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93º PERÍODO DE SESIONES |
Roma, 13 - 17 de septiembre de 1999 |
Gastos de Apoyo |
1. Este documento deberá considerarse como un informe sobre la marcha de los trabajos que se están realizando en relación con la cuestión general de los gastos de apoyo. Se proporciona sobre todo para información del Comité de Finanzas, pero como en él se establece el marco conceptual (es decir, definiciones, etc.), el Comité podría expresar sus opiniones sobre el enfoque que ha de adoptarse.
2. Aunque el Auditor Externo ha planteado algunas cuestiones específicas, hay varias razones por las que conviene hacer en este momento un examen de amplia base. Tales razones podrían resumirse como sigue:
a) Estrategia del Director General para reducir los gastos de apoyo
3. Después de celebrar consultas informales con miembros interesados en 1994, el Director General informó a los Comités1 del Programa y de Finanzas que tenía intención de suspender el examen de las nuevas tasas de reembolso de los costos de apoyo hasta que se hubieran reducido los gastos administrativos. Por ello, hay dos cuestiones que habría que abordar: la primera, examinar los progresos en la reducción de los costos, se tratará en este documento, mientras que la segunda, determinar si habría que volver a estudiar ahora las tasas, será objeto de un documento posterior.
b) Hincapié en el Marco Estratégico sobre la necesidad de hacer a la FAO más competitiva
4. Se ha tratado este asunto en varias versiones del Marco Estratégico donde, en la cuestión planteada en el ámbito de toda la organización en relación con el Efecto Multiplicador de los Recursos, se incluye como elemento de estrategia "continuar realizando economías por eficiencia a fin de reducir el costo del apoyo a los programas de campo y colocar a la FAO en una posición mejor para competir por los recursos"2
c) Petición de racionalización formulada por el Auditor Externo
5. El Auditor Externo, en su informe en forma larga adjuntado a las Cuentas Comprobadas de 1996-973, señaló 12 categorías diferentes de gastos que se habían agrupado bajo el epígrafe de gastos de apoyo. Expresó preocupación por el hecho de las complejidades de la contabilización y presentación de informes al respecto tienden a "perjudicar la finalidad y mensurabilidad de la política" y recomendó que la Secretaría "prepare un marco de gran alcance pero muy simplificado para los acuerdos sobre gastos de apoyo". Este documento constituye el primer paso de dicho proceso en cuanto que aborda la cuestión del marco conceptual para los gastos de apoyo, condición previa indispensable para eliminar complejidades innecesarias.
d) Preocupación de los Órganos Rectores por el nivel de los gastos de apoyo
6. Algunos Miembros han expresado, en varias reuniones de los Órganos Rectores, su preocupación por la medida de la contribución que aporta el Programa Ordinario para apoyar actividades extrapresupuestarias4. Esta preocupación se basa en los informes periódicos a los Órganos Rectores que figuran en el Informe sobre la Ejecución del Programa (PIR)5, de los que se deduce que la contribución del Programa Ordinario en 1996-97 fue de hasta 94,1 millones de dólares EE.UU.. La respuesta de la Secretaría mitigó la reacción a estas cifras señalando a la atención el método del cálculo (es decir, el cálculo de costos completos), el flujo de beneficios para el Programa Ordinario mediante el apoyo directo a la labor normativa y los beneficios para la capacidad de la FAO como centro de excelencia mediante la retroinformación obtenida de la experiencia práctica sobre el terreno con vistas a la labor normativa. No obstante, debería haber más informes y aclaraciones sobre los costos en cuestión. En este documento se facilita la respuesta a estas preguntas.
e) Petición del Consejo relativa a la Armonización de los Servicios de Apoyo Técnico (SAT) al PESA y al PCT
7. El Consejo, en su 113º período de sesiones, reafirmó que, en concepto de gastos de apoyo, debería adeudarse a los proyectos del PCT y del PESA una cantidad razonable estimada del costo de los servicios operacionales prestados a tales proyectos. Acordó asimismo que los servicios de apoyo técnico deberían basarse en el costo directo de los servicios prestados. Por último, el Consejo pidió que hubiera un grado de armonización entre las metodologías aplicadas a los dos programas diferentes.6 Esto está en consonancia con la recomendación posterior del Auditor Externo, arriba expuesta, y se tratará en la parte siguiente de este estudio.
