FC 95/6


Comité financier

Quatre-vingt-quinzième session

Rome, 25-29 septembre 2000

Examen des dépenses d'appui - renseignements supplémentaires

 

1. À sa quatre-vingt-quatorzième session, en mai 2000, le Comité a examiné une série de documents sur les dépenses d'appui. En conclusion, le Comité a demandé au secrétariat de préparer un bref document sur les questions qui restaient en suspens.

Causes de l'écart entre les coûts et les remboursements

HISTORIQUE

2. Depuis que la question de l'évaluation du coût du soutien au programme de terrain est à l'ordre du jour, on constate un écart entre le coût du soutien et les montants remboursés. Cet écart découle essentiellement d'un sous-recouvrement des coûts, dans la mesure où les taux de remboursement n'ont jamais été fixés de façon à correspondre aux dépenses engagées.

3. Ce sous-recouvrement tient pour une grande part au PNUD, le principal organisme des Nations Unies finançant ce type d'assistance. On est parti du principe que les activités d'assistance technique réalisées par les institutions spécialisées constituent une forme de partenariat entre le donateur (PNUD) et l'agent d'exécution (ici la FAO) dans l'intérêt du pays bénéficiaire, qui est aussi membre de l'institution spécialisée concernée.

4. Cet axiome a ensuite été appliqué aux activités de fonds fiduciaires financées par d'autres donateurs, le PNUD étant généralement considéré comme l'organisation fixant les normes pour le remboursement des dépenses d'appui. Ainsi, c'est le taux établi par le Conseil d'administration du PNUD (14 pour cent dans les années 70 et 13 pour cent depuis 1980) qui a été appliqué par les organes directeurs de la FAO1 à toutes les sources de fonds auxquelles le taux de base est applicable.

5. En 1990-91, le PNUD a réexaminé le régime de remboursement des dépenses d'appui à la lumière de l'évolution de la situation et, en particulier, du recours accru à l'exécution nationale et de l'adoption d'une approche axée sur les programmes. C'est ainsi qu'ont été introduits les nouveaux arrangements concernant les dépenses d'appui, qui sont entrés en vigueur le 1er janvier 1992 et qui peuvent se résumer comme suit:

6. Le résultat a été jugé trop complexe par de nombreux donateurs de fonds fiduciaires et par les membres en général, moyennant quoi, pour la première fois, les institutions n'ont pas appliqué le nouveau régime PNUD à leurs projets de fonds fiduciaires.

7. En 1991, la Conférence de la FAO a décidé d'entreprendre une étude du régime de remboursement des dépenses d'appui au titre du programme de fonds fiduciaires de la FAO. Il en est résulté, après de nombreuses consultations, un rapport à la Conférence, paru en novembre 19932, qui proposait d'imputer directement les SAT sur le budget des projets et d'appliquer des taux différenciés selon les types de services SAO (frais de recrutement, etc.). Toutefois, la Conférence n'a pas approuvé ces propositions et a demandé au Directeur général de poursuivre les consultations avec toutes les parties intéressées en vue de parvenir à un large consensus. Lors d'une consultation officieuse avec des États Membres intéressés, le Directeur général a fait savoir qu'il ne souhaitait pas soumettre de nouvelles propositions concernant de nouveaux taux de remboursement, mais préférerait suspendre l'examen de la question en attendant une réduction des coûts administratifs. Cette suggestion a été approuvée par le Comité du programme et par le Comité financier, et le Conseil en a pris acte3.

AUTRES CAUSES DE FLUCTUATIONS DE L'ÉCART

8. Si le niveau des dépenses d'appui a sensiblement diminué, ce qui a contribué à réduire l'écart entre les coûts et le remboursement, plusieurs facteurs extérieurs (autres que l'efficacité interne) peuvent faire fluctuer les coûts. Ils sont résumés ci-après:

9. Taux de change: Ceux-ci affectent le coût de l'assistance en pourcentage de l'exécution, étant donné que les dépenses relatives aux intrants du projet peuvent être engagées dans une monnaie et celles relatives au soutien dans une autre. Ce facteur avait sans doute un impact plus élevé avant la décentralisation de l'Organisation en 1994.

10. L'exécution globale: Si la définition des dépenses d'appui limite ces dépenses aux coûts variables indirects, la capacité de réduire les coûts est d'autant plus limitée que le volume de l'exécution est faible, dans la mesure où des effectifs minimums entrent jeu. Ainsi, de très faibles volumes d'exécution impliquent des coûts supérieurs lorsque ces coûts sont exprimés en pourcentage de l'exécution.

