Índice

I. EL CONTEXTO

II. MAASTRICHT Y MÁS ALLÁ

Maastricht
Levantar sobre la base de Maastricht
Consecuencias para la política relativa al comercio agrícola y negociaciones de la OMC

III. ¿CUÁLES SON LAS "FUNCIONES MÚLTIPLES" DE LA AGRICULTURA?

Algunas aclaraciones sobre el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra
Seguridad alimentaria
Función ambiental
Función económica
Función social
Interacciones entre las distintas funciones
Significado de este concepto para Europa
Otras perspectivas sobre las funciones múltiples de la agricultura

IV. RECOMENDACIONES PARA LA ACTUACIÓN EN EL FUTURO

Actividad continuada de recopilación de pruebas y desarrollo de los conceptos
Metodologías e instrumentos
Elaboración de directrices: iniciativas regionales y nacionales
Otras esferas de actuación en el futuro

I. EL CONTEXTO

1. La agricultura tiene importantes funciones ambientales, económicas y sociales, además de su labor primaria de producir y alimentos y contribuir a la seguridad alimentaria. Las múltiples funciones de la agricultura son intrínsecas a ésta. No obstante, hasta hace poco las políticas y prácticas pertinentes no han comenzado a prestar atención a los problemas que conlleva el fortalecimiento y aprovechamiento de una serie de funciones, consideradas cada vez más importantes para el logro de la sostenibilidad en la agricultura y el desarrollo rural. El desafío que se presenta para el futuro es hacer realidad los beneficios que se pueden derivar de una combinación ideal de funciones, al mismo tiempo que se reducen en lo posible los efectos negativos.

2. Con el fin de evaluar las tendencias mundiales de los países tanto en desarrollo como desarrollados, la Conferencia FAO/Países Bajos sobre el Carácter Multifuncional de la Agricultura y la Tierra (Maastricht 1999) constituyó un foro técnico internacional para la búsqueda de nuevas prácticas y entornos adecuados, necesarios para fomentar la agricultura y el desarrollo rural sostenibles (ADRS). El contexto normativo global de la Conferencia tuvo una doble referencia: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio y Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), de 1992, y la Cumbre Mundial de la Alimentación, de 1996. El objetivo inmediato de Maastricht era evaluar hasta qué punto la perspectiva de la agricultura y la tierra podría ayudar a las principales partes interesadas, en particular los productores y los usuarios de la tierra, autoridades y otros encargados de la toma de decisiones, a aplicar prácticas sostenibles para la agricultura y la utilización de la tierra.

3. La atención a las funciones múltiples de la agricultura y la tierra tiene especial significado en Europa, dadas las progresivas transformaciones de la función de los espacios y comunidades rurales en la economía y la sociedad regional. Aunque la producción agrícola continúa siendo importante, han adquirido importancia primaria una gran variedad de beneficios ambientales, sociales, culturales y económicos indirectos. Así, las cuencas hidrográficas, los bosques y los suelos se ordenan de manera que puedan absorber y reciclar las sustancias contaminantes y regenerar el aire y el medio ambiente en general. Los agroecosistemas ordenados en forma sostenible se valoran ahora de forma especial por su valiosa contribución al turismo y a las actividades de esparcimiento, por sus repercusiones en el patrimonio cultural nacional y en cuanto residencias secundarias o periféricas para los habitantes de la ciudad.

4. La concepción multifuncional de la agricultura está basada en planteamientos anteriores encaminados al logro de una agricultura y un uso de la tierra sostenibles con los siguientes medios:

• ampliación de las perspectivas para incluir los servicios del sector agrícola al conjunto de la sociedad;
• establecimiento de un marco para valorar comparativamente las compensaciones mutuas y sinergias entre las diferentes funciones de la agricultura y el correspondiente uso de la tierra;
• examen de las relaciones dinámicas entre las áreas rurales y urbanas en diferentes escalas;
• incorporación de las condiciones existentes en todo el mundo, desde las sociedades predominantemente rurales especialmente interesadas por la producción primaria de alimentos u otros bienes, hasta las naciones altamente industrializadas con una pequeña población rural y cuya economía nacional atribuye poca importancia a la producción primaria.

5. Por ello, este enfoque facilita la comprensión de las complejas interacciones entre la agricultura y la utilización correspondiente de la tierra, los múltiples bienes y servicios (alimentarios y no alimentarios) ofrecidos por la agricultura, la contribución de éstos al logro de las metas sociales más amplias y, a su vez, las repercusiones que pueden tener en la agricultura los sectores ambientales, económicos y sociales, incluida la demografía y la creciente globalización de los mercados y el comercio. Los dos ejemplos siguientes ilustran la combinación de beneficios que se observan en las actuales condiciones de Europa.

