| JM 2000/INF/3
|
| JM 2000/INF/3
|
QUATRE-VINGT-QUATRIÈME SESSION DU COMITÉ DU PROGRAMME ET QUATRE-VINGT-QUINZIÈME SESSION DU COMITÉ FINANCIER |
Rome, 27 septembre 2000 |
Décentralisation des responsabilités opérationnelles au niveau des pays |
1. Le Comité du Programme et le Comité financier, à leur Réunion conjointe de mai 2000, ont demandé des informations complémentaires, notamment sur les "le transfert des responsabilités opérationnelles et l'impact qu'aurait un tel transfert de responsabilités sur le fonctionnement des représentations de la FAO" (CL 119/8, par. 13).
2. Le présent document contient un rapport intérimaire sur le transfert des responsabilités opérationnelles aux Représentants de la FAO. Des informations sur d'autres aspects de la décentralisation, telles que demandées par les Comités, sont fournies dans le document JM 2000/2.
3. Dans le Programme de travail et budget pour 2000-2001, le Directeur général a fait part de son intention de "mettre en route un certain nombre de modifications structurelles dans les bureaux régionaux hors de Rome" et de "s'appuyer sur des synergies possibles entre groupes techniques, sous-divisions des opérations et unités administratives de soutien dans les bureaux régionaux hors de Rome en regroupant leurs activités opérationnelles et administratives apparentées" (C 99/3, par. 76). On se souviendra qu'entre 1996 et 1998, les bureaux régionaux avaient assumé la responsabilité d'une grande part des projets opérationnels qui incombait précédemment au siège. Ces responsabilités visaient notamment le fonctionnement des projets de terrain nationaux et régionaux, tandis que les projets interrégionaux et mondiaux, ainsi que les activités normatives financées par des ressources extrabudgétaires, continuaient à relever des unités opérationnelles et techniques du siège.
4. À la fin de 1999 et au début de 2000, et sur la base de l'expérience acquise grâce à la décentralisation des opérations vers les bureaux régionaux, il a été décidé d'introduire de nouvelles dispositions pour le Programme de terrain, afin d'atteindre trois objectifs principaux ci-après:
5. Outre la décentralisation de la responsabilité de l'exécution des projets non liés à des secours d'urgence, les nouvelles dispositions comprennent divers autres changements qui ne relèvent pas du présent document, à savoir:
6. Par conséquent, quand le processus sera achevé, la répartition des responsabilités opérationnelles entre le siège et la structure décentralisée sera la suivante:
7. Depuis 50 ans que le programme de terrain de la FAO existe, la nouvelle répartition des tâches opérationnelles constitue une réforme plus radicale que les précédentes. En effet, les opérations liées aux projets, pendant les années 50, 60 et une partie des années 70, étaient sous la responsabilité directe des divisions techniques. Les opérations étaient assurées par les fonctionnaires techniques eux-mêmes dès les premiers stades et dans des sous-divisions des opérations créées dans chaque division technique lorsque le programme dépassait le volume que le personnel technique pouvait gérer.
8. Dans une réorganisation ultérieure (1973), les unités des opérations ont été regroupées au niveau de trois départements: Agriculture (qui englobait aussi le Département économique et social pour les questions opérationnelles), Forêts et Pêches. Avec la création du Département de la coopération technique en 1995, toutes les opérations, quel que soit leur domaine technique, étaient gérées par un seul Département. Cela a facilité la décentralisation vers les bureaux régionaux dont il est question au paragraphe 3 ci-dessus.
9. Tout au long de ce processus, la responsabilité des opérations a évolué selon des structures diverses, mais elle a été gérée pour l'essentiel par les mêmes spécialistes. La présente réforme modifie ce schéma et se distingue des précédentes en ce qu'elle confie les opérations aux Représentants de la FAO qui, tout en jouant un rôle clé dans la négociation et le suivi des projets, n'avaient pas une responsabilité directe de chargé du budget pour les projets de terrain.
