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95º período de sesiones |
Roma, 25-29 de septiembre de 2000 |
Examen de los Gastos de Apoyo - Información complementaria |
1. El Comité, en su 94º período de sesiones de mayo de 2000, examinó una serie de documentos relativos al Examen de los Gastos de Apoyo. El Comité concluyó pidiendo a la Secretaría que preparara un breve documento en el que se trataran las cuestiones pendientes que había planteado.
2. Desde que se ha tratado de medir el costo del apoyo al programa de campo, se ha registrado un déficit entre el costo del apoyo y los reembolsos realizados para sufragar dichos gastos. El déficit se deriva fundamentalmente de la recuperación insuficiente del costo; es decir, nunca se han establecido tasas de reembolso que cubran los gastos realizados.
3. Esta recuperación insuficiente se debe en gran medida al PNUD que es la mayor fuente única de financiación de dicha asistencia. La premisa fundamental ha sido que las actividades de asistencia técnica realizadas por los organismos especializados son una forma de asociación entre el donante (PNUD) y el organismo de ejecución (p.e., la FAO) en beneficio del país receptor que será también un Miembro del organismo especializado en cuestión.
4. Esta premisa se aplicó posteriormente a las actividades de Fondos Fiduciarios financiados por otros donantes, debido a que se aceptaba en general que el PNUD fuera la organización que marcaba la pauta al establecer las tasas de los gastos de apoyo. De esta forma, la misma tasa única establecida por el Consejo de Administración del PNUD (14% en los años setenta y 13% desde 1981) fue aplicada por los Órganos Rectores1 de la FAO a todas las fuentes de fondos que son objeto de la tasa común.
5. En 1990-91, el PNUD revisó los acuerdos existentes sobre los gastos de apoyo teniendo en cuenta el nuevo entorno y, en particular, el uso creciente de la ejecución nacional y la adopción de un enfoque por programas. El resultado fue la introducción, con efecto a partir del 1 de enero de 1992, de las nuevas disposiciones relativas a los gastos de apoyo, cuyos principales elementos eran los siguientes:
6. El resultado fue considerado demasiado complicado por muchos donantes de Fondos Fiduciarios y por los miembros en general, por lo que, por primera vez, los organismos no aplicaron el nuevo sistema del PNUD a sus proyectos de Fondos Fiduciarios.
7. La Conferencia de la FAO decidió en 1991 que se hiciera un estudio sobre las disposiciones para el reembolso de los gastos de apoyo en el programa de Fondos Fiduciarios de la FAO. El resultado, obtenido tras la celebración de amplias consultas, fue un informe a la Conferencia celebrada en noviembre de 19932, en el que se proponía cargar directamente los SAT a los proyectos y establecer tasas específicas para los distintos tipos de AAO (p.e., honorarios de contratación, etc.). Sin embargo, la Conferencia no pudo llegar a un acuerdo sobre las propuestas, por lo que pidió al Director General que siguiera celebrando consultas con todas las partes interesadas a fin de llegar a una conclusión de amplio consenso. En la consulta informal de los Estados Miembros interesados, el Director General indicó que su idea no era presentar nuevas propuestas sobre nuevas tasas, sino más bien suspender la continuación del examen hasta que se hubieran reducido los gastos administrativos. Esta posición fue refrendada posteriormente por los Comités del Programa y de Finanzas y tomó nota de ella el Consejo3.
8. Aunque los niveles del costo de los gastos de apoyo han disminuido notablemente y esto ha contribuido a la reducción del déficit entre los costos y su reembolso, varios factores externos (es decir, distintos de la eficiencia interna) pueden provocar cambios en los costos efectivos. Se resumen a continuación tales factores:
9. Tipos de cambio: Influyen en los gastos de apoyo en cuanto porcentaje de la entrega o gasto total, ya que el gasto en insumos del proyecto puede hacerse en una moneda y los gastos de apoyo en otra. Este factor tendió a ejercer un impacto mayor antes de que se iniciara la descentralización de la Organización en 1994.
10. Entrega o gasto general: Aunque la definición de los gastos de apoyo limita estos gastos a los gastos variables indirectos, la posibilidad de reducir los costos se hace cada vez menor cuanto más bajos sean los volúmenes de la entrega, puesto que entran en juego niveles mínimos de personal. Por ello, cuando la entrega general es muy baja los gastos de apoyo representan un porcentaje más alto de la misma.
11. Cambios repentinos en la entrega: El personal que presta servicios de apoyo representa un costo relativamente inflexible a corto plazo. Sin embargo, suele tener contratos de empleo a plazo más largo, por lo que resulta difícil adaptarlo a reducciones a corto plazo en la entrega. Por supuesto, esto ejerce la influencia contraria en casos de aumentos a corto plazo de la entrega, en que el retraso en la contratación obliga al personal existente a desempeñar temporalmente una tarea adicional.
12. Tamaño del proyecto: Los proyectos grandes se benefician de economías de escala, lo que tiende a reducir el costo porcentual. Por ejemplo, el programa de Petróleo por Alimentos de Iraq solamente da un 3%, pero se considera en general suficiente para cubrir los costos.
13. Combinación de insumos del proyecto: Esta expresión se refiere específicamente a la naturaleza de los insumos necesarios. La comparación más sencilla es entre el costo de la contratación de un experto por tres años y de tres expertos por un año. Es evidente que el costo del apoyo será mayor en el segundo caso, porque habrá que realizar tres actividades de contratación separadas. El porcentaje que representa ese costo aumentará enormemente si los expertos son nacionales que reciben una remuneración mucho menor. En este caso, además de ser un gasto mayor, aumentará también como porcentaje debido a que se calcula en relación con una base de entrega más baja.
14. Ubicación de la entrega: Inevitablemente el apoyo a proyectos situados en lugares difíciles resulta más costoso que el prestado a proyectos situados en capitales o en la Sede.
15. Aunque algunos miembros han expresado preocupación por las dimensiones del déficit en la recuperación de los gastos de apoyo a lo largo de los años, se ha mantenido plenamente informados a los Órganos Rectores de la FAO sobre los costos del apoyo al programa de campo y dichos Órganos han aceptado que tales gastos son una parte legítima del costo de la prestación de asistencia técnica a los Estados Miembros, según lo exigido en el Artículo I 3(a) de la Constitución donde se establece que "Serán también funciones de la Organización proporcionar la asistencia técnica que soliciten los gobiernos".
16. La política propuesta en este documento distingue entre los Servicios de Apoyo Técnico (SAT) y el Apoyo Administrativo y Operacional (AAO).
17. Los SAT se presupuestan expresamente en el Programa Ordinario y son un servicio que los Miembros esperan que preste la Organización gratuitamente, ya que forman parte del mandato de la FAO de proporcionar asistencia técnica. Durante la crisis presupuestaria de 1996-97 la Organización hizo esfuerzos para elevar la proporción de la recuperación de tales gastos como medio para poder sobrevivir con una disponibilidad de recursos reducida. Sin embargo, NO constituye una política a largo plazo de la Organización la recuperación íntegra de los gastos de prestación de SAT, sino que se intenta, más bien, que los SAT se presupuesten plena y explícitamente o bien como ingresos, o bien como gasto legítimo, en el Programa Ordinario.
18. Los gastos del AAO se reembolsan en gran medida, y la Organización aplica la política de seguir reduciendo tales gastos con el fin de llegar a sufragarlos completamente con los ingresos. Sin embargo, este objetivo será más difícil de alcanzar si se reduce la entrega de estos servicios. Aunque resultaría tentador estudiar la posibilidad de incrementar las tasas de recuperación en caso de que disminuyera la entrega, sería contraproducente hacerlo. Dicho aumento tendería presumiblemente a reducir las aprobaciones de proyectos, ya que algunos donantes tienen ya dificultades con las tasas actuales. Una reducción de las aprobaciones de proyectos sería claramente nociva, ya que representaría un descenso del nivel de la asistencia técnica a los miembros.
19. El Comité preguntó cómo se proponía la Secretaría mejorar la transparencia de la presupuestación de los gastos de apoyo en la etapa de planificación: en concreto, en el Programa de Labores y Presupuesto (PLP) que se presenta a los Órganos Rectores. En los párrafos siguientes se describe el enfoque propuesto de la Organización para la programación de tales gastos en el PLP.
20. Los servicios de apoyo técnico se han identificado siempre en el PLP. En la antigua estructura de programas (antes de 1996-97), los subprogramas con códigos de cuatro dígitos terminados en "8" se reservaban para el apoyo al programa de campo (p.e., 2128 prestaba apoyo de actividades de campo para el programa Cultivos). Como se señalaba en el PLP de 1996-974, los recursos asignados a cada programa técnico con fines de apoyo al programa de campo se integraban plenamente en cada elemento del programa. Sin embargo, la medida de dicho apoyo podía identificarse y se registraba en el PLP.
21. En el PLP 2000-01, se ha complicado algo el asunto con la introducción del nuevo modelo de programación. Aunque el nuevo modelo permite identificar en general el apoyo a proyectos en "acuerdos de servicios técnicos (AST)", se prevé también que estos AST, que son necesarios para alcanzar los objetivos de un proyecto técnico (PT), se programen dentro de dicho proyecto. Esto exige una metodología mucho más especializada que la actualmente disponible.
22. El Director General está de acuerdo en que se trata de un sector en que se requiere una mayor transparencia presupuestaria y proveerá a mejorar la presentación de estos gastos en el proyecto del PLP 2002-03.
23. En cuanto al AAO, no es practicable la identificación específica de los gastos. Estos se difunden a lo largo de muchos puestos administrativos y operacionales, todos los cuales se financian íntegramente con el PLP y muchos de ellos no proporcionan apoyo a jornada completa al programa de campo. No resulta práctica la propuesta de establecer una consignación presupuestaria separada por una cantidad equivalente a la diferencia entre el gasto y el reembolso.
24. En lugar de ello, el Director General propondría facilitar datos históricos sobre los gastos y reembolsos e indicar la mejor estimación de la diferencia para el siguiente bienio basándose en determinadas hipótesis claramente establecidas.
25. El Comité, en su último período de sesiones, consideró que sus deliberaciones sobre este tema se beneficiarían de ulteriores debates en el seno de los Grupos regionales y que trataría de llegar a una conclusión al respecto en su período de sesiones de septiembre de 2000. Aprobó también los tres objetivos originales del nuevo plan para el reembolso de los gastos de apoyo consistentes en la aplicación de un enfoque coherente y defendible, la simplificación y garantizar que las cargas sean un reflejo razonable de los costos efectivos. Añadió un cuarto objetivo consistente en asegurar la transparencia del enfoque.5
26. El Comité se mostró también de acuerdo con el mantenimiento de un sistema de medición de costos y el procedimiento propuesto de revisión de la tasa, así como con la estructura propuesta para la presentación de informes.
27. Por consiguiente, lo que el Comité debe decidir es la política propuesta para las tasas de reembolso, según el resumen que se ofrece en el cuadro siguiente y se detalla en los párrafos 19 a 33, inclusive, del documento FC 94/4(d).
28. Es de señalar que el cuadro se ha revisado solamente para aclarar las propuestas y no para cambiarlas con respecto a lo que se proponía en el texto detallado citado en el párrafo precedente. Se ha hecho esta revisión porque el resumen anterior parecía transmitir un mensaje equivocado y complicar la propuesta para el lector.
| Fuente de financiación
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Asistencia técnica (AT) | Asistencia de emergencia | Programas normativos y otras actividades del PO | ||
| Financiación nacional | Contribuciones de donantes | Contribuciones de donantes | Actividades normativas del PO de la FAO incl. comisiones | Actividades financiadas conjuntamente | |
| Extra-presupuestaria | Máximo 13% (véanse excepciones en el texto de FC 94/4(d)) | Máximo 13% (véanse excepciones en el texto de FC 94/4(d)) | Máximo 6% (para recuperar gastos indirectos efectivos de TCOR | 6% (véanse excepciones en el texto de FC 94/4(d)) | Según el MA |
| Programa Ordinario | PCT y PESA: máximo 7% SAT Días por costo diario normal |
PCT máximo 7% | Programa Ordinario de la FAO | Programa Ordinario de la FAO | |
29. Se invita al Comité a que adopte una decisión sobre las nuevas disposiciones relativas al reembolso de los gastos de apoyo.
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