لجنـة الماليـة

مقدمة

1- تلقت لجنة المالية فى دورتها الثالثة والتسعين ورقة⁽¹⁾ عن قضايا تكاليف الدعم، واستعرضت هذه الورقة. ورحبت اللجنة بالاستعراض الواسع الذى بدأته الورقة، وأقرت بالاطار المفاهيمى كأساس مفيد لمزيد من بلورة المقترحات.

2- وتلقت اللجنة، فى دورتها الحالية، سلسلة من الأوراق استجابة لطلبها بأن تزودها الأمانة بالمعلومات عن شتى المجالات ذات الصلة. وشملت هذه الأوراق ما يلى:

3- وتأسيسا على الاطار المفاهيمى الذى وضع للجنة فى اجتماعها الأخير، وعلى تحليل النظام السارى لتسديد تكاليف الدعم، تقترح هذه الورقة بعض المبادئ لبحثها من جانب اللجنة. وحالما اتفق على هذه المبادئ، ستقوم الأمانة بناء على ذلك بوضع السياسات والاجراءات الداخلية التى ستطبق على تسديد تكاليف الدعم.

النطاق

4- يوضح الشكل التالى كامل طائفة الأنشطة التى قد تجذب تكاليف دعم، ويبين علاقاتها المحتملة مع البرنامج العادى.

الجدول 1 - مصفوفة الأنشطة حسب مصادر التمويل والنوع

5- وتعكس المواضع المظللة فى الجدول أعلاه جميع الأنشطة التى تنطوى على احتمالات لبعض أنماط تكاليف الدعم. وتفحص الوثيقة كلا من هذه الفئات بغرض تحديد مبادئ يقوم عليها استرداد تكاليف الدعم.

أهداف التغيير

6- إن المشكلة التى تعانيها الممارسات الحالية التى وصفت فى إيجاز فى الوثيقة FC 94/4(b)، أنها وضعت خلال فترة امتدت سنوات طويلة. وعندما جرت المحاولة عام 1993 لإدخال نظام جديد لتكاليف الدعم، فإنه أخفق فى الحصول على مساندة كافية من الدول الأعضاء، مما ترتب عليه استمرار سريان الممارسات القائمة وتطورها التدريجى لتعالج الاحتياجات الحالية. بيد أن هناك اعتراف بأن السياسات الحالية تتسم بالتعقيد، وأنها أحيانا غير متسقة وليسـت، دائما، متكافئة.

7- وضمنت استراتيجية المنظمة طويلة الأجل فى هذا المجال فى الاطار الاستراتيجى الذى أقره المؤتمر فى دورته الثلاثين، والذى يدعو إلى:

مواصلة تحقيق الوفورات الناجمة عن زيادة الكفاءة بغرض الحد من تكاليف دعم البرامج الميدانية، ووضع المنظمة فى مركز أفضل للتنافس على الموارد

8- ويعنى هذا تخفيض تكاليف الدعم وذلك، فى المقام الأول، لكى يغطى التسديد التكاليف ، وأن يتحقق، ثانيا، تخفيض هذه التكاليف بحيث يتسنى تخفيض معدلات التسديد لتعزيز قدرات المنظمة التنافسية لأجل زيادة أكبر لفعالية مواردها فى خدمة الدول الأعضاء.

9- ومن ثم فإن الأهداف المباشرة للخطة الجديدة لتسديد تكاليف الدعم هى كما يلى:

• تحديد منهج متسق وقوى الحجة لاسترداد تكاليف الدعم، وتطبيق هذا المنهج؛
• ترشيد المنهج حرصا على الشفافية والكفاءة الإدارية؛
• وضمان أن تكون الرسوم التى تحصل تعبيرا مقبولا للتكاليف الفعلية، مع الاعتراف، فى ذات الوقت، بالحاجة الى تطبيق متوسطات المعدلات بما يكفل عدم تحصيل رسوم زائدة ومجحفة، من أى من الشركاء.

