celui-ci a officiellement annoncé sa décision de ne plus continuer à assumer cette responsabilité. Par conséquent, outre la nécessité de renforcer le service de la trésorerie, il faut créer un comité de placements efficace pour conseiller la Direction générale de la FAO (et du PAM). Ce comité des placements serait responsable de la fixation des politiques et objectifs de placements pour les investissements à court et à long termes, de la nomination des gestionnaires des liquidités et des fonds et de la supervision de leurs activités. J'ai cru comprendre que des recommandations dans ce sens ont été faites par le consultant mentionné plus haut et qu'elles sont examinées par la Direction générale.
Dépenses d'appui
46. Comme indiqué ci-dessus (voir par. 27), j'ai noté avec satisfaction les modifications introduites en 1996-97 dans le traitement comptable des remboursements des dépenses d'appui et des soldes des dépenses d'appui. J'ai aussi noté que, à sa cent treizième session, le Conseil avait officiellement autorisé, pour certains postes de dépenses, le remboursement des dépenses d'appui des projets relevant du Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA).
47. Toutefois, les dispositions générales concernant les dépenses d'appui ont été encore rendues plus complexes par la création, en 1996, de deux nouvelles catégories de dépenses d'appui et des nouvelles dispositions prises avec le PNUD concernant les dépenses d'appui, qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 1997. Compte tenu de la situation actuelle des dépenses d'appui, je pense que les observations ci-après s'imposent.
Compte tenu des difficultés budgétaires et de la baisse des contributions volontaires pour les activités de terrain, qui ont encore limité les recettes extrabudgétaires, la FAO a introduit, au fil des années, toute une gamme de dépenses d'appui, dont le remboursement est imputé aux ressources allouées aux projets de terrain. Le produit de ces prélèvements est crédité au Fonds général de l'Organisation pour payer les services rendus aux projets.
A l'heure actuelle, il existe 12 catégories de dépenses qui ont été regroupées sous le titre général de dépenses d'appui:
1) Des frais de gestion des projets sont prélevés sur les projets de fonds fiduciaires à un taux prédéterminé (en général 13 pour cent) appliqué à l'exécution de projets;
2) Au titre des services administratifs et opérationnels, un taux uniforme de remboursement de 10 pour cent est appliqué à l'exécution des projets du PNUD;
3) Des services pour le soutien au développement de la politique et du programme, appelés précédemment Services d'appui technique (SAT) au stade de la programmation, ont été introduits en 1997: ils sont acquittés par le PNUD à des taux standard par mois de travail convenus avec le donateur;
4) Le soutien pour les services techniques, appelé précédemment soutien technique au niveau des projets, a été également introduit en 1997: les redevances correspondantes sont versées par le PNUD pour le soutien technique des projets, sur la base de taux standard par mois de travail convenus avec le donateur;
5) Des coûts directs de fonctionnement ont été introduits
- en 1988, pour les projets du Programme de coopération technique (PCT) financés par le Programme ordinaire de la FAO: ils sont prélevés dès le départ sous forme de montants forfaitaires basés sur le budget du projet;
6) - en 1995, pour des projets relevant du PSSA financés également par le Programme ordinaire: ils sont prélevés sous forme de pourcentage (7 pour cent) de l'exécution des projets;
7) Des frais de services consultatifs techniques ont été introduits en 1996: ils représentent le coût du temps passé par les fonctionnaires à fournir des services techniques à l'exécution des projets; ils peuvent être prélevés sur tous les types de projets;
8) Des services techniques standard de supervision ont été introduits en 1996 pour les projets du PCT: ils représentent les coûts de toute une gamme de tâches spécifiques standard fournies par les unités techniques et reposent sur un système standard de point de travail;
9) Des services techniques de supervision fournis par l'Unité technique chef de file ont été introduits en 1996 sur les projets du PCT: ils représentent les coûts des services rendus par l'Unité technique chef de file pour la coordination des contributions aux projets et reposent sur un taux standard par jour de travail;
10) Des services techniques de supervision fournis sous la forme de visites sur le terrain par des responsables techniques: ils représentent les coûts hors personnel des visites de terrain par des responsables techniques tels que prévu dans les budgets des projets et sont donc assimilés aux intrants du projet;
11) Les coûts correspondant aux rapports de fin de projet représentent le coût de production de ces rapports ou documents: ils sont imputés aux projets pour lesquels les rapports finals ont été établis;
12) Des coûts de missions d'évaluation thématique sont imputés aux projets du PCT concernés par ces missions (ils ne devraient pas dépasser 500 dollars E.-U. par projet).
