Comité financier

Introduction

1. À sa quatre-vingt-treizième session, le Comité financier a reçu et examiné un document¹ sur la question des dépenses d'appui. Il s'est félicité de l'examen général amorcé avec ce document et a reconnu que le cadre conceptuel proposé serait utile pour affiner les propositions.

2. Au cours de la présente session, le Comité a reçu un certain nombre de documents en réponse à la demande qu'il avait adressée au Secrétariat pour recevoir des informations sur divers domaines apparentés. Ces documents sont les suivants:

• FC 94/4 a) Examen des dépenses d'appui - Profil actuel des programmes de terrain de la FAO et des autres programmes financés par des contributions volontaires;
• FC 94/4 b) Examen des dépenses d'appui - Taux actuels de remboursement des dépenses d'appui des programmes de terrain et des autres programmes financés par des contributions volontaires;
• FC 94/4 c) Examen des dépenses d'appui - Méthodes utilisées pour calculer le coût du soutien aux programmes de terrain et aux autres programmes financés par des contributions volontaires.

3. En partant du cadre conceptuel élaboré pour la dernière session du Comité et de l'analyse du système actuel de remboursement des dépenses d'appui, le présent document soumet à l'examen du Comité un certain nombre de principes. Une fois les principes acceptés, le Secrétariat élaborera les politiques et procédures internes qui en découlent et qui devront être appliquées au remboursement des dépenses d'appui.

Portée du document

4. Le tableau ci-après décrit toute la gamme des activités qui peuvent entraîner des dépenses d'appui, ainsi que leurs relations avec le Programme ordinaire (PO).

Tableau 1: Matrice des activités par source et type de financement²

5. Les encadrés gris du tableau ci-dessus correspondent aux activités qui peuvent donner lieu à des dépenses d'appui. Le document examine chacune de ces catégories dans le but d'établir des principes pour le recouvrement des dépenses d'appui.

Objectifs des modifications proposées

6. Les pratiques actuelles, décrites dans le document FC 94/4 b), se ressentent du fait que leur élaboration s'est étalée sur de nombreuses années. La tentative faite en 1993 d'instaurer un nouveau régime de dépenses d'appui n'ayant pas reçu un soutien suffisant des États Membres, les pratiques existantes sont demeurées en vigueur et ont été adaptées aux besoins du moment. Toutefois, il est aujourd'hui reconnu que les politiques en place sont complexes, manquent parfois de cohérence et ne sont pas toujours équitables.

7. La stratégie à long terme de l'Organisation dans ce domaine est énoncée dans le Cadre stratégique approuvé par la Conférence lors de sa trentième session:

poursuivre la politique des gains d'efficience en vue de réduire le coût de l'appui aux programmes de terrain et de placer la FAO dans une meilleure position pour obtenir des ressources³

8. Ceci implique une réduction des dépenses d'appui afin que, premièrement, les remboursements couvrent les coûts et que deuxièmement, les taux de remboursement soient abaissés, ce qui permettra d'améliorer la compétitivité de la FAO dans la mobilisation des ressources pour ses Membres.

9. Les objectifs immédiats d'un nouveau régime de remboursement des dépenses d'appui sont donc de:

• définir et appliquer une méthode cohérente et défendable en matière de recouvrement des dépenses d'appui;
• simplifier la méthode dans un souci de transparence et d'efficacité administrative; et
• s'assurer que les frais facturés reflètent de façon raisonnable les coûts réels et, tout en reconnaissant la nécessité d'appliquer des taux moyens, s'assurer que des surcharges ne sont pas facturées à un partenaire.

Principes proposés

PRINCIPE 1: UNE APPROCHE COHÉRENTE ET DÉFENDABLE EN MATIÈRE DE RECOUVREMENT DES DÉPENSES D'APPUI

Données du problème

10. Cette question a déjà été abordée par le Comité dans le cadre de son examen du document FC 93/4, Dépenses d'appui, lors de sa dernière session. Il a généralement admis qu'un recouvrement intégral des coûts, frais généraux compris, ne devait pas être recommandé étant donné que:

• cela occasionnerait des problèmes pour la structure financière de l'Organisation qui serait alors contrainte de financer une part importante des coûts fixes par des revenus variables;
• cette méthode serait dépourvue de logique du point de vue budgétaire, étant donné que les coûts fixes en question sont déjà correctement imputés sur le Programme ordinaire; et
• elle ne serait pas acceptable pour les donateurs qui ont constamment indiqué qu'ils ne sont pas disposés à prendre en charge les coûts fixes ou les coûts de base de l'Organisation.

