لجنـة الماليـة

مقدمـــة

1 - تلقت لجنة المالية، في دورتها الثالثة والتسعين، ورقة عن مسألة تكاليف الدعم، واستعرضت هذه الورقة⁽¹⁾. ورحبت اللجنة بالاستعراض الواسع الذي بدأته الورقة، وأقرت بالإطار المفاهيمي كأساس مفيد لمزيد من بلورة المقترحات.

2 - وطلبت اللجنة من الأمانة أن تزودها بالمعلومات عن شتى المجالات ذات الصلة. وتعالج هذه الورقة معدلات التسديد الحالية لتكاليف الدعم للبرامج الميدانية والمساهمات الطوعية الأخرى.

النطاق

3 - يوضح الشكل التالى كامل طائفة الأنشطة التي قد تجذب تكاليف الدعم، كما يبين علاقاتها المحتملة مع البرنامج العادي.

4 - تبين المواضع المظللة أعلاه جميع الأنشطة التي تنطوي على احتمالات لبعض أنماط تكاليف الدعم، وبالتالي ينتظر منها شكل من أشكال التسديد. وتصف التعليقات الموجزة التالية معدلات التسديد لكل فئة منها.

5 - وتجدر الإشارة إلى أن النطاق المذكور يستبعد تكاليف الدعم المباشر للمشروعات التي تجرى فيها التغييرات بطريقة المعدلات الشكلية (مثلا التقارير النهائية أو بعثات التقييم المواضيعي) - وإن تكن مذكورة في الملحق الثالث لغرض بيان المسألة بأكملها. ولقد استبعد المراجع الخارجي هذه التكاليف من قائمة فئات تكاليف الدعم، بينما هي، في الواقع مدخلات مباشرة في المشروعات.

برامج من خارج الميزانية

يوجز الملحق الأول لهذه الوثيقة المعدلات فى شكل جدول.

المساعدة الفنية - التمويل القطري

6 - ينطوي ذلك على حسابات أمانة أحادية تتعاقد الحكومات؛ في إطارها، مع المنظمة على تقديم المساعدة الفنية. وهى تخضع عموما، بوصفها حسابات أمانة، للمعدلات الموحدة (أنظر الملحق الثاني) وإن ظهرت سياسات جديدة بالنسبة لهذه الفئة، كان أولها موافقة لجنة المالية، في دورتها التاسعة والسبعين، على ضرورة تحصيل كامل زيادة التكاليف للمكون الذي ينفذ قطريا من هذه المشروعات (أى أفضل تقريب لتكاليف الدعم غير المباشرة المتغيرة الفعلية)، والتي يرجح، عموما، أن تكون أقل من معدل 13 في المائة الكامل الذى ينبغي تطبيقه بخلاف ذلك.

7 - وعلى نحو مماثل، أبلغت اللجنة في دورتها الخامسة والثمانين، بتطبيق هذا المنهج (أى استرداد كامل التكاليف الإضافية) على كامل ميزانية حساب الأمانة الآحادية الذي دعيت المنظمة لتقديم عروضها بشأنها (أي أن الجهة المتبرعة لا تعتبر النسبة المئوية المقطوعة، في هذه الحالة، منهجا مقبولا للعرض المقدم).

المساعدة الفنية - مساهمات الجهات المتبرعة

8 - تمثل هذه المساهمات القسم الأعظم من الموارد من خارج الميزانية. وتنطبق المعدلات الموحدة التي يرد وصفها في الملحق الثاني، على حسابات الأمانة في إطار هذه الفئة. وتقتصر الاستثناءات من هذه الأحكام على تلك الحالات التي تكون فيها الجهة المتبرعة على استعداد لتمويل جزء من "التكاليف غير المباشرة المتغيرة" باعتبارها تكاليف مباشرة. وفي هذه الحالات تعدل رسوم تكاليف دعم المشروع لتعكس المبالغ التي يتم استردادها في إطار التكاليف المباشرة.

