FC 93/4





Comité financier



Quatre-vingt-treizième session

Rome, 13-17 septembre 1999

Dépenses d’appui

 

Table des matiéres


I. Généralités

1. Le présent document est à considérer comme un rapport sur l’état d’avancement des travaux en cours concernant les dépenses d’appui. Il est soumis au Comité financier pour information, mais comme il établit le cadre conceptuel (définitions, etc.), le Comité souhaitera peut-être donner son opinion sur la démarche adoptée.

2. Certaines questions spécifiques ont été soulevées par le Commissaire aux comptes mais, à ce stade, un examen général est justifié pour un certain nombre de raisons, qui peuvent être résumées comme suit:

a) La stratégie du Directeur général visant la réduction des dépenses d’appui

3. A l’issue de consultations officieuses avec les Membres intéressés en 1994, le Directeur général a informé le Comité du Programme et le Comité financier1 de son intention de suspendre l’examen des nouveaux taux de remboursement des dépenses d’appui, dans l’attente d’une réduction des dépenses administratives. Il convient donc maintenant d'examiner deux questions: l’avancement du processus de réduction des coûts, qui fait l’objet du présent document, et l’opportunité de réviser les taux, qui sera abordée dans un autre document.

b) L’accent mis, dans le Cadre stratégique, sur la nécessité de rendre la FAO plus compétitive

4. Cette question a été abordée dans diverses versions du Cadre stratégique, où un élément de la stratégie pour aborder la question intersectorielle de l’effet multiplicateur des ressources, prévoit de “poursuivre la politique des gains d’efficacité en vue de réduire le coût de l’appui aux programmes de terrain et de placer la FAO dans une meilleure position pour obtenir des ressources”2.

c) L’appel à la rationalisation lancé par le Commissaire aux comptes

5. Dans son Rapport in extenso annexé aux Comptes vérifiés pour 1996-973, le Commissaire aux comptes a identifié douze catégories de dépenses différentes qu’il a regroupées sous le titre général de dépenses d’appui. Notant avec inquiétude les complexités des procédures de comptabilisation et d’établissement de rapports qui “masquent l’objectif et le caractère mesurable de cette politique (des dépenses d’appui)”, il a recommandé que le Secrétariat prépare “un cadre détaillé mais nettement simplifié pour les dispositions visant les dépenses d’appui”. Le présent document constitue la première étape du processus, car il établit le cadre conceptuel des dépenses d’appui – sans lequel il serait impossible de supprimer les complexités superflues.

d) La préoccupation des organes directeurs au sujet de l’ampleur des dépenses d’appui

6. À différentes réunions des organes directeurs, quelques Membres se sont déclarés préoccupés de l’ampleur de la contribution du Programme ordinaire à l’appui d’activités extrabudgétaires4. Le rapport périodique aux organes directeurs, qui figure dans le Rapport sur l’exécution du programme5, précise en effet que la contribution du Programme ordinaire pour 1996-97 a atteint 94,1 millions de dollars E.-U. Les explications du Secrétariat ont atténué la réaction à ces chiffres: il a attiré l’attention sur la méthode de calcul (coût intégral), sur la part qui revient au Programme ordinaire, grâce à l’appui direct aux activités normatives et sur les avantages que retire l’Organisation, comme centre d’excellence, de l’intégration des données d’expérience acquises sur le terrain dans les activités normatives. Cependant, il a été convenu qu’il faudrait établir un nouveau rapport et mieux expliquer les coûts considérés. Le présent document répond à ces questions.

e) La demande, faite par le Conseil, d’harmoniser les services d’appui technique (SAT) des projets du PSSA et du PCT

7. A sa cent treizième session, le Conseil a réaffirmé que les projets du PCT et du PSSA devraient prendre à leur charge une part raisonnable du coût des services opérationnels qui leur sont fournis. Il est également convenu que les services d’appui technique devraient être remboursés sur la base du coût direct des services fournis. Enfin, le Conseil a demandé que l’on s’efforce d’harmoniser le plus possible les méthodologies appliquées à ces deux différents programmes6. Cette démarche, compatible avec la recommandation ultérieure du Commissaire aux comptes, qui a été décrite plus haut, sera examinée dans la partie suivante de cette étude.