11. Variations brutales de l'exécution: Le personnel assurant les services de soutien représente un coût relativement incompressible à court terme. Ces agents sont en général titulaires de contrats d'emploi à plus long terme, ce qui rend difficile leur adaptation à un ralentissement à court terme de l'exécution. Bien entendu, ceci est valable en sens inverse, c'est-à-dire en cas d'intensification à court terme de l'exécution, où les délais de recrutement obligent le personnel en poste à assurer temporairement la charge de travail supplémentaire.

12. Dimension du projet: Les grands projets permettent des économies d'échelle entraînant une réduction des coûts en pourcentage. Ainsi, le programme Pétrole contre vivres en faveur de l'Irak ne rembourse que 3 pour cent, mais ceci est généralement considéré comme suffisant pour couvrir les coûts.

13. Combinaison d'intrants: Cette expression renvoie expressément à la nature des intrants requis. La comparaison la plus simple est entre le coût du recrutement d'un expert pour trois ans ou de trois experts pour un an. De toute évidence, dans le second cas, il y aura trois procédures de recrutement distinctes, donc les coûts seront plus élevés. Le coût en pourcentage sera plus élevé si les experts sont des nationaux, donc moins rémunérés. Outre un coût plus élevé, on aura aussi un pourcentage supérieur, puisqu'il sera calculé par rapport à une base d'exécution plus faible.

14. Emplacement de l'exécution: Les projets exécutés dans des endroits difficiles seront inévitablement plus chers que ceux exécutés dans des capitales ou au siège.

INCIDENCES POLITIQUES ET CONCLUSIONS

15. Si certains membres se sont inquiétés de l'importance de l'écart entre les coûts et les remboursements au fil des années, les organes directeurs de la FAO ont été tenus pleinement informés du coût de l'appui au programme de terrain et ont accepté que ces coûts fassent légitimement partie du coût de l'assistance technique aux États Membres, à laquelle la FAO est tenue en vertu de l'article I 3 a) de son Acte constitutif, qui stipule que "L'Organisation a en outre pour fonction de fournir aux gouvernements l'assistance technique qu'ils demandent".

16. La politique proposée dans le présent document diffère selon qu'il s'agit des services d'appui technique (SAT) ou du soutien administratif et opérationnel (SAO).

Services d'appui technique (SAT)

17. Les services d'appui technique sont budgétisés en tant que tels au titre du Programme ordinaire. Les membres s'attendent à ce qu'ils soient fournis gratuitement puisqu'ils font partie du mandat de l'Organisation. Pendant la crise budgétaire de 1996-97, l'Organisation s'est efforcée d'accroître la part de ces coûts qui lui est remboursée afin de pouvoir survivre avec les ressources réduites dont elle disposait. Toutefois, l'Organisation n'a pas pour politique à long terme de recouvrer les SAT dans leur totalité, mais elle souhaiterait plutôt que les SAT soient pleinement et explicitement budgétisés soit en tant que recettes, soit en tant que dépenses légitimes au titre du Programme ordinaire.

Soutien administratif et opérationnel (SAO)

18. Les coûts SAO sont largement remboursés et l'Organisation a pour politique de continuer à le réduire jusqu'à ce qu'ils soient complètement couverts par les recettes. Toutefois, cet objectif deviendra plus difficile à atteindre en cas de déclin de l'exécution. Il est sans doute tentant d'envisager d'augmenter les taux de recouvrement en cas de déclin de l'exécution, mais ce serait une mesure contreproductive. Une telle augmentation tendrait vraisemblablement à réduire les approbations de projets, puisque certains donateurs ont déjà du mal à accepter les taux actuels. Une réduction des approbations de projets serait bien évidemment peu souhaitable, puiqu'elle équivaudrait à réduire le niveau de l'assistance technique offerte aux membres.

Transparence des dépenses d'appui au stade de la planification

19. Le Comité avait demandé comment le secrétariat envisageait d'améliorer la transparence de la budgétisation des dépenses d'appui au stade de la planification - notamment dans le Programme de travail et budget (PTB) soumis aux organes directeurs. Les paragraphes ci-après décrivent l'approche envisagée par l'Organisation pour programmer ces coûts dans le PTB.