10. Bien que l'exécution des projets ne soit pas un domaine entièrement nouveau pour les Représentants de la FAO, qui assument déjà un certain nombre de tâches liées aux projets (achats locaux, recrutement de consultants nationaux, etc.), la nouveauté de ce changement impose une démarche graduelle et prudente au niveau de sa mise en application. Comme les comités l'ont souligné lors de leur Réunion conjointe, les Représentants de la FAO assument un certain nombre de tâches essentielles pour l'Organisation et il faut s'assurer que leurs bureaux ont le personnel voulu et le matériel nécessaire pour s'acquitter de leurs nouvelles fonctions.
11. En février de cette année, le Directeur général a créé une Équipe chargée de la restructuration (CMT) présidée par le Directeur de Division des opérations de terrain (CCO), avec une large participation d'autres divisions et unités, pour planifier et exécuter les nouvelles dispositions concernant le programme de terrain, y compris le transfert des opérations aux bureaux des Représentants de la FAO.
12. La CMT a adopté une démarche consultative et participative. Des équipes régionales de restructuration ont été créées dans les bureaux régionaux. Des visites directes et un flux continu d'informations, de consultations et de communications ont permis de faire avancer les travaux de la CMT de manière véritablement participative.
13. Les bureaux dans les pays ont également participé à ce processus et ont été regroupés en trois catégories (A, B et C), conformément à leur niveau de préparation à l'exécution de projets. Les catégories ont été définies comme suit:
Groupe A: bureaux qui sont en mesure d'assumer les responsabilités opérationnelles avec leurs effectifs et infrastructures actuels. Une assistance temporaire de secrétariat, des ordinateurs supplémentaires et autres équipements de bureau peuvent être nécessaires.
Groupe B: bureaux ayant besoin d'un renforcement temporaire, en fonction du programme à exécuter, grâce à la création de poste(s) de fonctionnaire recruté sur le plan national et d'agents des services généraux (commis d'administration, assistants de programme), et à des améliorations d'infrastructure (réseaux locaux, développement des installations de communication).
Groupe C: bureaux ayant besoin d'un renforcement sensible des effectifs de manière continue et/ou d'un redéploiement temporaire de personnel international ainsi que d'espace de bureau supplémentaire et d'améliorations en matière de bureautique et de communication.
14. Des enquêtes détaillées ont été menées à la fois sur la capacité des bureaux et sur la nature du programme dans le pays; dans le second cas, on a procédé à une analyse projet par projet (projets opérationnels et projets dans la filière) conjointement avec les bureaux régionaux. À l'issue de ce processus, les pays ci-après ont été inclus dans le Groupe A.
| Bureau régional pour l'Afrique | Bureau régional pour l'Asie | Bureau régional pour l'Europe | Bureau régional pour l'Amérique latine et les Caraïbes | Bureau régional pour le Proche-Orient |
| Ghana | Chine | Turquie | Barbade | Égypte |
| Afrique du Sud | Inde | Chili | Liban | |
| Tanzanie | Philippines | Cuba | Tunisie | |
| Zimbabwe | Thaïlande | El Salvador | ||
| Nigéria | Viet Nam | Mexique | ||
| Érythrée | Nicaragua | |||
| Pérou |
Conditions préalables
15. Les conditions préalables ci-après ont été définies par la CMT pour assurer un transfert efficace des responsabilités opérationnelles:
16. Ces conditions préalables ont été remplies de la manière suivante:
| 04 - 08 septembre 2000: | Bureau régional pour l'Amérique latine et les Caraïbes, Santiago | |
| 10 - 14 septembre 2000: | Bureau régional pour le Proche-Orient, Le Caire | |
| 18 - 22 septembre 2000: | Bureau régional pour l'Asie et le Pacifique, Bangkok | |
| 25 - 29 septembre 2000: | Bureau régional pour l'Afrique, Accra |
Date d'entrée en vigueur des premiers transferts
17. Une caractéristique importante des sessions de formation en septembre est l'interaction directe entre les chargés de projet dans les pays (CPO) et les Représentants de la FAO/fonctionnaires recrutés sur le plan national, pour examiner le programme dans chaque pays et la situation de chaque projet, y compris le budget restant, les difficultés, les obstacles et les mesures à prendre. Pour faciliter ce processus, les sous-divisions régionales des opérations ont préparé pour chaque projet, une fiche d'information pour le transfert de projets.