f) Distribución inapropiada de los recursos obtenidos en concepto de gastos de apoyo administrativo y operacional (AAO)
8. La distribución de los reembolsos por gastos de AAO se ha basado en el pasado en la autorización de puestos separados creados a tal efecto. Como los reembolsos no son suficientes para sufragar todos los gastos, algunas dependencias han quedado tradicionalmente excluidas de tales asignaciones, lo que da lugar ahora a algunas desigualdades estructurales en el sistema (por ejemplo, las direcciones técnicas). Aunque se trata en gran medida de un asunto interno, se ha tenido en cuenta en el examen general.
9. El objeto de este documento es amplio y complejo. Por ello, es necesario definir el ámbito del trabajo y los términos que se utilizan. Se hará esto examinando los aspectos que se consideran incluidos en los términos "gastos de apoyo" y, después, elaborando definiciones de los términos para uso de la Organización.
10. Al estudiar de apoyo es preciso distinguir entre los gastos realizados para prestar apoyo a los proyectos y la recuperación de tales costos de las entidades de proyectos en cuestión. Se designa este aspecto como "ingresos" por gastos de apoyo, pero con el fin de evitar los problemas contables inherentes a la recuperación de los gastos de apoyo de entidades técnicas como los proyectos del PESA y PCT (que no suponen ingresos para la organización), se designarán tales recuperaciones como reembolsos de gastos de apoyo. Esta expresión es especialmente adecuada pues refleja también el principio básico de recuperar la cantidad gastada y nada más. Es decir, la Organización no intenta nunca generar un beneficio en tales transacciones.
11. Para comprender los gastos de apoyo, es necesario también considerar el costo total de un proyecto. Conceptualmente, se puede propugnar que el costo total de un proyecto debe considerarse como si fuera algo completamente aislado e independiente. En tal caso, habría que incluir no sólo los insumos directos a proyectos (por ejemplo, una tonelada de semillas), sino también el tiempo del oficial de producción vegetal que especificó las semillas, del oficial de compras que convocó la licitación y completó la compra y del contable que tramitó los aspectos de control interno de la transacción y mantuvo los registros contables del proyecto.
12. En la práctica, estos servicios de apoyo son realizados por las correspondientes dependencias funcionales, por lo que no pueden cargarse fácilmente como costo directo al proyecto: de ahí la necesidad de una metodología para cargar a los proyectos una parte razonable de tales costos.
13. La terminología contable contiene una gama confusa de términos que abarcan los aspectos del concepto de "costo". La mayor parte de esta terminología ha sido elaborada por la profesión de contable de costos que tiene sus orígenes en la manufacturación. En el cuadro que sigue se definen los términos utilizados en el presente documento.
Cuadro 1 Definición de los términos de contabilidad de costos
| Término de contabilidad de costos | Definición general | Término utilizado en este documento | Aplicación en este documento |
| Costos indirectos | Partidas de costos pueden determinarse directamente en el producto | Costos directos de proyectos | Insumos a proyectos que pueden atribuirse directamente al proyecto y cargarse a él |
| Costos indirectos (llamados también "generales"): a) costos indirectos variables |
Partidas de costos que se relacionan con la obtención de varios productos, pero que no pueden determinarse en cada producto. Tenderán a variar indirectamente según el volumen producido | Costos indirectos de apoyo a proyectos | Costos de apoyo administrativo y operacional y de algunos servicios técnicos a proyectos, incluido el tiempo el personal que no se puede determinar por separado |
| b) costos indirectos fijos | Partida de costos que no pueden determinarse fácilmente en la obtención de un producto único y que no varían según el volumen de productos | Costos generales fijos | Costos de administración general (ADG) contabilidad financiera general, auditoría, infraestructura de TI, administración, etc. |
i) Apoyo administrativo y operacional (AAO)
14. Se definen estos costos en el párrafo 250 del Manual donde se establece que se adeudan gastos de prestación de servicios a proyectos para compensar el costo de los servicios administrativos y operacionales que son necesarios y parte inherente de cualquier proyecto que la Organización conviene en ejecutar, pero que, por su naturaleza, no pueden determinarse fácilmente o directamente por separado para adeudarlos al proyecto mismo.
