MINISTERE DE LA PECHE ET DES RESSOURCES HALIEUTIQUES
PROGRAMME SECTORIEL PECHE
MAG/97/002-DO/14/97
Décembre 1997
PRODUIT 8: "Mise en place effective et l'opérationnalisation de la Cellule de Coordination ainsi que des modalités d'utilisation du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole"
par
KOURKOULIOTIS Kyriakos
Economiste en gestion
PROGRAMME DES NATIONS UNIES
POUR LE DEVELOPPEMENT
ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR
L'ALIMENTATION ET L'AGRICULTURE
Antananarivo, Décembre 1997
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Les conclusions et recommandations figurant dans ce document sont celles qui ont été jugées appropriées lors de sa rédaction. Les désignations utilisées et la présentation des données qui figurent dans le présent document n'impliquent, de la part des Nations Unies ou de l'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture, aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites. |
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PUBLICATIONS DU PROGRAMME SECTORIEL
II. CONTRAINTES ET LIMITES DE L'OPTION INITIALE (1996)
2.1. Réglementations et procédures de l'Administration publique
2.2. Aspect juridique
2.3. Appui du TCP/FAO pour la structuration et l'opérationnalisation de la Cellule de Coordination
2.3.1. Aspect formation
2.3.2. Organigramme de la Cellule de Coordination
2.3.3. Rétribution du personnel
2.3.4. Statut juridique autonome
2.3.5. Equipements et locaux
2.3.6. Recommandations du Projet FAO/TCP
III.
ACTIONS ENGAGEES POUR LA STRUCTURATION DE L'ORGANE EXECUTIF
3.1. Création d'une Direction de la Coordination du FDHA (DC - FDHA)
3.2. Examen de la situation actuelle
Suite aux efforts de planification sectorielle réalisés en 1990-1992 avec l'appui du PNUD et de la FAO, un plan directeur et un programme d'action (Programme Cadre Global de Développement de la Pêche et de l'Aquaculture) ont été élaborés dans le cadre du Projet MAG/85/014 "Asistance à l'administration des pêches et de l'aquaculture" Le programme d'actions se compose de trente-neuf (39) thèmes jugés prioritaires pour cinq ans et qui s'articulent autour d'objectifs précis. Plusieurs bailleurs de fonds ont apporté leur soutien à ce Programme Cadre, dont le PNUD en particulier par le biais du Programme Sectoriel Pêche MAG/92/004.
Ainsi, le Programme Sectoriel Pêche, initialement sous le sigle MAG/92/004 a démarré en Avril 1993 pour une période de quatre ans. Dans cette première phase, sur financement du PNUD, la FAO a contribué à la réalisation de ce programme en étroite collaboration avec l'Administration chargée des Ressources Halieutiques et plusieurs autres institutions nationales et internationales.
Actuellement, le Programme Sectoriel Pêche sous le sigle MAG/97/002 est en phase de transition vers la nouvelle Programmation du PNUD sur la Lutte Contre la Pauvreté. Il comprend huit produits:
- Cadre et opérationnalisation d'une approche de développement communautaire intégré du milieu pêcheur dans la région de Toliara;- Cadre et opérationnalisation d'une approche participative pour la valorisation des produits halieutiques dans la région de Morondava;
- Mise en place d'un système statistique décentralisé pour la planification et la gestion du secteur et des pêcheries;
- Plan d'aménagement pour la pêche crevettière (collaboration avec Projet PNRC);
- Adaptation du cadre législatif aux besoins du secteur (aménagement gestion des pêcheries en priorité);
- Appui sélectif pour des programmes de formation spécifique;
- Appui à la coordination et à la programmation sectorielle;
- Mise en place effective et l'opérationnalisation de la Cellule de Coordination ainsi que des modalités d'utilisation du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole.
Le Programme Sectoriel Pêche s'articule en fait autour de deux objectifs:
i) Amélioration des conditions de production et de valorisation dans les communautés de pêcheurs traditionnels et contribution à la lutte contre la pauvreté;ii) Renforcement des instruments et mécanismes de suivi et de gestion du secteur halieutique pour assurer le développement durable des pêcheries.
Compte tenu de l'importance du secteur halieutique dans l'effort global de développement du pays, il faut noter que le Plan Directeur a été réaménagé avec l'appui du PSP MAG/97/002 (1997) de sorte à tenir compte des priorités et besoins du moment.
Le Produit 8 du Programme Sectoriel Pêche "Mise en place effective et l'opérationnalisation de la Cellule de Coordination ainsi que des modalités d'utilisation du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole" (FDHA) vise à appuyer l'Administration halieutique dans son rôle de promotion du secteur halieutique à travers l'utilisation de ce FDHA, constitué à partir des redevances et autres recettes de la pêche appelées ainsi à financer des Projets de développement.
Dans un but d'assurer l'efficacité de ce mécanisme de financement sectoriel, la FAO (Projet TCP/MAG/4556) a appuyé le Ministère par deux missions (en 1996/97) pour la mise en place et l'opérationnalisation des structures et modalités de l'utilisation de ce Fonds. Ces appuis ont permis la préparation de documents de référence relatifs au "cycle projet"; la formation des cadres de l'Administration, des Chefs de projet et des membres de la cellule de coordination; l'appui à la mise en oeuvre du programme de réalisation initial du FDHA; enfin un début de structuration de la cellule de coordination.
Sur requête du Ministère, la FAO a apporté son appui pour l'opérationnalisation de ce Fonds par la mise à disposition d'un expert économiste en gestion à travers le Programme Sectoriel Pêche MAG/97/002. Ce document constitue le rapport intérimaire des activités en analysant, dans une première partie, les contraintes et limites de la conception initiale du Fonds et, dans une deuxième section, les actions engagées depuis Mars 1997, date d'entrée en fonction de la nouvelle équipe ministérielle.
Programme Sectoriel Pêche
B.P. 3971
Antananarivo 101
MADAGASCAR
Fax - Tél.: 22.408.94
E-Mail: [email protected]
Les publications du Programme Sectoriel Pêche sont regroupées en deux séries:
- Une série de documents techniques (MAG/97/002-DT) présentant les résultats d'études ou d'analyses approfondis, des rapports d'expertise, manuels de formation et d'autres documents techniques d'importance.- Une série de documents occasionnels (MAG/97/002-DO) faisant rapport d'études ou de missions ponctuelles, de résultats préliminaires, et d'aide-mémoire.
Pour ces deux séries, il est également fait référence au numéro du document (14) et à l'année de publication (1997).
Le Programme Sectoriel Pêche publie également un bulletin d'information bimestriel: Info · Pêche Madagascar.
La référence bibliographique de ce document doit être donnée ainsi:
Kourkouliotis K., Rapport intérimaire sur le Fonds de Développement Halieutique et Aquicole. Programme Sectoriel Pêche. PNUD/FAO. MAG/97/002-DO/14/97: 28 p.
La part du secteur halieutique dans le PIB, entre 1990 et 1995, est passée de 4,8% à 7%, entraînant ainsi pour la même période une augmentation du PIB de 16% par an en moyenne. Pour 1997, il est permis de tabler la part du secteur dans le PIB à quelque 13%. Le principal facteur de la croissance réside dans l'essor de la pêche crevettière qui a réalisé une valeur à l'exportation de plus de 180 milliards de FMG en 1995 et 257 milliards de FMG pour 1996. Au vu des récentes constatations, le secteur dans sa globalité inscrit un taux de croissance de 3,2% en tienne de capture qui se traduit par une disponibilité en poissons sur le marché intérieur de 7,5 kg par habitant et par an.