48. L'accumulation d'une telle gamme de dépenses d'appui ayant des bases juridiques et des modalités de calcul différentes a semé la confusion dans le calcul de ces coûts ainsi que dans l'objectif général de la politique des dépenses d'appui.
a) D'un point de vue comptable, la variété des moyens par lesquels les dépenses d'appui sont prélevées fait qu'il est difficile d'obtenir un panorama complet des montants exacts ainsi recouvrés. Certains sont imputés en appliquant des pourcentages fixes aux dépenses, d'autres sont effectués par des détachements de fonctionnaires, d'autres sont imputés par le remboursement direct du temps passé. Certains sont explicitement imputés comme des dépenses d'appui tandis que d'autres sont identifiés dans le budget opérationnel des projets. Il en résulte que le système comptable actuel ne reconnaît pas tous les remboursements de dépenses d'appui et toutes les dépenses d'appui dans le "fonds" qui avait été créé à cette fin ("fonds 41"). En ce qui concerne les recettes et les dépenses liées aux services techniques fournis au PNUD ils sont en partie calculés au titre du Fonds des dépenses d'appui et en partie au titre du fonds du Programme ordinaire. Il est par conséquent impossible d'estimer l'excédent ou le déficit des recettes sur les dépenses. Le bilan des dépenses d'appui affichait un déficit de 8 millions de dollars E.-U. concernant les transactions de 1996-97 (à l'exclusion des transactions liées au PAM). Mais cela ne prenait pas en compte les transactions des services techniques consultatifs et des services techniques de supervision. Mes collaborateurs ont estimé que les remboursements de ces services par les budgets des projets représentaient 7 millions de dollars E.-U. en 1996-97. Mais les coûts effectivement encourus par l'Organisation à cet égard n'étaient pas connus. Par conséquent, le solde général des dépenses d'appui n'est pas connu.
Mes collaborateurs ont noté qu'une nouvelle instruction comptable définissant la nature et présentant en détail le traitement comptable des diverses catégories de dépenses d'appui avait été publiée en janvier 1998. L'application de cette instruction devrait permettre de regrouper toutes les recettes et dépenses d'appui.
b) Du point de vue de la gestion, la multiplication des catégories de dépenses d'appui fait qu'il est de plus en plus difficile de surveiller et de mesurer les effets de la politique poursuivie. Par exemple, étant donné la réticence du PNUD et de la plupart des donateurs de fonds fiduciaires d'accepter des dépenses d'appui supplémentaires, les nouvelles catégories introduites en 1996 (services techniques consultatifs, soutien pour les services techniques, services techniques standard de supervision du service technique chef de file) ont été pour la plupart appliquées aux budgets des projets financés par des crédits du Programme ordinaire contrôlés par l'Organisation (PCT et PSSA). Sur les 7 millions de dollars E.-U. mentionnés plus haut, 4,8 millions de dollars E.-U. ont été imputés à ces projets. Par conséquent, le "remboursement" de ces dépenses d'appui ont consisté uniquement à déplacer les fonds du Chapitre 4 aux Chapitres 2 et 3 du budget. Mais cela n'a pas pour autant accru les ressources à la disposition de l'Organisation. Les coûts afférents aux services techniques consultatifs et services techniques de supervision fournis à projets de fonds fiduciaires ou à des projets du PNUD pour lesquels aucun remboursement de ces dépenses d'appui n'avait été convenu avec le donateurs ont été imputés au Programme ordinaire. En fait, les dispositions pour le soutien technique du programme de terrain (PCT et PSSA ainsi que projets de Fonds fiduciaires et du PNUD) figuraient déjà dans le budget 1996-97 approuvé par la Conférence (voir document C95/3, paragraphe 97).
49. La politique des dépenses d'appui appliquée en 1996 et 1997 a été menée conformément aux larges objectifs visant à effectuer "des gains d'efficience... [y compris] un meilleur recouvrement des coûts du soutien technique aux activités de terrain" (CL110/REP, paragraphe 24.a)) et "à lier plus étroitement les montants imputés en fonction des services rendus" (CL113/4, paragraphe 34). Toutefois, étant donné la prolifération actuelle des dépenses d'appui de divers types qui masquent l'objectif et le caractère mesurable de cette politique, je recommande que le Secrétariat soit invité à préparer un cadre détaillé mais nettement simplifié pour les dispositions visant les dépenses d'appui. Selon moi, il y a deux démarches possibles pour régler cette question:
i) soit adapter les dépenses d'appui aux besoins des différents projets et identifier clairement les dépenses d'appui dans les budgets des projets;
ii) soit limiter les dépenses d'appui à des activités larges mais bien définies et imputer ces dépenses d'appui aux projets en appliquant des pourcentages de recouvrement convenus à l'avance.
Bien sûr, on pourrait envisager une combinaison de ces deux solutions, à condition que le document d'orientation qui sera présenté aux organes directeurs soit à la fois détaillé et simple à appliquer.
Vérification des opérations de terrain
50. Etant donné les difficultés rencontrées dans la vérification des dépenses de terrain depuis le Siège, l'Organisation a décidé, en 1995, de faire faire des vérifications mensuelles des dépenses des comptes d'avance de caisse par des sociétés locales de vérification. Cela était conçu comme une solution provisoire jusqu'à ce que des systèmes et procédures soient en place pour appuyer une structure comptable pleinement décentralisée. Les premiers contrats avec des sociétés locales de vérification des comptes ont été signés fin 1995, mais le programme n'a véritablement commencé qu'en 1996. Il s'est poursuivi en 1997 et pendant l'exercice en cours. Les contrats ont été passés par appel d'offres. En 1996-97, 78 bureaux extérieurs, y compris bureaux sous-régionaux et bureaux de liaison, ont été couverts par ces contrats de vérification locale. L'examen de ces dispositions permet de faire les conclusions ci-après.