15. Es de señalar que todos estos costos entran en la definición de costos indirectos de apoyo a los proyectos.
ii) Servicios de apoyo técnico SAT
16. Los servicios de apoyo técnico incluyen:
17. Se observará que la mayor parte de estos costos entran en la definición de costos directos de los proyectos, si bien algunos aspectos podrían tratarse como "indirectos" debido a la dificultad de determinar, proyecto por proyecto, el tiempo del personal dedicado a actividades como las de apoyo técnico.
18. Resumiendo, la situación indicada en el PIR de 1996-97 es la siguiente:
Cuadro 2 Gastos de apoyo y reembolsos recibidos
| SAT | AAO | Total | |
| Gastos de apoyo (millones $EE.UU.) Reembolsos (millones $EE.UU.) |
51,4 0,87 |
96,4 52,9 |
147,8 53,7 |
| Variación, déficit en el reembolso (millones $EE.UU.) | (50,6) | (43,5) | (94,1) |
| Variación, déficit en el reembolso (porcentaje) | 1,6% | 54,8% | 36,4% |
N.B. En los cuadros que siguen se han introducido enmiendas menores en los totales como consecuencia de la labor sobre este estudio.
19. La primera observación que debe hacerse es que las cifras de los gastos de apoyo que figuran en el Cuadro 2 se determinan utilizando una metodología del cálculo de costos totales e incluyen los costos directos del proyecto correspondientes al epígrafe de SAT. La metodología del cálculo de costos totales implica que todos los costos variables (es decir, los costos directos del proyecto y los costos indirectos de apoyo al proyecto) se desglosan como una parte razonable de los costos fijos generales. El análisis que sigue desglosa estos datos en sus distintos componentes utilizando las definiciones que se han dado más arriba.
20. El análisis debe examinar también por separado los dos tipos fundamentales de gastos de apoyo: los Servicios de Apoyo Administrativo y Operacional (AAO) y los Servicios de Apoyo Técnico (SAT).
i) Medición del costo
Metodología
21. La cuantía de los AAO se mide por medio de una encuesta anual de medición del trabajo realizada en noviembre de cada año en la que todo el personal de las categorías de D-1 a G-5 (G-4 en las oficinas regionales y en los países) de los departamentos técnicos, dependencias operativas, PBEE y oficinas en los países completan un cuestionario detallado, en el que calculan cómo han dedicado su tiempo utilizando una división porcentual entre:
- actividades del PO desglosadas hasta elementos de programa;
- ATS a proyectos;
- SAT a proyectos;
- Servicios al PMA.
22. El número de funcionarios que han completado el cuestionario en estas encuestas ha sido siempre muy superior al necesario para garantizar la fiabilidad estadística, por lo que se obtiene una medida razonablemente precisa del tiempo dedicado a los AAO por categorías de personal.
23. El tiempo dedicado a cada actividad de AAO se convierte en una cifra de costos completos mediante dos operaciones:
Resultados, incluyendo los costos generales fijos
24. En el cuadro que sigue se resumen los resultados en lo que respecta el costo completo en dólares y en porcentaje de la ejecución de programa de campo durante los últimos tres años. Se subraya que estos datos no se limitan a los costos que son meramente incrementales; es decir, incluyen una asignación proporcional de costos generales fijos con arreglo a la metodología arriba descrita.