Bien que le secteur, soutenu par la dynamique du privé soit en pleine expansion, on remarque néanmoins que la politique d'austérité appliquée ces dernières années par le Gouvernement a eu pour conséquence la diminution en terme constant du budget du Ministère1 qui est passé de 1,010 milliard de FMG en 1992 à 1,268 milliard de FMG en 1997, ainsi que la régression de l'effectif du personnel qui est passé de 441 en 1990 à 412 en 1997. De ce fait, l'Administration se trouve face à une situation qui ne lui donne guère les moyens pour pouvoir oeuvrer de manière optimale dans ce secteur qui est de loin l'un des plus porteurs de l'économie nationale et qui emploie actuellement quelques 150 000 personnes directement et 20 000 autres de manière occasionnelle.
1. FNDE compris.
En 1992, un Plan de développement sectoriel suivi d'un programme d'actions adopté en 1993 ont été élaborés pour le développement de la pêche et de l'aquaculture, de sorte à mieux orienter les interventions en fonction des priorités de l'Administration et de coordonner les activités de celle-ci ainsi que celles des bailleurs de fonds qui auparavant intervenaient en ordre dispersé et isolément. Ces deux documents avec l'assistance de la FAO ont été réactualisés pour couvrir la période 1997 - 2001.
En 1992, la FAO2 avait proposé la création d'un fonds de développement sectoriel permettant de financer directement ou de cofinancer des actions jugées prioritaires pour la réalisation des objectifs du Plan Directeur. En 1994, sous l'impulsion de la FAO et du FED, le FDHA a été créé officiellement et, est alimenté par une grande partie (75%) des redevances et des recettes de sorte à permettre au Ministère de financer ou cofinancer certains projets liés au développement du secteur. En 1996, le programme d'emploi arrêté par le Ministère se chiffrait, après cumul des reliquats à 7,6 milliards de FMG. Pour 1997, celui-ci totalise 7 milliards de FMG, pour des recettes de 9 milliards de FMG.
2. Voir, notamment, les rapports d'A. Bonzon, Législation des pêches à Madagascar, TCP/MAG/4403FL/IOR/86/18, 1986; le rapport du Bureau Juridique de la FAO fondé sur le travail de J.P Beurier et A.S Ould Bouboutt, La Législation des pêches à Madagascar, projet d'Ordonnance portant réglementation générale des pêches et de l'aquaculture, MAG/85/014 FL/IOR/90/25, 1990; rapport de E. Canal-Forgues, Consultant juriste, Document de travail n°2, MAG/92/004 - DO/7/94, 1994.
Malgré ce montant, le FDHA occupe une place modeste parmi les bailleurs de fonds traditionnellement présents dans ce secteur. Son budget 1997 ne représente guère plus de 26% du montant total de l'aide apportée par les bailleurs de fonds (USD 3.915.000)3 pour la même année. Le Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques intervient pour un montant de USD 425.500 (accord de pêche, BEI).
3. Hors financement JAPON.
Le FDHA ne peut donc, à lui seul, apporter une contribution décisive au développement du secteur. Néanmoins, il est bien placé pour faire office de mécanisme financier catalyseur et ainsi permettre au Ministère de jouer un rôle central dans l'approche de développement du secteur.
Le FDHA finance des actions à travers des projets de développement dans le cadre des sept principaux domaines d'interventions adoptés par le décret n° 94-701:
a) aménagement des pêcheries et conservation des stocks;b) promotion de la pêche traditionnelle et artisanale;
c) développement de l'aquaculture;
d) promotion de la commercialisation locale de poissons et mise en place des infrastructures nécessaires;
e) opérations de contrôle et de surveillance de l'exploitation et de la commercialisation des ressources halieutiques et aquicoles;
f) recherches et développement orientés vers une meilleure identification et exploitation active dans le domaine de la pêche et de l'aquaculture;
g) toute opération jugée par le Ministère chargé de la pêche et de l'aquaculture compatible et complémentaire à l'exécution des activités précédentes;
tout en privilégiant les critères de priorité tels que: i) la formation professionnelle et technique; ii) la recherche appliquée et la vulgarisation utilisée de façon globale pour améliorer la performance des secteurs traditionnel et artisanal; iii) la recherche halieutique et l'aménagement des principales pêcheries; et (iv) le renforcement de la capacité de gestion du secteur.
Le fait d'axer, principalement les diverses activités financées par le FDHA sur des projets concentrés géographiquement ou sur des sous-secteurs spécifiques en complément aux partenaires externes permet dans un premier temps d'exploiter des complémentarités et d'établir des liens, et dans un second temps, de disposer d'une logistique plus efficace de sorte à réduire l'incidence des coûts de mise en oeuvre du Plan Directeur.
La configuration exacte de l'appui du FDHA dépend, bien entendu, de l'analyse des problèmes spécifiques liés à la croissance potentielle du secteur auquel le Plan Directeur est appliqué. Dans ce sens, une programmation annuelle est à élaborer en début d'année qui après aval du Comité de Gestion servira de base pour la préparation du programme d'emploi.
L'idée d'instaurer un Fonds spécial ou un office de promotion à Madagascar, comme dans la plupart des pays à façade maritime où la pêche représente un secteur de première importance tient compte de la logique qu'une partie des redevances de pêche soit, pour des raisons de coût et d'efficacité, mobilisée pour le développement du secteur.
Ce Fonds vise à financer des projets de développement dont l'un des objectifs est la mise en place de structures de pérennisation en vue de perpétuer les actions de développement initiées par les bailleurs de fonds.
Sur requête du Ministère et ce afin d'assurer l'efficacité et la pérennité de ce mécanisme de financement sectoriel, la FAO, à travers un projet de coopération technique (TCP)1 a contribué à asseoir dans la structure du Fonds, un schéma d'organisation de l'organe d'exécution en fonction de ses principales attributions, conformément aux procédures de l'Administration publique et fournir une assistance technique pour l'élaboration et la mise en oeuvre du programme initial de réalisation.
1. Deux appuis techniques - Avril 96 à Juillet 96 et Décembre 96 à Février 97 - TCP/FAO/MAG 4556 - Appui au FDHA.
La plupart des avantages attendus par le FDHA au niveau du MPRH faisait référence à une plus grande responsabilité de propriété des projets de développement; la mise en place de structures de pérennisation des actions des bailleurs de fonds; une plus grande certitude de voir appliquer les projets aux besoins prioritaires; un personnel de meilleure qualité; et un engagement plus vigoureux en ce qui concerne l'efficacité de pérennisation du Fonds.
2.1. Réglementations et procédures de l'Administration publique
2.2. Aspect juridique
2.3. Appui du TCP/FAO pour la structuration et l'opérationnalisation de la Cellule de Coordination
Le décret 94-701 du 08 novembre 1994 fixant les modalités de gestion du compte de commerce 92-24 intitulé "Fonds de Développement Halieutique et Aquicole" a créé quatre structures, mais uniquement en termes de nomination de leurs titulaires: l'Ordonnateur du compte, le Président du Comité de Gestion, les Administrateurs du Fonds membres du Comité de Gestion, et le Secrétaire du Comité.
Une étude réalisée par le Cabinet RINDRA Conseil (Juin 95) avait proposé un organigramme général conçu en deux instances, subséquentes à l'application de la théorie de la séparation des pouvoirs: l'organe délibératif et décisionnel et l'organe exécutif (cf. figure 1).
L'organe délibératif et décisionnel représenté par le Comité de Gestion (CG) est composé de 6 membres de l'Administration et de 6 membres du secteur privé dont certains ne possèdent pas toutes les compétences requises pour porter un avis technique sur tous les domaines d'activités et d'interventions du Fonds. De ce fait des Commissions d'études consultatives ont été instaurées et rattachées au Comité de Gestion.
Quant à l'organe exécutif représenté à l'époque par la Cellule de Coordination (CC), la même préoccupation avait conduit à la création d'un poste de Conseiller Technique pour assister le Coordonnateur dans les spécificités techniques.