a) Il a été demandé aux vérificateurs locaux de contrôler la concordance des comptes bancaires et la conformité des décaissements locaux avec les procédures de la FAO, en particulier pour les dépenses recouvrables localement. Mais on ne leur a pas demandé de fournir à l'Organisation l'assurance que les états des transactions locales étaient exacts et fidèles du point de vue des détails matériels. De plus, les vérificateurs locaux ont limité leur activité aux dépenses du Programme ordinaire car l'Organisation avait besoin de l'accord des donateurs, ce qui n'a pas été possible, pour engager les coûts nécessaires à la vérification des comptes d'avance de caisse des projets de Fonds fiduciaires et du PNUD. D'après ce que nous avons pu constater, un seul projet a été vérifié au titre de ce programme. Enfin, la portée a été limitée par le fait que de nombreux contrats ont été signés tard en raison de négociations sur les honoraires qui prennent toujours beaucoup de temps et du processus d'appel d'offres appliqué (les contrats couvrant le deuxième semestre de 1997 ont été signés entre septembre 1997 et avril 1998). De plus, les rapports de vérification des comptes étaient de qualité variable.
b) Jusqu'en janvier 1998, c'est-à-dire pour la totalité de l'exercice biennal 1996-1997, les rapports de vérification locale des comptes n'ont pas été transmis aux groupes comptables décentralisés qui étaient les principaux utilisateurs de ces informations. Le manque d'exploitation des données s'explique aussi par le fait que la période mensuelle de vérificaction a entraîné la présentation de trop nombreux rapports. Je crois que des mesures ont été prises pour assurer une surveillance plus étroite et une exploitation effective des rapports locaux de vérification des comptes pour l'exercice en cours. Depuis la réorganisation de la Division des finances, la responsabilité du programme des vérifications locales a été confiée aux groupes décentralisés de la comptabilité.
c) Le coût du programme de vérification locale a été élevé. Les dépenses totales à cet égard en 1996 et 1997 ont atteint 1,8 million de dollars E.-U. Il y a eu des améliorations dans la présentation des comptes d'avance de caisse, mais vu les effets limités de ces rapports, des mesures doivent être prises pour améliorer le rapport coût-bénéfice du programme.
Compte tenu de ce qui précède et, afin que les vérifications locales des dépenses de terrain soient utilisées par la structure comptable décentralisée à un coût raisonnable, je recommande d'allonger la périodicité des rapports (un ou deux rapports par an), de réduire le nombre de vérificateurs sous contrat et de demander aux vérificateurs de donner l'assurance que les rapports sur les comptes d'avance de caisse reflètent exactement et fidèlement les transactions sur le terrain.
Comptes débiteurs et créditeurs
51. Comme je l'avais recommandé dans mon précédent rapport, le Secrétariat a entrepris une grande opération d'apurement des comptes débiteurs et créditeurs en 1996-97. Toutefois, cette opération devrait se poursuivre car des transactions en suspens depuis longtemps, en particulier concernant le personnel, telles que frais de voyage et autres avances, et des transactions sur le terrain telles que les dépenses recouvrables localement, ont continué à s'accumuler et à encombrer les comptes débiteurs et créditeurs à la fin de l'exercice biennal. Ces transactions devraient faire être régulièrement contrôlées et apurées. Mes collaborateurs ont noté que des services "comptes créditeurs" et "comptes débiteurs" étaient prévus au service de la comptabilité et j'estime qu'il s'agit là d'un pas dans la bonne direction.
52. Les difficultés rencontrées par l'Organisation pour contrôler et apurer régulièrement ces comptes créditeurs et débiteurs résultent aussi de problèmes de procédure et de systèmes qui ont rendu cet exercice lourd, lent et par conséquent peu efficace. On peut mentionner à cet égard l'apurement des avances pour frais de voyage, l'enregistrement automatique de certaines transactions en tant que sommes à payer et la difficulté à les apurer au moment voulu, l'enregistrement de montants à recevoir et à verser qui se compensent mutuellement sur différents "fonds", ce qui entraîne des difficultés pour leur identification et apurement, et les difficultés d'identification des transactions compensatoires lorsqu'elles sont effectuées par l'intermédiaire des bureaux hors siège.
Du fait de ces difficultés, au moins en partie, les sommes à recevoir des fonctionnaires ont atteint 18,7 millions de dollars E.-U. en 1996-1997 contre 16,4 millions de dollars E.-U. à la fin de 1995. Le solde au 31 décembre 1997 est peut-être surévalué, mais il est difficile de savoir exactement dans quelle mesure. De même, le solde des montants à payer concernant les opérations sur le terrain, qui est passé de 3,7 millions de dollars E.-U. à la fin de 1995 à 7,9 millions de dollars E.-U. à la fin de 1997, est peut-être également surévalué dans une mesure qui n'est pas facile à définir du fait des difficultés mentionnées plus haut.
Je recommande, dans le contexte de l'installation à la FAO du nouveau logiciel financier et comptable, que les procédures comptables et administratives suivies pour enregistrer les transactions aux comptes créditeurs et débiteurs soient révisées afin de les rendre plus faciles à identifier, à surveiller et à apurer tout au long de l'exercice biennal.