II. MAASTRICHT Y MÁS ALLÁ

Maastricht

6. Los participantes en la Conferencia de Maastricht expresaron diferentes opiniones sobre la definición, alcance, utilidad, valor añadido y cobertura del carácter multifuncional de la agricultura. Los participantes comprendían que, en el marco de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles (ADRS), la agricultura tiene múltiples objetivos y funciones que, con políticas adecuadas, pueden fomentar la ADRS y que deberían orientarse a objetivos específicos, ser transparentes y eficaces en función de los costos y no perturbar la producción y el comercio.

7. Los principales objetivos de la Conferencia de Maastricht fueron los siguientes:

1. examinar los progresos conseguidos, en el contexto de la agricultura y de la correspondiente utilización de la tierra, hacia los principios contenidos en la Declaración de Río y en el Programa 21, y
   
   
2. determinar las cuestiones principales y los instrumentos que deben considerarse, teniendo en cuenta el continuo cambio que están atravesando la agricultura y el uso de la tierra.

8. Es preciso elaborar un marco analítico coherente para cuantificar los costos y beneficios económicos, ambientales y sociales de las interconexiones existentes, teniendo en cuenta las diferentes circunstancias en las regiones y países y dentro de cada país. Este análisis puede contribuir a una mayor sensibilización y reflexión sobre las vinculaciones entre los diferentes aspectos de la agricultura y podría contribuir a la fijación de prioridades de las políticas, procesos e instituciones, sinergias y concesiones que deben realizar todas las partes interesadas. Los participantes indicaron también la necesidad de tener en cuenta las enseñanzas aprendidas.

9. Los participantes señalaron las siguientes conclusiones, necesarias para progresar hacia la ADRS:

• Participación activa y liderazgo de las comunidades rurales;
• Cooperación entre las instituciones locales y nacionales de asociaciones de agricultores, cooperativas campesinas, grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales, el sector privado y los organismos gubernamentales para abordar en colaboración los problemas de la agricultura y la utilización de la tierra;
• Intercambio eficiente y transparente de información en todos los niveles y entre todos ellos, con el fin de promover la participación y el interés por la innovación;
• Mayor disponibilidad de los resultados de la investigación aplicada y de la información científica y técnica adaptable y de interés local sobre la agricultura y los recursos naturales;
• Mejora de los instrumentos económicos, incluido el crédito rural y las instituciones de ahorro, los mecanismos para la valoración de las distintas funciones de la agricultura y las evaluaciones y perspectivas a más largo plazo para la inversión;
• Necesidad de garantizar el acceso a la tierra y a los recursos naturales;
• Fortalecimiento de la capacidad, factor importante para el desarrollo sostenible, juntamente con la movilización de todas las partes interesadas.

Levantar sobre la base de Maastricht

10. En el 30° período de sesiones de la Conferencia de la FAO, en noviembre de 1999, se recibieron los resultados de los debates de Maastricht como documento informativo (C99/INF/20) En lo que se refiere a la actuación futura, El Marco Estratégico para la FAO, 2000-2015, adoptado en la Conferencia, incluye referencias fundamentales a la importancia de evaluar y hacer realidad el carácter multifuncional, sobre todo en los párrafos 69, 76 y 78¹.

11. En calidad de organismo coordinador para los Capítulos 10 y 14 del Programa 21 sobre los recursos naturales, la agricultura sostenible y el desarrollo rural, la FAO ha desempeñado un papel fundamental en la presentación de los desafíos y oportunidades para el futuro en la octava reunión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible del 8 de abril de 2000, y volverá a hacerlo en la décima reunión de la Comisión (Río+10) que tendrá lugar en el año 2002.

Consecuencias para la política relativa al comercio agrícola y negociaciones de la OMC

12. En el Artículo 20 del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre la Agricultura se establece que las negociaciones para continuar el proceso de reforma en la agricultura deben tener en cuenta, entre otras cosas, las preocupaciones no comerciales de los miembros de la OMC, en particular la seguridad alimentaria y la necesidad de proteger el medio ambiente. La nueva ronda de negociaciones de la OMC sobre la agricultura se centrará probablemente en las grandes áreas comprendidas en dicho Acuerdo, es decir, el acceso a los mercados, la ayuda interna y las subvenciones a la exportación, además de las preocupaciones no comerciales de los miembros, incluido el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.

13. El concepto de "multifuncionalidad" no se ha incluido entre los temas de negociación de la OMC. Las opiniones de los países con respecto a la multifuncionalidad en el contexto de las negociaciones de la OMC sobre la agricultura son muy variadas y difieren considerablemente. En particular, hay diferencias sobre el alcance que se debe reconocer a este concepto en el contexto del Acuerdo sobre la Agricultura y la atención que habrá de prestarse al mismo en las próximas negociaciones sobre la agricultura.