Recommandation

11. Il est recommandé au Comité de confirmer ses premières conclusions, selon lesquelles le remboursement des dépenses d'appui devrait viser le recouvrement intégral des dépenses d'appui indirect aux projets telles que définies dans le document FC 93/4, c'est-à-dire la totalité des coûts moins les coûts fixes suivants:

1. tous les coûts liés aux bureaux des Sous-Directeurs généraux [AFD, AGD, ESD, FID, FOD, GID, SDD, TCD], à l'exclusion de ceux afférents aux unités administratives de soutien, qui sont imputés sur les dépenses d'appui indirect à l'aide de l'enquête sur le temps de travail;
   
   
2. tous les frais généraux fixes liés à l'exploitation et à l'entretien des infrastructures de technologie de l'information, par la Division des systèmes et techniques d'information (AFI);
   
   
3. tous les coûts de l'exploitation du système financier, à l'exclusion de ceux des unités de la Division des finances (AFF) directement responsables de la comptabilité du PNUD et des fonds fiduciaires, qui sont traités comme des dépenses d'appui indirect aux projets;
   
   
4. toutes les dépenses d'administration de la fonction centrale personnel, par la Division du personnel (AFP);
   
   
5. les dépenses afférentes aux locaux, à la sécurité, aux communications (sauf celles directement prises en charge par les projets), aux services de plantons, aux services centraux des dossiers et des achats pour les activités du Programme ordinaire administrées par la Division des services administratifs (AFS), les dépenses du Service des contrats et achats relatives aux achats des projets étant toutefois traitées comme des dépenses d'appui indirect;
   
   
6. les coûts de la préparation, du contrôle et de l'évaluation du budget ordinaire par le Bureau du programme, du budget et de l'évaluation (PBE), même si les coûts du contrôle et de l'évaluation des budgets des projets sont traités comme des dépenses d'appui indirect aux projets ou, dans le cas des missions d'évaluation, comme des coûts directs des projets;
   
   
7. les coûts des services du Bureau juridique (LEG), à l'exclusion des services techniques aux projets qui sont traités comme des coûts directs des projets (voir SAT ci-dessous); et
   
   
8. les coûts de la Vérification interne et externe des comptes, à l'exclusion des services fournis directement aux projets.

PRINCIPE 2: UNE MÉTHODE SIMPLE

Données du problème

12. À sa dernière session, le Comité s'est déclaré généralement favorable à l'adoption de taux simplifiés pour le recouvrement des dépenses d'appui, à condition que ces taux soient fondés sur une bonne compréhension et une définition rationnelle et cohérente des dépenses d'appui indirect à recouvrer. Cette opinion rejoint celle du Directeur général et du Commissaire aux comptes. Pour définir les moyens à employer pour parvenir à cette simplification, il convient d'examiner les facteurs qui s'y sont jusqu'ici opposés, alors même que cet objectif faisait l'unanimité.

13. Ces facteurs sont notamment les suivants:

1. les politiques établies par nos partenaires du système des Nations Unies par le biais de leurs propres organes directeurs. Exemples: celles du PNUD et de la plupart des mécanismes de financement des programmes ou des institutions des Nations Unies, qui varient d'une institution à l'autre et diffèrent de la politique établie à la FAO;
   
   
2. les politiques pratiquées par les principaux donateurs (par exemple, taux plafonds appliqués au remboursement des dépenses d'appui par la Commission européenne en fonction de l'envergure des projets);
   
   
3. le fait que certains donateurs (le Royaume-Uni, l'Inde, la Commission européenne par exemple) préféreraient que l'on renonce aux taux exprimés en pourcentage en faveur de la conversion des coûts indirects en coûts directs expressément pris en compte dans le budget d'un projet;
   
   
4. les différences importantes d'un projet à l'autre lorsque les dépenses d'appui indirect effectives sont exprimées en pourcentage du budget global d'un projet (par exemple, la différence entre la livraison de 20 millions de dollars E.-U. de pesticides, où les coûts sont de l'ordre de 3 pour cent, et le recrutement et la fourniture de services pour un projet d'assistance CTPD d'un montant de 200 000 dollars E.-U., où les coûts peuvent représenter 20 pour cent et plus des coûts d'exécution);
   