Obligations relatives au personnel
53. La FAO participe à quatre types de plans d'indemnités après cessation de service:
a) Indemnités de départ pour les fonctionnaires des Services généraux en poste à Rome,
b) Indemnisation des fonctionnaires en cas de décès, ou en cas d'accident ou maladie entraînant la cessation de service,
c) Indemnité de cessation de service (jours de congé accumulés, prime de rapatriement, indemnité de licenciement, voyage de rapatriement, frais de déménagement),
d) Assurance-maladie après cessation de service.
Dans mon rapport précédent, j'avais recommandé un certain nombre de modifications dans la façon dont l'Organisation calcule et fait rapport sur les obligations qu'elle a vis-à-vis de son personnel.
54. En 1996-97, à la suite de mon examen de cette question effectué avec l'aide d'un actuaire, l'Organisation a commencé à appliquer de nouvelles politiques que j'approuve. Ces politiques consistent notamment:
- à faire rapport sur les obligations échues en ce qui concerne le personnel sous forme d'un montant global, en décrivant en détail les obligations futures de l'Organisation dans les notes relatives aux états financiers;
- à faire rapport sur les obligations échues à leur valeur actuarielle sur la base d'examens actuariels réguliers (le dernier a été effectué au cours du premier semestre 1998 et a servi pour établir la valeur actuarielle au 31 décembre 1997 qui figure dans les états financiers);
- à répartir les placements des montants détenus par l'Organisation entre divers programmes assurant le financement de certaines obligations, d'une part, et le Fonds général de l'Organisation, d'autre part;
- à créditer les recettes tirées de ces placements sous la rubrique "Recettes et dépenses" (colonne du Fonds général).
55. J'approuve ces modifications, mais je pense que de nouvelles observations s'imposent sur l'établissement des rapports, le financement et la comptabilisation des obligations relatives au personnel:
a) Pour des raisons historiques, la FAO gère le régime des indemnités de départ et le Fonds de réserve du Plan d'indemnisation du personnel non seulement pour ses propres fonctionnaires mais également au nom du PAM dans le cadre d'accords tacites selon lesquels la FAO collecte les cotisations, paie les indemnités dues et fait état des obligations et des placements réalisés au titre de ces deux programmes pour les deux organisations. En 1996-97, l'introduction de la nouvelle politique pour la FAO, mais non pour le PAM, a entraîné une incohérence dans la présentation des obligations échues totales concernant le régime des indemnités de départ. D'un côté, dans le cas de la FAO, ces obligations figurent à leur valeur actuarielles (80,5 millions de dollars E.-U.) et dans le cas du PAM, elles figurent comme la somme de la valeur actuarielle (10,8 millions de dollars E.-U.) et de la part des placements et recettes connexes qui reviennent au PAM pour 1996/97 (2,6 millions de dollars E.-U.). Cette part a été calculée au prorata de la part de chaque organisation dans les obligations actuarielles totales et a entraîné la répartition des placements indiquée dans les notes 12 et 20 des états financiers. Toutefois, au fil du temps, l'incohérence de la méthode d'établissement de rapports indiquée ci-dessus entraînera une distorsion importante de la présentation de ces obligations. Par conséquent, je recommande que, à l'avenir, les obligations concernant le régime des indemnités de départ soient présentées conformément à la politique déclarée (valeur actuarielle) et qu'un accord soit trouvé avec le PAM pour appliquer cette politique.
b) L'indication des obligations reconnues au titre du régime des indemnités de départ et du Fonds de réserve du Plan d'indemnisation du personnel à leur valeur actuarielle a eu pour effet de faire apparaître un excédent important des placements par rapport aux obligations, dans le fonds général de la FAO. Comme indiqué dans la note 12 des états financiers, cet excédent a atteint 40,2 millions de dollars E.-U. à la fin de 1997.
c) En ce qui concerne les indemnités de cessation de service, seules les obligations concernant les indemnités du personnel de la FAO sont indiquées dans les états financiers (note 20). Cette obligation est financée, en partie, par le Fonds des indemnités de départ, mais l'autre partie n'est pas financée. L'Organisation assure la couverture de cette seconde partie des dépenses selon un régime de capitalisation comme expliqué à la note 24 des états financiers. Le fonctionnement de ce Fonds des indemnités de départ est devenu extrêmement complexe en raison de modifications successives des cotisations, des conditions requises et des indemnités correspondantes depuis sa création en 1972. Le résultat de ces modifications a été que, à la fin de 1997, les actifs du Fonds des indemnités de départ ne couvrent que 2 millions de dollars E.-U. sur les 22,4 millions de dollars E.-U. d'obligations actuarielles en ce qui concerne les indemnités de départ. En d'autres termes, le Fonds des indemnités de départ ne servait plus à l'objectif pour lequel il avait été créé. Je recommande que cet objectif et le fonctionnement de ce Fonds fassent l'objet d'un examen approfondi afin de créer un mécanisme global assurant le financement des toutes les obligations reconnues en ce qui concerne la cessation de service.
d) L'actuaire a estimé l'ensemble des obligations non échues en ce qui concerne l'assurance maladie après cessation de service à 254,3 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997. Outre la FAO, un certain nombre d'organisations soeurs (y compris le PAM) participent à cette assurance-maladie. Il n'y a pas eu d'accord officiel sur la répartition de l'obligation globale entre ces organisations. L'actuaire a estimé que la part de la FAO dans cette obligation globale était de 195,1 millions de dollars E.-U. Cela n'était pas couvert comme il a été indiqué à la note 24 des états financiers. La politique déclarée de la FAO est de commencer à amortir la part non échue de ces obligations en ce qui concerne les indemnités de cessation de service (couverture médicale et autres) sur une période de 30 ans à partir de 1998. Cela signifie que des versements réguliers seront imputés à l'état des recettes et dépenses de l'Organisation au cours des prochains exercices biennaux. Le financement de la part non échue de ces obligations vis-à-vis des employés des organisations soeurs (dont le PAM) sera assuré par chaque organisation responsable.
