Stephen E. McGaughey
Stephen E. McGaughey es el Jefe de la Sección de Economía Agrícola del Banco interamericano de Desarrollo en Wáshington, D. C. Este articulo se ha adaptado de un trabajo presentado al Noveno Congreso Forestal Mundial celebrado en México, D.F,. del 1° al 10 de julio de 1985
En los países en desarrollo se tiene una idea cada vez más clara de la contribución de las inversiones forestales al desarrollo comercial y social. Algunos países han decidido aumentar la financiación del sector forestal, pero otros no tienen los recursos necesarios o no han encontrado la forma óptima de promoverlo. Los organismos internacionales de financiación han aumentado su asignación de fondos al sector' pero las cantidades involucradas siguen siendo pequeñas en comparación con las probables necesidades de inversión en la silvicultura. Los técnicos forestales no han convencido a las autoridades nacionales acerca de la importancia del sector. y las instituciones nacionales siguen siendo débiles.
· Las necesidades financieras del sector basado en las actividades forestales están aumentando a causa de la creciente toma de conciencia en los planos nacional e internacional de su contribución al desarrollo económico (Banco Mundial. 1978). Al mismo tiempo. existen restricciones en cuanto a la disponibilidad futura de asistencia oficial para el desarrollo y de recursos financieros nacionales a causa de los límites fiscales existentes en los países desarrollados y en desarrollo.
El volumen total de asistencia oficial ha crecido lentamente en los últimos diez años. y la proporción destinada a la agricultura y la silvicultura sigue siendo decepcionantemente baja (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. 1984). A este respecto. los recursos financieros proporcionados al sector forestal sólo han aumentado en forma irregular. y se basan principalmente en la existencia de proyectos individuales y la expansión ocasional de los programas nacionales. y no en un esfuerzo concertado de las autoridades nacionales encargadas de formular políticas y de los organismos financieros internacionales para pasar a. la acción. Al mismo tiempo, en una economía mundial que crece lentamente, los países han sufrido agudas crisis de ajuste interno debidas a los problemas de la deuda externa y de balanza de pagos, a la inflación. al desempleo y a la escasez de alimentos. factores que se unen a perspectivas de crecimiento en general limitadas y a una menor disponibilidad de capital.
A causa del desfavorable clima económico y fiscal, los encargados de formular políticas internacionales en el sector forestal tienen que demostrar ahora que las inversiones en ese sector se pueden comparar favorablemente con los usos que compiten con ellas por la asignación de los limitados fondos disponibles. La experiencia del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como varios estudios (Sedjo, 1983), demuestran que las inversiones industriales y sociales en la silvicultura tienen tasas favorables de rentabilidad económica. No obstante, esas inversiones deben competir actualmente con las destinadas a la industria no forestal, la agricultura y otras esferas, así como con las necesidades corrientes (incluso en situaciones de emergencia), como las importaciones de alimentos.
Varias enseñanzas aprendidas en los programas forestales costeados por las instituciones financieras internacionales indican que es necesario adoptar más medidas para aumentar su asistencia al sector. Para facilitar la ayuda internacional, los programas nacionales también tendrán que formularse de manera que se ajusten a los actuales criterios de financiación internacional, que exigen la preparación y ejecución de proyectos individuales de inversión y asistencia técnica. Más importante aún es el hecho de que los organismos forestales todavía tienen que aplicar el enfoque de proyectos de inversión al formular sus programas, y suelen organizar sus actividades de modo funcional sobre la base de los objetivos técnicos de estrechas miras de las instituciones como, por ejemplo, la investigación sobre especies, la lucha contra los insectos, la ordenación de los parques nacionales y la medición de los recursos forestales.
Hay numerosas oportunidades para aumentar la financiación internacional de los programas nacionales en el sector forestal, pero su realización depende más de los factores que están bajo el control de las autoridades nacionales que de las políticas de los organismos internacionales, a causa de las grandes limitaciones de recursos internacionales. La mayoría de las instituciones internacionales y regionales de financiación ya iniciaron programas de fomento del sector. El Banco Mundial aumentó notablemente sus préstamos para el sector forestal a fines del decenio de 1970, después de la preparación de un documento de política sectorial. El BID concluyó en 1982-83 un importante estudio sobre la financiación del desarrollo del sector forestal y celebró una conferencia al respecto (McGaughey y Gregersen, 1983). El Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional ha evaluado recientemente su experiencia en el sector basado en los bosques. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) aceleró sus actividades en el sector después de que el Congreso nacional autorizara la acción en 1979. Se pueden citar otros ejemplos relacionados con iniciativas tomadas por la FAO en materia de silvicultura social y con la financiación por parte del PNUD de una gran diversidad de programas de asistencia técnica para la ejecución de proyectos forestales.