9 - ويلاحظ في الملحق الأول أن المشروعات المموّلة من مصادر الأمم المتحدة (مثل برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، صندوق الأمم المتحدة للسكان وغيرها) تخضع لترتيبات تكاليف الدعم التي وافقت عليها كل من الأجهزة الرياسية المعنية. وتشمل معدلات تسديدها، عموما، بعض التقاسم الصريح أو الضمني لتكاليف الدعم من قبل الوكالات المموّلة والوكالات المنفذة معا.

مساعدات الطوارئ - مساهمات الجهات المتبرعة

10 - ترتبط هذه، في المقام الأول، بالعمل الذي تؤديه إدارة عمليات الإغاثة الخاصة، التي تقوم بتشغيل وإدارة تنفيذ مشروعات الطوارئ. وتموّل الحكومات المتبرعة هذه المشروعات، كما يموّلها أحيانا برنامج الأمم المتحدة الإنمائي و/أو الصندوق الدولي للتنمية الزراعية. وتتمثل سياسات التسديد في تحصيل إدارة عمليات الإغاثة الخاصة رسوما مباشرة من المشروعات تكفى لتغطية كامل تكاليفها (أي مرتبات موظفي الإدارة وتكاليف التشغيل). وتبلغ هذه الرسوم 5 في المائة في المتوسط، ولربما كانت أكثر أحيانا أو أقل عندما يكون حجم العمليات كبيرا بشكل غير عادى (مثلا استئصال الدودة الحلزونية، العمليات في العراق وغيرها).

11 - والفرضية التي يقوم عليها هذا المنهج، هي أن هذه العمليات بوصفها ذات طابع "طارئ" ولمدة قصيرة، فإنها لا تؤدي إلي زيادات مستديمة في البني الأساسية الإدارية للمنظمة.

12 - علاوة على ذلك، فإن إدارة عمليات الإغاثة الخاصة تتحمل تغطية الزيادات المتغيرة في التكاليف مثل الزيادة في العمل الإضافي أو مصروفات السفر في إدارة المشتريات أينما كان ضروريا، إلا أن هناك، في الأرجح، مبلغ صغير نسبيا من تكاليف الدعم غير المباشرة والمتغيرة التي لا توجد لها تغطية ومن الصعب للغاية قياسها. بيد أن هذه الأوضاع هي أوضــاع لم تسـع الأجهزة الرياسية إلى تغييرها خلال السنوات وذلك، جزئيا، بالنظر إلى الافتقار إلى البيانات الموثوق بها - وإن كان من المحتمل أيضا أنه يعود الى الطابع الإنساني لهذا العمل.

الأنشطة (المعيارية) للبرنامج العادي للمنظمة

13 - ترتبط هذه الفئة بالمساهمات الطوعية التي تمثل دعما مباشرا لنشاط من أنشطة البرنامج العادي ذكرت بوجه التحديد في برنامج العمل والميزانية. وحسبما أشير إليه في الفقرة 3(ب) من الملحق الثاني، فمن الممكن إعفاء تسديد تكاليف خدمات الدعم الإدارية والتنفيذية إعفاء جزئيا أو كليا، عندما تكون المساهمات الطوعية هي لتنفيذ جوانب معينة من برنامج عمل المنظمة. وتعالج هذه الحالات باعتبارها حالات استثنائية وتبلغ بها لجنة المالية في كل سنة. ولقد اتبع، في الآونة الأخيرة، منهج موحد تقريبا يطبق بموجبه معدل قدره 6 في المائة على المشروعات التي تفي بالمتطلبات. ويستند هذا المعدل إلى متوسط التكاليف غير المباشرة المتغيرة للمساهمات الداعمة للأنشطة في المقر الرئيسي أو في المكاتب الإقليمية (بالمقارنة مع التكاليف المرتفعة لأنشطة المساعدة الفنية التي نفذت في الميدان).