Le Comité de Gestion a pour rôle de déterminer l'organisation, les structures et la mise en oeuvre du FDHA ainsi que la gestion du patrimoine et des ressources financières. Celui-ci est présidé par le Ministre chargé de la pêche. La Cellule de Coordination est, quant à elle, chargée de réaliser les projets approuvés par le Comité de Gestion. Son rôle donc, revêt un caractère capital dans l'identification, le suivi, l'évaluation et la coordination des activités d'un ensemble de projets et ceci en concertation avec les bailleurs de fonds pour le cas des projets cofinancés.
Toute la méthodologie d'approche partait du principe que le FDHA est un Fonds public logé dans un Compte de Commerce auprès du Trésor. C'est dans cette optique, que les documents de référence tels que l'étude portant sur l'organisation et le fonctionnement du Fonds, le règlement intérieur et le manuel de procédure avaient été élaborés. L'option donc retenue par le Gouvernement lors de l'instauration du Fonds, se référait aux procédures et aux réglementations de l'Administration publique: modalités de recrutement, nomination, assimilation des postes, politique de rémunération (base salariale et indemnités), passation des marchés, application de la comptabilité publique, suivi - évaluation - contrôle,...
Il y a lieu de penser que l'application des réglementations de l'Administration publique n'a pas permis au FDHA de fonctionner de manière effective. Les raisons majeures de ce blocage étaient premièrement, la lourdeur et la rigueur du suivi des procédures, deuxièmement, la motivation pécuniaire limitée que la fonction publique alloue au personnel qu'il soit permanent ou contractuel, et enfin troisièmement, l'effectif en ressources humaines limité de la Cellule de Coordination qui était saturée par l'intensification des activités liées au FDHA et de ce fait n'était donc plus en mesure de répondre à son mandat.
En effet, bien que l'organigramme initial prévoyait le recrutement de 7 personnes, la Cellule de Coordination n'était uniquement composée que du Coordinateur National, du Régisseur de Recettes, d'un Comptable et d'une Secrétaire qui avaient, par ailleurs en tant que fonctionnaires, d'autres tâches au sein du Ministère de la Pêche. Malgré, la surcharge de travail, la Cellule avait néanmoins permis de débloquer en Octobre 1996, quelque 3.174.000.000 de FMG1 pour financer ou cofinancer les activités de neuf projets de développement. Le principal problème de cette Cellule résidait dans le manque de personnel disponible à plein temps pour lui permettre d'assurer dans des conditions optimales, l'identification, le suivi et la coordination des activités.
1. dont 1.065.000.000 Fmg engagés en 1996.
Figure 1: ORGANIGRAMME GENERAL
Légende: P = Effectif permanent
T = Effectif temporaire
L'examen entrepris1 au niveau de l'organe exécutif et des projets en cours mettait en évidence, d'une part, la rigidité des procédures comptables et des dispositions applicables à la fonction publique et, d'autre part, l'incompatibilité de celles-ci en référence à la souplesse qu'un projet de développement devrait bénéficier dans un contexte de suivi strict et rigoureux.
1 Décembre 1996-FAO/TCP/MAG/4556
En effet, les projets ont plutôt besoin d'un outil comptable plus souple dans l'imputation et l'interprétation des dépenses qui touchent plutôt les rubriques telles que le personnel, les équipements, la sous-traitance et les frais de fonctionnement. Il semblerait donc que l'application d'une comptabilité financière par objectif soit plus à même de répondre aux exigences de gestion d'un projet ainsi qu'au suivi et à l'évaluation de celui-ci.
En ce qui concerne le recrutement du personnel de la Cellule de Coordination et des différents projets, le Fonds se trouvait face à deux alternatives: recruter du personnel externe sur les ressources financières propres au FDHA ou accroître la charge de travail induit par le FDHA au niveau des fonctionnaires du Ministère, tout en ayant à l'esprit que les dispositions publiques prévoient l'embauche du personnel en conformité avec les barèmes régissant la fonction publique.
Dans le premier cas d'espèce, la marge de manoeuvre est si faible, qu'il y a peu de chance de recruter du personnel externe qualifié, motivé et responsable sur h base de la grille de la fonction publique et prétendre le garder une fois qu'il a été formé aux modalités du FDHA. Cette affirmation est d'autant plus confirmée qu'elle se fonde sur des entretiens avec les différents candidats aux postes de la Cellule de Coordination (Janvier 1997).
Le deuxième cas, c'est à dire l'occupation des postes du FDHA par des fonctionnaires qui, par ailleurs constituait à l'époque le point de référence de l'opérationnalisation du FDHA, permet de conclure que celle-ci n'a pas été effective par la surcharge de travail qu'elle a occasionnée. En effet, il est difficile d'exiger d'un cadre de l'Administration qu'il puisse efficacement suivre et répondre aux exigences de la mise en oeuvre de projets de développement avec toute la rigueur nécessaire et indispensable en plus de ses obligations au sein du Ministère.
Afin de pallier les aspects gestion et personnel, le projet FAO/TCP, primo a proposé la mise en place d'un outil de gestion plus souple et plus rigoureux dans le suivi financier et technique et secundo, a préconisé par souci d'efficience un recrutement externe en ce qui concerne les cadres de la Cellule de Coordination. L'application d'un statut juridique autonome devenait indispensable.
Par ses séquences structurées ainsi que l'implication et la responsabilité qu'il exige de l'Administration, l'outil le plus approprié et le plus à même de répondre aux exigences de l'exécution des projets pour le développement de secteur est le "Cycle projet" (cf. figure 2).
Cet outil permet de mieux gérer et suivre un projet aux différentes phases d'exécution et de déterminer les responsabilités des différents intervenants. Les deux implications majeures sont d'une part, une plus grande responsabilité de l'Administration en ce qui concerne l'identification et le suivi des projets, et d'autre part, une meilleure planification des actions de développement pour assurer un plus grand impact sur le secteur.
Le décret n° 94-701 du 08 novembre 1994 avait permis de fixer les modalités et les règles de gestion financière du FDHA et d'esquisser un début d'organisation en instituant le Comité de Gestion.
Malgré ce début de structuration, aucune entité d'exécution légalement parlant n'avait été mise en place de sorte à assurer la continuité du service, avec les obligations de présence et de travail à plein temps que le fonctionnement effectif du Fonds impose par la mise en oeuvre des projets de développement.
De plus, les arrêtés ministériels qui avaient été pris sur la base du décret et concernant plus spécifiquement les aspects pécuniaires n'avaient aucune force juridique dans la mesure où le visa du Ministère des Finances n'avait jamais été apposé sur ceux-ci. En effet, tout arrêté d'application, s'agissant d'acte assorti d'incidence financière, non soumis au visa des services financiers entraîne la nullité pure et simple de l'acte.
Le Ministère conscient du dysfonctionnement du Fonds avait proposé de réviser1 avec l'appui du TCP/FAO les statuts pour arriver à un statut juridique autonome de sorte à permettre au FDHA d'une part, une certaine flexibilité au niveau de la gestion des activités des projets et d'autre part, une souplesse dans la mise en place des structures du Fonds (organigramme, mandat, salaires, indemnités, recrutements,...).
1 Lettre n° 23/97 - MPRH/SG du 29/01/97
Le projet FAO/TCP avait entrepris une analyse critique de la situation juridique2 et avait proposé au Ministère un décret modifiant et complétant les dispositions du décret n° 94-701 ainsi que deux arrêtés ministériels. Le premier fixant les missions et la structure du FDHA et le second, le taux des indemnités.
2. Cf. point 6.
Le décret et les deux arrêtés proposés devaient servir de structure juridique de relais afin de permettre le fonctionnement effectif de la Cellule de Coordination (organe exécutif du Fonds) et des projets dans le cadre du respect des formalités de l'Administration publique, le temps que les statuts juridiques autonomes3 aient été adoptés par le Gouvernement.