TeleFood
56. In 1997, la FAO a décidé de lancer, dans le cadre de la Journée mondiale de l'alimentation, une initiative visant à sensibiliser l'opinion publique à la sécurité alimentaire et à faire appel à des contributions financières à l'appui d'une série de projets au niveau des communautés locales visant à lutter contre la faim et la malnutrition dans le monde. Cette initiative a été rendue publique grâce à un programme télévisé mondial appelé TeleFood.
Quatre-vingt sept comptes bancaires ont été ouverts par la Trésorerie de la FAO pour collecter des contributions dans 53 pays, et sept autres comptes ont été ouverts au nom de comités nationaux du TeleFood. Au 31 décembre 1997, 2 millions de dollars E.-U. avaient été ainsi collectés, dont 91 pour cent dans deux Etats Membres, et transférés à un compte spécial de fonds fiduciaire ouvert dans les registres comptables de l'Organisation.
L'élaboration et le lancement du programme télévisé ont coûté 1,2 million de dollars E.-U. qui ont été financés par des donateurs privés. Les coûts supplémentaires connexes pour la FAO ont atteint quelque 150 000 dollars E.-U., sans compter le temps consacré à cette opération par les fonctionnaires permanents.
57. L'élaboration du programme télévisé a été gérée par une fondation privée qui a été invitée à soumettre à la FAO, à la fin de 1997, un état des recettes et dépenses certifié par une société internationale de vérification des comptes. Toutefois, ces états n'avaient pas encore été présentés au moment de la préparation du présent rapport.
D'autres dispositions spéciales visant la vérification des comptes ont été prises en ce qui concerne la collecte des contributions privées; elles prévoient notamment l'intervention de vérificateurs externes locaux et du Bureau de la vérification interne. Toutefois, l'efficacité de ces dispositions a été limitée car elle ne portait que sur 77 443 dollars E.-U. seulement collectés dans un certain nombre de pays. J'ai cru comprendre que le reste des comptes feront l'objet d'une vérification dans le courant de l'année.
Dans la mesure où l'opération du TeleFood va se poursuivre et se développer pendant l'exercice en cours et les exercices suivants (voir Résolution 3/97 de la Conférence), je recommanderais que, si des dispositions spéciales de vérification sont à nouveau jugées nécessaires, leur application fasse l'objet d'un suivi plus strict.
58. L'examen par mes collaborateurs des activités d'achat à la FAO a été centré sur l'octroi et l'exécution d'un certain nombre de gros contrats. Les paragraphes ci-après détaillent les conclusions tirées de cet examen des cinq contrats liés à l'achat et à l'exécution des nouveaux systèmes de gestion financière et du personnel.
Remplacement des systèmes de gestion du personnel et de gestion financière
Historique
59. De 1985 à 1991, la FAO a élaboré des systèmes de gestion financière et de gestion du personnel faits sur mesure à un coût de 30,2 millions de dollars E.-U., y compris 18,6 millions de dollars E.-U. en dépenses de personnel de la FAO (rapport du Commissaire aux comptes sur les états financiers de 1990-91). Très vite, il s'est avéré que ces systèmes, appelés FINSYS et PERSYS, ne pouvaient pas répondre à certains des besoins fondamentaux de l'Organisation. En 1994, le Comité financier a approuvé la proposition visant à remplacer FINSYS/PERSYS soit par un système élaboré par une autre organisation soit par un progiciel commercial. En juin 1995, le Directeur général a décidé d'acheter un progiciel "expérimenté et testé". La date limite pour la signature du contrat du progiciel a été fixée au 31 décembre 1995. Les nouveaux systèmes devaient devenir opérationnels le 1er janvier 1998 à un coût évalué à 8 millions de dollars E.-U. (sans compter les dépenses de personnel de la FAO). Les estimations de coûts reposaient sur l'hypothèse qu'un progiciel commercial pourrait plus ou moins facilement s'être adapté aux besoins de la FAO. Toutefois, il est bien connu que les systèmes de traitement électronique des données sont rarement livrés à temps et dépassent les coûts prévus, et les systèmes de gestion du personnel et de gestion financière de la FAO n'ont pas fait exception. Une application partielle du plan original devrait être faite d'ici la fin de 1999 pour un coût de 17 millions de dollars E.-U., y compris équipements, logiciel et élaboration/application, mais à l'exclusion des dépenses de personnel de la FAO. Les paragraphes ci-après analysent comment on en est arrivé à cette situation.