14 - ويطبق استثناء آخر بالنسبة للمساهمات لتغطية تكاليف سفر المشاركين من البلدان النامية في المشاورات أو المؤتمرات بشأن المسائل التي تقع في نطاق اختصاصات المنظمة. وفي هذه الحالة تمنح أعفاء كاملا.

15 - وهناك مجموعة أخرى من حسابات الأمانة التي تندرج تحت هذه الفئة وهي عندما تقوم المنظمة، في إطار عملها المعياري، باستضافة وتولي الشؤون الإدارية لجهاز دستوري، كهيئة مثلا، توزع تكاليفه على البلدان الأعضاء أو المشاركة فيه. ولم تكن هذه المعالجة تطبق بصورة متسقة على مر السنين، إلاّ أن الممارسة درجت، لعدة فترات مالية، على محاولة تحديد تقديرات جيدة لتكاليف الدعم غير المباشرة والمتغيرة وتحميل الهيئة ذلك المبلغ. وبالتالي حدد المعدل لهيئة مصايد التونة في المحيط الهندي، مثلا، بمقدار 5 في المائة استنادا إلى هذا المبدأ.

أنشطة التمويل المشترك

16 - تغطي هذه الفئة ترتيبات الشراكة مع منظمات أسرة الأمم المتحدة والمنظمات الحكومية الدولية الأخرى التي لا تسعى للربح. ولا توجد سياسات رسمية لهذه الفئة، بل ووفق في الواقع، على شتى الترتيبات خلال السنوات. وهذه الأنشطة، التي تشارك فيها في معظم الحالات وكالات الأمم المتحدة، هي ترتيبات لتقاسم التكاليف لا يسترد فيها أي من الشركاء التكاليف العامة. ونادرا ما تفرض المنظمة، المضيفة، إن وجدت، تكاليف إدارية عامة حتى وإن كانت هذه التكاليف قد اعترف بها في عملية إعداد الميزانية بوصفها جزءا من صيغة تقاسم التكاليف.

البرنامج العادي

17 - تنشأ عن أنشطة معينة من أنشطة المساعدة الفنية المموّلة من البرنامج العادي، تكاليف دعم غير مباشرة ومتغيرة. وهناك، أصلا، ثلاثة أشكال مختلفة من المساعدة تشمل: برنامج التعاون الفني، البرنامج الخاص للأمن الغذائي، وخدمات الدعم الفني.

برنامج التعاون الفني والبرنامج الخاص للأمن الغذائي

18 - تتحمل مشروعات كل من برنامج التعاون الفني والبرنامج الخاص للأمن الغذائي، مثلها في ذلك مثل جميع المشروعات الميدانية، زيادات في التكاليف في شكل خدمات دعم فنية وإدارية وتنفيذية. وبالتالي، فإن التكاليف المتغيرة للعمليات التي تنشأ عن حجم العمل في مشروعات برنامج التعاون الفني والبرنامج الخاص للأمن الغذائي (مثلا في قسم العمليات) لابد من استيعابها في هيكل الإدارة المالية. ومن ثم، من الضروري إيجاد آلية لضمان أن تحصل هذه الوحدات التي تتحمل التكاليف، على تسديد مُرض.

19 - والسؤال هو: ما مقدار التكاليف التي ينبغي تسديدها. فمن طرف، يمكن القول بضرورة استرداد كامل التكاليف. بيد أنه لما كانت التكاليف الكاملة تنطوي على تخصيص تكاليف ثابتة من وحدات إدارية معينة، فإن ذلك يؤدي إلى شكل من أشكال المحاسبة المزدوجة إذا ما أدرجت ميزانيات كاملة، كما هي العادة، لهذه الوحدات في برنامج العمل والميزانية، ثم تتلقى اعتمادات من بند آخر في البرنامج العادي لذات التكاليف.

20 - ولهذه الأسباب كان المبدأ الأساسي، كما وافق عليه المجلس، في دورته الثالثة عشرة بعد المائة⁽²⁾، فيما يتعلق بجميع الرسوم على أنشطة المشروعات الميدانية الممولة من البرنامج العادي، هو استرداد تقديرات معقولة من تكاليف خدمات التشغيل التي قدمت للمشروع المعني.