3. Etude préliminaire menée par M. RANDRIANASOLO, Consultant FAO - Février 1997
CEP: Comité d'Examen des Projets
CG: Comité de Gestion
EE: Entité d'Exécution
RAEI: Rapport d'Avancement et d'Evaluation Interne
2.3.1. Aspect formation
2.3.2. Organigramme de la Cellule de Coordination
2.3.3. Rétribution du personnel
2.3.4. Statut juridique autonome
2.3.5. Equipements et locaux
2.3.6. Recommandations du Projet FAO/TCP
En plus de l'appui fourni pour la mise en oeuvre du programme initial, diverses dispositions ont été discutées avec l'Administration de sorte à permettre de rendre la Cellule de Coordination pleinement opérationnelle et lui assurer une meilleure efficacité: i) doter la Cellule d'un personnel suffisant en effectif et ayant les compétences voulues; ii) rétribuer ce personnel conformément à la législation avec des indemnités justifiées par l'ampleur des tâches et des responsabilités qui lui sont assignées; iii) lui octroyer les équipements nécessaires pour son fonctionnement; iv) lui fournir les outils et mécanismes appropriés pour assurer efficacement la gestion pérenne du Fonds.
Neuf projets reçoivent depuis Octobre 1996 un soutien financier de la part du FDHA dont cinq sont cofinancés par les bailleurs de fonds (FED, GAPCM, PNUD, JAPON). Une quinzaine d'autres projets ont été inscrits en pipeline pour 1997 ainsi qu'une trentaine de projets pour 1998.
Lors d'une session1 du Comité de Gestion qui avait réuni les chefs des 9 premiers projets ayant bénéficié du financement du FDHA pour passer en revue les activités de leur projet respectif, des carences dans le suivi des règles de gestion ont été constatées qui, à terme et après audit des Finances, pourraient se traduire par le retour du Fonds au Trésor avec tout l'impact négatif sur le secteur halieutique: emplois induits; crédibilité du Ministère vis-à-vis du Gouvernement et des bailleurs de fonds; remise en cause du financement des projets par les bailleurs de fonds; image négative sur les projets cofinancés. Ce manque de conformité dans la gestion provenait principalement du fait que les chefs de projet n'avaient pas reçu une formation relative aux modalités et procédures de gestion à suivre ainsi que les documents de référence y afférents.
1. Décembre 1996
Par ailleurs, la surcharge de travail engendrée par les nouveaux projets au sein d'une structure fragile qu'était à l'époque la Cellule de Coordination, risquait de mener le Fonds vers une situation dramatique, avec l'éventualité de compromettre la volonté et l'engagement du Ministère vis-à-vis des bailleurs de fonds qui souhaitent voir l'Administration de la pêche plus responsable par rapport aux projets financés par les donateurs.
Le projet FAO/TCP avait pris les devants en sensibilisant l'Administration de la pêche des écarts constatés et en proposant deux formations2 pour permettre aux cadres et aux chefs de projet de fonctionner selon les procédures et réglementations en vigueur de l'Administration publique ainsi qu'en référence au manuel Cycle Projet. La première formation était destinée aux chefs de projet et aux agents travaillant dans les structures décentralisées du Ministère de la Pêche, et la deuxième formation concernait plutôt les cadres du Ministère - Directeurs et Chefs de Service. Compte tenu que les membres définitifs de la Cellule de Coordination n'étaient pas encore à cette date recrutés, leur formation avait été reportée à une date ultérieure. L'orientation des discussions avait été déterminée par les intérêts des groupes et leurs responsabilités dans le processus du Cycle Projet.
2.. Les formations ont porté sur: le Cycle Projet; la comptabilité projet; la comptabilité publique; les procédures publiques et; la structure et rôle de la Cellule de Coordination.
Les agents mis à la disposition du FDHA entre Octobre 1996 et Mars 1997 (Coordinateur, Régisseur de recettes, Comptable et Secrétaire) avaient en plus des tâches relatives au Fonds, d'autres attributions au sein du Ministère ce qui avait limité leur disponibilité pour l'Organe Exécutif du Fonds.
Or, cet Organe Exécutif a des attributions et des responsabilités primordiales dans la gestion du montant alloué au Fonds, ainsi que dans le rôle catalyseur qu'il doit jouer pour attirer des financements extérieurs. En effet, les bailleurs de fonds considèrent la création du FDHA et sa gestion rigoureuse comme une preuve tangible de l'engagement et de la volonté du Gouvernement en tant qu'entité centrale responsable du développement du secteur.
De ce fait, pour rendre fonctionnel cet organe, il fallait le doter d'une équipe compétente, motivée et disponible à plein temps, exception faite du Régisseur de recettes dont le service n'était requis que ponctuellement.
Pour tenir compte de ces aspects et partant de l'étude RINDRA, un organigramme plus proche de la réalité de l'ampleur des tâches que la Cellule de Coordination devrait assumer dans le processus du Cycle Projet a été proposée (cf. figure 3). Celui-ci permet, par ailleurs, une meilleure répartition des responsabilités au niveau de chaque intervenant tout au long des différents stades du Cycle.
Sur le plan général, il convient actuellement d'établir un mécanisme de flux d'information réciproque entre les aspects techniques et administratifs et d'assigner le mandat de l'organe d'exécution.
En ce qui concerne les conditions de travail, le Ministère estimait que définir des conditions de travail suffisamment motivantes ne relèvent point du superflu.
Pour ce qu'il en était des membres de la Cellule de Coordination et du personnel des différents projets de développement issus de l'Administration, les salaires proposés partaient du principe de l'assimilation des postes à ceux de la fonction publique avec en plus des indemnités de sujétion et de responsabilité. En effet, la responsabilité de coordination, gestion, suivi et évaluation des projets exige que les personnes recrutées soient de haut niveau. Pour les personnes externes à l'Administration, une grille des salaires avait été élaborée en fonction des diplômes et expériences. L'application des taux de salaires et d'indemnités de ces deux catégories n'a pas été effective dans la mesure où le visa des Finances n'a jamais été apposé.
S'il est permis de tenir en compte les remarques des participants aux séminaires, l'amélioration des conditions d'indemnisation des agents de l'Administration travaillant dans le cadre du FDHA serait une condition importante de la pérennité des actions à entreprendre. Dans ce sens, les statuts juridiques autonomes pourraient envisager la mise en place d'un ensemble d'indemnités de motivation défini aux différents stades du Cycle projet et qui pourrait être disponible dès lors qu'un cadre de l'Administration intervient dans les processus du Cycle projet (identification, formulation, évaluation, suivi,...), rapport de travail satisfaisant à l'appui.
Figure 3: Cellule de Coordination
Faisant suite à la requête du Ministère, une analyse sommaire prenant en compte les différentes alternatives juridiques possibles avait été effectuée par le projet FAO/TCP pour cerner la meilleure forme juridique autonome applicable au FDHA compte tenu de sa vocation.
Cette étude préliminaire traçait les bases d'une approche systémique. Il importe maintenant, aux autorités nationales concernées d'indiquer les orientations à suivre de sorte à approfondir cette étude.
Le bâtiment de l'ex-Direction de la Pêche et de l'Aquaculture ne suffit, à lui seul, même pas aux exigences en tenue d'espace du Ministère qui est obligé de louer des locaux ailleurs et de cloisonner les couloirs pour aménager des bureaux.
En ce qui concerne le FDHA, aucun problème majeur ne se posait à l'époque dans la mesure où les membres actuels de la Cellule de Coordination étaient des fonctionnaires qui occupaient leur bureau dans l'Administration. Cependant, dès lors que la Cellule de Coordination sera recrutée dans sa totalité, le manque de place se fera pressant au risque de tarder sa mise en place effective. Il était préconisé d'étudier cette problématique au plutôt avec le Comité de Gestion afin de trouver une solution avant le recrutement des cadres de la Cellule de Coordination.
Pour pouvoir fonctionner efficacement et assurer une gestion appropriée du flux d'informations dans le suivi des projets, il était prévu d'acheter des micro-ordinateurs reliés en réseau. Un plan d'automatisation avait été élaboré pour justifier une telle démarche.
De plus, un véhicule pour faciliter les liaisons et les missions d'appui, de suivi ou de contrôle sur le terrain avait été requis.
Depuis Octobre 1996, le Fonds de Développement Halieutique et Aquicole apporte une contribution importante au Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques par ses projets de développement qui appuient les besoins prioritaires du secteur en général. La nécessité d'un tel Fonds est encore plus aiguë aujourd'hui, à un moment où le Gouvernement s'engage sur la voie de la réforme publique.
Le FDHA est un instrument clef pour expérimenter de nouvelles approches de développement, pour fournir une base empirique nécessaire au développement des politiques du secteur et pour compléter à travers des structures nationales pérennes les efforts des bailleurs de fonds qui traditionnellement oeuvrent dans ce secteur.
Cependant, en Février 1997, différentes constatations montraient que:
- l'opérationnalisation de l'organe d'exécution n'était pas totalement effective par l'absence d'une continuité due aux changements des structures administratives;- la surcharge de travail qu'engendreraient les projets de développement qui étaient en pipeline pour 1997 au sein d'une structure fragile telle que la Cellule de Coordination, risquait de mener le Fonds vers une situation difficilement gérable;
- les projets financés par le FDHA et qui devaient disposer d'une certaine autonomie sur le plan opérationnel n'était pas en mesure d'assumer cette autonomie par la lourdeur des réglementations publiques.
De ce fait, il était indispensable primo de poursuivre la structuration et le renforcement des capacités de l'organe d'exécution, afin que celui-ci puisse assurer la pérennité de ce mécanisme de financement sectoriel; et secundo, d'appuyer les projets dans la gestion et l'exécution des activités.
L'assistance complémentaire1 requise par le Ministère avait pour objectifs les points suivants:
- revoir et initier les modalités d'opérationnalisation, de coordination et de suivi au niveau de la Cellule de Coordination;- mise à l'essai des outils et méthodes en matière de gestion, de suivi et d'évaluation, et après évaluation, intégration des suggestions dans une version mise à jour du manuel pour l'exécution des projets (Cycle Projet);
- évaluer l'ensemble des aspects institutionnels, réglementaires et comptables des systèmes et des procédures mises en oeuvre;
- élaborer et proposer des statuts juridiques autonomes de sorte à mieux répondre aux exigences de la mise en oeuvre des projets financés sous FDHA;
- modifier l'organisation et le fonctionnement du FDHA en fonction du contexte qui prévaudra;
- appuyer techniquement l'Organe d'Exécution et les Entités d'Exécution pour l'identification, la formulation, l'exécution, le suivi et l'évaluation des projets menés.
1. L'appui a démarré à partir de Juillet 1997 à travers le projet PNUD/FAO/MAG/97/002 - PSP.
Afin d'éviter tout retard complémentaire dans la mise en place de la Cellule de Coordination, le projet FAO/TCP recommandait d'entamer au plus tôt les procédures de recrutement du personnel de la Cellule de Coordination et de lui assurer une formation spécifique au Cycle Projet ainsi qu'aux procédures administratives publiques.
Par ailleurs, il était jugé utile, cinq mois après le déblocage des fonds au bénéfice des neuf projets, d'engager un audit financier et technique sur ces projets afin de prendre les mesures collectives et de régularisation pour se mettre, s'il y a lieu, en conformité avec les règles de l'Administration publique.
Il était, d'autre part, suggéré au Comité de Gestion:
1. d'entériner le principe de gestion des ressources du FDHA selon l'approche Cycle Projet,2. d'adopter les référentiels techniques comme documents de base applicables à la gestion du FDHA,
3. d'entériner l'organigramme de la Cellule de Coordination tel que repris à la figure 3 du présent document.
1 A partir de Mars 1997.
3.1. Création d'une Direction de la Coordination du FDHA (DC - FDHA)
3.2. Examen de la situation actuelle
Afin de permettre à l'organe d'exécution d'oeuvrer avec une certaine efficacité, le MPRH a institué dans son organigramme une Direction de la Coordination du FDHA appuyée par trois services: (i) service recouvrement, ordonnance et suivi; (ii) service d'exploitation des dossiers de projets et; (m) service de la logistique et approvisionnement.
L'instauration d'une telle structure tend à se conforter aux recommandations du projet FAO/TCP relatifs primo, au schéma de l'organigramme qui permet de dissocier les aspects techniques et l'appui aux opérations, et secundo, à la mise à disposition de personnel à temps plein aux différents postes.
Pour des raisons essentiellement matérielles, l'Administration de manière générale, tous départements ministériels confondus, a "perdu" l'habitude du suivi, de l'évaluation et l'analyse concertée dans l'exécution de projets. Cette observation se renforce d'autant plus que la gestion des projets de développement financés par les bailleurs de fonds est de la responsabilité d'une agence d'exécution externe, même s'il y a toujours une Direction ministérielle responsable de l'implication des structures du Ministère aux activités du projet.
L'idée première de ce fonds FDHA est d'une part, de promouvoir le développement durable du secteur de la pêche par le financement direct ou cofinancement d'actions jugés prioritaires pour la réalisation des objectifs du Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques, et d'autre part, de créer et de renforcer les capacités et compétences nationales dans la gestion administrative et technique de projets de développement.
La mise en place et l'opérationnalisation d'un mécanisme de financement tel que le FDHA au sein du Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques est une expérience en soi intéressante surtout dans la mesure où il autorise la concrétisation de programmes d'investissements. Ce point mérite une attention particulière dans la mesure où il s'agit d'une expérience nouvelle, et sûrement originale, mais comportant tout de même des difficultés dans son application à court terme.
L'application des mesures envisagées par le projet FAO/TCP dans l'administration du fonds FDHA requiert un suivi très sérieux de la part des responsables du MPRH, aussi bien au niveau de la Direction du FDHA que des Projets.
Projets de développement
Suite à l'examen de 4 projets1 entrepris en Août/Septembre 1997, le "Manuel d'exécution des projets" a été aménagé de sorte à tenir compte des difficultés de gestion et d'exécution soulevés par les équipes des projets (Version du 30.10.97).
1. Formation maritime - Mahajanga; Station aquicole - Mahajanga; Appui statistique thonière - Antsiranana; Approvisionnement en équipements de pêche et de transformation - Toliara. Mission réalisée par la DC-FDHA et le PSP MAG/97/002.
De manière globale, les projets visités souffrent visiblement d'un manque de connaissance et d'expérience dans l'application des modalités de gestion et d'exécution de projets de développement.
En effet, l'exécution actuelle telle qu'elle a été observée tend à justifier les dépenses de manière comptable par rapport aux objectifs du document de projet sans pour autant rechercher une symbiose entre les ressources humaines, financières et matérielles de sorte à concourir par une programmation vers la réalisation des résultats attendus. L'importance d'associer un bailleur de fonds en co-responsabilité semble se confirmer de plus en plus, et ce, dans un souci de renforcement des compétences de gestion technique.
Il est par ailleurs noté, que les projets se trouvent face à un certain nombre de problèmes liés principalement à la rubrique "personnel" ce qui ne permet pas une budgétisation aisée des coûts. En effet, actuellement aucun texte juridique effectif ne permet de disposer d'une référence en matière de rétribution et d'indemnité des ressources humaines.
D'autre part, l'application de la comptabilité publique ne permet pas une utilisation souple pour la budgétisation des activités et la réalisation aisée de celles-ci (démultiplication des lignes budgétaires).
Le retard pris dans l'adoption d'un texte réglementaire fixant les modalités d'administration des projets de développement n'a pas permis l'initiation des différentes séquences du Cycle Projet et plus précisément celles relatives aux évaluations technique et financière.
Direction de la Coordination du FDHA
Comme chaque projet est supposé à terme, disposer d'une large autonomie opérationnelle, ceci implique que la Direction du FDHA doit jouer un rôle déterminant dans: la formulation de projet; l'approbation technique appuyée par un Comité Technique "ad hoc"; le suivi et contrôle des réalisations; et la coordination de l'ensemble des activités entreprises.
En effet, les directives applicables à la formulation, sélection, modalité d'exécution, suivi, évaluation et rapports sont des éléments importants afin de permettre d'assurer l'efficacité et la pérennité du Fonds. Il appartient donc à cette Direction d'appuyer et d'encadrer les Chefs de projets aux différents stades du cycle projet de sorte à permettre aux projets de surmonter les obstacles liés à la gestion et à l'exécution. A ce stade, il semblerait que:
- les termes de mandat du personnel de la direction ne sont pas établis pour définir les responsabilités par rapport aux séquences du cycle projet bien que la structure soit déjà en place;- la programmation annuelle concertée est inexistante avec le constat d'une part d'un retard dans le déblocage des fonds alloués aux projets et d'autre part d'un manque de clarté dans la gestion du fonds;
- le suivi effectué n'implique que les aspects financiers uniquement et ce principalement en terme de comptabilité;
- les procédures d'identification et de formulation ne sont pas encore maîtrisées;
- les rapports internes d'évaluation (annuels) ne cadrent pas avec les canevas définis dans le manuel cycle projet.
Cependant, on note à l'actif:
- l'existence d'une structure et d'un personnel affecté à temps plein aux activités du FDHA;- la mise en place d'un suivi technique;
- la mise en place d'un Comité d'Examen des Projets (CEP) - reste à le renforcer;
- un timide début d'organisation du flux de communication entre les membres de la DC - FDHA, et entre la DC - FDHA et les différents projets.
La bonne gestion des affaires et deniers publics exige:
i) l'existence de mécanismes clairs et séquentiels, de sorte à permettre de déterminer le mandat et la responsabilité des différents intervenants aux différents stades de leur implication;ii) de la part de l'administration, l'obligation de se conformer à des procédures de suivi et d'évaluation, de sorte à primo, permettre la transparence sur les comptes et secundo, justifier objectivement les méthodologies d'approche;
iii) l'existence d'une stratégie pour instaurer progressivement et parvenir à un développement économique et social durable.
En ce qui concerne le secteur halieutique, le Plan Directeur 1997-20011 de la Pêche et de l'Aquaculture détermine les objectifs de développement et priorités du MPRH et permet ainsi à l'Administration de disposer d'un programme d'actions, de sorte à mieux orienter et coordonner les activités du MPRH ainsi que des bailleurs de fonds en appui au Ministère.
1. Préparé avec l'appui de te FAO.
Pour marquer la volonté et l'engagement du MPRH vis-à-vis de la dynamique engagée par les bailleurs de fonds dans le secteur et les opérateurs privés afin de pérenniser les actions entreprises par les partenaires, l'Administration s'est dotée d'un mécanisme financier: le FDHA.
Celui-ci permet de financer des actions à travers des projets de développement à concurrence d'un plafond annuel de 350 millions de FMG par projet dans le cadre de 7 domaines principaux, dont le montant global par domaine ne peut excéder 20% du budget global. Un réaménagement de la quote-part est possible lors de la programmation annuelle en fonction des priorités du moment, après aval du Comité de Gestion.
Actuellement, les projets de développement financés par le FDHA interviennent en appui: (i) à l'Administration; (ii) au secteur privé à travers d'Organismes de Recherche pour la gestion structurée et raisonnée du secteur, et; (iii) aux bailleurs de fonds pour l'initiation et la pérennisation des activités de développement socio-économique.
Ainsi le FDHA a permis d'appuyer directement ou en cofinancement avec les bailleurs de fonds et te secteur privé: des activités de statistiques et de bio-statistique; une étude sur la zone des 2 milles pour la résolution des conflits d'usage; la formation de marins (ENEM); une étude macro-économique sur la filière crevettière; le fonctionnement du Centre de Crevetticulture; des actions de développement intégré; des actions en vue de la résolution de l'embargo sur nos ressources halieutiques; des activités spécifiques dans le cadre du Programme National de Recherche Crevettière, ainsi que des actions pour la surveillance des côtes.
Les actions menées dans le cadre actuel s'inscrivent selon trois logiques:
(i) projet d'appui direct à l'Administration;(ii) projet de fonctionnement;
(iii) projet de développement et d'appui à la création et au renforcement des capacités et compétences nationales.
Il est cependant, permis de penser que l'absence:
- d'une continuité due au changement de la structure administrative;
- d'un cadre clair prêtant à aucune ambiguïté;
- d'un outil de gestion formellement reconnu;
- d'une programmation financière annuelle concertée;
- d'un organe de décision et de délibération institué d'une neutralité et impartialité totale,
sont autant de facteurs qui limitent voire bloquent les champs d'action du FDHA.
Ce mécanisme financier qu'est le FDHA doit être vu comme un moyen qui permet au MPRH: (i) d'honorer ses engagements de pérennisation vis-à-vis des bailleurs de fonds; (ii) d'appuyer les petits pêcheurs dans leur structuration et leur désenclavement par des actions de développement intégré de sorte à améliorer leur niveau de vie; (iii) d'appuyer le secteur privé dans la gestion rationnelle des ressources halieutiques ainsi qu'à la sécurisation de leurs investissements, et enfin; (iv) de renforcer avec l'aide des bailleurs de fonds son rôle central dans la gestion du secteur.
Il ne fait nul doute que ce mécanisme financier doive se situer au niveau du MPRH. En effet, si tous les outils et structures sont réaménagés par une approche participative concertée de sorte à tenir compte des contraintes du moment, le MPRH ainsi que ses partenaires sont les entités les plus à même de conjuguer leurs efforts pour répondre efficacement aux défis du secteur.
Dans un souci de clarté et de transparence dans la gestion du Fonds, il a été convenu d'un commun accord (Administration, GAPCM, FAO) au cours d'une réunion tenue avec Monsieur le Ministre, d'instaurer à différents niveaux des organes de décision et d'exécution du FDHA une structure tripartite (Administration - bailleurs de fonds - secteur privé) de sorte à créer une approche participative concertée dans un contexte de bonne gouvernance.
Ainsi, le Ministère prévoit après concertation avec le secteur privé ainsi que les bailleurs de fonds:
a) d'instaurer un tripartisme (Administration, bailleurs de fonds, opérateurs privés) pour la gestion du patrimoine FDHA;b) de revoir dans le contexte du tripartisme les textes réglementaires;
c) de les valider, au plus tôt, de sorte à permettre au Fonds de contribuer de manière transparente au développement du secteur.
Dans ce sens, il serait par ailleurs, utile d'entamer une réflexion:
- sur la pertinence d'instituer sous la tutelle du MPRH un statut juridique autonome régissant le FDHA, qui de part sa raison aura l'avantage d'être plus représentatif dans le processus de prise de décision;- sur un mécanisme de prise de décision et de délibération tripartite simple et léger qui pourrait se traduire par la mise à disposition d'un assistant technique représentant les bailleurs de fonds dans leur ensemble;
- sur la possibilité d'inclure les bailleurs de fonds aux différents stades du cycle projet (identification exécution, évaluation des projets de développement), ce qui a pour avantage de réduire les "risques" liés aux aspects techniques et de faisabilité.
Aussi, il est préconisé au niveau de la Direction de la Coordination du FDHA avec l'appui de la FAO1 de:
1. réviser techniquement les 9 premiers projets financés sous FDHA (Octobre 1996) ainsi que les nouveaux projets inscrits en pipeline de sorte à ce que:
· les résultats ressortent mieux pour évaluer la réelle performance ainsi que l'impact du projet,· l'intervention d'une personne ressource dans un chronogramme établi soit justifiée de manière plus rigoureuse (élaboration de TOR),
· les différents intrants par rapport aux objectifs assignés par le document de projet soient évalués au plus juste en fonction des besoins,
· les séquences du cycle projet soient internalisées et suivies de sorte à faciliter h réalisation et le suivi des projets FDHA.