f) Ventilation inappropriée des remboursements des dépenses de soutien administratif et opérationnel (SAO)

8. La ventilation des remboursements des dépenses au titre du SAO a toujours été basée sur l’autorisation de créer des postes à cette fin. Comme les remboursements ne suffisent pas à couvrir tous les coûts, certaines unités n’ont jamais bénéficié de ces allocations, ce qui a conduit à des inégalités structurelles dans le système (par exemple: divisions techniques). Même s’il s’agit pour l’essentiel d’un problème interne, il sera pris en considération dans l’examen global.

II. Définition et portée

9. Le sujet de ce document étant vaste et complexe, il est nécessaire de définir la portée de l’étude et les termes utilisés. Dans un premier temps, nous examinerons quels sont les éléments considérés comme inclus dans l’expression “dépenses d’appui”, puis nous mettrons au point des définitions des termes utilisés par l’Organisation.

Dépenses d’appui et remboursement des dépenses d’appui

10. Lorsqu'on examine les dépenses d’appui, il importe de faire une distinction entre les dépenses engagées pour appuyer les projets et le recouvrement de ces coûts auprès des entités de projet concernées. Ce dernier aspect est parfois appelé “recettes” au titre des dépenses d’appui, mais pour éviter les problèmes comptables inhérents aux recouvrements des dépenses d’appui auprès d’entités internes comme les projets du PSSA et du PCT (qui ne sont pas des recettes pour l’Organisation), nous appellerons tous ces recouvrements des remboursements des dépenses d’appui. Cette expression est d’autant plus adaptée qu’elle reflète aussi le principe fondamental selon lequel le recouvrement ne peut en aucun cas dépasser le montant effectif des dépenses, c’est-à-dire que l’Organisation ne cherche à aucun moment à retirer un profit de ces transactions.

Distinction entre apports de projets et dépenses d’appui

11. Pour comprendre les dépenses d’appui, il est également indispensable d’examiner le coût total d’un projet. Sur le plan conceptuel, le coût total d’un projet devrait être considéré comme si le projet était complètement indépendant. Si tel était le cas, il faudrait prendre en compte, non seulement le coût des apports directs (par exemple, une tonne de semences), mais aussi le temps de travail du spécialiste de la production végétale qui a spécifié les semences, du fonctionnaire chargé des achats qui a publié l’appel d’offres et mené à bien l’opération d’achat, et du comptable qui a géré le contrôle interne de la transaction et tenu les livres comptables du projet.

12. Dans la réalité, ces services d’appui sont assurés par les unités fonctionnelles pertinentes, de sorte qu’il est difficile de les imputer comme coûts directs du projet. Il faut donc une méthode permettant d'imputer aux projets une part raisonnable de ces coûts.

Catégories générales de coûts

13. la terminologie comptable contient une large gamme de termes visant divers aspects du concept de coûts, ce qui est souvent source de confusion. Cette terminologie a pour l’essentiel été mise au point par les spécialistes de la comptabilité analytique, qui s'est développée dans les entreprises industrielles. On trouvera au tableau ci-après les définitions des termes employés dans ce document.

Tableau 1: Définition des termes de comptabilité analytique

Terme de comptabilité analytique Définitions générales Termes employés dans ce document Application dans ce document
Coûts directs Postes de dépense directement liés au produit ou à la production Coûts directs du projet Apports de projet qui sont directement liés au projet et lui sont imputés
Coûts indirects (également appelés “frais généraux”)

a) Coûts indirects variables

Postes de dépense qui sont associés à plusieurs produits et ne peuvent pas être liés à des produits distincts. Ils tendent à varier en fonction du volume produit. Dépenses de soutien indirect au projet Coûts du soutien administratif et opérationnel et de quelques services techniques à des projets, notamment temps de travail du personnel qui ne peut pas être identifié séparément
b) Coûts indirects fixes Postes de dépense qu'il n'est pas facile d'attribuer à une production spécifique et qui ne varient pas en fonction du volume produit. Frais généraux fixes Frais généraux de gestion (Sous-Directeurs généraux), comptabilité générale, vérification des comptes, infrastructures des technologies de l'information, administration, locaux etc.