SERVICES D'APPUI TECHNIQUE (SAT)

20. Les services d'appui technique ont toujours été identifiés dans le PTB. Dans l'ancienne structure du programme (avant 1996-97), les sous-programmes accompagnés d'un code à quatre chiffres se terminant par un "8" étaient réservés au soutien au programme de terrain (par exemple, 2128 correspondait au soutien au programme de terrain pour le programme Cultures). Ainsi dans le PTB 1996-974, les ressources allouées aux différents programmes techniques en vue du soutien au programme de terrain étaient pleinement intégrées dans chaque élément de programme. Toutefois, le volume de ce soutien était identifiable et indiqué dans le PTB.

21. Dans le PTB 2000-01, les choses se sont compliquées avec l'introduction du nouveau modèle de programme. Si ce nouveau modèle prévoit d'identifier comme "accords de services techniques" le soutien technique général aux projets, les SAT nécessaires pour atteindre les objectifs d'un projet technique donné sont censés être programmés au titre dudit projet. Ceci exigerait une méthodologie un peu plus complexe que celle utilisée actuellement.

22. Le Directeur général convient que, dans ce domaine, une plus grande transparence budgétaire s'impose, et veillera à ce que ces coûts soient mieux présentés dans le projet de PTB 2002-03.

SOUTIEN ADMINISTRATIF ET OPÉRATIONNEL (SAO)

23. L'identification des coûts SAO n'est pas possible. Les coûts sont répartis sur de nombreux postes administratifs et opérationnels, qui sont pleinement financés par le PTB et qui, pour nombre d'entre eux, ne fournissent pas un appui à plein temps au programme de terrain. Une ouverture de crédit distincte pour un montant équivalant à l'écart entre les coûts et les remboursements n'est pas une solution pratique.

24. Au lieu de cela, le Directeur général propose de fournir des données historiques sur les coûts et les remboursements et de chercher à estimer l'écart pour le prochain exercice biennal sur la base de certaines hypothèses clairement énoncées.

Conclusions

25. À sa dernière session, le Comité a estimé qu'il serait aidé dans ses délibérations à ce sujet par des entretiens supplémentaires au sein des groupes régionaux et qu'il se fixerait pour objectif de parvenir à une conclusion sur la question à sa session de septembre 2000. Il a approuvé les trois objectifs initiaux du nouveau régime de remboursement des dépenses d'appui, reposant sur une approche cohérente et défendable, la simplification de la méthode de calcul et des frais raisonnables reflétant des coûts réels. Il y a ajouté un quatrième objectif, à savoir, assurer la transparence de la méthode5.

26. Le Comité a également été d'avis qu'il fallait maintenir le système d'évaluation des coûts et la procédure de révision des taux envisagée, ainsi que le programme d'établissement de rapports proposé.

27. Il reste donc au Comité à décider si la politique en matière de taux de remboursement, telle qu'elle est résumée dans le tableau ci-après et décrite aux paragraphes 19 à 33 du document FC 94/4(d), lui convient.

28. Soulignons que le tableau n'a été révisé que pour préciser les propositions et non pas pour les modifier par rapport au texte détaillé de référence. Cette révision n'a été effectuée que parce que le précédent résumé semblait transmettre un message erroné et rendre la compréhension de la proposition plus difficile pour le lecteur.

Tableau 1: Matrice des activités par source de financement et par type

Source de financement   Assistance technique (AT) Assistance d'urgence Programmes normatifs et autres activités du PO
Financement national Contributions de donateurs Contributions de donateurs Activités normative du PO de la FAO, y compris commissions Activités financées conjointement
Extrabudgétaire Plafond de 13% (voir document
FC 94/4 d) pour les exceptions)
Plafond de 13% (voir document
FC 94/4 d) pour
les exceptions)
Plafond de 6% (pour recouvrer les coûts indirects effectifs de TCOR 6% (voir document FC 94/4 d) pour les exceptions) Telles qu'indiquées dans le protocole d'accord
Programme ordinaire PCT et PSSA: plafond de 7%

Nombre de jours SAT multiplié par coût standard par jour

PCT plafond de 7% Programme ordinaire de la FAO Programme ordinaire de la FAO

29. Le Comité est invité à prendre une décision en ce qui concerne le nouveau régime de remboursement des dépenses d'appui.

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1  C 81/REP paragraphe 279

2  C 93/17

3  CL 106/REP paragraphes 43 à 45

4  C 95/3 paragraphes 97 à 99

5  CL 119/12 paragraphes 10 à 12