2. initier la mise en place d'une programmation financière annuelle du FDHA selon les priorités du secteur,
3. organiser une table ronde avec les partenaires concernés sur la base de ce présent rapport intérimaire pour la validation (i) du schéma de gestion et d'administration du patrimoine du FDHA et (ii) des outils de gestion et de suivi des projets de développement (à envisager pour fin Janvier - début février 98),
4. adopter les textes réglementaires régissant le FDHA après concertation tripartite (Décret fixant les modalités de gestion du compte de commerce 92-24 - refonte -; Arrêté ministériel fixant les modalités d'administration des projets de développement et; Arrêté ministériel fixant le régime indemnitaire du personnel de FDHA),
5. opérationnaliser le mécanisme d'administration des projets (technique - financier) en référence au "Cycle Projet",
6. opérationnaliser le système de suivi-évaluation qui permettra de juger de la réelle performance des projets,
7. appuyer techniquement le Comité d'Examen des Projets (CEP) pour les nouveaux projets.
1. Projet PNUD/FAO MAG/97/002.
ANNEXE 1
Analyse critique de la situation juridique en 1996
L'Ordonnance des Finances N° 93-005 du 09 Février 1993 a autorisé en son article 15, la création du compte de commerce N° 92-24, intitulé "Fonds de Développement Halieutique et Aquicole" (FDHA). En application de cette Loi, a été pris le décret N° 94-701 du 08 Novembre 1994 qui fixe les modalités de gestion de ce compte.
Ce décret contient des dispositions essentiellement financières et comptables: il nomme l'ordonnateur; il détermine la nature de ses recettes et des dépenses du Fonds et en fixe les conditions et les procédures de mobilisation, à savoir le recouvrement des recettes, l'engagement, la liquidation, le mandatement et le paiement des dépenses; et il institue un Comité de Gestion, dont la compétence est davantage perçue sous l'angle financier, en raison de l'objet même du décret.
Bien qu'il soit censé servir de réglementation de base pour la gestion du Fond, le Décret N° 94-701 reste muet sur certains points jugés essentiels, tels que: le statut juridique; l'organisation et la structure du Fonds; l'organigramme des emplois et; les conditions de rémunération du personnel administratif. L'arrêté d'application N° 7999/95 passe également sous silence ces points.
Statuts juridiques
Le Compte de Commerce, comme son nom l'indique, est un compte ouvert auprès du Trésor destiné à retracer des opérations de recettes et de dépenses.
Du fait que le Fonds est logé dans un compte particulier, qui n'a pas une personnalité morale distincte de celle de l'Etat et qui utilise de ce fait les mêmes règles comptables que ce dernier, on doit valablement estimer que le Fonds est un organisme public soumis, à défaut de spécifications particulières, au régime du droit de la Fonction Publique et à celui de la Comptabilité Publique. Le Ponds, en étant un organisme rattaché au Ministère des Ressources Halieutiques, obéit donc aux règles strictes et parfois lourdes de la comptabilité publique.
L'organisation et la structure du Fonds
Dans le décret N° 94-70, il est noté un début d'organisation et de structuration qui touche la gestion des crédits à la faveur de la nomination de l'ordonnateur, la composition et les responsabilités du Comité de Gestion.
Focalisé sur des considérations financières et comptables, le décret laisse à un arrêté ministériel ultérieur, le soin de la "mise en place des nouvelles structures" dans les conditions posées par les articles 4 et 8.
C'est sur la base de ces prescriptions, que l'arrêté N° 7999/95 du 21 Septembre 1995 relatif à la mise en place des structures, a été pris ainsi que les arrêtés de nomination du Secrétaire du Comité de Gestion, du Comptable, du Coordinateur, etc...
A ce stade, il convient de noter que le renvoi à un arrêté ministériel pour la définition des structures est une arme à double tranchant:
- d'un côté, si l'on se réfère au principe de la hiérarchie des actes juridiques, l'on fera remarquer que la définition des missions et structures relève normalement du domaine du pouvoir réglementaire, c'est-à-dire d'un décret pris en conseil de Gouvernement. Un arrêté ministériel ne peut dès lors subroger à un décret;- de l'autre côté, on peut soutenir valablement que le décret N° 94-701 a expressément renvoyé au pouvoir réglementaire du Ministre. Cette compétence organisationnelle, que l'arrêté a pris sur cette base a donc, valeur de décret. Une argumentation en ce sens doit pouvoir se défendre. Cependant, une préparation minutieuse des autorités chargées d'examiner les textes devra être initiée, dans le sens d'un éclairage juridique plus poussé.
L'organigramme des emplois
L'organigramme des emplois dans le sens de la représentation graphique des rapports hiérarchiques existant dans l'organisation, vise à faciliter l'identification des limites des rôles assumés par les membres du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole. Il est, en outre, important de souligner que cet organigramme ne constitue pas seulement un tableau général de l'organisation, sens que l'arrêté N° 7999/95 du 21 Septembre 1995 a voulu donner à la structure organisationnelle du FDHA. Il doit aussi comporter, dans tous les cas, des informations telle la description des postes de travail.
La description détaillée de ces postes permettra de connaître les responsabilités de chaque individu qui permettront de déterminer les critères d'appréciation de son salaire et des droits et avantages auxquels il peut prétendre.
Ainsi, l'arrêté N° 7999/95 de même que les arrêtés ultérieurs pris pour son application comportent les incorrections et/ou les anomalies suivantes:
- séparation pas assez nette entre la gestion administrative et financière, et les fonctions techniques spécifiques au Fonds;- séparation floue des fonctions de gestion courante et d'agent comptable; non démarcation nette du principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable;
- dénomination des postes malaisée à appréhender, en raison d'appellations non concordantes avec celles en usage dans l'Administration nationale (conseiller technique, coordinateur, chefs de projets...), à savoir les définitions posées par le Décret N° 76-132 sur les hauts emplois de l'Etat;
- description non détaillée des attributions des agents du Fonds, rendant complexe la détermination des rémunérations, des indemnités et des avantages divers;
- restrictions parfois dangereuses de certaines attributions, ce qui risquerait à coup sûr de limiter les droits et les avantages de l'agent (régisseur des recettes, régisseurs d'avances);
- arrêté qui, bien qu'adopté au niveau du Comité de Gestion, n'a pas été présenté aux visas financiers. La certitude d'encourir la nullité est réelle.
La nécessité de retirer ou d'abroger l'arrêté et d'en formuler un nouveau, fixant les missions et la structure du FDHA, revêt un caractère important. Celui-ci prendrait pied sur les principes et modalités suivants:
- séparation nette entre l'ordonnateur (le gestionnaire) et le Comptable;- non-limitation des fonctions, telles que définies dans l'étude RINDRA;
- adoption d'une sémantique courante et de compréhension aisée pour l'assimilation des postes: dans ce sens garder l'appellation classique, tels Directeur, Chef de Service, Chef de Division, conforme au décret N° 76-132 et les textes subséquents, quitte à préciser les fonctions techniques;
- convocation du Comité de Gestion aux fins d'approbation de l'organigramme (révisé) avant introduction de l'arrêté dans le circuit des visas.
Les conditions de rémunération du personnel administratif et/ou techniques
Le décret constitutif du compte de commerce et par voie de conséquence l'arrêté d'application, ne touchent aucun mot de l'assimilation des emplois de coordinateurs, de conseillers ou de régisseurs, de secrétaires de direction, alignement qui est pourtant la condition "sine qua non" des indices de rémunération, et des indemnités susceptibles d'être allouées aux agents du FDHA.