Catégories de dépenses d’appui

i) Soutien administratif et opérationnel (SAO)

14. Ces dépenses sont définies dans le document MS 250, qui spécifie que des frais de gestion des projets sont prélevés pour compenser les coûts des services administratifs et opérationnels qui font inévitablement partie de tout projet que l’Organisation accepte d’exécuter mais qui, en raison de leur nature, ne peuvent pas être facilement isolés pour les imputer directement au projet.

15. Tous ces frais correspondent à la définition des dépenses de soutien indirect aux projets.

ii) Services d’appui technique (SAT)

16. Les services d’appui technique comprennent:

17. La majorité de ces frais correspondent à la définition des coûts directs des projets, même si certains aspects doivent parfois être traités comme des coûts “indirects”, compte tenu de la difficulté d’attribuer à des projets individuels le temps consacré par le personnel à des activités comme le soutien technique.

III. Examen concret du coût de l’appui au Programme de terrain

18. En résumé, le Rapport sur l'exécution du programme pour 1996-97 présente la situation comme suit:

Tableau 2 Dépenses d’appui et remboursements reçus à ce titre

  SAT SAO Total
Dépenses d’appui (en millions de dollars E.-U)

Remboursements (en millions de dollars E.-.U)

51,4

0,87
96,4

52,9
147,8

53,7
Différence non remboursée (en millions de dollars E.-U.) (50,6) (43,5) (94,1)
Différence non remboursée  (en pourcentage) 1,6% 54,8% 36,4%

N.B Dans les tableaux qui suivent, des corrections mineures ont été apportées aux totaux, à la suite des travaux réalisés pour cette étude.

19. Le premier point à noter est que, au Tableau 2, les chiffres relatifs aux dépenses d’appui sont calculés selon la méthode du coût intégral et comprennent les coûts directs des projets correspondant à la colonne SAT. La méthode du coût intégral implique que tous les frais variables (c’est-à-dire les coûts directs des projets et les dépenses de soutien indirect aux projets) comprennent une part raisonnable des frais généraux fixes. Dans l’analyse qui suit, ces données sont ventilées selon leurs diverses composantes, sur la base des définitions qui précèdent.

20. L’analyse doit aussi examiner séparément deux grands types de dépenses de soutien, à savoir les services de soutien administratif et opérationnel (SAO) et les services d’appui technique (SAT).

Services de soutien administratif et opérationnel (SAO)

i) Calcul des coûts

Méthodologie

21. L’ampleur du SAO est déterminée au moyen d’une enquête visant à mesurer le temps de travail, conduite chaque année en Novembre; dans le cadre de cette enquête, tous les fonctionnaires des classes D-1 à G-5 (G-4 dans les bureaux des Représentants et les bureaux régionaux de la FAO) travaillant dans les départements techniques, les unités opérationnelles, le Service de l’évaluation et les bureaux des Représentants de la FAO, remplissent un questionnaire détaillé, dans lequel ils font une estimation du temps qu’ils ont consacré aux diverses activités, en le répartissant, par pourcentage, entre:

22. Le nombre de fonctionnaires qui remplissent le questionnaire pour ces enquêtes est toujours très supérieur au nombre requis pour la fiabilité des statistiques, de sorte que les réponses donnent une mesure assez exacte du temps consacré au SAO par le personnel de chaque classe.

23. Le temps attribué à chaque activité de SAO est converti en un coût intégral, en deux étapes:

Résultats – y compris les frais généraux fixes

24. Le tableau ci-après résume les résultats, à savoir le coût intégral en dollars et en pourcentage de l’exécution du programme de terrain pour les trois dernières années. On notera que ces chiffres ne correspondent pas seulement aux coûts variables, mais qu'ils comprennent aussi un pourcentage de frais généraux fixes, calculé selon la méthode décrite plus haut.