المبادئ المقترحة

المبدأ 1: منهج متسق وقوى الحجة لاسترداد تكاليف الدعم

مناقشة

10- ناقشت اللجنة، بالفعل، هذه القضية عندما بحثتها فى دورتها الأخيرة فى معرض دراسة الوثيقة FC 93/4 عن "تكاليف الدعم". وأقرت اللجنة، بوجه عام، بألا يوصى بتطبيق استرداد كامل التكاليف، بما فيها التكاليف العامة الثابتة، بالنظر إلى:

أنها تفضى الى نشوء مشكلات فى الهيكل المالى للمنظمة، بالنظر الى أنها تستلزم، فيما بعد، ضرورة تمويل نسب كبيرة من التكاليف الثابتة من الإيرادات المتغيرة؛
أنها لا تتسق مع وجهة نظر الميزانية، إذ أن التكاليف الثابتة المعنية قد أدرجت، بالفعل، وعلى نحو سليم فى إطار البرنامج العادى؛
وأنها غير مقبولة لدى الجهات المتبرعة التى أوضحت باستمرار أنها على غير استعداد لتغطية تكاليف المنظمة الثابتة أو الأساسية.

التوصية

11- يوصى بأن تؤكد اللجنة استنتاجها السابق الذى يقضى بضرورة أن يهدف تسديد تكاليف الدعم الى الاسترداد الكامل لتكاليف الدعم غير المباشرة للمشروعات حسب تحديدها فى الوثيقة FC 93/4؛ أى التكاليف الكاملة ناقصا التكاليف الثابتة التالية:

(أ) جميع التكاليف المرتبطة بمكاتب المدراء العامين المساعدين (مصلحة الشؤون الإدارية والمالية، مصلحة الزراعة، مصلحة الشؤون الاقتصادية والاجتماعية، مصلحة مصايد الأسماك، مصلحة الغابات، مصلحة الشؤون العامة والإعلام، مصلحة التنمية المستدامة، ومصلحة التعاون التقني) باستثناء وحدات المعاونة الادارية التى تكون مخصصاتها على تكاليف الدعم غير المباشر للمشروعات، باستخدام استبيان قياس حجم العمل؛

(ب) جميع التكاليف العامة الثابتة المرتبطة بتشغيل وصيانة البنى الأساسية لتكنولوجيا المعلومات من قبل قسم نظم التكنولوجيا والمعلومات؛

(ج) جميع تكاليف تشغيل النظام المالى، باستثناء وحدات قسم الشؤون المالية المسؤولة بصورة مباشرة عن حسابات برنامج الأمم المتحدة الإنمائي وحسابات الأمانة، التى تعالج باعتبارها تكاليف دعم غير مباشر للمشروعات؛

(د) جميع تكاليف مهمة إدارة الموظفين المركزيين التى يضطلع بها قسم شؤون الموظفين؛

(هـ) جميع تكاليف المكان، الأمن، الاتصالات، وخدمات السعاة، السجلات المركزية والمشتريات لأنشطة البرنامج العادى التى يتولى إدارتها قسم الشؤون الإدارية، فيما عدا التى تحمل مباشرة على المشروعات (تعامل تكاليف إدارة التوريدات المرتبطة بمشتريات المشروعات باعتبارها تكاليف دعم غير مباشر للمشروعات)؛

(و) تكاليف إعداد الميزانية العادية ومراقبتها وتقييمها التى يتولاها مكتب البرنامج والميزانية، وإن كانت تكاليف مراقبة ميزانية المشروعات وتقييمها تعامل باعتبارها تكاليف دعم غير مباشر للمشروعات أو تعامل، فى حالات بعثات التقييم، باعتبارها تكاليف مباشرة للمشروعات؛

(ز) تكاليف الخدمات القانونية التى يقدمها مكتب الشؤون القانونية، باستثناء الخدمات الفنية للمشروعات والتى تعامل باعتبارها تكاليف مباشرة للمشروعات (أنظر خدمات الدعم الفنى أدناه(؛

(ح) تكاليف المراجعة الداخلية والمراجعة الخارجية، باستثناء الخدمات المباشرة، المقدمة للمشروعات.