Cuadro 3 Costos de apoyo indirecto, incluidos los costos generales fijos asignados
| Componentes del proyecto | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Millones $EE.UU. | % de la ejecución | Millones $EE.UU. | % de la ejecución | Millones $EE.UU. | % de la ejecución | |
| Personal | 28,5 | 20,3% | 25,2 | 19,5% | 18,9 | 15,7% |
| Compras | 7,6 | 14,9% | 7,7 | 10,6% | 9,3 | 9,0% |
| Subcontratas | 5,0 | 23,4% | 4,7 | 30,0% | 3,7 | 21,2% |
| Capacitación | 6,1 | 25,6% | 6,2 | 24,3% | 7,1 | 29,1% |
| Indirectos incrementales (es decir, enlaces con donantes, presupuestación y contabilidad) | 3,0 | 1,2% | 1,0% | 2,2 | 0,8% | |
| Total AAO | 50,2 | 19,8% | 46,5 | 18,0% | 41,3 | 14,6% |
25. La tendencia en los costos de apoyo totales en porcentaje de la ejecución muestra una notable mejora debido a los efectos de las muchas medidas para economizar costos que se han aplicado en tiempo recientes. Se han registrado reducciones en todos los tipos de insumos, salvo el apoyo a la capacitación, sector en el que se está llevando a cabo actualmente una operación de reducción de costos. En términos absolutos, los costos totales de apoyo indirecto, incluyendo la correspondiente asignación de costos generales fijos, ha disminuido en 8,9 millones de dólares EE.UU. o en el 18 por ciento, reduciéndose a 41,3 millones de dólares EE.UU.
Resultados - excluidos los costos generales fijos
26. Aunque la metodología mencionada es apropiada para medir el costo completo de los servicios prestados a proyectos, por distintas razones es evidente que no es la ideal para la recuperación de los costos. La primera razón se relaciona con las consecuencias para la estructura financiera de la Organización, en caso de que se adoptara una política de recuperación total de costos. Dicha política supone que parte de la financiación de los costos fijos (por ejemplo, la estructura de la administración superior) debería obtenerse de las recuperaciones de costos de apoyo. Sin embargo, esto podría poner en peligro la viabilidad financiera de la Organización en caso de que se redujeran sensiblemente los programas de fondos extrapresupuestarios (de los que dependen dichas recuperaciones). Disminuirían los ingresos, mientras que no lo harían los costos fijos, lo que provocaría un déficit que debería colmarse con otras fuentes de fondos. Por esta razón, los consultores que han trabajado con nosotros sobre esta cuestión y muchas otras organizaciones de las Naciones Unidas nunca recomiendan la recuperación de los costos fijos, a menos que sea inevitable porque la Organización dependa totalmente de las recuperaciones de gastos de apoyo para obtener sus ingresos.
27. En segundo lugar, los donantes han expresado claramente que no están dispuestos a pagar el personal fundamental, que deberá financiarse con cargo al Programa Ordinario, y de hecho, este método da lugar a un elemento de doble presupuestación. Por ejemplo, si el puesto de un ADG ha de incluirse en el presupuesto ordinario y, después, cargarse también como costo indirecto de apoyo, es evidente que se asignaría la cantidad dos veces.
28. La metodología de exclusión de los costos generales fijos elimina los siguientes elementos de los costos para calcular los costos indirectos de AAO a los proyectos. Esta metodología es la misma que la aplicada en los estudios de costos del PNUD.
29. Los costos fijos excluidos son los siguientes:
30. Si se excluyen tales gastos generales fijos, los resultados arriba indicados cambiarían como siguen:
Cuadro 4 Costos indirectos de apoyo a proyectos, excluida la asignación de costos generales fijos
| Componente del proyecto | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Millones $EE.UU. | % de la ejecución | Millones $EE.UU. | % de la ejecución | Millones $EE.UU. | % de la ejecución | |
| Personal | 19.3 | 13.7% | 18.0 | 14.0% | 11.9 | 9.9% |
| compras | 5.9 | 11.6% | 6.2 | 8.7% | 7.4 | 7.2% |
| Subcontratas | 3.9 | 18.2% | 3.9 | 24.7% | 3.1 | 17.9% |
| Capacitación | 4.9 | 20.5% | 5.2 | 20.2% | 5.3 | 21.7% |
| Indirectos incrementales (es decir, enlace con donantes, presupuestación y contabilidad | 2.7 | 1.1% | 2.2 | 0.8% | 1.9 | 0.7% |
| Total AAO | 36.7 | 14.5% | 35.5 | 13.8% | 29.6 | 10.5% |
31. Los resultados recientes son buenos y la tasa final del 10,5 por ciento es notablemente inferior a la tasa teórica del 13 por ciento por gastos de apoyo a proyectos, aplicada en muchos proyectos. Por otra parte hay que señalar que la cifra de la ejecución en 1998 incluye la cantidad excesivamente elevada de 78 millones de dólares EE.UU. correspondiente a proyectos de emergencia, y que esto ha ampliado de forma artificial la base a partir de la cual se ha calculado dicho porcentaje. Un nivel normal de ejecución de emergencia sería el comprendido entre 25 y 35 millones de dólares EE.UU. al año, que, si se hubiera registrado en 1998, habría dado lugar a un porcentaje muy superior (es decir, 12,4 a 12,9 por ciento, en lugar del 10,5 por ciento arriba indicado). Por consiguiente, son bastante fundamentales las hipótesis que deben hacerse en relación con las emergencias al examinar las políticas de recuperación de costos y las correspondientes tasas de adeudo de los mismos.