Préparation et signature des contrats
60. La hâte avec laquelle les contrats les plus importants et les plus complexes ont été attribués à la fin de 1995 pour ne pas laisser les autorisations de crédit devenir caduques a été l'une des principales causes des difficultés rencontrées. Il fallait que les fonds budgétaires soient engagés, et il fallait donc signer les contrats avant le 31 décembre 1995. On citera notamment le contrat avec le fournisseur du progiciel (2,9 millions de dollars E.-U.), l'amendement (0,9 million de dollars E.-U.) au contrat avec un grand cabinet de consultants pour la mise en place du progiciel et le contrat avec le fournisseur des équipements matériels nécessaires (1,1 million de dollars E.-U.). Ces trois contrats ont été signés le 29 décembre 1995. Dans les deux derniers cas, les contrats ont été signés sans faire d'appels d'offre, sur la base de dérogations signées par le Directeur général adjoint, et sans examen préalable de la question par le Comité des achats. De plus, le contrat de 2,9 millions de dollars E.-U. pour le progiciel mentionné ci-dessus a dû être complété, pour un montant équivalant à 50 pour cent du montant initial, le 28 décembre 1995 (c'est-à-dire un jour avant la signature du contrat) pour des "services techniques (non spécifiés) nécessaires à l'adaptation des logiciels". Dans ces conditions, cette annexe au contrat a aussi été faite avec une dérogation à la procédure d'appel d'offres.
61. Les conditions dans lesquelles ces contrats ont été négociés ont fait qu'il y a eu une définition insuffisante ou inadéquate des besoins techniques de l'Organisation et, plus grave, une sous-estimation du décalage entre ce qui était réalisable avec le logiciel et ce dont la FAO avait besoin (le "décalage de fonctionnalité"). En fait, l'analyse de ce décalage s'est poursuivie en grande partie jusqu'à la fin de 1997 (et se poursuivait même au milieu de 1998) et il a fallu remplacer certaines des fonctionnalités du progiciel initial par d'autres solutions et reporter la date limite d'exécution qui, de toute façon, était optimiste pour un grand projet de cette nature.
Il s'est donc avéré, rétrospectivement, que le temps gagné avant la signature du contrat pour respecter le délai budgétaire fin 1995 a eu des conséquences néfastes sur l'exécution du projet.
Structure de gestion du projet
62. Les difficultés rencontrées dans l'exécution du projet s'expliquent également du fait que la structure de gestion initiale s'est avérée inadéquate et a dû être complètement réorganisée en 1997. A toutes fins pratiques, les travaux réalisés en 1996 ont dû être revus lorsque les instructions et les objectifs eux-mêmes ont été révisés. Cela résultait en partie du fait qu'il n'y avait pas de directeur de projet et que le chargé de ce projet n'avait pas fourni des rapports précis au comité directeur et à ses proches collaborateurs qui n'ont pas pu donner de directives efficaces. Cette situation résultait aussi du fait que le contrat signé avec une grande société de consultants pour aider l'équipe interne du projet à mettre en place le progiciel ne contenait pas de dispositions concernant des services spécifiques, mais prévoyait seulement des services consultatifs selon les besoins. Finalement, ce contrat qui s'est poursuivi jusqu'en février 1997, pour un coût total de 2,4 millions de dollars E.-U., s'est avéré peu utile à l'Organisation pour mettre en place un système pleinement opérationnel. Toutefois, la mise en oeuvre de ce contrat a contribué à la documentation des processus administratifs et au transfert de l'expérience aux fonctionnaires. En février 1997, une nouvelle équipe de gestion, avec un nouveau directeur de projet a pris la relève, les fonctionnaires clés de la FAO étant tenus de rendre compte de la bonne exécution des éléments du système dont ils avaient la responsabilité. Toutefois, la disponibilité réelle de fonctionnaires est restée un problème majeur jusqu'en 1998, soit du fait de postes vacants (par exemple, vacance du poste du Directeur du personnel de juillet 1997 à juin 1998), d'autres priorités, du manque de qualifications requises (le consultant n'avait pas formé les fonctionnaires qui auraient pu prendre la relève) ou des difficultés à trouver des remplaçants pour les fonctionnaires affectés au projet. Je crois savoir que, en avril 1998, l'ancien Comité directeur avait été remplacé par un comité spécial restreint présidé par le Directeur général, que cinq fonctionnaires avaient été assignés à plein temps au projet et qu'un nouveau contrat de services avait été signé avec une autre société de consultants.
Evaluation des capacités du progiciel
63. Enfin, il s'est avéré que le système acheté n'avait pas été pleinement expérimenté et testé dans des organisations ayant des besoins comparables à ceux de la FAO, contrairement à ce qui avait été prévu initialement. Dans une certaine mesure, cela est à mettre également en rapport avec les délais trop serrés imposés pour la sélection de ce logiciel. A l'époque, aucune organisation comparable n'avait expérimenté et testé la version du progiciel que la FAO était sur le point d'acquérir et il n'a pas été possible d'organiser une visite dans une autre organisation internationale utilisant les systèmes de gestion du personnel. Lorsque le personnel de la FAO a pu se rendre dans cette organisation en avril 1996 (c'est-à-dire après que le contrat d'achat eut été signé), il s'est avéré que cette organisation envisageait d'acheter un autre logiciel. En fait, le fournisseur avait eu des difficultés à installer la version améliorée des modules clés du logiciel. Plusieurs de ces modules (par exemple, comptabilité, services de la paie) n'étaient pas encore livrés à la mi-1998. Cela a eu des conséquences sur l'analyse du décalage des fonctionnalités et, en conséquence, sur l'exécution de l'ensemble du projet et le respect des dates limites. De même, étant donné l'incertitude concernant la date de disponibilité des versions compatibles avec Internet des application achetées, la FAO a dû acquérir un système-relai à la fin de 1997 à titre provisoire, en attendant la publication de la version compatible avec Internet.