14. Algunos países desarrollados consideran que la referencia a las preocupaciones no comerciales en el Acuerdo sobre la Agricultura comprende también la "multifuncionalidad" y que la agricultura, por su importancia especial con respecto a las funciones múltiples, debería recibir cierto apoyo gubernamental y continuar siendo objeto de trato especial en el contexto de las futuras negociaciones de la OMC. Otros países consideran que las disposiciones del actual "compartimento verde" de dicho Acuerdo ofrecen la flexibilidad suficiente para tener en cuenta las preocupaciones no comerciales legítimas, y que en el artículo 20 se pide una "reforma fundamental" de la agricultura para que las políticas nacionales que respaldan las funciones múltiples de este sector no distorsionen los mercados mundiales. Finalmente, muchos países en desarrollo consideran que, dada su experiencia en la aplicación de los compromisos actuales y teniendo en cuenta el escaso desarrollo de su agricultura, un concepto de agricultura meramente orientada al mercado no resolvería sus especiales problemas de desarrollo socioeconómico. Por ello, insisten en la necesidad de admitir una mayor flexibilidad en las políticas internas, incluidas las modificaciones en el "compartimento verde" así como el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, como parte integral de las negociaciones.

15. A pesar de las diferencias entre los miembros de la OMC acerca de estos y otros temas, las negociaciones sobre la agricultura se pusieron en marcha en la primera sesión especial del Comité de Agricultura, que se reunió en Ginebra el 23 y 24 de marzo de 2000. En esa sesión especial se acordó un programa de trabajo que supone dos fases en el proceso de negociación. La primera, que durará aproximadamente un año, se dedicará a la entrega de presentaciones y al debate de documentos técnicos y propuestas de negociación por parte de los participantes según lo dispuesto en el Artículo 20. Esta fase terminará con una reunión de evaluación en marzo de 2001. La segunda fase consistiría en las negociaciones propiamente dichas para llegar a un nuevo acuerdo.

III. ¿CUÁLES SON LAS "FUNCIONES MÚLTIPLES" DE LA AGRICULTURA?

Algunas aclaraciones sobre el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra

16. Todas las actividades humanas son multifuncionales, es decir, están relacionadas con un conjunto numeroso de necesidades y valores de la sociedad, además de realizar la función primaria que es su "razón de ser". Lo mismo ocurre con la agricultura, cuyo objetivo principal es ofrecer alimentos y materias primas a la sociedad, y constituye por lo tanto el medio de vida de los agricultores. No hay una definición internacionalmente convenida del carácter multifuncional de la agricultura. No obstante, como se indica más adelante, hay varias referencias internacionalmente aceptadas sobre el término. Las razones para considerar el carácter multifuncional de la agricultura y la utilización de la tierra son las siguientes:

• La agricultura y el uso correspondiente de la tierra contribuyen, a través de sus distintas funciones, a la aplicación de los capítulos 10 y 14 del Programa 21 (agricultura sostenible, ordenación de la tierra y desarrollo rural), que se han considerado en la octava reunión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (2000).
• La agricultura tiene capacidad para contribuir de distintas maneras al bienestar. Por ejemplo, tiene gran alcance geográfico, influye directamente en la naturaleza y el medio ambiente y aporta el material alimentario básico que garantiza la subsistencia de la humanidad.
• Las tendencias recientes hacia una forma más intensiva y especializada de agricultura han conseguido aumentar nuestra capacidad de alimentar a la población mundial pero, en algunos casos, a expensas de las metas sociales o ambientales. En tales casos, la política agrícola debería tratar de conseguir un equilibrio más adecuado entre los objetivos sociales, ambientales y económicos.
• Actualmente, la creciente atención a las funciones no alimentarias de la agricultura ha aumentado la capacidad de las políticas de abordar el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra en el marco de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles. En la elaboración de esas políticas, los participantes en la Conferencia de Maastricht confirmaron la importancia de unas medidas selectivas, transparentes y eficaces en función de los costos, que no distorsionen la producción ni el comercio. Además, dichas políticas deben contribuir a la seguridad alimentaria.

17. Si bien las múltiples funciones de la agricultura son una realidad intrínseca a ésta, hasta hace muy poco los programas de políticas no tenían en cuenta los desafíos relacionados con el fortalecimiento y aprovechamiento de una serie de funciones distintas. La ampliación del programa de políticas ha sido consecuencia, en parte, de la lentitud del progreso hacia la agricultura sostenible y, en parte, de la revisión, en muchos países y regiones, de la contribución de la agricultura al desarrollo económico (Recuadro 2).

18. La consideración de las funciones múltiples de la agricultura y de la tierra tiene especial interés para Europa, dada la importancia de las siguientes cuestiones intersectoriales:

• fuertes concentraciones demográficas en algunas regiones periurbanas y "rurales";
• sostenimiento de comunidades viables y movilización de la mano de obra en las zonas rurales, sobre todo en las regiones menos avanzadas donde el desempleo es elevado y la emigración a las zonas urbanas está dando lugar a un proceso de despoblación;
• sostenimiento de comunidades viables y movilización de la mano de obra en las zonas rurales, sobre todo en los países de ingreso elevado donde, como consecuencia de una preocupación nacional creciente por el medio ambiente, un número muy reducido de campesinos debe realizar múltiples tareas en relación con su función de "administradores de la tierra";
• garantía de la regeneración ambiental y de la absorción de la contaminación en los países en transición;
• establecimiento de nuevas relaciones entre el gobierno y la sociedad civil en países que se están transformando en economías de mercado, con cambios en la estructura de la propiedad, asignación y distribución de la tierra;
• mayor hincapié en las dimensiones ambientales y sociales de la agricultura sostenible y del desarrollo rural en países con numerosa población agraria pero en proceso continuado de urbanización e industrialización.