المبدأ 2: ترشيد المنهج

مناقشة

12- أعربت اللجنة، فى اجتماعها الأخير، عن وجهة نظر عامة بأن من المستحسن للغاية وضع معدلات مبسطة لاسترداد تكاليف الدعم، ما دامت هذه المعدلات تستند الى فهم واضح وتعريف سليم ومتسق لتكاليف الدعم غير المباشرة التي ينبغي استردادها. ويتفق هذا الرأي مع وجة نظر كل من المدير العام والمراجع الخارجي. ولتحديد السبيل إلى تحقيق هذا التبسيط، لا بد من دراسة العوامل التي أعاقت هذه العملية على الرغم من أنها غاية يسندها الجميع.

13- وتشمل هذه العوامل ما يلي:

(أ) السياسات التي وضعها شركاؤنا في منظومة الأمم المتحدة من خلال هياكل أجهزتهم الرياسية - ومن الأمثلة على ذلك برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ومعظم ترتيبات التمويل من وكالات أو برامج الأمم المتحدة والتي تختلف كل منها عن الأخرى وعن السياسات الموحدة لدى المنظمة؛

(ب) السياسات التي تطبقها الجهات المتبرعة الكبرى (مثل معدلات الحدود القصوى التي وضعتها الهيئة الأوروبية على تسديد تكاليف الدعم حسب حجم المشروع)؛

(ج) ما أبدته بعض الجهات المتبرعة من تحبيذها للابتعاد عن أسلوب المعدلات المئوية وتبني تحويل التكاليف غير المباشرة إلى تكاليف مباشرة تعالج بشكل محدد في ميزانية المشروع (مثل المملكة المتحدة، الهند والمجموعة الأوروبية)؛

(د) التفاوت الواسع ما بين المشروعات عندما تحسب تكاليف الدعم غير المباشرة للمشروعات كنسبة مئوية من ميزانية المشروعات (مثلا الاختلاف بين تسليم ما قيمته 20 مليونا من الأسمدة بمعدل تكاليف يبلغ 3 في المائة مثلا، وتوظيف وتقديم الخدمات لما قيمته 000 200 دولار من مساعدات التعاون التقني فيما بين البلدان النامية حيث يبلغ معدل التكاليف + 20% من التسليم)؛

(هـ) ضرورة الاعتراف بأن المشروعات حتى وإن كانت متماثلة في الحجم وتشكيلة المدخلات فإنها قد تظهر اختلافات هامة في تكاليف الدعم غير المباشرة الفعلية المقدمة للمشروع (مثلا الاختلاف بين تسليم وتقديم خدمات لثلاثة خبراء في المقر الرئيسي للمنظمة دعما للعمل المعياري للبرنامج العادي، في مقابل تكاليف تسليم وتقديم خدمات لنفس الخبراء الثلاثة في موقع ميداني نائي)؛

(و) ضرورة توخي المرونة في إرساء الشراكات مع المنظمات الدولية الأخرى عندما تكون هذه الشراكات هي لصالح زيادة فعالية الدعم لسياسات المنظمة في الدول الأعضاء؛

(ز) ضرورة احترام الاتفاقات السارية.

التوصية

14- يوصى بالاعتراف باتباع منهج مبسط لمعدلات استرداد تكاليف الدعم باعتبارها أولوية في وضع هياكل المعدلات هذه، شريطة الاعتراف الواجب بضرورة احترام احتياجات شركاء المنظمة وتحصيل مبالغ تعكس على نحو مقبول تكاليف الدعم غير المباشرة المتغيرة التي تحملتها المنظمة بالفعل.