Coûts
64. Au 31 décembre 1997, un montant de 10,6 millions de dollars E.-U. avait été dépensé pour la mise en place de nouveaux systèmes de gestion financière et de gestion de personnel. Ce chiffre ne comprenait pas le coût des heures des fonctionnaires permanents détachés (évalué à 3,1 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997). Un autre montant de 6 millions de dollars E.-U. a été affecté au projet en 1998-99. Les coûts totaux externes étaient donc estimés à 17 millions de dollars E.-U. au moment de la rédaction du présent rapport. Les présents crédits devraient permettre d'achever la configuration réduite du projet, étant entendu que les éléments ressources humaines et services de la paie seraient exécutés dans une deuxième phase.
Configuration des systèmes actuels
65. Dans la configuration du progiciel qui est appliqué à l'heure actuelle, seuls les modules essentiels du progiciel acheté par la FAO seront utilisés (Grand Livre, Comptes débiteurs et créditeurs, Achats et Actifs fixes). Des interfaces devront être conçues et mises en place entre les modules clés (Grand Livre et Comptes débiteurs et créditeurs, en particulier), et un certain nombre de sous-systèmes: le système de la paie continuera à être géré sur FINSYS/PERSYS, les transactions de gestion des placements sur un logiciel différent, les transactions hors-siège sur un logiciel à adapter à partir de celui utilisé par une autre organisation des Nations Unies et les transactions relatives aux voyages sur un logiciel élaboré pour une autre organisation des Nations Unies. De plus, un entrepôt de données et un système d'information de gestion devront être mis en place.
Un plan d'exécution non officiel, remplaçant le descriptif de projet périmé d'avril 1996, a été établi en mai 1998; la nouvelle date limite d'exécution de la configuration réduite prévue dans ce plan est le 1er janvier 1999.
Conclusion
66. Pour l'avenir, la conclusion qui pourrait être tirée de cet examen est que la structure de gestion adoptée par l'Organisation pour la conception et l'exécution de ce projet n'était pas suffisamment solide et efficace. Les décisions prises ont eu tendance à reposer sur des hypothèses optimistes concernant les ressources (humaines et autres) et le temps nécessaires pour accomplir ce qui était prévu. Pour des projets complexes au niveau de l'Organisation tels que celui dont il est question ici qui concernent toute la structure, aussi bien horizontalement que verticalement, il est essentiel que la responsabilité et l'obligation redditionnelle soient bien définies au départ, que le personnel soit pleinement disponible pour travailler en équipe et que l'exécution du projet repose sur une stratégie tout à fait explicite de changements (y compris une évaluation raisonnable du temps nécessaire pour mettre en oeuvre ces changements).
Décentralisation
67. La politique de décentralisation des opérations vers les bureaux régionaux, en particulier l'assistance aux politiques, le programme de terrain et le soutien technique, a commencé à être mise en oeuvre au milieu de 1996. Elle s'est élargie à tous les bureaux régionaux en 1997, et se poursuit en 1998. Mes collaborateurs se sont rendus dans quatre des cinq bureaux régionaux et dans un bureau sous-régional en juillet 1997 et au printemps de 1998 afin de passer en revue l'exécution de cette politique. Les visites ont eu lieu un an et 18 mois après l'adoption des mesures initiales de décentralisation. Un bureau régional où l'importance et la nature des difficultés rencontrées correspondaient à des conditions spécifiques n'a pas été inclus dans le champ de cet examen. Les conclusions tirées de ces visites ont été détaillées dans des lettres de recommandations adressées au Directeur général. Les paragraphes ci-après résument les conclusions de mes collaborateurs et mes propres recommandations.
68. La décentralisation des activités opérationnelles au niveau régional a été une entreprise majeure qui, pour l'essentiel, était achevée au moment de la rédaction du présent rapport. Toutefois, une analyse de cette politique a montré qu'il y avait un décalage entre les responsabilités accrues dévolues aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux, et les pouvoirs, le personnel, et les systèmes d'information et systèmes financiers à leur disposition pour s'acquitter de leurs responsabilités.
Délégation de pouvoirs aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux
69. La décentralisation a impliqué la délégation de nombreux pouvoirs aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux. Toutefois, il reste encore à délimiter avec précision ces pouvoirs au sein de l'Organisation. Des thèmes fondamentaux tels que le pouvoir d'identifier les priorités régionales, le rôle des fonctionnaires techniques en ce qui concerne le programme de terrain ou la supervision des fonctionnaires régionaux sont encore à l'étude. Une circulaire révisée sur les responsabilités respectives et les liaisons entre les bureaux régionaux et le siège est en préparation depuis août 1997, mais elle n'avait pas été publiée au moment de la rédaction du présent rapport.