ii) Reembolso
Metodología
32. El reembolso de los AAO suele hacerse generalmente por medio de un adeudo porcentual en relación con la ejecución denominado "costos de servicios a proyectos" (CSP), que incluye:
33. Las políticas relativas a las tasas aplicadas son competencia de los Órganos Rectores que adoptan las tasas correspondientes al cabo de los años8. En 1993, la Conferencia no pudo llegar a un consenso sobre el nuevo régimen que trataba de abandonar las tasas basadas en porcentaje para adoptar una estructura consistente en costos unitarios por los servicios prestados. Este nuevo método habría permitido recuperar totalmente los costos incrementales, pero no los costos generales fijos.
Resultados y contribución del Programa Ordinario al costo de los servicios de AAO
34. El nivel de los reembolsos de los gastos de apoyo, expresado en dólares y en porcentaje de la ejecución, ha sido el siguiente en los tres últimos años:
Cuadro 5 reembolsos de gastos de apoyo en comparación con los costos indirectos de apoyo a proyectos
| Componente del proyecto | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | |
| Ejecución | 253.0 | 257.9 | 282.3 | |||
| Reembolsos9 de gastos de apoyo | 24.8 | 9.8% | 26.8 | 10.4% | 20.4 | 7.2% |
| Costos10 indirectos de apoyo a proyectos | 36.7 | 14.5% | 35.5 | 13.8% | 29.6 | 10.5% |
| Déficit en la recuperación | 11.9 | 4.7% | 8.7 | 3.4% | 9.2 | 3.3% |
35. Se observará que en este cuadro se comparan los costos indirectos de apoyo a proyectos (es decir, excluida la asignación de gastos generales fijos) con los reembolsos. Como se ha indicado ya, se considera que es una comparación apropiada, dado que no sería razonable esperar que un donante pague gastos que se realizan independientemente de si existe el proyecto y que se hallan totalmente presupuestados en el Programa Ordinario.
36. Aunque ha disminuido la medida del déficit en la recuperación en 1997, la situación neta empeoró algo en 1998. La causa del deterioro fue la reducción de las recuperaciones que disminuyeron del 10 por ciento normal al 7,2 por ciento de la ejecución en 1998. Como se ha indicado ya, esto se debió al volumen excepcional de la ejecución de proyectos de emergencia en 1998, puesto que, si se eliminaran de la base los 78 millones de dólares EE.UU para emergencias, el porcentaje del reembolso aumentaría a la cifra normal del 10,0 por ciento de la ejecución.
iii) Contribución al Programa Ordinario
37. Del cuadro 5 se deduce que sigue habiendo una contribución de los recursos del Programa Ordinario que sufraga parte de los costos indirectos de apoyo a proyectos que realiza la Organización. La cifra actual es de unos 9 millones de dólares EE.UU. al año.
38. Desde el punto de vista de la política, esta contribución podría ser válida teniendo en cuenta los beneficios que las actividades del Programa de Campo aportan al Programa Ordinario. Por otra parte, la política del Director General ha sido reducir costos a fin de que las recuperaciones sean suficientes para sufragarlos y, de ser posible, reducir las tasas, incrementando así nuestra competitividad al consiguir un efecto multiplicador de los recursos para la FAO y sus miembros.
i) Medición de costos
Metodología
39. Lo mismo que se ha dicho más arriba de los AAO, el nivel de los SAT se mide a través de una encuesta anual de medición del trabajo que incluye estimaciones sobre el tiempo dedicado a prestar SAT a un proyecto.