   
5. la nécessité de tenir compte du fait que même entre des projets d'une envergure et d'un assortiment d'apports comparables, il peut exister d'importants écarts dans les dépenses d'appui indirect effectives (différence par exemple entre les coûts liés au déploiement et à la gestion administrative de trois experts du siège de la FAO à l'appui du travail normatif au titre du Programme ordinaire et les coûts liés au déploiement et à la gestion administrative des trois mêmes experts affectés sur le terrain dans un endroit éloigné);
   
   
6. la nécessité de faire preuve de souplesse dans la mise en place de partenariats avec d'autres organisations internationales, lorsque ces partenariats favorisent la mobilisation d'un soutien aux politiques de la FAO dans les États Membres; et
   
   
7. la nécessité de respecter les accords en vigueur.

Recommandation

14. Il est recommandé d'accorder la priorité à une approche simplifiée de l'établissement des barèmes des taux de recouvrement des dépenses d'appui, tout en tenant dûment compte de la nécessité de respecter les besoins légitimes de nos partenaires et de facturer des frais qui reflètent de façon raisonnable les dépenses d'appui indirect variables effectivement engagées.

PRINCIPE 3: DES FRAIS RAISONNABLES, REFLÉTANT LES COÛTS RÉELS

Données du problème

15. Le souci d'adopter une approche simplifiée nous amène à éviter des structures de comptabilité des coûts complexes qui nous permettraient, par exemple, d'imputer de façon précise les coûts des projets individuels. Un tel système serait à la fois lourd et coûteux à gérer et risquerait d'entraîner d'âpres discussions avec les partenaires sur les coûts. Il s'agit plutôt de mettre en place un système de fixation des taux suffisamment souple pour garantir des taux appropriés selon les circonstances, de manière que les taux moyens pratiqués soient le plus proches possible des coûts réels. Ce système doit être transparent, c'est-à-dire que les règles invoquées pour décider du taux applicable doivent être connues et comprises de nos partenaires et de nos membres.

Recommandation

16. Il est recommandé d'établir un barème de taux réalistes pour un nombre limité de conditions et de définir clairement les critères d'établissement et d'application de ces taux.

Régime de remboursement des dépenses d'appui proposé

17. Tout nouveau régime proposé devra tenir compte des principes recommandés ci-dessus (sous réserve des modifications suggérées par le Comité) et des accords existants. Sur ce dernier point, il est recommandé que les accords en place soient pleinement respectés, mais que la FAO encourage ses partenaires, notamment ceux qui font partie du système des Nations Unies, à promouvoir une approche cohérente commune interinstitutions.

18. Les notes ci-après appliquent ces principes à chacune des catégories de programme définies au Tableau 1 au début de ce document.

PROGRAMMES EXTRABUDGÉTAIRES

Assistance technique - Financement national

19. Il s'agit de projets d'assistance technique sur le terrain financés par le gouvernement du pays bénéficiaire, y compris ceux qui sont financés au moyen de prêts consentis par des institutions financières internationales.

20. En principe, ces projets devraient rembourser les dépenses d'appui indirect variables qui leur sont associées. Les taux standard ne doivent pas dépasser un taux plafond (actuellement 13 pour cent) mais peuvent être modifiés, selon qu'il convient, pour tenir compte de circonstances particulières, telles que:

• proportion élevée de contrats, de fournitures et d'équipement impliquant des coûts de soutien administratif et opérationnel minimes (les dispositions MS 250 actuelles continuent de s'appliquer);
• exécution nationale, en totalité ou en partie;
• inclusion des dépenses d'appui au projet dans le budget du projet sous forme de coûts directs;
• autres mécanismes de partage des coûts ou d'appui supplémentaire;
• projets d'envergure exceptionnelle permettant des économies d'échelle.

Assistance technique - Contributions des donateurs

21. Il s'agit de projets d'assistance technique sur le terrain financés par une tierce partie autre que la FAO ou le gouvernement bénéficiaire.

22. En principe, ces projets devraient rembourser les dépenses d'appui indirect variables qui leur sont associées. Les taux normaux ne doivent pas dépasser un taux plafond (actuellement de 13 pour cent) mais peuvent être modifiés, selon qu'il convient, pour tenir compte de circonstances particulières, telles que:

• taux établis par les organes intergouvernementaux des organisations du système des Nations Unies (y compris les institutions financières internationales);
• proportion élevée de contrats, fournitures et équipement impliquant des coûts de soutien administratif et opérationnel minimes (les dispositions MS 250 actuelles continuent de s'appliquer);
• cadres associés, facturés à un taux fixe de 12 pour cent;
• inclusion des dépenses d'appui au projet dans le budget du projet sous forme de coûts directs; et
• projets d'envergure exceptionnelle permettant des économies d'échelle.