70. Les questions budgétaires offrent un exemple manifeste des problèmes actuels. Mes collaborateurs ont noté que, outre les crédits ordinaires mis à la disposition des Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux, les fonctionnaires régionaux recevaient, directement de leurs départements techniques au siège et à l'insu des Directeurs généraux/Représentants régionaux, des autorisations de dépenses sous la forme d'"autorisations de terrain" qui étaient imputées à des entités budgétaires au siège. Cela sapait manifestement la capacité des Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux à coordonner et superviser l'exécution du Programme régional de l'Organisation et rendait la supervision de l'exécution budgétaire et la comptabilité des dépenses indûment compliquées. De plus, cela allait à l'encontre du principe de la politique de décentralisation stipulée dans le Manuel de la FAO selon lequel que "les groupes techniques régionaux travaillent sous la direction du Représentant régional" (section 116, publiée le 30 mai 1996).
En fait, les pouvoirs délégués aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux ont encore été limités dans certains secteurs lorsque, par exemple, ils ont été invités, à la fin de 1996, à ne plus liquider et régler les indemnités pour frais d'études afin d'éviter la possibilité de doubles versements, vu le manque de connexion avec le système central (voir paragraphe 71 ci-après).
L'Organisation est convenue qu'il fallait finaliser et officialiser la portée et les modalités des pouvoirs délégués aux Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux.
Vacances de poste
71. La décentralisation a impliqué l'abolition d'un grand nombre de postes, la création de nouveaux postes, le redéploiement et le transfert de fonctionnaires vers les bureaux régionaux ainsi que le recrutement de nouveaux fonctionnaires, en particulier dans la catégorie des services généraux. Cet exercice s'est avéré difficile et les bureaux régionaux ont connu d'importants taux de postes vacants au cours de l'exercice biennal, aussi bien de postes techniques qu'administratifs. En particulier, les chefs de deux unités administratives de soutien, n'ont pas été nommés avant la fin de 1997, le chef d'une troisième unité administrative de soutien, bien que nommé en novembre 1996, a été absent de son poste pendant environ la moitié de la période considérée (1er novembre 1996-31 juillet 1997), et des postes de responsable du personnel ou de la technologie de l'information et sont restés vacants pendant de longues périodes. Une autre difficulté a été la rotation rapide des fonctionnaires du cadre organique, qui gênait la création d'une capacité adéquate, en particulier dans les unités administratives de soutien. Dans plusieurs cas, des postes ont dû être pourvus ou une formation a dû être assurée en détachant du personnel du siège sur des postes régionaux pendant de longues périodes, à des coûts élevés. Enfin, il s'est avéré que la consultation, à un stade approprié, des Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux lors de la sélection des fonctionnaires techniques et administratifs du cadre organique était souvent une cause de tension entre le siège et les bureaux régionaux. Dans une certaine mesure, ces difficultés étaient prévisibles car elles font partie de ces exercices et la situation devrait s'améliorer avec le temps. Toutefois, les procédures lentes et complexes de recrutement et de transfert à la FAO, déjà source de problèmes dans des conditions normales, constituent un obstacle d'autant plus important à la mise en oeuvre satisfaisante de la décentralisation. A cet égard, il convient de mentionner qu'un examen des procédures de recrutement a été effectué récemment et que des recommandations ont été soumises à la direction générale.
Liaison inadéquate entre les systèmes d'information financière et d'information de gestion
72. L'interface des systèmes utilisés au siège et dans les bureaux régionaux a constitué un problème dès le lancement de la politique de décentralisation. Cela provient de toute une série de raisons liées à la politique suivie (par exemple jusqu'en été 1997, il avait été décidé que les fonctionnaires régionaux n'auraient pas directement accès aux systèmes d'information centraux FINSYS et PERSYS), aux coûts, à la mise en place imminente d'un nouveau logiciel de gestion financière à l'échelle de toute l'Organisation et à l'introduction d'un certain nombre de solutions "temporaires" pour combler le décalage. A l'heure actuelle, les systèmes utilisés dans les bureaux régionaux et au siège ne sont pas correctement connectés les uns aux autres. On pourrait citer le système d'information sur les comptes d'avance de caisse (IRIS), le système de rapports périodiques sur le budget (PBR), le système d'information sur les opérations de projet (POIS) et les systèmes centraux FINSYS et PERSYS. Cela a entraîné une confusion, une perte de temps dans l'enregistrement, la concordance et le contrôle des entrées et une augmentation des risques d'erreurs. Ces difficultés sont renforcées par les problèmes d'effectifs rencontrés au niveau régional. Je crois comprendre que la situation devrait s'améliorer avec l'introduction du système structuré et intégré, y compris le système d'information hors siège, qui est actuellement à l'étude, mais sa mise en place prendra du temps.
73. Je tiens à remercier le Directeur général et le personnel de l'Organisation de l'esprit de coopération dont ils ont fait preuve et de l'assistance qu'ils m'ont apportée dans mon examen.
Pierre JOXE
Premier Président de la Cour des Comptes
de la République Française
Commissaire aux comptes
27 juillet 1998