Tableau 3: Dépenses d’appui indirect, y compris les frais généraux fixes

Composante 1996 1997 1998
  En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante
Personnel des projets 28,5 20,3% 25,2 19,5% 18,9 15,7%
Achats des projets 7,6 14,9% 7,7 10,6% 9,3 9,0%
Contrats de sous-traitance des projets 5,0 23,4% 4,7 30,0% 3,7 21,2%
Formation pour les projets 6,1 25,6% 6,2 24,3% 7,1 29,1%
Coût indirect variable (liaison avec les donateurs, établissement du budget et comptabilité) 3,0 1,2%   1,0% 2,2 0,8%
Total SAO 50,2 19,8% 46,5 18,0% 41,3 14,6%

25. L’évolution des dépenses d’appui totales, en pourcentage de l’exécution, traduit une amélioration sensible, reflétant l’impact des nombreuses mesures introduites ces derniers temps pour réaliser des économies. Des diminutions ont été enregistrées dans chaque catégorie d’entrée, à l’exclusion de l’appui à la formation, actuellement soumis à une opération de réduction des coûts. En valeur absolue, les dépenses totales d’appui indirect, y compris la répartition appropriée de frais généraux fixes, ont diminué de 8,9 millions de dollars E.-U, soit 18 pour cent, pour s'établir à 41,3 millions de dollars E.-U.

Résultats - non compris les frais généraux fixes

26. Si la méthodologie ci-dessus est appropriée pour calculer le coût intégral des services fournis aux projets, ce n’est pas un bon moyen pour le recouvrement des coûts, pour plusieurs raisons. La première est liée aux incidences qu’aurait une politique de recouvrement intégral des coûts sur la structure financière de l’Organisation. Une telle politique suppose qu’une partie des frais fixes (par exemple, la structure du personnel de direction) soit financée par des remboursements de dépenses d’appui. Cela pourrait mettre en péril la viabilité financière de l’Organisation si les activités extrabudgétaires (sur lesquelles reposent ces remboursements) diminuaient de façon sensible. En effet, les recettes baisseraient alors que les frais fixes resteraient par définition inchangés – d’où un déficit qui devrait être comblé par d’autres sources de financement. C’est pourquoi les consultants qui ont étudié la question avec nous et avec de nombreuses autres organisations du système des Nations Unies ne recommandent jamais le recouvrement des frais fixes, sauf si cela est inévitable parce que l'organisation tire la totalité de ses recettes du recouvrement des dépenses d’appui.

27. La deuxième raison est que les donateurs ont clairement spécifié qu’ils n’étaient pas disposés à payer pour le personnel de base qui devrait être financé par le Programme ordinaire et, de fait, une telle approche aboutirait à une double imputation au budget. Par exemple, si le poste d’un Sous-Directeur général (ADG) est inclus dans le budget ordinaire, et si, dans un deuxième temps, ce poste est imputé au titre des dépenses d’appui indirect, il est clair que le montant serait crédité deux fois.

28. La méthode employée pour exclure les frais généraux fixes consiste à éliminer certains éléments pour obtenir le coût de l’appui indirect aux projets au titre du SAO. Cette méthodologie est la même que celle appliquée dans les Évaluations des coûts du PNUD.

29. Sont exclus les frais fixes suivants:

30. Si ces frais fixes sont exclus, les résultats qui précèdent seront modifiés de la façon suivante:

Tableau 4 Dépenses d’appui indirect aux projets, non compris les frais fixes

Composante 1996 1997 1998
  En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $ E.-U. % de l'exécution de la composante
Personnel des projets 19,3 13,7% 18,0 14,0% 11,9 9,9%
Achats des projets 5,9 11,6% 6,2 8,7% 7,4 7,2%
Contrats de sous-traitance des projets 3,9 18,2% 3,9 24,7% 3,1 17,9%
Formation pour les projets 4,9 20,5% 5,2 20,2% 5,3 21,7%
Coût indirect variable (liaison avec les donateurs, établissement du budget et comptabilité) 2,7 1,1% 2,2 0,8% 1,9 0,7%
Total SAO 36,7 14,5% 35,5 13,8% 29,6 10,5%

31. Les résultats récents sont bons et le taux final de 10,5 pour cent est très satisfaisant par rapport au taux théorique de 13 pour cent imputé à de nombreux projets au titre des dépenses d’appui. Toutefois, il convient de noter que le chiffre relatif à l’exécution pour 1998 comprend un montant exceptionnellement élevé de 78 millions de dollars E.-U pour des projets d’urgence, ce qui a gonflé artificiellement la base de calcul de ce pourcentage. Le niveau normal d’exécution des projets d’urgence se situe entre 25 et 35 millions de dollars par an; or s’il avait été de cet ordre en 1998, le pourcentage aurait été beaucoup plus élevé (entre 12,4 et 12,9 pour cent, au lieu du pourcentage de 10,5 pour cent indiqué au tableau ci-dessus). Cela montre qu’il est indispensable de partir d’hypothèses sérieuses sur les urgences lorsqu’on examine les politiques de recouvrement des coûts et les taux de prélèvement correspondants.

ii) Remboursement

Méthodologie

32. Le remboursement du SAO s’effectue généralement en prélevant un pourcentage appliqué à l’exécution, appelé "Appui aux projets effectués". Ces frais comprennent:

33. Les décisions concernant les taux sont adoptées et modifiées au fil des années par les organes directeurs.8 En 1993, la Conférence n’est pas parvenue à un consensus sur un nouveau régime visant à remplacer les taux de prélèvement en pourcentage par une structure de coûts unitaires selon les services fournis. Cette nouvelle approche aurait permis de recouvrer l’intégralité des coûts variables, mais pas les frais généraux fixes.

Résultats et contribution du Programme ordinaire aux coûts du SAO

34. Le montant des remboursements des dépenses d’appui, exprimé en dollars E.-U. et en pourcentage de l’exécution, a été le suivant au cours des trois dernières années:

Tableau 5 Comparaison entre les remboursements des dépenses d’appui et les dépenses d’appui indirect aux projets

Composante 1996 1997 1998
  En millions de $E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $E.-U. % de l'exécution de la composante En millions de $E.-U. % de l'exécution de la composante
Exécution 253,0   257,9   282,3  
Remboursement des dépenses d'appui9 24,8 9,8% 26,8 10,4% 20,4 7,2%
Dépenses d'appui indirect aux projets10 36,7 14,5% 35,5 13,8% 29,6 10,5%
Montant non recouvré 11,9 4,7% 8,7 3,4% 9,2 3,3%

35. On notera que ce tableau compare les coûts de l’appui indirect aux projets (non compris les frais fixes) et les remboursements. Comme on l’a déjà indiqué plus haut, ce sont bien ces éléments qui doivent être mis en corrélation, car il ne serait pas justifié que les donateurs assument des dépenses qui sont encourues indépendamment de l’existence de projets et qui sont prévues et inscrites au budget du Programme ordinaire.

36. Le montant non recouvré a diminué en 1997, mais le chiffre net s’est légèrement dégradé en 1998. Cela est dû au recul des taux de recouvrement, tombés à 7,2 pour cent de l’exécution en 1998, contre 10 pour cent en temps normal. On a déjà dit que cette baisse résultait du niveau exceptionnel de projets d’urgence en 1998 – si les 78 millions de dollars E.-U correspondants n'étaient pas inclus dans la base de calcul, le pourcentage de remboursement remonterait aussi au taux habituel de 10 pour cent de l’exécution.

iii) Contribution du Programme ordinaire

37. Il ressort du Tableau 5 ci-dessus qu’une partie des dépenses de l’Organisation au titre de l’appui indirect aux projets doit être couverte par une contribution du Programme ordinaire. Celle-ci est actuellement d’environ 9 millions de dollars E.-U par an.

38. Sur le plan des principes, cette contribution peut être justifiée compte tenu des avantages que représentent les activités du Programme de terrain pour le Programme ordinaire. Toutefois, le Directeur général s'est efforcé de réduire les coûts de façon à permettre leur recouvrement intégral par les remboursements et, dans la mesure du possible, de réduire les taux, augmentant ainsi la compétitivité de l’Organisation en assurant un effet multiplicateur des ressources pour la FAO et ses Membres.

Services d’appui technique (SAT)

i) Calcul des coûts

Méthodologie

39. Comme dans le cas des services de SAO décrits ci-dessus, les SAT sont mesurés au moyen de l’enquête annuelle sur le temps de travail, qui contient des estimations du temps consacré aux SAT aux projets.

40. Ici encore, on notera que le nombre de fonctionnaires qui remplissent le questionnaire dans le cadre de ces enquêtes est toujours largement supérieur au nombre requis pour la fiabilité des statistiques; il fournit donc une mesure assez exacte du temps consacré aux SAT par le personnel de chaque classe.

41. On applique la même méthodologie que celle décrite pour les services de SAO, pour obtenir le coût intégral des SAT.

Résultats – y compris frais généraux fixes

42. Avec la méthodologie décrite ci-dessus, les résultats, à savoir le coût intégral des services, sont les suivants:

Tableau 6 Services d’appui technique, y compris les frais généraux fixes

Composante 1996 1997 1998
  En millions de $E.-U. % de l'exécution totale En millions de $E.-U. % de l'exécution totale En millions de $E.-U. % de l'exécution totale
Conception des projets 4,6 1,8% 5,8 2,3% 7,1 2,5%
Préévaluation des projets 2,8 1,1% 2,9 1,1% 3,8 1,3%
Suivi des projets 10,1 4,0% 11,1 4,3% 11,5 4,1%
Évaluation et vérification des comptes des projets 2,0 0,8% 2,1 0,8% 1,8 0,6%
Établissement de rapports sur les projets 2,9 1,1% 2,8 1,1% 3,8 1,4%
Réunions des projets 1,7 0,7% 1,8 0,7% 3,5 1,2%
Total SAT 24,1 9,5% 26,5 10,3% 31,5 11,1%

43. Les coûts figurant dans ce tableau tendent à la hausse, aussi bien en valeur absolue qu’en pourcentage de l’exécution du Programme de terrain. Il est intéressant de souligner que rien n’a été fait pour réduire l’ampleur de ces services – au contraire, les rapports d’évaluation des projets de terrain mettent l’accent sur la nécessité d’augmenter les SAT. En particulier, on signale qu’une attention plus grande devrait être accordée à la conception des projets et on peut constater que les ressources consacrées à cet aspect spécifique des SAT ont régulièrement augmenté.

Tableau 7 Services d’appui technique, non compris les frais généraux fixes

Composante 1996 1997 1998
  En millions de $E.-U. % de l'exécution totale En millions de $E.-U. % de l'exécution totale En millions de $E.-U. % de l'exécution totale
Conception des projets 3,8 1,5% 4,8 1,9% 5,6 2,0%
Préévaluation des projets 2,3 0,9% 2,4 0,9% 3,0 1,1%
Suivi des projets 8,2 3,2% 9,1 3,5% 9,2 3,3%
Évaluation et vérification des comptes des projets 1,6 0,6% 1,7 0,7% 1,5 0,5%
Établissement de rapports sur les projets 2,3 0,9% 2,3 0,9% 2,8 1,0%
Réunions des projets 1,4 0,5% 1,5 0,6% 2,8 1,0%
Total SAT 19,6 7,8% 21,8 8,5% 24,9 8,8%

44. Ce tableau montre la même tendance fondamentale, la seule différence étant que les montants des SAT, en valeur absolue, sont inférieurs d’environ 19 pour cent, lorsque les frais généraux fixes sont exclus.

ii) Remboursement des SAT

Méthodologie

45. Le remboursement des services d’appui technique fournis par le personnel n’est d’une manière générale envisagé que depuis peu de temps, bien que les donateurs aient toujours payé ces services lorsqu’ils étaient assurés par un consultant externe. Cela était probablement considéré comme conforme au mandat de la FAO qui comprend l’assistance technique aux Membres.

46. Cependant, avec la récente compression des ressources du Programme ordinaire, on s'est efforcé de recouvrer une part plus grande de ces coûts. Durant l’opération de réduction budgétaire de 1996-97, qui a comporté une compression de 56,9 millions de dollars E.-U, soit 8,3 pour cent, il était prévu d’augmenter de 3 millions de dollars E.-U. par an les remboursements en provenance de sources externes. En outre, on envisageait que le même traitement soit appliqué aux activités d’assistance technique financées à l’intérieur, comme les projets du PCT ou du PSSA, et que les divisions techniques soient remboursées de leurs services.

47. Les donateurs n’ont pas tous répondu positivement à l’appel lancé en vue de recouvrer une part accrue du coût de ces services, lorsqu’ils étaient fournis par le personnel, mais le montant des remboursements a progressivement augmenté. Assurément, certains services sont remboursés beaucoup plus facilement que d’autres – par exemple, les missions d’évaluation sont souvent financées sans problème, alors que les frais généraux de suivi des projets (autres que les missions spécifiques) sont rarement recouvrés.

48. Si la méthodologie varie selon les sources de financement, l’approche repose invariablement sur la facturation du coût direct du temps de travail des cadres concernés, à un coût standard ou réel. Les diverses sources de financement des projets (notamment le PNUD, par l’intermédiaire de son Conseil d’administration) ont clairement fait savoir qu’elles n’accepteraient pas de prendre à leur charge des frais généraux fixes, ni même des coûts d’appui indirect aux projets prélevés sur la valeur des SAT.

Résultats

49. L’extraction de données précises sur les remboursements des SAT n'est pas simple. Jusqu’à une date récente, ces remboursements étaient comptabilisés comme des remboursements directs du temps du personnel de sorte que, dans les livres comptables, chaque transaction était déduite des dépenses de salaire et il était très difficile d’en retrouver la trace dans FINSYS. En 1998, on a tenté d’améliorer la situation, mais il faudra attendre la mise en place d’Oracle pour voir les résultats de ces efforts.

50. En 1998, sur des dépenses totales encourues de 24,9 millions de dollars E.-U, on estime que 3,5 millions de dollars E.-U ont été couverts par des sources extérieures, et qu’un montant supplémentaire de 1,5 million de dollars E.-U a été remboursé par des transferts internes au titre de services aux projets du PCT et du PSSA. Le solde de 19,9 millions de dollars E.-U, qui représente le coût direct net, a été financé par les programmes techniques du Programme ordinaire.

iii) Justification du financement des SAT par le Programme ordinaire

51. Les défenseurs du Programme de terrain de la FAO estiment qu’il a pour mandat de fournir une assistance technique, mais aussi qu'il a des avantages pour les activités normatives de l’Organisation. Ces arguments sont particulièrement valables pour les SAT qui sont une forme d’assistance technique, avec le concours du personnel, et qui réunissent donc les conditions idéales pour une intégration des données d’expérience acquises sur le terrain dans les activités normatives.

Le cadre conceptuel et juridique sur lequel repose la fourniture des SAT

52. Les SAT sont des services techniques directs fournis aux Membres par l'intermédiaire de projets élaborés à leur demande, mais financés par diverses sources. La fourniture d’une assistance technique aux Membres fait partie du mandat de la FAO, ainsi que le stipule l’Article I.3 a) de l’Acte constitutif, en ces termes “l’Organisation a en outre pour fonctions de fournir aux gouvernements l’assistance technique qu’ils demandent”. Cette assistance technique peut donc légitimement être financée par le budget du Programme ordinaire et, de fait, l’Organisation donne des informations sur l’ampleur des services proposés au titre de chaque programme technique inscrit au budget approuvé par la Conférence.