Assistance d'urgence

23. L'aide d'urgence est définie comme réaction à une situation exigeant une intervention immédiate face à l'impact d'une catastrophe naturelle ou provoquée par l'homme sur le secteur agricole. À une telle catastrophe doivent répondre des mesures immédiates qui justifient des procédures opérationnelles spéciales. Si le projet est défini comme relevant de l'aide d'urgence, la demande suit la voie accélérée et le projet est traité comme tel du point de vue opérationnel. De façon générale, la notion d'"urgence" ne comprend pas les aspects "prévention" et "préparation" aux fins des opérations de projet.

24. Les taux pour l'assistance d'urgence doivent être établis au cas par cas afin de recouvrer la totalité des dépenses d'appui indirect variables du projet engagées par le Bureau des opérations spéciales de secours. Ces taux se situent actuellement dans une fourchette comprise entre 3 et 6 pour cent.

25. D'autres coûts supplémentaires identifiables engagés par le Bureau des opérations spéciales de secours (TCOR) et par d'autres unités (par exemple, des missions spéciales d'achat ou du personnel temporaire supplémentaire) devraient être couverts par ces taux de dépenses d'appui sauf s'ils sont imputables en tant que coûts directs sur le budget du projet (ce qui est fréquemment le cas).

26. Ceci implique que le temps de travail du personnel du Programme ordinaire (par exemple les services des FAOR, les services d'appui technique, le personnel administratif du siège et des bureaux régionaux) ne sera généralement pas imputé aux projets d'urgence, sauf lorsque ces coûts peuvent être traités comme des coûts directs.

27. Lorsque TCOR exécute des projets d'assistance technique en raison de conditions particulières, les taux de remboursement prévus pour l'assistance technique seront normalement appliqués.

Activités normatives du Programme ordinaire

28. Ces activités sont considérées comme des contributions volontaires en appui direct à l'exécution des activités du Programme ordinaire. Elles sont en général de nature normative et sont exécutées au siège ou dans un bureau régional, plutôt que directement sur le terrain.

29. Un taux standard (actuellement de 6 pour cent) s'applique aux projets qui répondent complètement à cette définition (c'est-à-dire qu'ils sont exécutés par le siège et de nature normative). Il représente la moyenne des dépenses d'appui indirect variables effectivement engagées par ces projets.

30. Ces taux peuvent être modifiés pour tenir compte de circonstances particulières, telles que:

• projets mixtes, qui peuvent comporter une proportion élevée d'activités normatives mais également un important volet d'activités de terrain, auquel cas le taux sera revu à la hausse pour tenir compte du coût approximatif moyen jusqu'à concurrence du plafond normal pour les projets d'assistance technique (actuellement de 13 pour cent);
• contributions destinées à défrayer les participants à des conférences et des consultations relevant du mandat de la FAO venus de pays en développement qui seront exonérées de frais pour dépenses d'appui indirect;
• des fonds de parrainage, destinés à appuyer des activités de sensibilisation ou de promotion, seront utilisés pour couvrir les frais directs identifiables de ces activités et, à ce titre, ils ne seront pas soumis à l'obligation de remboursement des services;
• cadres associés, facturés à un taux fixe de 12 pour cent; et
• comptes de fonds fiduciaires à long terme (par exemple les commissions créées sous l'égide de la FAO), qui feront l'objet d'une estimation au cas par cas du niveau réel de dépenses d'appui indirect variables et facturés en conséquence.

Activités à financement mixte

31. Ces mécanismes couvrent des activités inscrites au Programme ordinaire et habituellement de nature normative. Ils sont définis comme des mécanismes de partenariat entre la FAO et d'autres organisations intergouvernementales, notamment les organisations du système des Nations Unies.

32. Il sera tenu compte de la nature particulière de ces mécanismes de partenariat, qui donneront lieu à un accord de partage des dépenses directes en fonction de la contribution apportée par ces activités conjointes aux objectifs stratégiques de l'Organisation. Si les dépenses indirectes variables sont en général financées par l'organisation hôte, il convient d'en faire état dans le Protocole d'accord et dans les formules de partage des frais y relatives.

PROGRAMME ORDINAIRE

PCT et PSSA

33. Les activités d'assistance technique (y compris les urgences) financées par le Programme ordinaire devraient, en principe, rembourser les dépenses d'appui indirect variables engagées par les unités opérationnelles ou leur équivalent pour le projet (c'est-à-dire pour les services opérationnels). Ce remboursement devrait se fonder sur un taux moyen (actuellement de 7 pour cent).

Services d'appui technique (SAT)

34. Ces services ne rentrent pas dans la catégorie des dépenses d'appui indirect puisqu'ils sont traités comme des frais imputés directement au projet. Toutefois, étant donné que le Commissaire aux comptes a inclus ce genre de dépenses dans la rubrique générale des dépenses d'appui, elle est incorporée ici par souci d'exhaustivité.

35. Les SAT sont définis comme des apports du personnel technique de l'Organisation, en raison de ses compétences techniques, aux processus de formulation, préévaluation, appui technique et évaluation des projets. Il est admis que la fourniture de cette assistance technique constitue l'une des fonctions de l'Organisation et que le recouvrement total n'est donc pas prévu. Par ailleurs, il est également admis que des services payants incitent davantage le fournisseur de services à fournir une prestation satisfaisante.

36. En principe, l'Organisation devrait donc encourager l'inclusion expresse dans les budgets des projets du maximum de ressources nécessaires pour couvrir les SAT. L'Organisation s'efforcera de prévoir et budgétiser les SAT non couverts sous forme d'une provision spéciale dans le Programme de travail et budget approuvé par l'Organisation.

37. Les frais seront imputés sur les budgets des projets sur la base du nombre de journées de services fournies multiplié par le coût standard quotidien pour la classe de poste concernée. Il est établi que ce calcul pourra tenir compte des mécanismes de partage des frais, grâce à l'application d'un plafond sur le nombre de jours ou sur le taux à facturer indiqué dans le budget du projet.

RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS

Tableau 2: Matrice des activités par source et type de financement

QUESTIONS CONNEXES

Mesures des coûts

38. L'approche proposée exige de l'Organisation qu'elle possède une connaissance raisonnable de ses coûts à l'appui du Programme de terrain. Par conséquent, bien que les enquêtes sur la mesure du temps de travail et les systèmes de mesure des coûts ne soient pas encore généralisées à l'échelle du système des Nations Unies, le maintien d'un tel système par la FAO est recommandé.

Établissement et ajustement des taux

39. Les taux auront tendance à fluctuer en fonction de deux facteurs: le coût de l'appui et le volume de l'exécution. Ceci implique un examen et une révision périodiques des taux. Pour éviter des fluctuations trop fréquentes, il est recommandé de calculer ce taux sur une période assez longue - par exemple, sous forme de moyenne mobile sur trois exercices biennaux.

Établissement de rapports

40. Le programme d'établissement de rapports ci-après est recommandé:

• un rapport sur les dérogations et les exceptions aux directives détaillées énoncées ci-dessus à présenter tous les ans au Comité financier;
• un rapport sur les modifications des taux approuvées par le Directeur général dans le contexte des directives, à soumettre le cas échéant au Comité financier; et
• un rapport sur les coûts effectifs de l'appui au programme de terrain par rapport aux remboursements reçus, présenté tous les deux ans dans le cadre du rapport sur l'exécution du Programme.

Conclusions

41. Le Comité est invité à examiner les propositions formulées dans le présent document à la lumière des renseignements fournis dans les trois documents connexes (FC 94/4 a, b et c).

42. En particulier, le Comité est invité à donner son aval:

1. aux principes énoncés dans les paragraphes 11, 14 et 16;
   
   
2. à la politique proposée pour le calcul des taux de remboursements, telle que résumée dans le tableau figurant après le paragraphe 37 et décrite en détail aux paragraphes 19 à 33;
   
   
3. au maintien d'un système de mesure des coûts comme indiqué au paragraphe 38 et à la procédure de révision des taux décrite au paragraphe 39; et
   
   
4. au programme d'établissement de rapports proposé au paragraphe 40.

1 FC 93/4

2 Une liste des abréviations figure en annexe au premier document de cette série, FC 94/4 a).

3 Cadre stratégique de la FAO 2000-2015, Rome 1999, paragraphe 130 d).