40. También en este caso, hay que señalar que el número de funcionarios que completan el cuestionario en estas encuestas siempre ha sido superior al necesario para conseguir la fiabilidad estadística, por lo que esta operación proporciona una medida razonablemente exacta del tiempo dedicado a SAT, por categorías de personal.
41. Para calcular el costo completo de los SAT se aplica la misma metodología descrita con respecto al AAO.
Resultados - incluidos los costos generales fijos
42. Utilizando la metodología arriba descrita, los resultados sobre la base de costos completos son los siguientes:
Cuadro 6 - Servicios de apoyo técnico, incluidos los costos generales fijos
asignados
| Componente del proyecto | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | Mllones $EE.UU. | % de la ejecución total | Mllones $EE.UU. | % de la ejecución total | |
| Diseño | 4.6 | 1.8% | 5.8 | 2.3% | 7.1 | 2.5% |
| Evaluación previa | 2.8 | 1.1% | 2.9 | 1.1% | 3.8 | 1.3% |
| Seguimiento | 10.1 | 4.0% | 11.1 | 4.3% | 11.5 | 4.1% |
| Evaluación posterior y auditoría | 2.0 | 0.8% | 2.1 | 0.8% | 1.8 | 0.6% |
| Informes | 2.9 | 1.1% | 2.8 | 1.1% | 3.8 | 1.4% |
| Reuniones | 1.7 | 0.7% | 1.8 | 0.7% | 3.5 | 1.2% |
| Total SAT | 24.1 | 9.5% | 26.5 | 10.3% | 31.5 | 11.1% |
43. En este sector los costos han registrado una tendencia al alza tanto en valores absolutos como en porcentaje de la ejecución del Programa de Campo. Hay que destacar que no se ha intentado reducir la medida de estos servicios, sino que, por el contrario, los informes de evaluación de proyectos de campo señalan la necesidad de incrementar, no de disminuir, los SAT. En particular, han señalado la necesidad de prestar más atención al diseño de los proyectos y cabe felicitarse de que este aspecto concreto de los SAT ha registrado un crecimiento constante en lo que respecta a los recursos aplicados.
Cuadro 7 - Servicios de apoyo técnico, excluida la asignación de los costos fijos
generales
| Componente del proyecto | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | Millones $EE.UU. | % de la ejecución total | |
| Diseño | 3.8 | 1.5% | 4.8 | 1.9% | 5.6 | 2.0% |
| Evaluación previa | 2.3 | 0.9% | 2.4 | 0.9% | 3.0 | 1.1% |
| Seguimiento | 8.2 | 3.2% | 9.1 | 3.5% | 9.2 | 3.3% |
| Evaluación posterior y auditoría | 1.6 | 0.6% | 1.7 | 0.7% | 1.5 | 0.5% |
| Informes | 2.3 | 0.9% | 2.3 | 0.9% | 2.8 | 1.0% |
| Reuniones | 1.4 | 0.5% | 1.5 | 0.6% | 2.8 | 1.0% |
| Total SAT | 19.6 | 7.8% | 21.8 | 8.5% | 24.9 | 8.8% |
44. Este cuadro muestra la misma tendencia subyacente, e indica cambios sólo en cuanto que las cifras absolutas de los SAT son alrededor del 19 por ciento inferiores, si se excluyen los costos generales fijos.
ii) Reembolso de los SAT
Metodología
45. Hasta hace poco tiempo no se preveía el reembolso de los servicios de apoyo técnico prestados por el personal, si bien los donantes pagaban siempre tales servicios cuando los prestaba un Consultor Externo. Probablemente se consideraba que esto estaba en consonancia con el mandato de la FAO que incluye asistencia técnica a los Miembros.