Pese a esas numerosas iniciativas nuevas e importantes, el volumen de la asistencia oficial para el desarrollo al sector forestal sigue siendo bajo. En el mejor de los casos actúa como factor catalítico para iniciar nuevos programas o asegurar la continuidad de otros, y no como un recurso para sostener el desarrollo del sector durante largo tiempo. Así pues, el grueso de la financiación futura de las actividades forestales tendrá que provenir de fuentes nacionales públicas y privadas, complementadas por una creciente financiación privada internacional.
VIVERO DE PINOS EN BIRMANIA para satisfacer la demanda de leña (F. BOTTS/FAO)
Fuentes y necesidades
En la figura se ilustra la relación entre: 1) las fuentes públicas y privadas (directas e indirectas) de financiación, independientemente de que sean nacionales o internacionales; 2) algunas categorías importantes de inversiones en la silvicultura y la industria forestal (inclusive los componentes de grandes proyectos, como los hidroeléctricos o agrícolas), y 3) los mecanismos de financiación que se utilizan para canalizar recursos de las fuentes públicas y privadas hacia los proyectos de inversión. Los mecanismos incluyen una gama completa de medios directos e indirectos para transferir recursos, con o sin costo, a los beneficiarios (Gregersen y McGaughey, 1985). Los fondos proceden de fuentes públicas y privadas, nacionales e internacionales, y comprenden también los que pasan inicialmente desde las fuentes públicas, a través de intermediarios privados, hasta el proyecto de inversión final. En el presente articulo se hace especial hincapié en las restricciones que limitan la financiación por parte de las fuentes de financiación pública internacional.
En varios estudios recientes se ha intentado cuantificar el monto de las inversiones que entrañan las estrategias de desarrollo del sector forestal por regiones y países. Si se incluyen las inversiones tradicionales en la industria forestal comercial y en las plantaciones industriales, el monto tiende a ser grande en relación con la aportación actual de fondos nacionales e internacionales. Por ejemplo, el B ID estimó (McGaughey y Gregersen, 1983 que en América Latina se requerirían inversiones de alrededor de 8 000 millones de dólares anuales para aprovechar las oportunidades de inversión más importantes en la industria forestal y las plantaciones industriales hasta el año 2000. Spears y Ayensu (1984) calcularon recientemente que el monto total en el plano mundial de las inversiones en plantaciones forestales y para fines de conservación (con exclusión de la industria forestal) en el periodo 1986-2000 seria de 5300 millones de dólares al año, de los cuales se estima que un tercio tiene que ser en forma de asistencia oficial para el desarrollo. Esto supone un empeño nacional general en las esferas de la rehabilitación de cuencas hidrográficas, la conservación biológica, las plantaciones para producir leña, la silvicultura industrial, las investigaciones forestales, la enseñanza y la capacitación y, por consiguiente, esa cifra debe considerarse el limite máximo del volumen futuro de financiación.
Las cifras en dólares examinadas en ambos informes suelen ser grandes en comparación con el número de proyectos de inversión que actualmente pueden ejecutar los organismos financieros internacionales y con el volumen total de préstamos que es probable se desembolsen en los cinco a diez próximos años. Sin embargo, hay todavía margen para aumentar la financiación anual en relación con su nivel corriente. En la actualidad, el Banco Mundial asigna anualmente al sector unos 150 millones de dólares EE.UU., y los bancos regionales de desarrollo un máximo de alrededor de 75 a 100 millones de dólares por año. En el mejor de los casos, debe considerarse que unos nuevos compromisos anuales de préstamos de un valor de 300 a 400 millones de dólares para la silvicultura y la industria forestal por parte de las instituciones financieras y los organismos bilaterales representan una cifra optimista.
Prioridades y programas
A partir del decenio de 1960 las instituciones multilaterales y bilaterales que obran activamente, todavía han financiado inversiones forestales comerciales y en la industria forestal. Estos proyectos se ajustan a los criterios tradicionales de viabilidad financiera, y con frecuencia se refieren a industrias y plantaciones forestales integradas o a instalaciones industriales de elaboración que explotan los recursos de bosques naturales existentes. Actualmente es probable que las inversiones en las industrias forestales tradicionales sean importantes para los países con graves problemas de balanza de pagos que ya han sentado las bases para el aprovechamiento de importantes recursos forestales y pueden competir en los mercados internacionales con una estructura de bajos costos.
PRODUCTOS MADEREROS LOCALES EN HAITI el sector forestal necesita inversiones (J. LANGLEY)
Se han producido cambios en los programas del sector forestal de las instituciones financieras internacionales, los cuales se reflejan en sus programas de asistencia técnica. Un aspecto notable ha sido la realización, desde los primeros años del decenio de 1980, de inversiones en la silvicultura socia! y con fines ambientales. Al tiempo que se daba importancia al desarrollo rural se introdujeron elementos de silvicultura social como componente de los proyectos. La FAO acuñó la expresión «la silvicultura al servicio del desarrollo de la comunidad» y, posteriormente, se generalizó el empleo de la expresión «silvicultura social». En el plano mundial, el Banco Mundial ha concedido considerables préstamos para este tipo de silvicultura. A nivel regional, el Banco Asiático de Desarrollo y el BID han aprobado varios componentes de silvicultura social como parte de proyectos de desarrollo rural, así como proyectos separados relacionados con ese tipo de silvicultura. La AID se ha mostrado especialmente activa en el apoyo a los programas de silvicultura social.
Tras la crisis energética, la dendroenergía cobró un valor para los pobres de las zonas rurales, para la industria y para los usos domésticos en las zonas urbanas. Los organismos financieros internacionales reaccionaron ante esa crisis incluyendo en los proyectos de desarrollo rural integrado proyectos de producción de leña, los cuales pasaron a ser posteriormente importantes elementos de los programas forestales nacionales. De manera análoga, la disponibilidad de fuentes baratas de energía hidroeléctrica en algunas regiones, especialmente América Latina, puso claramente de manifiesto la necesidad de proteger las valiosas cuencas hidrográficas. Ello proporcionó una fácil justificación económica para incluir la conservación de los bosques en los programas nacionales de energía. En fecha reciente la escasez de alimentos en Africa ha puesto de manifiesto la conveniencia de introducir plantaciones de árboles con fines múltiples, que incluyen la conservación y el suministro de forrajes y leña en el plano local, como componentes de los programas agrícolas nacionales.
En suma, las instituciones internacionales parecen estar ahora más dispuestas a financiar diversos tipos de inversiones en el sector forestal en respuesta a las circunstancias rápidamente cambiantes, incluso las graves limitaciones a la expansión de la financiación internacional. No obstante, dentro de las propias instituciones internacionales el sector forestal siempre ha tropezado con dificultades para competir con otros problemas aparentemente más urgentes, como la producción agrícola y alimentaria, para la asignación de los limitados recursos disponibles.
También ha habido un conocimiento generalmente escaso de las inversiones forestales, si no un cierto prejuicio infundado contra ellas. Otro problema es que los oficiales de préstamos para proyectos no están familiarizados con la organización, el funcionamiento y la gestión de esas inversiones. A excepción de los proyectos de inversión en la industria forestal, la cual dispone fácilmente de mercados nacionales o internacionales, se considera que las inversiones en el sector forestal tienen largos períodos de gestación, y que sólo comienzan a producir rendimiento en una fecha demasiado lejana. Por otra parte, los proyectos forestales (especialmente los de plantaciones) suelen implicar un alto costo en divisas, y la mayoría de las instituciones multilaterales y bilaterales se concibieron inicialmente como mecanismos para transferir una cantidad limitada de divisas a los países en desarrollo. No obstante, los organismos internacionales han financiado tradicionalmente con considerables fondos proyectos de riego que típicamente tienen bajas tasas de rentabilidad, largos períodos de gestación y subvenciones a los beneficiarios.
Se ha tropezado con dificultades análogas para convencer a las autoridades nacionales encargadas de la formulación de políticas. (Por supuesto, hay importantes excepciones, como el Brasil, Chile, la India, Malasia y la República de Corea, para citar algunos ejemplos.) Los técnicos forestales se esfuerzan para que se aprueben sus programas, pero con poco éxito, pese a la gran contribución que puede aportar el sector, la magnitud de los problemas de conservación de recursos y la exigua financiación que hasta la fecha se ha destinado al sector.
Para superar estas dificultades, los organismos forestales tienen que abordar la cuestión de la financiación nacional de la silvicultura en dos fases. La primera es demostrar a las autoridades nacionales responsables de las políticas la viabilidad de esas inversiones y la considerable contribución que pueden aportar al desarrollo nacional. Esto se puede documentar debidamente con las tasas de rendimiento obtenidas por las inversiones forestales del Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. Además, es preciso demostrar también a los funcionarios nacionales encargados de las finanzas y la planificación los múltiples beneficios de la silvicultura para el desarrollo socioeconómico nacional, en función de las divisas, el suministro de energía, los alimentos, los forrajes y piensos, los ingresos y el empleo.
El segundo problema a nivel nacional es idear mecanismos viables de transferencia financiera para las inversiones forestales. Esos mecanismos van desde las subvenciones directas a los que explotan los bosques, pasando por el crédito comercial a largo plazo, hasta la donación directa de plantines y equipo para plantarlos, y para la explotación forestal, a las personas que se dedican a estas actividades. La experiencia ha demostrado que no hay una única fórmula para crear incentivos financieros; cada país tiene que idearlos a partir de las características de su propio sistema financiero y fiscal y de los mercados locales de capital. Algunos ejemplos importantes a este respecto son las subvenciones directas de Chile, que han producido resultados sumamente satisfactorios; las desgravaciones fiscales del Brasil, que han dado lugar a inversiones en grandes plantaciones, y el programa nacional de crédito subvencionado de la República de Corea, que ha funcionado eficazmente. Sin embargo, los programas de crédito subvencionado al sector forestal no han funcionado en general bien en la mayoría de los demás países.
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Lo que cuesta no invertir En los dos últimos decenios, la mayoría de los gobiernos y organismos de ayuda se han preocupado tanto por la enorme tarea de tratar de alimentar a la creciente población del Tercer Mundo, que más del 95% de las inversiones agrícolas de todos los organismos de ayuda se han destinado a proyectos que tienen como objetivo básico la producción alimentaria a corto plazo. Invariablemente, las inversiones en los sectores de la agricultura, la enseñanza, la nutrición humana, la salud y otras materias análogas han dado preferencia a la necesidad de proteger los recursos básicos naturales y de tierras de los cuales dependerá en definitiva la supervivencia de la humanidad. Por ejemplo, las inversiones de los bancos de desarrollo en la conservación de bosques durante el último decenio fueron menos del 1 % de sus inversiones totales. La falta de suficientes inversiones por parte de los gobiernos nacionales y la comunidad internacional para la conservación de los bosques, la rehabilitación de cuencas, la lucha contra la desertificación, la protección de suelos, la lucha contra la erosión y otras medidas de protección ambiental ha entrañado un elevadísimo costo económico y social. Parte de la disminución de la productividad agrícola, la escasez de alimentos, los sufrimientos humanos y los daños al medio ambiente a que hacen frente hoy en día los países en desarrollo podría haberse evitado mediante un mayor empano político en el pasado en hacer inversiones para la condenación de los recursos naturales. Cabe citar lo indicado en un informe reciente de la Comisión Mundial del Medio Ambiente: Los programas a largo plazo que habrían contribuido a resolver los problemas básicos han sido objeto de un apoyo relativamente reducido. Por ejemplo, los gobiernos donantes y beneficiarios por igual hicieron en general caso omiso del programa de lucha contra la desertificación aprobado por las Naciones Unidas en 1977. Es interesante observar que se estimaba que ese programa costaría 4 500 millones de dólares EE.UU. anuales hasta el año 2000 en todo el mundo. Un desglose de esta cifra pone de manifiesto que el costo estimado para Etiopía era de 50 millones de dólares EE.UU. anuales hasta el año 2000. Sin embargo, no se pudieron encontrar ni la voluntad política ni los fondos necesarios para ejecutar este programa. Ocho anos más tarde, frente a un drama humano sin precedentes, la comunidad mundial ha tenido que encontrar hasta la fecha una cantidad estimada en 400 millones de dólares para las medidas destinadas a hacer frente a la crisis en el caso de Etiopía solamente e indudablemente la cifra superará los 500 millones de dólares antes de la siguiente cosecha. La cantidad será aún mayor si se registra nuevamente una mala cosecha. Las cifras de lo que cuestan las medidas preventivas son casi siempre persuasivas, tenemos que idear de alguna manera una política de prevención comparable a la política para hacer frente a las crisis. John Spears Tomado de «Deforestation issues in developing countries: the case for an accelerated investment programme» documento presentado a la 12a Conferencia del Commonwealth en Victoria. B.C. Canadá. En septiembre de 1985. John Spears es Asesor forestal del Banco Mundial |
Los períodos de desembolso de los préstamos para actividades forestales deben ser de ocho a diez años; actualmente, los correspondientes a los organismos internacionales son de alrededor de cinco.
Con todo, las instituciones financieras internacionales han logrado progresos en lo que respecta al apoyo al desarrollo del sector forestal. Hace un decenio era muy difícil que los organismos financieros consideraran seriamente los proyectos forestales; en la actualidad, la silvicultura ha pasado a ser una actividad legitima en todas las instituciones. En el piano internacional, la cuestión reside en si la financiación de las actividades forestales seguirá siendo relativamente exigua y estará sujeta a una prioridad dudosa en comparación con otros sectores, y en si se proporcionará una corriente uniforme y segura de recursos internacionales para promover los incipientes programas nacionales de silvicultura.
Problemas de la financiación internacional
Condiciones de los préstamos El primer problema se refiere a las condiciones de los préstamos que otorgan las instituciones financieras. Las actuales normas para la concesión de préstamos de los bancos multilaterales a nivel internacional y regional no se ajustan plenamente a las necesidades de la financiación del desarrollo forestal. Ello se verifica especialmente cuando se carece de financiación pública nacional y de incentivos de un volumen y condiciones conformes a las características de los proyectos del sector.
Las condiciones de los préstamos de los organismos internacionales que afectan potencialmente a las inversiones forestales son: 1) el tipo de interés; 2) el periodo de gracia; 3) el periodo de desembolso; 4) la proporción de divisas, y 5) el plazo de reembolso. Si el gobierno garantiza préstamos globales y después los bancos privados conceden créditos a grupos o a prestatarios individuales o, en otro caso, si el gobierno financia proyectos directamente o aporta contribuciones en especies a los proyectos, las condiciones más importantes que afectan a los proyectos forestales son los períodos de gracia y desembolso y la proporción de divisas. Mientras se disponga de financiación, el tipo de interés, salvo cuando se trate de un nivel real muy elevado, parece ser un factor que limita menos el éxito de los proyectos.
Los períodos de desembolso de los préstamos para actividades forestales deben ser del orden de ocho a diez años; actualmente, los correspondientes a los organismos internacionales son de alrededor de cinco. En otros sectores donde el ciclo de producción es relativamente largo, como la ganadería, los organismos internacionales de financiación han utilizado préstamos globales en varias fases para apoyar la actividad. Este procedimiento, aunque no es óptimo, podría aplicarse a la silvicultura cuan do sean comunes los períodos de desembolso de ocho o más años. Hasta la fecha, las instituciones internacionales y regionales no se han mostrado dispuestas a conceder largos períodos de desembolso, ni siquiera para otros subsectores, como el riego y la ganadería.
Divisas El segundo elemento critico es la proporción de divisas del préstamo o subpréstamo forestal. Anteriormente, los bancos internacionales y regionales sólo financiaban el costo en divisas de un proyecto, lo cual limitaba el interés de los gobiernos por las inversiones destinadas al aprovechamiento de los recursos naturales. Sin embargo, esto ha ido cambiando. El BID aplica porcentajes fijados de antemano para el costo de los proyectos que después se financia con divisas, y que puede exceder de los gastos correspondientes a éstas. Ello significa que los proyectos con un bajo componente real de divisas (como los forestales) resultarán atractivos para las autoridades financieras nacionales ya que el préstamo pone a disposición una proporción de divisas libremente convertibles. Ello es un estimulo más para que los gobiernos proporcionen incentivos financieros a la silvicultura a fin de compensar el déficit de la corriente en efectivo de los proyectos.
Instrumentos Una segunda cuestión importante es si las instituciones internacionales pueden introducir nuevos instrumentos de financiación para el sector forestal. Entre las posibilidades a este respecto se encuentran las siguientes: 1) planes financieros conjuntos (en coparticipación o en asociación); 2) la creación de fondos de garantía para reducir los riesgos; 3) planes de seguro patrocinados por los gobiernos nacionales. y 4) programas de préstamos sectoriales y globales. con la integración de la financiación de la industria y del aprovechamiento de recursos. Los planes de cofinanciación han sido estudiados detenidamente por los organismos financieros internacionales como instrumento para aumentar la participación de fondos públicos que sirven de leva. La cofinanciación podría incluir la financiación conjunta por parte de varios bancos multilaterales internacionales o regionales, bancos comerciales privados. organismos regionales u organismos nacionales de financiación de las importaciones, o fondos bilaterales de desarrollo. En los proyectos forestales se podrían concertar esos acuerdos para aumentar la corriente en efectivo de un proyecto mediante la modificación de los períodos de gracia. desembolso y amortización.
Se podrían establecer fondos de garantía para reducir los riesgos que corren los intermediarios financieros nacionales cuando conceden crédito para las plantaciones forestales privadas. Esos fondos se podrían crear a titulo de reservas para hacer frente a los préstamos que no se reembolsen y a otras pérdidas conexas. En los últimos tiempos los organismos multilaterales y bilaterales han utilizado los fondos de garantía para promover los préstamos a las pequeñas empresas; esos fondos parecen ser instrumentos que prometen buenos resultados para una categoría limitada de proyectos de inversión en la silvicultura. Los fondos no son necesarios cuando los gobiernos proporcionan financiación directa a los beneficiarios que ejecutan los proyectos.
Las instituciones financieras internacionales y regionales deben prestar mucha más atención a ayudar a los países a elaborar incentivos eficaces, especialmente en el caso de las plantaciones de árboles.
Para reducir los riesgos de los proyectos se podrían proporcionar a nivel nacional seguros contra incendios, daños causados por los insectos, inundaciones y siniestros análogos. Por lo común, los programas de seguro de cosechas suelen incluir una importante subvención gubernamental; es probable que el seguro forestal tenga una estructura análoga de costos.
Los organismos multilaterales y bilaterales han empleado los préstamos para el ajuste sectorial, global y económico con objeto de financiar el desarrollo agrícola e industrial. Los préstamos globales se utilizan para canalizar fondos a través de intermediarios financieros a los subprestatarios privados. Mediante un préstamo de ajuste sectorial económico se financia un programa de inversiones en un sector mediante una serie de desembolsos que están supeditados a los progresos logrados en el plan total de inversiones y en las políticas del sector público, y no en los proyectos individuales. Los préstamos sectoriales suelen implicar una financiación complementaria y un conjunto de asistencia técnica para suministrar insumos al programa de inversiones en el sector de que se trate. El enfoque sectorial se puede utilizar ventajosamente en los países que ya tienen capacidad para identificar, preparar y ejecutar si multáneamente varios proyectos de inversión.
Coordinación La tercera cuestión importante en la financiación internacional es la necesidad de combinar mejor las condiciones de los préstamos internacionales y los incentivos nacionales con las inversiones en la silvicultura. En un trabajo (Gregersen y McGaughey, 1985) se ha indicado que es preciso dar incentivos financieros públicos para lograr un volumen suficiente de inversiones forestales. Esto también ha quedado claramente demostrado en varios países donde esos incentivos se utilizaron para expandir considerablemente el programa nacional de plantaciones industriales y sentar las bases para una industria forestal nacional competitiva y diversificada, o para asegurar el abastecimiento nacional de leña. El éxito logrado por los programas del Brasil, Chile y la República de Corea se ha citado con frecuencia a este respecto.
Es evidente que los incentivos (subvenciones) forestales son indispensables a causa del carácter especial de las inversiones en la silvicultura (y para el aprovechamiento de otros recursos naturales). En primer lugar, esas inversiones suponen importantes economías externas (expresión utilizada por los economistas para indicar que los beneficios se logran fuera del marco del proyecto de inversión, y que también pueden obtenerlos otras personas distintas del inversionista individual), como la conservación de suelos, el control de las inundaciones y la protección ecológica. En segundo lugar, hay gran incertidumbre acerca de la rentabilidad futura de las inversiones. En tercer lugar, la corriente en efectivo de las inversiones forestales, con un periodo inicial relativamente largo de déficit de liquidez (corriente negativa de efectivo), requiere una financiación especial a largo plazo, incluso cuando las tasas económicas y financieras de rendimiento son satisfactorias.
El aspecto esencial es que no es probable que la financiación internacional, incluso con tasas favorables de rentabilidad de los proyectos, produzca resultados satisfactorios a menos que los incentivos financieros nacionales compensen las condiciones inadecuadas de los préstamos internacionales, o que se cambien las condiciones de estos préstamos para ajustarlas a la estructura financiera del proyecto de que se trate. Hay muchos ejemplos de líneas de crédito internacional que no se han utilizado porque los incentivos nacionales no eran apropiados. Así pues, las instituciones financieras internacionales y regionales deben prestar mucha más atención a la cuestión de ayudar a los países a elaborar incentivos eficaces, especialmente en el caso de las plantaciones de árboles y otros proyectos forestales que requieren mucho tiempo para producir resultados económicos y entrañan un alto grado de riesgo e incertidumbre que afectan su rentabilidad.
Directrices para la financiación en el futuro
El sector forestal puede contribuir en forma significativa al logro de los objetivos sociales y económicos de los países en desarrollo, incluso de aquellos que sufren graves crisis económicas, externas e internas, a corto plazo. Varios países ya han demostrado que si se da prioridad a este sector al nivel nacional, tanto en sus aspectos comerciales como sociales, en menos de un decenio se pueden incrementar mucho la superficie y el rendimiento de las plantaciones de árboles. No obstante, a causa de la naturaleza de las inversiones forestales, hay que estimular ese proceso mediante subvenciones públicas directas, especialmente subsidios financieros o una desgravación fiscal apropiada. Al tiempo que los subsidios directos suelen estimular las plantaciones de árboles de todo tipo, son indispensables si se quiere que aumente la financiación internacional, a las condiciones actuales de préstamo, y que se utilice en forma apropiada. Es preciso revisar las condiciones de esa financiación internacional para incluir la concesión de plazos de desembolso apropiados para las inversiones forestales. De otro modo, los gobiernos tendrán que incrementar el volumen de las subvenciones para el sector para enjugar los déficit operacionales de efectivo. Se debería aumentar la financiación internacional, sobre todo la destinada a la agrosilvicultura y para fines de conservación.
Incluso si las instituciones financieras internacionales modifican sus condiciones de préstamo, las autoridades nacionales tendrán que examinar los medios para acrecentar los incentivos financieros a la silvicultura. Como se tropieza con graves limitaciones fiscales, ello requerirá una utilización prudente de los fondos disponibles y una combinación de incentivos (donaciones, créditos, contribuciones en especie, desgravación fiscal) que permita aumentar al máximo los recursos forestales con los fondos que se asignen. Por ejemplo, se ha señalado en general que algunos países han concedido al sector subvenciones mayores que las que habrían sido necesarias para obtener la tasa resultante de repoblación forestal. Si bien es difícil demostrar esta afirmación, es probable que el pequeño costo adicional de los subsidios haya sido tolerable para el presupuesto fiscal de la mayoría de los países. No hay mucha experiencia en lo que concierne a ayudar a los países a elaborar programas óptimos de subvenciones forestales (es decir, los que permiten mantener bajos los costos y son eficaces y viables en la situación actual y a plazo medio de las restricciones fiscales). Se recomienda que las instituciones internacionales de asistencia financiera y técnica presten ayuda especializada a los países en desarrollo para que ideen mejores incentivos económicos para el sector.
Otra medida inmediata es la prestación de apoyo institucional a los organismos forestales en dos campos: investigación y capacitación, y formulación de proyectos de inversión. La FAO y la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal han examinado propuestas para organizar este tipo de investigaciones y para crear redes regionales e internacionales en esta esfera. La mayoría de las propuestas tienen considerable valor pero, hasta la fecha, no se han tomado iniciativas para organizarlas y financiarlas. No se presta asistencia para la formulación de proyectos forestales, especialmente en lo concerniente a capacitar a técnicos del sector para que identifiquen y preparen proyectos que puedan recibir financiación internacional. Estos dos campos de la asistencia técnica merecen ser objeto de prioridad por parte de los organismos financieros.
Referencias
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1978
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1985
GREGERSEN, HANS M. y MCGAUGHEY, STEPHEN E. Improving policies and financing mechanisms for forestry development. Wáshington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.
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MCGAUGHEY, STEPHEN E. y GREGERSEN HANS M. (eds.) Forest-based development in Latín America. Wáshington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.
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SEDJO ROGER A. The comparative economics of plantation forestry: a global assessment. Wáshington D.C., Resources for the Future.
1984
SPEARS, JOHN y AYENSU, EDWARD S. Global Possible Conference: sectorial policy on forestry. Wáshington, D.C., World Resources Institute.