المبدأ 3: التوافق المعقول بين الرسوم والتكاليف الفعلية

مناقشة

15- تستوجب ضرورة تبسيط المنهج تلافي هياكل حساب التكاليف المعقدة مما يتيح للمنظمة، مثلا، أن ترصد التكاليف لكل مشروع على حدة بصورة دقيقة. وستكون إدارة هذا النظام شاقة وباهظة التكاليف، ومن المحتمل أن تؤدي إلى مناقشة حاسمة مع الشركاء بشأن التكاليف. والضرورة تدعو إلى إيجاد نظام لوضع المعدلات يتميز بقدر كاف من المرونة لتطبيق معدلات ملائمة على ظروف ملائمة - لكي يتحقق التوافق، إلى أقرب درجة ممكنة عمليا، بين متوسط المعدلات المطبقة والتكاليف الفعلية. ولا بد أن يتسم هذه النظام بالشفافية، أي بمعنى أن تكون قواعد اتخاذ القرار لتحديد ما هو المعدل الذي يجب تطبيقه معروفة ومفهومة لشركاء المنظمة ولدولها الأعضاء.

التوصية

16- يوصى بوضع مجموعة من المعدلات الواقعية لعدد محدود من الظروف، وأن تعرف معايير تحديد هذه المعدلات وتطبيقها بصورة واضحة.

النظام المقترح لتسديد تكاليف الدعم

17- يجب، عند اقتراح نظام جديد، إيلاء الاهتمام للمبادئ الموصى بها أعلاه (معدلة تبعا لاستعراض اللجنة لهذه المبادئ)، وللاتفاقات السارية. وفيما يتعلق بهذه النقطة الأخيرة، يوصى بضرورة الاحترام الكامل للاتفاقات السارية، على أن تعمل المنظمة على تشجيع شركائها، خاصة في إطار منظومة الأمم المتحدة، على السعي إلى اتباع منهج متسق مشترك بين الوكالات.

18- وتطبق الفقرات التالية هذه المبادئ على كل فئة من فئات البرامج المحددة في الجدول 1 في بداية هذه الوثيقة.

البرامج من خارج الميزانية

المساعدة الفنية - التمويل القطري

19- تعرف بأنها مشروعات المساعدة الفنية في الميدان التي تمولها حكومة البلد المتلقي، بما فيها تلك التي تمول من خلال قروض من مؤسسات التمويل الدولية.

20- وينبغي، من حيث المبدأ، أن تقوم هذه المشروعات بتسديد تكاليف الدعم غير المباشرة المتغيرة المرتبطة بالمشروع. ولا ينبغي أن تتجاوز المعدلات الموحدة المعدل الأقصى (حاليا 13 في المائة)، ولكن من الممكن تعديلها في ظروف خاصة، حيثما كان ملائما:

• نسب عالية من العقود، التوريدات والمعدات التي تستلزم حدا أدنى من تكاليف الدعم الإداري والتنفيذي (تظل تطبق الأحكام الحالية للقسم 250 من دليل التعليمات الإدارية)؛
  
• التنفيذ القطري الكامل أو الجزئي؛
  
• إدراج تكاليف دعم المشروع في ميزانية المشروع بوصفها تكاليف مباشرة للمشروع؛
  
• ترتيبات أخرى لتقاسم التكاليف أو الدعم التكميلي؛
  
• ومشروعات كبيرة بصورة غير عادية، حيث تنطبق وفورات الحجم الكبير.

المساعدة الفنية - مساهمات الجهات المتبرعة

21- تعرف بأنها مشروعات المساعدة الفنية في الميدان التي تمول من قبل طرف ثالث بخلاف المنظمة أو الحكومة المتلقية.

22- ينبغي، من حيث المبدأ، أن تقوم هذه المشروعات بتسديد تكاليف الدعم غير المباشرة المتغيرة المرتبطة بالمشروع. ولا ينبغي أن تتجاوز المعدلات الموحدة المعدل الأقصى (حاليا 13 في المائة (ولكن من الممكن تعديلها في ظروف خاصة، حيثما كان ملائما: