INTRODUCTION

1. Le concept actuel sur lequel se basent les programmes forestiers nationaux découle, entre autres initiatives et structures internationales, du Programme d'action forestier tropical (PAFT) lancé en 1985 et réaménagé en 1991, mais il a été élargi pour englober une variété d'activités (intéressant directement et indirectement les forêts), et notamment le renforcement des capacités de gestion, conservation et développement durable de tous les types de forêts dans le cadre d'un concept commun de programmes forestiers nationaux, appliqué par tous les pays en fonction de leurs conditions et leurs priorités particulières. Jusqu'en 1994, 60 pour cent environ des processus nationaux de planification/programmation ont été entrepris dans le cadre du PAFT sous l'appellation générale de Programmes d'action forestiers nationaux (PAFN). Après être parvenu à un consensus, le Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF) a adopté cette terminologie à sa quatrième session en 1997 et il a élaboré une définition des programmes forestiers nationaux qui a été acceptée par tous.

2. Les pays d'Afrique ont continué à bénéficier d'un soutien pour l'élaboration de leurs programmes forestiers nationaux dans le cadre du programme ordinaire et des programmes de terrain de la FAO et de l'appui direct d'organismes d'aide bilatérale. En dépit de tensions politiques et de troubles sociaux innombrables, des progrès ont été enregistrés dans certains pays où des modifications institutionnelles et politiques ont eu lieu, accompagnées d'une révision de la législation forestière.

TENDANCES DES PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX
EN AFRIQUE

3. Une étude des programmes forestiers nationaux en Afrique entreprise par la FAO en 1998 et complétée par d'autres recherches effectuées en 1999, a mis en lumière les tendances ci-après:

• de nombreuses initiatives en matière de programmes forestiers nationaux ont été bloquées dès la phase de planification, ou immédiatement après l'achèvement de cette phase. Dans les deux cas, les erreurs conceptuelles, le manque de soutien international ou le peu d'engagement politique compromettent l'ensemble du processus;
• si la participation des ONG et le dialogue intersectoriel ont été de plus en plus actifs, par contre, la participation du secteur privé a été faible, surtout en Afrique centrale et australe;
• dans quelques pays (Guinée, Guinée-Bissau, Côte d'Ivoire) les politiques forestières ont été revues dans le contexte général des politiques en matière d'agriculture et d'utilisation des terres, mais, même dans ces pays, le dialogue et la coordination intersectoriels ont été entravés par le manque de coordination des politiques sectorielles et des institutions;
• des programmes forestiers nationaux ont été mis à jour (Tanzanie, Cameroun, Ghana, Guinée). Quelques-uns qui n'ont pu être mis en place par manque de soutien financier ont néanmoins été mis à jour (Éthiopie, Togo), mais leur application n'a toujours pas commencé;
• sur les 43 pays que compte l'Afrique subsaharienne, 34 ont entrepris des programmes forestiers nationaux ou les programmes qui les ont précédés depuis 1985. Des pays comme la Tanzanie, le Ghana et la Guinée sont parmi les premiers à avoir entrepris ces activités et ils ont déjà achevé la révision de leurs programmes;
• on a reconnu de façon générale l'échec de l'approche par "projet" au développement du secteur forestier et on a adopté une approche par "programme" surtout au Mozambique où le PROAGRI (Programme agricole national) a été adopté en tant qu'instrument de planification ou d'investissement public pour l'ensemble du secteur agricole (foresterie et faune comprises).

4. En général, les pays africains ont accordé une grande attention aux initiatives de planification du secteur forestier dans le cadre du PAFT et ils comptaient sur le ferme soutien des donateurs. Ils ont été très déçus par le peu d'enthousiasme manifesté par la communauté internationale (AFWC: Sambonani, Afrique du Sud, 1995 et Dakar, Sénégal, 1998).

5. Dans ce contexte, les pays africains ont recommandé à la onzième session de la Commission que le COFO étudie "les voies et moyens propres à soutenir méthodologiquement, techniquement et financièrement les pays africains dans leur effort d'internalisation de ces propositions et décisions d'action dans le cadre de la révision et de l'actualisation de leurs programmes forestiers nationaux". Cela permettra à ces pays de se réunir pour procéder à un échange d'expérience et ériger des programmes sous-régionaux à l'appui des efforts nationaux. À cet égard, les institutions visées incluent: l'Organisation africaine du bois (OAB), le Comité permanent inter-États de lutte contre la sécheresse dans le Sahel (CILSS), l'Autorité intergouvernementale sur le développement (IGAD), la Communauté du développement de l'Afrique australe (SADC) et de nombreux autres organismes.

RENFORCEMENT DES CAPACITÉS EN VUE DES
PROGRAMMES NATIONAUX

6. Étant donné le manque de moyens actuels, il est urgent que les responsables, les scientifiques et les gestionnaires africains mettent en commun leurs connaissances et leur expérience pour formuler et exécuter des programmes forestiers nationaux pour l'avenir. Les pays africains doivent, de toute urgence, renforcer et soutenir les capacités nationales de formulation et d'exécution de programmes forestiers nationaux par des processus participatifs rentables qui tiennent compte des situations socio-économiques et soient conformes aux nouveaux défis forestiers.