Seguridad alimentaria

19. La función primera y principal de la agricultura continúa siendo la producción de alimentos y de otros bienes primarios y su contribución a la seguridad alimentaria.

20. Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana (Plan de Acción de la Cumple Mundial sobre la Alimentación). La seguridad alimentaria en cuanto aspiración de alcance general está relacionada con numerosas cuestiones, como la ordenación sostenible de los recursos naturales (agricultura, pesca y silvicultura), el aumento de la producción, las políticas en sus diferentes niveles, el comercio internacional, el mantenimiento de la biodiversidad, la protección del medio ambiente, la inversión, la paz y la estabilidad. El apoyo político para el logro de la seguridad alimentaria ocupa un lugar importante, como revela el hecho de que 112 Jefes de Estado y de Gobierno, o sus representantes, y más de 70 altos cargos de otros países adoptaran la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996.

21. El logro de la seguridad alimentaria es una tarea compleja que requiere un ambiente y un conjunto de políticas propicias que garanticen la estabilidad y la equidad social, cultural, política y económica. La comprensión de las funciones económicas, sociales y ambientales de la agricultura y la utilización de este conocimiento para orientar las políticas pueden ayudar a alcanzar las metas de la seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria se aplica en el plano nacional -en parte por razones estratégicas e intereses soberanos- pero también en el plano local y en los hogares. La perspectiva multifuncional incorpora la combinación de actividades necesarias para garantizar los ingresos y recursos imprescindibles para la viabilidad de las comunidades y de los hogares en las zonas rurales. De hecho, la seguridad alimentaria constituye un requisito fundamental para la productividad futura y la estabilidad local.

Función ambiental

22. La humanidad, en cuanto agente y guardián, desempeña un papel dinámico en el mantenimiento y viabilidad de cualquier ecosistema. Como todos los sistemas agrícolas y de aprovechamiento de la tierra repercuten directamente en los componentes y funcionamiento de las ecologías locales, casi todos los ecosistemas se han visto sometidos progresivamente a ordenación.

23. La agricultura y la correspondiente utilización de la tierra pueden tener efectos benéficos o nocivos. Entre los beneficios ambientales directos de la agricultura cabe señalar los siguientes: reducción de la contaminación como consecuencia de la ordenación de los suelos y de la vegetación; crecimiento de la biomasa y mayor fijación de los nutrientes gracias a los cultivos mixtos, la explotación de la tierra y la aplicación de fertilizantes, y mayor capacidad de recuperación del ecosistema, mediante técnicas que combaten la erosión. En el Recuadro 3 se señalan algunas de las formas en que la agricultura puede contribuir a resolver los problemas del medio ambiente mundial.

24. Entre las prácticas con posibles efectos negativos cabe señalar el uso excesivo de insumos químicos o de fuentes de energía no renovables, el riego u otras grandes obras hidráulicas y los sistemas de labranza mecanizados. Los principales efectos negativos son la contaminación, la pérdida de resistencia y de diversidad de los ecosistemas cultivados y una renovación insuficiente de la estructura de los suelos, como consecuencia de lo cual la tierra es mucho más vulnerable a las condiciones externas y tiene menos capacidad de recuperación.

25. El reconocimiento y análisis de las cuestiones ambientales puede ayudar a intensificar los vínculos entre la agricultura y las propiedades biológicas y físicas del medio ambiente. El fortalecimiento de las capacidades de las instituciones locales para conseguir una ordenación sostenible de los recursos locales es fundamental. A fin de estimular la inversión y la planificación a largo plazo, los agricultores deben tener la seguridad de que disfrutarán de derechos adecuados de propiedad, acceso controlado y otros mecanismos de tenencia de tierras.

26. Muchos de los estudios monográficos presentados en la Conferencia de Maastricht ilustran una gran variedad de medios de explotar las funciones múltiples de la agricultura y la tierra y de abordar sus efectos ambientales haciendo mejor uso de los recursos naturales disponibles.

Función económica

27. La agricultura continúa siendo una fuerza importante par sustentar el funcionamiento y crecimiento de toda la economía, incluso en los países altamente industrializados. La inversión puede generar efectos económicos, tanto en las actividades iniciales como finales del ciclo productivo, para sí misma y para otros sectores. En lo que respecta a la demanda, la agricultura requiere insumos en forma de mano de obra, diversos servicios y capital financiero. En cuanto a los resultados, la agricultura suministra productos que se elaboran, transportan, comercializan y distribuyen. La valoración de las distintas funciones económicas requiere una evaluación de los beneficios a corto, medio y largo plazo. Entre los determinantes importantes de esta función económica figuran la complejidad y madurez del desarrollo del mercado y la solidez de las instituciones. Con el fin de contribuir al desarrollo económico, debe haber acumulación de capital financiero gracias a la venta de productos y servicios y mediante la atracción de nuevas fuentes de recursos, como créditos y donaciones y un crecimiento de la actividad económica basado en una gran variedad de efectos multiplicadores para el conjunto de la región.

28. Varios estudios monográficos ilustran la gran variedad de beneficios que se pueden conseguir gracias a una mejor comprensión, análisis y aprovechamiento de las funciones económicas de la agricultura. Entre ellas figuran las mejoras de la seguridad alimentaria y de los niveles de nutrición, la integración social, la creación de empleo, la condición de la mujer y la economía local y nacional, así como los importantes beneficios en relación con el medio ambiente y los recursos.

Función social

29. El mantenimiento y dinamismo de las comunidades rurales es fundamental para sostener la agroecología y mejorar la calidad de vida -y para garantizar la supervivencia misma- de la población rural, sobre todo de los jóvenes. En otro plano, el aprovechamiento de los conocimientos locales y el establecimiento de relaciones entre las fuentes internas y externas de personal especializado, información y asesoramiento son fundamentales para el futuro de las comunidades rurales. La viabilidad social comprende el mantenimiento del patrimonio cultural: muchas sociedades se identifican fuertemente con sus orígenes históricos en las comunidades agrarias y en los estilos de vida rurales.

30. Varios estudios de casos demuestran que las funciones sociales de la agricultura y la tierra abarcan muchas esferas, entre las que se encuentran la organización humana, los mecanismos de acción colectiva, el desarrollo del capital humano, la tecnología adecuada y los conocimientos locales y la gestión colectiva. Los recursos humanos son fundamentales para la sostenibilidad de la agricultura. Hay muchas formas de alentar la capacidad de las personas para conocer su entorno y aplicar esos conocimientos de manera más eficaz, entre ellos los programas de capacitación y la educación informal -por ejemplo a través de escuelas en explotaciones agrícolas- y formal. El sector privado puede contribuir provechosamente a conseguir y aprovechar las mejoras de la organización, tecnología y capacidad local.

31. En los últimos años se ha observado una extraordinaria expansión de los programas de gestión colectiva en todo el mundo, conocidos con nombres distintos, como gestión comunitaria, gestión basada en la participación, gestión conjunta, gestión descentralizada, gestión autóctona, participación de los usuarios y cogestión. Estas iniciativas han prestado especial atención a los procesos de aprendizaje basados en la participación y deliberación en terrenos como la ordenación de las cuencas hidrográficas y zonas de captación, los sistemas de riego, el microfinanciamiento, la conservación y aprovechamiento de los bosques y el manejo integrado de plagas.

Interacciones entre las distintas funciones

32. Las múltiples funciones de la agricultura y la tierra están claramente interrelacionadas. Pueden ser de interés en escalas muy diferentes, desde el plano local hasta el nacional, regional y mundial. Las diferentes funciones y sus repercusiones pueden actuar en diferentes marcos cronológicos. Algunas innovaciones y transformaciones de la agricultura y el aprovechamiento de la tierra pueden tener incluso desventajas a corto plazo, por ejemplo, un descenso de la productividad, antes de dar lugar a beneficios económicos y ambientales a largo plazo. En un plano de mayor complejidad, las funciones múltiples pueden tener efectos que varían en el tiempo y en el espacio. El examen de los debates de varios foros internacionales demuestra que los valores y metas de la agricultura y la tierra no son los mismos en todas las regiones ni siquiera en los países de una misma región. Así se ha observado con especial claridad en las distintas negociaciones relacionadas con el comercio internacional.

33. Dada la gran variedad de interrelaciones e interacciones entre las distintas funciones, para tomar decisiones con conocimiento de causa se requiere una evaluación transparente de las posibles sinergias así como de las concesiones que deberán efectuarse entre las distintas opciones. En cada caso, podrían derivarse beneficios y perjuicios. La elección de las medidas deberá estar sujeta siempre a debate, negociación y compromiso entre las comunidades locales, el gobierno local y estatal, los organismos técnicos y los asociados externos. De esa manera, las medidas y acciones podrán basarse en un acuerdo común, una evaluación conjunta de los resultados probables y revisiones y negociaciones periódicas. Es, pues, patente la importancia de mejorar los métodos para evaluar las consecuencias de las grandes decisiones y de adoptar mecanismos transparentes para la evaluación y la toma de decisiones. No obstante, un proceso de planificación no implica necesariamente centralización de la autoridad y de los recursos. Los organismos y foros públicos pueden contribuir a facilitar la negociación de los distintos intereses y a coordinar las iniciativas conjuntas.

34. En toda planificación que trate de aprovechar las funciones múltiples de la agricultura y la tierra, el logro de la seguridad alimentaria, que supone la disponibilidad de suministros de alimentos para unas zonas urbanas en constante expansión, debe continuar siendo el objetivo dominante. Hay una convergencia de funciones en torno a este tema, habida cuenta del imperativo económico de mantener la producción, de la necesidad de considerar las cuestiones ambientales al tratar de resolver los problemas de la agricultura y de la tierra y de las dimensiones sociales del acceso a los alimentos y de su distribución entre todos los grupos, incluidos los más vulnerables y los que se encuentran en mayor situación de riesgo.

35. Se necesita un marco más adecuado para comprender las funciones múltiples de la agricultura y la tierra, sus interacciones, concesiones mutuas y posibles sinergias, pues sólo así se podrá avanzar hacia una agricultura y una utilización de la tierra sostenibles. El progreso hacia la elaboración de este marco y su utilización para orientar la planificación y la toma de decisiones se examina con más detalle en la siguiente sección.

Significado de este concepto para Europa

36. Este enfoque puede ser muy valioso por las siguientes razones:

• atención a aspectos nuevos, emergentes o innovadores de la economía y la actividad económica (como los efectos del agroturismo y las inversiones/residencia de la población urbana en zonas rurales);
• insistencia en la valoración de la función ambiental de la agricultura y la tierra, con especial atención a la biodiversidad, el agua y los suelos;
• posibilidad de incorporar la gestión y tratamiento de la contaminación en el marco de la función ambiental
• interés por la importancia de las cuestiones sociales, incluida la calidad de vida, el apoyo a las tradiciones culturales, la sostenibilidad de los medios de vida rurales y la viabilidad comunitaria
• análisis de las tendencias de la dinámica de las relaciones entre el sector rural y urbano con el fin de promover la utilización más indicada de las funciones múltiples fundamentales para el futuro de la agricultura y la alimentación.

Otras perspectivas sobre las funciones múltiples de la agricultura

37. Han aparecido perspectivas muy diversas sobre las funciones múltiples -o, como algunos prefieren, la "multifuncionalidad"- de la agricultura. Según un punto de vista, actualmente propuesto en un documento presentado a la OCDE, "la multifuncionalidad hace referencia a las características específicas del proceso de producción agrícola y sus resultados. Los elementos claves de la multifuncionalidad son los siguientes: i) la existencia de múltiples productos básicos y resultados distintos de los productos básicos que son producidos conjuntamente por la agricultura, y ii) el hecho de que algunos de esos resultados presentan las características de las externalidades y/o bienes públicos, lo que hace que los mercados de esos bienes no existan o funcionen en forma poco satisfactoria"². Esta definición presenta las funciones múltiples como una característica de una actividad económica, en este caso, la agrícola, y destaca el aspecto de bien público de esa actividad. Esta opinión se distingue de la interpretación "normativa" de este concepto, que ve en él un objetivo de las políticas.

38. Un aspecto complementario pero fundamental que se debe tener en cuenta al examinar la agricultura y el desarrollo rural es el de los "atractivos rurales", entendiéndose por tal "... una gran variedad de características naturales y artificiales de las zonas rurales, incluidas las zonas en estado natural, los paisajes cultivados, los monumentos históricos y hasta las tradiciones culturales. Estos aspectos se distinguen de otras características más habituales del campo porque conllevan valores sociales y económicos especiales"³ La valoración de esas prestaciones depende también de la consideración de sus características como bienes públicos y privados.

39. Estas opiniones no están reñidas con la descripción ni con las definiciones ofrecidas más arriba, siempre que lo que se intente sea describir mejor la situación actual de la agricultura y la tierra en la economía mundial con el fin de orientar mejor el debate público y los procesos de toma de decisiones. Estos procesos se encuentran en el núcleo mismo del sistema de gobierno y de la rendición de cuentas de las instituciones públicas, y están estrechamente relacionados con la sostenibilidad de la economía y la sociedad en Europa o en otros lugares.

IV. RECOMENDACIONES PARA LA ACTUACIÓN EN EL FUTURO

40. Las pruebas y argumentos obtenidos demuestran el valor de la perspectiva multifuncional. En relación con el planteamiento de la ADRS, el concepto de funciones múltiples contribuye a nuestra comprensión de los factores fundamentales para alcanzar una mayor sostenibilidad en la agricultura. La valoración de las interrelaciones entre las diferentes funciones y de sus efectos está basada en nuestra comprensión de la complejidad y alcance de los sistemas agrícolas y de utilización de la tierra y contribuye a identificar las posibles sinergias y concesiones mutuas.

41. La capacidad de distinguir las funciones de la agricultura en contextos precisos permite comprender mejor las posibles direcciones de las actividades y políticas en el futuro. La aportación al objetivo general del desarrollo sostenible supone también mejorar la seguridad alimentaria y fortalecer las sinergias entre las funciones ambientales, económicas y sociales de la agricultura y de la correspondiente utilización de la tierra. Las prioridades nacionales y los procesos para el establecimiento de esas prioridades varían según los casos, y la elección entre las distintas opciones dependerá de los procesos públicos de toma de decisiones. Para poder tomar decisiones, es preciso también valorar las interrelaciones, concesiones mutuas y posibles sinergias entre la agricultura y otros sectores.

42. Quizá el mayor desafío para el desarrollo de la agricultura sostenible y la correspondiente utilización de la tierra es compaginar el objetivo primario de la seguridad alimentaria con las metas ambientales. Ambos tienen carácter intrínsecamente internacional. Dadas las fluctuaciones anuales y las capacidades comparativas de producción y distribución, la cooperación y la colaboración entre los Estados y en el plano local y subregional son fundamentales para conseguir la seguridad alimentaria. Muchos aspectos del medio ambiente son también supranacionales, dada la escala temporal y espacial asociada a la conservación de la diversidad biológica, las masas de agua abiertas, las cuencas hidrográficas y la atmósfera. El reconocimiento del papel esencial de los grandes ecosistemas -ecorregiones- convierte a la sostenibilidad en un problema claramente regional.

43. Una mejor descripción y análisis de las funciones múltiples da lugar a una mejor valoración de los numerosos beneficios de los distintos aspectos productivos y no productivos de la agricultura y la utilización de la tierra y de la importancia del equilibrio entre ambas. La distinción entre las funciones económicas, sociales y ambientales constituye un instrumento para supervisar y evaluar los resultados de las decisiones concretas.

44. No obstante, los análisis basados en la perspectiva multifuncional y las conclusiones obtenidas hasta la fecha continúan siendo provisionales y preliminares. Es preciso contrastar las ideas con un análisis más detallado de los ejemplos empíricos, y elaborar tanto los instrumentos de descripción como el marco teórico para explicar el enorme acerbo de datos sobre un tema que está expuesto a cambios rápidos y radicales.

45. Las principales esferas en las que es preciso continuar trabajando son las siguientes:

Actividad continuada de recopilación de pruebas y desarrollo de los conceptos

46. Aunque hay acuerdo en general sobre la naturaleza de las distintas funciones de la agricultura, hay perspectivas diferentes sobre su relativa importancia y las interrelaciones entre ellas. Por ello, es preciso aumentar la cobertura de la información y perfeccionar todavía más las ideas elaboradas como preparación para la Conferencia de Maastricht, en colaboración con las organizaciones asociadas que participan más activamente en este terreno. En estas iniciativas conjuntas con instituciones y países asociados deberían incluirse los siguientes elementos:

• mayor amplitud y profundidad en la búsqueda de pruebas, y aprendizaje de las experiencias del pasado;
• mayor definición y precisión de los términos;
• especificación de los indicadores cualitativos y cuantitativos para las funciones que se pueden documentar, cuantificar, supervisar y evaluar en apoyo de la formulación de políticas y de la toma de decisiones (véase Metodologías e instrumentos más abajo);
• elaboración de un marco conceptual que ofrezca una mejor comprensión y mayores posibilidades de influir en los procesos de cambio;
• influencia en los convenios internacionales y en los planes nacionales de desarrollo.

Metodologías e instrumentos

47. Una tarea importante será la elaboración y perfeccionamiento de metodologías e instrumentos que puedan contribuir a la formulación de políticas y a la planificación. Especial importancia reviste un método para la valoración de los bienes y servicios fuera de la producción primaria. Por ejemplo, ha habido considerables avances en los últimos años en la evaluación de las indicaciones económicas del cambio ambiental, en particular en relación con la diversidad biológica, los biotopos y ecosistemas. Las mejoras en la evaluación tienen repercusión directa en el diseño y aplicación de los acuerdos internacionales relacionados con la agricultura y el medio ambiente, incluidos los diferentes acuerdos comerciales y las convenciones sobre la biodiversidad, el clima, la desertificación y las aguas. Hay también una mayor valoración de la creciente importancia económica de otros servicios ofrecidos en las zonas rurales, como el turismo y las actividades recreativas. El reconocimiento del valor de otros servicios -incluidas las dimensiones estéticas de los paisajes rurales- está todavía en fase embrionaria.

48. La información influirá inicialmente sobre todo en las políticas y en las decisiones de alcance nacional. El análisis propondrá criterios para distinguir entre las dimensiones pública y privada de los bienes y servicios rurales. En consecuencia, ello podrá contribuir a mejorar la legislación, el gobierno, las inversiones y la reglamentación.

Elaboración de directrices: iniciativas regionales y nacionales

49. Con el fin de conseguir metodologías, instrumentos y análisis más eficaces, se necesitará experiencia práctica (y experimentos) de alcance regional y nacional. Las actividades deberían servir para comprobar y adaptar los conceptos, instrumentos y metodologías a las necesidades de los países desarrollados y en desarrollo, y deberían ser de interés para una gran diversidad de partes interesadas que intervienen en las iniciativas conjuntas de planificación y toma de decisiones.