Appui direct aux activités normatives

53. On a tendance à considérer que les 19,9 millions de dollars E.-U dépensés pour les SAT (voir paragraphe 50 ci-dessus) sont des débours nets. Cette interprétation n’est pas correcte car une grande partie des ressources extrabudgétaires sont affectées à l’appui direct des activités du Programme ordinaire. Tous les projets comprenant des activités normatives et, par conséquent, gérés par des unités techniques (unités opérationnelles) ont fait l’objet d’un examen en vue de déterminer la valeur ajoutée pour le Programme ordinaire. La contribution nette sous forme d’appui direct au Programme ordinaire a été estimée à 20 millions de dollars E.-U en 1998.

Synergie entre le Programme ordinaire et le Programme de terrain

54. Le calcul qui précède ne tient pas compte de la valeur inestimable de l’expérience tirée des activités de terrain qui est intégrée dans les activités normatives de l’Organisation. Lors de l’examen des opérations de terrain de la FAO en 198911:

La Conférence a reconnu que les opérations de terrain jouent un rôle catalytique important pour les États Membres, tant bénéficiaires que donateurs. En association avec les États Membres, le Programme de terrain donne une expression concrète aux buts et objectifs de la FAO et fait sentir sa présence et son impact dans les États Membres en développement.

La Conférence a fait sienne la conclusion du rapport selon laquelle le Programme ordinaire et le Programme de terrain sont profondément imbriqués sur le plan tant organique que fonctionnel. Les activités de soutien technique permettent de faire profiter les projets de terrain des études techniques et des analyses effectuées dans le cadre du Programme ordinaire, lequel à son tour utilise les données et les résultats obtenus sur le terrain pour se renforcer sur le plan technique et mettre à jour ses bases d’information.

55. Plus récemment, lors de son examen des relations entre le Programme ordinaire et le Programme de terrain, PCT compris, le Comité du Programme:12

56. Ainsi, même s’il est impossible de quantifier les avantages des activités de terrain de la FAO pour le Programme ordinaire, la majorité des Membres reconnaissent leur importance critique.

IV. Conclusions

57. Le présent document s'est efforcé d'atteindre les objectifs suivants:

58. Ce document a été établi pour information et pour rendre compte de l’état d’avancement des travaux entrepris sur ce sujet complexe. Il résume pour l'essentiel des concepts préexistants et reconnus, mais le Comité souhaitera peut-être prendre note des définitions, et faire des observations sur l’approche adoptée ou les résultats obtenus jusqu’ici. Toutefois, aucune décision spécifique n'est attendue à ce stade.

59. Le prochain document, qui devrait être disponible pour la session de mai 2000 du Comité, fera le point sur les questions en suspens, et étudiera notamment des propositions visant à harmoniser et rationaliser les politiques de remboursements des dépenses d’appui, à l’intérieur de ce cadre conceptuel.


1  CL 106/REP paragraphes 43 - 45

2  C 99/12 paragraphe 130 d)

3  C99/5 paragraphes 46 - 49

4  CL115/REP paragraphe 51

5  C99/8 paragraphes 32 - 36

6  CL113/REP paragraphe 53

7  Le montant des remboursements est sous-estimé car, jusqu’en janvier 1998, le système comptable n’était pas en mesure d’identifier le niveau des détachements de personnel crédité aux divisions. Cependant, le chiffre relatif à l’année 1998 est calculé comme étant de l’ordre de 3,5 millions de dollars E.-U.

8  Par exemple voir C 81/REP paragraphes 277-279, lorsque le taux de base de 14 pour cent a été ramené à 13 pour cent.

9  Ne comprennent pas les recettes provenant des coûts directs de fonctionnement imputés aux projets d'urgence qui sont classés comme "coûts directs de projets" et non comme "dépenses d'appui indirect aux projets".

10  Ne comprennent pas le coût du personnel du Bureau des opérations spéciales de secours (TCOR) financé sur des crédits au titre des coûts directs de fonctionnement, conformément au traitement des recettes.

11  C 89/REP, paragraphes 218-219

12  CL 111/14 paragraphe 2.23