7. Conformément aux priorités du FIF, il est nécessaire de trouver des mécanismes participatifs appropriés pour associer toutes les parties intéressées à l'élaboration des programmes forestiers nationaux, à la décentralisation, le cas échéant, et au renforcement des moyens d'intervention des gouvernements régionaux, (provinciaux) et locaux; il faut reconnaître les besoins des collectivités locales, consolider les régimes fonciers et établir des mécanismes de coordination efficaces. Le FIF reconnaît en outre l'utilité de tester le concept de programmes forestiers nationaux, et d'effectuer des démonstrations, sur une échelle opérationnelle et souligne que ces plans doivent accroître l'efficacité au niveau national, pour attirer davantage de ressources nationales et extérieures.

8. Dans ce contexte, la FAO et l'Académie africaine des sciences (AAS) ont établi un mécanisme de partenariat dans le cadre du programme de renforcement des capacités de l'AAS pour les programmes forestiers nationaux en Afrique. Cette initiative, qui a également reçu un financement de l'Union européenne (UE) et du Département du développement international (DFID), sera placée sous l'égide d'un organisme consultatif forestier composé des directeurs du secteur forestier de certains pays et des représentants des institutions spécialisées compétentes des Nations Unies. L'accent est mis sur le renforcement des capacités en vue des programmes forestiers nationaux, selon les critères suivants:

• préparation de directives et de matériel de formation pour les principaux acteurs de la formulation et de l'exécution des programmes forestiers nationaux;
• formation des principales parties prenantes des différents pays par une série d'ateliers;
• soutien durant une période de post-formation dans le pays pour l'exécution des programmes forestiers nationaux;
• sensibilisation et mobilisation pour la mise en application des politiques forestières.

CONCLUSION

9. En Afrique, les principaux facteurs extérieurs à la foresterie qui entravent l'élaboration des programmes forestiers nationaux incluent: l'instabilité politique, le manque de soutien international et le faible engagement politique. De plus, bien que la participation des ONG et le dialogue intersectoriel aient été renforcés, la participation du secteur privé à la planification et l'exécution des programmes forestiers nationaux reste trop faible.

10. Durant l'exécution du projet régional "Réseau de soutien régional aux programmes forestiers nationaux en Afrique" financé par le Gouvernement français, les efforts de la FAO ont permis de renforcer les capacités par des ateliers techniques régionaux dans des domaines où la contribution des programmes forestiers nationaux en Afrique semble faible. Les donateurs devraient envisager d'apporter un soutien à ce type d'initiative pour renforcer leurs réalisations.

11. Les fonds forestiers nationaux sont un moyen permettant éventuellement de mobiliser des crédits nationaux pour préparer et exécuter des programmes forestiers nationaux. Leur création et leur fonctionnement doivent être adaptés aux conditions particulières de chaque pays.

12. Les partenaires de la coopération internationale devraient être invités à poursuivre leur soutien aux secteurs forestiers des pays d'Afrique, surtout à un moment où la plupart des pays ont entamé un processus de démocratisation et de décentralisation, afin de renforcer leurs capacités, d'améliorer la participation de toutes les parties prenantes et de promouvoir la mise en application des recommandations du GIF.

ANNEXE 1: ENQUÊTE SUR LES PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX EN AFRIQUE

À la demande de l'Équipe de travail interorganisations sur les forêts (ITFF), en novembre 1998, la FAO a entrepris une enquête et envoyé un questionnaire sur la situation des programmes forestiers nationaux dans 190 pays. Cent quarante-trois réponses ont été reçues (75 pour cent de réponses). Quarante-six questionnaires ont été envoyés à des pays d'Afrique, dont 43 ont répondu (93 pour cent de réponses).

Cette enquête avait deux objectifs:

• Évaluer la situation et les progrès des programmes forestiers nationaux dans le monde;
• Tirer des enseignements des résultats de l'enquête afin que les pays et la communauté internationale puissent améliorer l'élaboration des programmes forestiers nationaux.

Les résultats cités dans la présente annexe proviennent de l'analyse effectuée pour la région Afrique. La version intégrale du rapport sera présentée au cours du FIF-4 (New York, février 2000).

• La plupart des pays d'Afrique passent actuellement en revue leurs programmes forestiers nationaux et apportent les changements nécessaires pour les harmoniser avec les dispositions du Programme Action 21. Les réponses au questionnaire montrent clairement que de nombreux pays d'Afrique ont un secteur forestier mal développé caractérisé par: des carences institutionnelles, des investissements limités, des structures politiques et juridiques inadaptées et des moyens humains insuffisants pour gérer les forêts. De nombreux pays de la région ont adopté une variété de systèmes de planification qui se renforcent parfois mutuellement dans le secteur forestier (Gabon, Malawi, Sénégal) mais parfois aussi se concurrencent pour l'emploi des ressources intérieures et extérieures, ont des activités qui font double emploi et créent des conflits institutionnels.
• Parmi les 46 pays du tableau 1 (Djibouti et la Mauritanie sont classés par la FAO dans la région Proche-Orient), 22 sont parvenus au stade de l'exécution, 21 sont au stade initial de la planification et 3 n'ont pas de programme forestier national ou n'ont pas répondu au questionnaire.
• Dans quatre pays, le programme forestier national est resté bloqué durant l'exécution (Éthiopie, Kenya, Bénin, République démocratique du Congo). Dans 17 autres, le processus a été bloqué durant la préparation ou la planification. Trois de ces pays (Sierra Leone, Guinée-Bissau et Mauritanie) n'ont reçu aucune réponse des donateurs après la table ronde. Sur les 22 pays qui ont dépassé le stade de la planification, 18 ont entamé le processus dans le cadre du PAFT entre 1986 et 1991. Il semble que ces pays aient bénéficié de l'intérêt initial des donateurs et des organisations internationales en faveur d'une participation et d'un soutien à la planification des activités forestières nationales et au financement des projets prioritaires. Cependant, plusieurs pays ont signalé que le financement n'avait duré que quelques années, comme la Tanzanie et la Guinée équatoriale. Le Nigéria a eu recours essentiellement à des ressources intérieures et le programme forestier national de la Sierra Leone a souffert du manque d'appui financier et de l'instabilité politique. Voici quelques exemples de mobilisation de ressources extérieures à l'appui de programmes forestiers nationaux: Cameroun (23 des 58 projets identifiés sont opérationnels), Soudan (le soutien des donateurs a diminué ces dernières années) et Sénégal (bien que la plupart des projets forestiers soient financés par un seul donateur d'aide bilatérale).
• Dans 21 pays où les programmes forestiers nationaux ont été bloqués, le manque de capacités institutionnelles, humaines et financières a fréquemment été évoqué comme la cause principale, ainsi que l'insuffisance des politiques, l'absence de coordination institutionnelle et les carences des mécanismes de participation populaire. La plupart des pays ont également signalé que les ressources financières ont constitué une contrainte majeure, notamment les crises économiques, la dévaluation monétaire, l'effet des mesures d'ajustement structurel, la réduction des allocations budgétaires en faveur de l'administration forestière et l'absence de soutien de la communauté internationale. L'Afrique est le continent où le taux de population rurale est le plus important et cette population dépend essentiellement des ressources forestières pour satisfaire ses besoins essentiels. Les taux de croissance démographique élevés, la pression et l'empiétement sur les terres forestières et l'exploitation illégale des ressources sont les principaux problèmes. Les cultures itinérantes ne sont plus acceptables sur le plan de l'environnement dans de nombreuses terres forestières. Parallèlement, de nombreux pays d'Afrique sont prisonniers du cercle vicieux de la sécheresse, de la désertification et du déficit alimentaire. La plupart des pays à faible revenu et à déficit vivrier d'Afrique sont également des pays ayant peu de couverture forestière. Le taux de diminution de la production agricole, surtout en Afrique subsaharienne, est le plus élevé du monde et le déboisement dans certaines régions a atteint des niveaux alarmants. Par ailleurs, beaucoup de pays souffrent d'instabilité politique.
• Les principaux facteurs extérieurs à la foresterie qui paralysent les programmes forestiers nationaux semblent être les suivants: troubles politiques, manque de soutien international et faible engagement des milieux politiques. De plus, bien que la participation des ONG et le dialogue intersectoriel soient de mieux en mieux assurés, la participation du secteur privé à la planification et l'exécution des programmes forestiers nationaux est loin d'être suffisante. Quelques exemples de participation populaire efficace ont été signalés par les pays suivants: Éthiopie, Ghana, Guinée, Sénégal et Togo.
• La révision des politiques forestières dans le cadre global de l'agriculture et de l'utilisation des terres et la mise à jour des programmes forestiers nationaux après une période d'exécution, n'ont été effectuées que dans de rares pays, notamment le Mozambique. La faiblesse des institutions, qui sont incapables de promouvoir le dialogue intersectoriel et d'assurer une coordination efficace, semble à l'origine de cette situation.
• Pour l'instant, les programmes forestiers nationaux en Afrique n'ont pas encore abordé les nombreuses questions importantes soulevées par le programme Action 21; ils restent limités dans leurs objectifs alors que la tâche à entreprendre est vaste et s'étend sur le long terme. Il est donc encourageant de voir que des institutions sous-régionales comme la CEDEAO, le CILSS, l'IGAD, la SADC et l'ATO, tout comme les organisations régionales, soutiennent de plus en plus efficacement leurs États Membres pour jeter les bases solides de programmes forestiers nationaux durables. De même, l'Académie africaine des sciences, avec le soutien de la CE, fournit une assistance à certains pays en ce qui concerne les aspects de politique générale des programmes forestiers nationaux.

Tableau récapitulatif 1: État d'avancement des programmes forestiers nationaux en Afrique