50. Para elaborar directrices útiles a las autoridades y a las partes interesadas dentro de cada nación, los representantes del gobierno, de los organismos no gubernamentales, del sector privado y de las organizaciones comunitarias deberán consultar y colaborar entre sí para elaborar las metodologías prácticas y las políticas que mejor se adapten a sus propias condiciones. Las metodologías deben ser útiles y accesibles a los países en desarrollo con limitados recursos humanos y financieros.

51. El objetivo debería ser mejorar la calidad del debate público y la disponibilidad de alternativas de elección pública y, en definitiva, conseguir progresos cuantificables hacia la sostenibilidad, partiendo de combinaciones adecuadas de funciones adaptadas a las condiciones nacionales y regionales. Con el fin de conseguir resultados que pueden aplicarse en todo el mundo, la fase inicial se centraría en varias regiones representativas de las economías posindustriales, altamente industrializadas, en proceso de industrialización y esencialmente agrarias, con el fin de establecer modelos aplicables a otras situaciones nacionales y regionales.

Otras esferas de actuación en el futuro

52. Un mejor reconocimiento de la importancia relativa de las funciones múltiples en circunstancias específicas puede tener influencia en temas muy distintos, en particular los siguientes:

• estadísticas agrícolas;
• desarrollo y transferencia de tecnología;
• información y comunicación con las partes interesadas y entre ellas;
• formulación de políticas agrícolas y rurales, como contribución a un proceso más eficaz e integrado de toma de decisiones y evaluación;
• mecanismos de negociación, consenso y acuerdo;
• legislación, administración y resolución de conflictos sobre la tenencia de tierras;
• seguimiento y evaluación, y vínculos que deberán aplicarse a la investigación y extensión (establecer un "círculo virtuoso" entre concepción, ejecución y evaluación).

53. El reconocimiento de las funciones ambientales, económicas y sociales de la agricultura y la tierra contribuye ya en forma significativa a la capacidad de la agricultura de realizar sus funciones tradicionales. El progreso hacia la sostenibilidad requerirá una mayor colaboración entre las instituciones responsables de la agricultura y la utilización de la tierra, la economía, la política pública y la planificación en general. Como plataforma neutral para el debate internacional, la FAO continuará dedicando sus esfuerzos a los temas fundamentales para el futuro de la agricultura y la alimentación.

__________________________________

1  Párr. 69: "Gracias a su competencia en la agricultura, la silvicultura y la pesca (políticas, recursos, producción, elaboración y comercialización), la FAO es una fuente importante de asesoramiento independiente sobre políticas en estos sectores... También ocupa una posición idónea para asesorar sobre posibles compensaciones y sinergias entre las funciones productivas y de otra índole de la agricultura y el aprovechamiento de la tierra."

Párr. 76: "El bienestar de las generaciones presentes y futuras se ve amenazado, especialmente en los países en desarrollo, por la degradación de la tierra, la escasez de agua y su contaminación y salinización, la destrucción de bosques, la explotación excesiva de los recursos marinos del mundo, el aumento de las emisiones de gases de invernadero y la pérdida de recursos genéticos y de diversidad biológica. Los ecosistemas frágiles, en particular, corren especial peligro. El desafío consiste en establecer un equilibrio apropiado entre la conservación y la utilización sostenible de los recursos naturales. Esto implica la adopción de políticas y medidas que contribuyan a una ordenación eficiente y socialmente deseable de la tierra, el agua y los recursos pesqueros y forestales y que, teniendo en cuenta el carácter multifuncional de la agricultura, aumenten sus efectos positivos y reduzcan sus efectos negativos sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Sin embargo, como los Miembros de la FAO han observado que actualmente no hay consenso sobre el significado del carácter multifuncional de la agricultura, ni sobre el papel de la FAO al respecto, convienen en que la Organización debe continuar y ampliar su labor acerca de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles."

Párr. 78: "Con frecuencia, los programas y políticas que tienen por objeto conservar y fomentar los recursos naturales fracasan o tienen sólo un éxito parcial debido a las necesidades de desarrollo que compiten por unos recursos escasos. A medida que se intensifica la competencia por los recursos, se hace cada vez más necesario tener en cuenta las sinergias positivas entre las diversas funciones de la agricultura, así como los usos múltiples de los recursos, incluida la conservación en beneficio de las generaciones futuras. La ordenación integrada de los recursos naturales tiene por objeto alcanzar objetivos tanto de conservación como de desarrollo, en el contexto del cambio demográfico en curso (crecimiento y urbanización, en particular)."

2  "Production, externality and public good aspects of multifunctionality: summary and conclusions", OCDE (marzo de 2000), COM/AGR/APM/TD/WP(2000)3/PART4, pág. 3.

3 Cultivating Rural Amenities: an economic development perspective, OCDE, 1999, pág. 7.