18. Afin de ne pas perdre le bénéfice de cette formation, la CMT a jugé qu'il était nécessaire de transférer immédiatement les projets après les sessions de formation. Le 1er octobre 2000 est la date officielle du transfert de tous les projets nationaux dans les pays du Groupe A.
Soutien après transfert
19. Le budget établi par la CMT pour la formation prévoit des crédits pour des visites de suivi, par les actuels chargés de projet dans les pays, dans les bureaux des Représentants de la FAO auxquels les projets ont été transférés. Il est aussi envisagé que le Groupe des opérations, qui sera maintenu avec effectif réduit dans chaque bureau régional après les transferts, assurera un soutien continu aux Représentants de la FAO, en plus de ses responsabilités correspondant aux projets régionaux et nationaux le cas échéant.
20. La décentralisation vise à mettre en place une structure opérationnelle allégée et plus rationnelle pour les projets de terrain. Par conséquent, comme indiqué au paragraphe 4, l'objectif est de réduire encore les coûts de l'appui au programme de terrain. Dans le PTB 2000-01, des économies de 4,7 millions de dollars E.-U. ont été provisoirement proposées dans le scénario CNZ. Toutefois, comme indiqué au Comité financier à sa dernière session, l'objectif concernant les économies à réaliser pendant l'exercice en cours a été ramené à 2 millions de dollars E.-U., car il convient de faire preuve de prudence dans l'application de ce changement majeur.
21. Les transferts de projets nationaux aux 22 bureaux de Représentants de la FAO relevant du Groupe A représentent environ 12,5 pour cent des projets actuellement exécutés par les sous-divisions régionales des opérations. Sur la base de ces estimations et compte tenu de la nécessité d'ajuster la dotation en personnel en fonction du déclin général des niveaux d'exécution, une réduction initiale de 7 postes de fonctionnaires du cadre organique et de 10 postes d'agents des services généraux a déjà eu lieu dans ces sous-divisions sur un effectif total inscrit au PTB de 38 fonctionnaires du cadre organique et de 41 agents des services généraux. Les économies résultant de ces réductions représenteraient 1,5 million de dollars E.-U. en 2000-01.
22. Selon des projections préliminaires, à la fin du processus, entre 60 et 70 pour cent des projets opérationnels actuellement placés sous la responsabilité des sous-divisions régionales seront exécutés par les Représentants de la FAO et des fonctionnaires techniques.
23. Toutefois, au moment où nous mettons sous presse, il est trop tôt pour quantifier les économies totales qui seront réalisées au cours de l'exercice biennal actuel ou à plus long terme. Leur montant dépendra du volume global projeté du Programme de terrain, du nombre et de la répartition des projets qui seront finalement transférés à chaque Représentant de la FAO et du calendrier précis de l'application des nouvelles dispositions aux Représentants de la FAO des Groupes B et C.
24. À déduire des économies réalisées sur les dépenses de personnel dans les sous-divisions régionales des opérations, des crédits supplémentaires seront justifiés pour certains bureaux des Représentants de la FAO qui auront une charge de travail supplémentaire en raison du transfert de responsabilités. De plus, il n'y a pas de crédits inscrits dans le PTB 2000-01 pour des coûts non renouvelables tels que la formation, le matériel et le renforcement de l'infrastructure des communications dans les bureaux des Représentants de la FAO. Par conséquent, les investissements exacts requis pour les bureaux des Représentants des Groupes B et C n'ont pas encore été établis.
25. Enfin, les effectifs à maintenir dans les groupes des opérations n'ont pas encore été déterminés, et il convient de prévoir certaines mesures visant à améliorer la qualité des activités du programme de terrain dans les diverses régions et d'assurer un soutien aux Représentants de la FAO ("assistance à l'utilisateur") pendant la phase de transition et à long terme.