L'intervention de cet alignement est indispensable pour pouvoir faire assurer le paiement des salaires conformément aux dispositions des décrets 60-239 du 29 Juillet 1960, sur les régimes des rémunérations applicables aux fonctionnaires, et 76-132 du 31 Mars 1976 et textes subséquents sur les hauts emplois de l'Etat. Elle l'est aussi, pour l'allocation des indemnités correspondant à ces emplois.
Ainsi, il a été proposé dans les textes réglementaires de transition (FAO/TCP) que le poste du Coordinateur soit assimilé au poste de Directeur de Ministère et ceux du Conseiller Technique (Administrateur de projets) et du Régisseur d'avance (Administrateur d'opérations) à un poste de Chef de service. Les deux comptables sont à recruter au rang de Chef de division et le (la) secrétaire comme secrétaire de direction.
Le salaire ainsi que les avantages prévus pour ces postes que leur confère leur indice de grade de la Fonction Publique devraient être complétés par des indemnités et autres accessoires pouvant être attribués dans le cadre interne du FDHA.
En ce qui concerne les indemnités à allouer, elles seront automatiques pour les emplois similaires aux hauts emplois de l'Etat. Les autres indemnités à servir en dehors de celles-là gagneraient à être insérées dans le dispositif du décret modificatif ou de l'arrêté à prendre en exécution de l'article 8 du décret 94-701. Pour ces dernières, le Comité de Gestion prendra au préalable une délibération circonstanciée, qui sera par la suite appuyée d'une note de présentation suffisamment solide pour emporter l'adhésion des autorités de décision.
· Les taux des indemnités classiques seront en principe les mêmes que ceux de l'Administration:
- l'indemnité kilométrique (Directeur, Chef de Service)
- l'indemnité de logement (Directeur, Chef de Service)
- l'indemnité d'entretien et d'éclairage (Directeur, Chef de Service)
- l'indemnité de représentation (Directeur)
- l'indemnité représentative d'agents de maison (Directeur)
- l'indemnité de transport
Rien toutefois n'empêcherait le Comité de Gestion de proposer à l'approbation des Ministères de Tutelle (Budget et Ressources Halieutiques), la révision à la hausse dans une proportion raisonnable des taux actuels. Compte tenu d'une part du principe d'égalité de traitement des fonctionnaires et d'autre part du caractère négocié de la démarche, il paraît quelque peu hasardeux d'avancer un chiffre quelconque.
· Le Comité de Gestion pourra bien se pencher sur les indemnités qu'elle pourra juger "spécifiques" au Fonds ci-après:
- indemnités professionnelles compensant certain risques ou sujétions ou correspondant à des qualifications spéciales ou couvrant des responsabilités particulières (dénomination et justification à trouver);- primes de rendement;
- gratification;
- remises sur recettes et/ou sur dépenses (cf. par exemple le décret modifié N° 90-524 du 7 Novembre 1990 fixant les modalités d'attribution de remises au titre des impôts et taxes assimilées perçus par voie de rôles).
ANNEXE 2
Liste des documents préparés au cours du projet TCP/FAO et PNUD/FAO MAG/97/002:
Kourkouliotis, K. et R. Rabesalama, Février 1997. Manuel Cycle projet (Manuel pour l'exécution des projets).
Gréboval, D. et R. Rabesalama, Juin 1996. Manuel de décaissement à l'usage des chefs de projets.
Gréboval, D. et R. Rabesalama, Mai 1996. Note d'orientation pour l'examen des projets soumis au FDHA (Guidelines).
Randriantoetra, L. M., Juin 1996. Manuel de décaissement et de procédures relatifs au compte de commerce.
Randriantoetra, L. M., Juin 1996. Manuel sur les supports comptables de traitement.
Kourkouliotis, K., Janvier 1997. Plan d'automatisation de la Cellule de Coordination du FDHA.
Randrianasolo, A., Février 1997. Textes légaux pour les statuts juridiques autonomes du Fonds.
Kourkouliotis, K., Andrianaivojaona, C. et A. Randrianasolo, Février 1997. Textes juridiques pour la période transitoire (Décret et Arrêtés Ministériels).
Kourkouliotis, K. et R. Andriamaro, Janvier 1997. Termes de mandat du personnel de la Cellule de Coordination du FDHA.
Cabinet ECR, Février 1997. Rapport sur le recrutement des cadres de la Cellule de Coordination du FDHA.
Andrianaivojaona, C., Février 1997. Plan directeur du développement de la pêche et de l'aquaculture (Support de l'exposé lors de l'atelier de formation sur le FDHA).
Andrianaivojaona, C., Février 1997. Fiches servant de support à l'exposé sur l'environnement juridique et le cadre d'intervention du FDHA (Atelier de formation sur le FDHA).
Andriamiravo, A. et K. Kourkouliotis, Décembre 1997. Structuration et mandat de la Direction de la Coordination du FDHA.
Andriamiravo, A. et K. Kourkouliotis, Décembre 1997. Procédures et séquences relatives à la gestion de projets de développement financés par le FDHA, à l'usage de DC-FDHA.
Andriamiravo, A. et K. Kourkouliotis, Décembre 1997. Programmation annuelle du FDHA.
ANNEXE 3
LISTE DES PUBLICATIONS
Programme Sectoriel Pêche (FAO-MAG/92/004 et MAG/97/002)
DOCUMENTS TECHNIQUES
Rakotomanantsoa, S. et J. Janssen, Manuel sur les diaporamas rizipisciculture et pisciculture. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004 - DT/1/94: 24 p.
Troadec, J. P., La Recherche Halieutique à Madagascar: Organisation et Programmes Prioritaires. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004 - DT/2/94: 68 p.
Van den Berg, F. et J. Janssen, Manuel pour le Développement de la Pisciculture à Madagascar. Volume 2: Marketing et Gestion financière d'une micro-entreprise de production d'alevins en milieu rural. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/3/94: 77 p.
Dasylva, G., Ranarivelo, V. et J. Razanoelisoa, Enquête Socio-Economique sur les communautés des pêcheurs traditionnels dans la région de Toliara. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/4/94: 57 p.
Rapport du projet: Aménagement et exploitation rationnelle des lacs malgaches (MAG/92/T02). Volume ni A. Document Technique réalisé et publié avec l'appui du Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/5/95: 165 p.
Rapport du projet: Aménagement et exploitation rationnelle des lacs malgaches (MAG/92/T02). Volume III B. Document Technique réalisé et publié avec l'appui du Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/5/95: 179 p.
Gréboval, D. et E. Ranaivoson (éds.), Aménagement de la Pêche Crevettière Malgache. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/6/96: 186 p.
Andrianaivojaona, Ch., La pêche artisanale à Toamasina. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/7/96: 90 p.
Andrianaivojaona, Ch., Etude de faisabilité du développement de la pêche artisanale sur la côte Est. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/8/96: 90 p.
Dasylva, G. et M. Rakotondrasoa, Projet de développement communautaire intégré de la pêche traditionnelle sur la côte Sud. Programme Sectoriel Pêche. PNUD/FAO. MAG/92/004-DT/9/97: 37 p.
DOCUMENTS OCCASIONNELS
Pajot, G., Développement de la pêche artisanale sur la côte Est: Mission d'appui technique. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DO/1/94: 31p.
Canal-Forgues, E., Législation des pêches à Madagascar. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DO/2/94: 36 p.
Kasprzyk, Z., Situation actuelle d'écoulement des produits halieutiques de la Côte Centre-Est de Madagascar et possibilités de commercialisation des poissons provenant des poissons de la pêche artisanale. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DO/3/94:93 p.
Ranaivoson, E., Observations sur le traitement des produits frais et congelés de la pêche artisanale à Toamasina: Mission d'appui technique. Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO. MAG/92/004-DO/4/94: 23 p.
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