21 - ويبلغ المعدل الحالي 7 في المائة بالنسبة للبرنامج الخاص للأمن الغذائي ومبلغ مساو على برنامج التعاون الفني، وإن كانت الرسوم على هذا الأخير تحصل على أساس تحديد مبلغ ثابت لتكاليف التشغيل المباشرة لميزانيات المشروعات التي تقع ضمن نطاق معين. وقد اتخذ قرار، بالفعل، لتبني معدل مئوي لمشروعات برنامج التعاون الفني على ذات النحو المتبع في البرنامج الخاص للأمن الغذائي⁽³⁾، ولكنه لم ينفذ بعد لأسباب فنية.

خدمات الدعم الفني

22 - تشمل خدمات الدعم الفني للمشروعات الخدمات التي يقدمها الموظفون الفنيون للمنظمة في المجالات التالية:
· تحديد المشروعات؛
· تصميم المشروعات وصياغتها؛
· خدمات تقدير المشروعات؛
· الدعم الفني للمشروعات في المقر الرئيسي، والمكاتب الإقليمية أو في الميدان، بما في ذلك المشاركة في الإجتماعات الخاصة بالمشروعات وأعمال الاستعراض ثلاثية الأطراف؛
· وخدمات تقييم المشروعات.

23 - وتجدر الإشارة إلى أن هذه التكاليف تندرج تحت تعريف تكاليف المشروعات المباشرة، بالرغم من أن بعض الجوانب لربما تعالج باعتبارها "غير مباشرة"، نظر الصعوبة تتبع الوقت الذي ينفقه الموظفون، في كل مشروع على حدة، على بعض الأنشطة مثل الدعم الفني.

24 - كما يلاحظ، مثلما ذكر في الوثيقة التي عرضت على اللجنة في اجتماعها الأخير، أن خدمات الدعم الفني هي ضمن نطاق اختصاصات المنظمة التي تشمل مهمة تقديم المساعدة الفنية للدول الأعضاء، وأن خدمات الدعم الفني تحدد في الميزانية التي يعتمدها المؤتمر. وبهذا ينبغي الاعتراف بخدمات الدعم الفني على أنها، أصلا، تقوم على اقتسام التكاليف، أي أن بعضا منها تدفعه المشروعات ذات الصلة وأن البعض الآخر تموّله الوحدة الفنية التي تقدم الخدمات المعنية. وقد يتخذ تقاسم التكاليف شكل تمويل خدمات معينة من أموال المشروعات (مثلا البعثات الميدانية) وتموّل خدمات أخرى من الميزانية العادية (مثلا العمل المكتبي، الدعم الفني العام وغيرها). وفي حالات أخرى، قد توافق الجهة المتبرعة على تمويل العدد المطلوب من أيام العمل، ولكنها تشدد على تطبيق معدل منخفض لليوم الواحد، وذلك عادة بحجة أن هناك منافع مشتركة مع برنامج العمل العادي. ويتضمن الملحق الثالث المعدلات والمناهج المختلفة.

25 - وأخيرا، فإن خدمات الدعم الفني نفسها تتحمل التكاليف الإدارية العامة الخاصة بها (أي ما يتجاوز التكاليف المباشرة للموظفين الفنيين) في شكل تكاليف الموظفين المعاونين، والمصروفات. بخلاف الموظفين وغيرها. والسياسات الحالية هي في ألاّ تحصل رسوم على هذه التكاليف غير المباشرة، وهو ما يتسق أيضا مع السياسات والممارسات المتبعة في برنامج الأمم المتحدة الإنمائي بالنسبة للخدمات المعادلة لذلك ( في دعم الخدمات الفنية/برنامج الأمم المتحدة الإنمائي).

الملحق الأول

قائمة رصد معدلات تسديد تكاليف الدعم

(الدعم الإداري والتنفيذي)