46. Sin embargo, los esfuerzos por recuperar una proporción mayor de estos gastos aumentaron debido a la presión creada recientemente sobre los recursos del Programa Ordinario. Durante la operación de reducir el presupuesto de 1996-97, que implicó un recorte de 56,9 millones de dólares EE.UU., o del 8, 3 por ciento, se proyectó mejorar los reembolsos procedentes de fuentes externas en la medida de tres millones de dólares EE.UU. al año. Además, se esperaba que se daría el mismo tratamiento a las actividades de asistencia técnica financiadas internamente, tales como el PCT o el PESA, y que se reembolsaría a las direcciones técnicas por sus servicios.
47. Los donantes han dado distintas respuestas a la solicitud de una mayor recuperación de los costos de tales servicios cuando los presta el personal, si bien ha ido aumentando gradualmente la cantidad reembolsada. Ciertamente, algunos servicios son mucho más fáciles de reembolsar que otros, por ejemplo, las misiones de evaluación suelen sufragarse sin problemas, mientras que pocas veces se recuperan los costos de seguimiento general de los proyectos (distintos de misiones específicas).
48. Aunque la metodología exacta varía según la fuente de los fondos, en todos los casos el procedimiento se basa en cargar el costo directo del tiempo del personal profesional implicado, ya sea a una tarifa estándar o bien al costo efectivo. Las distintas fuentes de financiación de los proyectos (incluido el PNUD por medio de su Consejo de Administración) han indicado claramente que no aceptarían que se añada al valor de los SAT los costos generales fijos o incluso los costos indirectos de apoyo al proyecto.
Resultados
49. Se plantean algunos problemas al tratar de extraer datos exactos sobre los reembolsos de los SAT. Hasta hace muy poco tiempo, se contabilizaban como reembolsos directos de tiempo del personal lo que significaba que, en los registros contables, se extraían las distintas transacciones del gasto en los sueldos, lo que hacía muy difícil seguir su pista en el FINSYS. Durante 1998, se trató de mejorar la situación, pero los resultados deberán considerarse todavía provisionales hasta que se aplique el Oracle.
50. De la suma total de 24,9 millones de dólares EE.UU. gastada en 1998, se estima que se recuperaron de fuentes externas 3,5 millones y que otros 1,5 millones se reembolsaron de transferencias internas por servicios al PCT y al PESA. Esto significa que un gasto directo neto de 19,9 millones de dólares EE.UU. fue financiado con programas técnicos del Programa Ordinario en 1998.
iii) Motivación para financiar los SAT con cargo al Programa Ordinario
51. Quienes son partidarios de la financiación con el Programa Ordinario de la FAO, señalan que ésta tiene el mandato de proporcionar asistencia técnica y subrayan los beneficios que se derivan para la labor normativa de la Organización. Estos argumentos son esencialmente válidos para los SAT que representan una forma de asistencia técnica en la que interviene el personal y, por lo tanto, crean condiciones ideales para la retroinformación procedente de las actividades sobre el terreno en beneficio de la labor normativa.
Marco conceptual y jurídico par proveer a la financiación de los SAT
52. Los SAT adoptan la forma de prestación directa de servicios técnicos a los Miembros por medio de proyectos desarrollados a solicitud de los Miembros, pero financiados con distintas fuentes. La prestación de asistencia técnica a los Miembros está incluida en el mandato de la FAO tal como figura en el Artículo I, 3a) de la Constitución, donde se establece que "serán también funciones de la Organización proporcionar la asistencia técnica que soliciten los gobiernos". Esto implica, a su vez, que la financiación de esa asistencia técnica puede proceder legítimamente del Presupuesto del Programa Ordinario y, de hecho, la Organización facilita información sobre la medida de los servicios propuestos en cada programa técnico del presupuesto que aprueba la Conferencia.
Apoyo directo de la labor normativa
53. Hay tendencia a considerar los gastos de los SAT, que ascienden a 19,9 millones de dólares EE.UU. (véase el párrafo 50), como salidas netas. Sin embargo, ésta no es una interpretación correcta en cuanto que gran parte de los recursos extrapresupuestarios prestan apoyo directo a las actividades del Programa Ordinario. Para determinar el valor añadido al Programa Ordinario, se hizo un examen de todos los proyectos con un contenido normativo y, por lo tanto, a cargo de dependencias técnicas (es decir, dependencias operativas). Se calculó que la contribución neta en apoyo directo al Programa Ordinario fue de 20 millones de dólares EE.UU. en 1998.
Sinergias entre los Programas Ordinario y de Campo
54. El cálculo que precede no incluye el valor inestimable de la experiencia que se obtiene de la labor sobre el terreno para la labor normativa de la Organización. Al debatir el Examen de las Operaciones de Campo de la FAO en 198911:
La Conferencia reconoció la importancia de la función catalizadora de las operaciones de campo de la FAO para los Estados Miembros, tanto beneficiarios como donantes. En asociación con los Estados Miembros, el Programa de Campo había constituido una expresión concreta de las finalidades y objetivos de la FAO y había dejado sentir su presencia y efectos en los Estados Miembros en desarrollo.
La Conferencia hizo suya la conclusión del Informe de que la estructura y funciones del Programa Ordinario y del Programa de Campo estaban entrelazadas. Gracias a su apoyo técnico, el Programa Ordinario estaba poniendo a disposición de los proyectos de campo sus trabajos técnicos y analíticos y recibiendo a su vez datos y retroinformación de los países para reforzar el contenido técnico de sus propias actividades y actualizar sus bases de datos.
55. Más recientemente, al examinar las relaciones entre los Programas Ordinario y de Campo, incluido el PCT, el Comité del Programa:12
...insistió en la importancia de la sinergia entre los Programas Ordinario y de Campo y en el valor que añadían las actividades de campo a las normativas del Programa Ordinario. la experiencia adquirida y la estrecha interacción con el Programa Ordinario constituían una base fundamental de la capacidad de la FAO para satisfacer las necesidades de los países en materia de cooperación técnica. Tomó nota de que el Programa Ordinario proporcionaba a las operaciones de campo una base técnica, incluso de carácter normativo, y facilitaba su transferibilidad, así como la síntesis mundial de la experiencia sobre el desarrollo. En sentido inverso, el Programa de Campo representaba una fuente inestimable de información empírica y de datos sobre las necesidades y problemas de los diversos países y regiones, así como un conexión directa con ellos, suministrando información sobre el interés y la idoneidad de las actividades técnicas y normativas del Programa Ordinario.
56. Por consiguiente, aunque no es posible medir los beneficios que la labor de la FAO sobre el terreno aporta al Programa Ordinario, hay un amplio consenso entre los Miembros acerca de su importancia decisiva.
57. Con este documento se trata de conseguir lo siguiente:
58. Se ha facilitado este documento a título de información y como informe sobre la evolución de los trabajos realizados hasta la fecha en relación con este complicado tema. Aunque en él se resumen en gran medida conceptos preexistentes y aceptados, el Comité podría tomar nota de las definiciones y hacer observaciones sobre el enfoque o los resultados logrados hasta la fecha. No obstante, no se pide ninguna decisión específica por el momento.
59. El próximo documento, que se facilitará al Comité en su período de sesiones de mayo del 2000, tratará de los temas restantes, entre los que se incluirían las propuestas de armonización y racionalización de las políticas de reembolso de los costos de apoyo dentro de este marco conceptual.
2 CL 115/12 párr. 132 d) o en la Versión 2.0, párr. 91 d).
7 La cuantía de los reembolsos está infravalorada por que, hasta enero de 1998, el sistema contable no podía identificar la medida de las cesiones acreditadas a las direcciones. No obstante, la cifra correspondiente a 1998 se aproxima a 3,5 millones de dólares EE.UU.
8 Por ejemplo, C 81/REP, párrs. 277-279, cuando se redujo la tasa del 14 al 13 por ciento.
9 No se incluyen los créditos derivados de los costos directos de funcionamiento adeudados a proyectos de emergencia que se clasifican como "costos directos de proyectos" y no como "costos indirectos de apoyo a proyectos".
10 No se incluye el costo del personal de la TCOR financiado con créditos de los costos directos de funcionamiento, para mantener una coherencia con el tratamiento de los ingresos.