Redéploiement du personnel
26. Les postes supprimés initialement étaient déjà vacants, ou le sont devenus dans quelques cas rares grâce à des réaffectations à l'amiable. Pour les phases ultérieures, il sera nécessaire de supprimer des postes actuellement pourvus.
27. Une planification préliminaire est en cours pour identifier les postes qui risquent de devenir superflus par suite des transferts de responsabilités. La situation des fonctionnaires du cadre organique dont le poste doit être supprimé sera soumise à l'Équipe spéciale chargée des réaffectations, afin de rechercher des solutions adaptées tenant compte de la carrière, des qualifications, de l'expérience professionnelle de ces fonctionnaires.
28. Les bureaux régionaux ont été invités à préparer des plans de réaffectation des agents des services généraux sur des postes qui sont ou pourraient devenir vacants par érosion naturelle des effectifs ou par licenciements amiables, de préférence au sein des unités administratives de soutien, étant donné la fusion des responsabilités opérationnelles. Dans ce processus, aussi bien pour les fonctionnaires du cadre organique que pour les agents des services généraux, les associations du personnel continueront à être consultées.
29. Reconnaissant la complexité de la décentralisation des responsabilités opérationnelles, la CMT, sous l'égide du Directeur général, a adopté une démarche graduelle et prudente pour sa mise en application, en s'assurant qu'à chaque étape, les critères et conditions préalables étaient en place pour un transfert réussi des responsabilités. Toutefois, il faut reconnaître qu'il y a des risques inhérents à tout processus de décentralisation (dispersion possible des responsabilités, manque de cohésion du programme, problèmes de coordination, etc.) qu'il convient de ne pas sous-estimer. La réorganisation du département central chargé du programme de terrain, le Département de la coopération technique, et en particulier la Division des opérations de terrain (TCO) aura pour objet de limiter ces risques en fournissant les orientations, la direction et la supervision nécessaires du programme de terrain dans son ensemble. Les mécanismes de contrôle opérationnel seront aussi renforcés.
30. La formation est une phase clé du processus: elle se déroulera au mois de septembre dans les bureaux régionaux, et s'achèvera par le transfert des responsabilités opérationnelles aux pays du Groupe A. Sur la base de cette expérience, et d'une étude détaillée des conditions techniques préalables qui aura lieu en automne 2000, le calendrier des transferts aux Groupes B et C sera réexaminé.
31. Les plans actuels sont de concentrer un maximum de transferts sur les quatre premiers mois de l'année 2001. Seuls les bureaux dans les pays qui connaissent une situation d'urgence ou de quasi-urgence ou ceux dont l'infrastructure des technologies de l'information et des communications ne peut être renforcée à un niveau satisfaisant resteraient en attente après cette période. Les transferts à ces bureaux ne prendraient effet que lorsque les conditions nécessaires seraient réunies et des dispositions spéciales seront prises pour la formation des Représentants de la FAO et des fonctionnaires recrutés sur le plan national concernés par ces transferts.
32. Une telle démarche a plusieurs avantages: elle augmente les économies pour l'exercice en cours, réduit les coûts de formation et limite la période d'incertitude pour les fonctionnaires dont les postes risquent d'être supprimés.
33. En tirant parti des progrès technologiques dans le domaine des communications et avec des ressources et un soutien adéquats, les Représentants de la FAO devraient être en mesure de s'acquitter de leurs nouvelles fonctions et d'améliorer la qualité et les résultats des opérations de terrain.
34. La décentralisation est conforme à la tendance selon laquelle les principaux donateurs font participer leurs bureaux dans les pays au processus de décision ou même leur délèguent la responsabilité du financement des projets nationaux. Dans ce contexte, la décentralisation renforcera le dialogue tripartite entre les partenaires (donateurs, bénéficiaires, FAO) qui constitue la base d'une coopération technique bien comprise.
35. Le présent document a pour objet d'informer le Comité du Programme et le Comité financier des progrès accomplis dans la décentralisation des opérations de terrain vers les bureaux existants dans les pays. Bien qu'aucune décision spécifique ne soit attendue, l'avis des comités sur ce processus serait extrêmement utile.
